建立土壤生态修复基金法律经济研究

1我国农村土壤污染的现状

1.1土壤污染范围持续扩大。近几年，土壤污染问题日渐突出，污染范围呈现扩大趋势，原因主要体现在以下几方面。①农业生产。作为农业生产大国，我国庞大的农业生产“体量”背后隐藏着灌溉水污染土壤和农作物的现象。②工业生产。进入21世纪后，大气污染已超越城市承载力，生产型企业向农村转移，工业污水排放污染了农村环境。由于工业废水中含有大量重金属，容易污染耕地、土壤、农作物和地下水，给人类的健康造成巨大危害。1.2土壤污染类型逐渐增加。农业是农村地区的支柱产业，随着时代的发展，化肥企业逐渐增多，农业生产使用化肥的现象迅速增加，各种有机化肥和有机农药成为农业生产的必备产品。化肥具有不易分解的化学特性，长期渗透于土壤中容易污染土壤和水质。21世纪后，农村城镇化进程加快，农村地区以生产要素成本低廉的优势吸引了大量生产型企业，工厂排污导致重金属污染土壤的现象明显增加[1]。近年来，PM2.5给人们的生活带来了巨大的危害，被污染的大气中携带的污染物落于地表，对土壤造成污染。农村机动车保有量激增，城市淘汰的老旧机动车以低廉价格向农村转移，排放了大量的氮氧化物和颗粒物[2]，成为近几年出现的另一种土壤污染类型。1.3农村土壤污染程度不断加深。农村土壤主要表现为土壤质量等级下降和土壤自净能力减弱。农村地区土壤的重金属污染、无机物污染等新型污染物的共同作用，土壤胶体中阴离子和阳离子的数量不足以冲抵污染物阳离子和阴离子的数量，无法彻底完成质量守恒转换，导致土壤自净能力下降，很多地区的土壤甚至丧失了自净能力。同时，土壤修复难度也有所加大，简单的物理置换、喷洒化学药物、种植植被等方法难以取得实效，必须通过在土壤中培养微生物的办法将土壤中有毒污染物转换为无毒物质，难度显而易见。

2我国农村土壤污染形成原因的法律经济分析

2.1经济发展模式粗放。改革开放以来,我国经济发展取得了巨大成就，但农作物化学残留超标、大气污染、水质变差等问题也日益严重[3]。由于农村地区土地、劳动力，以及原材料等生产要素成本具有比较优势，所以吸引了产业资本向农村地区聚集，工业排污量急剧增加，污染了土壤。究其原因，农村地区经济发展粗放，高耗能、高污染、低效率的产业向农村地区聚集，不仅输出了巨大的低端产能，同时也带来了大量低端库存[4]。2.2土地综合利用不当。农村土地利用缺乏整体规划，通常表现为：①建设用地规模化扩张。在农村投资发展生产，促进农村产业向规模化方向发展，这样不仅可以节省大量信息成本和运输成本，还可加快资本外部循环速度，但是集中污染现象却呈规模化态势。②建设用地侵占耕地资源。农村对建设用地的利用采取“划片经营”的方式，占用耕地发展生产的现象较为常见，给农业灌溉和生产带来不利影响。③土地利用零碎化。工业发展给土壤造成巨大污染，甚至不可逆[5]。2.3化肥农药投入过量。1990年，农作物播种面积是14③836.2万hm2，粮食作物播种面积是11③346.6万hm2，共26③182.8万hm2。截至2014年底，农作物播种面积为16③544.6万hm2，粮食作物播种面积为11③272.3万hm2，二者的面积合计27③816.9万hm2[6]，增幅为6.24%。1990年，化肥折纯使用量为2③590.3万t，农药使用量为73.3万t，累计投入量为2③663.6万t。截至2014年底，化肥折纯使用量为5③995.9万t，农药使用量为180.7万t，累计投入量为6③176.6万t[7]。化肥使用量增幅131.48%，农药使用量增幅146.52%，化肥和农药累计投入量增幅131.89%。化肥和农药累计投入量的增幅速度是播种面积增幅速度的21.14倍。化肥和农药投入量的增幅在15年间增长了131.89%，平均每年以8.79%的速度增长。

3建立土壤生态修复基金制度的法律经济分析

3.通过土壤生态修复基金调节经济发展方式。只有调整经济发展方式，将粗放式经济发展模式转化为集约式经济发展模式，才是解决土壤污染问题的关键。具体而言，建立土壤生态修复基金，对土地使用者收取的金额应根据土地使用面积和土地污染情况按照一定比例计算而得，使用面积大、污染严重的使用者应当缴纳高额的基金，以此约束土地使用者的生产行为。通过明确权利义务，实现市场资源的重新配置，用成本调节方式使低端产能退出市场，提升农村地区的整体生产效率，降低土壤污染形成概率，使经济向集约化的方向发展。3.211通过土壤生态修复基金改进土地利用方式要想实现全要素生产效率的提升，应通过结构性调整来提高有效供给数量、提高生产效率。经济发展应充分、合理地利用资源，才可以提高供给效率[8]。由于农村经济的消费和出口处于较低水平，所以投资成为发展农村经济的关键。随着农村城市化改造的推进，农村承接了城市的高污染、高能耗产业，农村地区的土地成了城市污染的“消纳器”，逐渐造成土壤污染。农村地区应该改变这种“消纳”式的经济发展结构，发挥农村自身产业优势，发展绿色产业，带动农村经济发展。针对农村土地的综合利用，应在合理规划的前提下挖掘农村的内生动力，减少过度投资对土壤造成的破坏，提升土地资源的供给效率，拉动农村经济发展，走绿色发展道路[9]。建立土壤生态修复基金后，可以通过向土地使用者收取一定费用作为基金来源，使农村地区土地资源的分配和使用更加合理。使用者除一次性缴纳土地使用费用之外，还要根据面积以及土地使用情况，每年缴纳土壤生态修复基金，这样可以避免农村集体组织和土地使用者盲目利用土地资源，改善建设用地无序化扩张、侵占耕地资源、土地零碎化利用等问题。3.311通过土壤生态修复基金补偿农村经济投入。因为农村地区经济结构不合理，主要表现为低端产能投入过多，农业现代化程度不高，企业升级能力较差，高端产能几乎为零[10]。所以，只有淘汰老旧产能、发展高端产能，加大对高端产能的投入力度，引导农村经济向低碳化、生态化方向发展，才能从根本上改善农村经济发展过程中的土壤污染问题。通过建立土壤生态修复基金，向土壤使用者每年收取一定的费用放入基金中，其余部分可由政府根据每年财政状况以及税收状况拨付。基金除用于修复土壤生态外，还可提取一部分作为激励基金，对无污染的高新产业给予一定的财政补偿。一方面，可以降低生态企业的生产成本；另一方面，可以促进农村经济向生态化方向发展[11]，这是彻底解决农村地区土壤污染问题的有效路径。从法律经济学的角度来看，市场化调节是发展市场经济的必然选择，根据激励原则，决策的依据是收益大于成本，这样决策者才可能选择该项行为[12]，这也就出现了两个选择，即扩大收益和降低成本。以往农村地区的土壤污染正是由于一味追求利益最大化而导致的，因而对于农村地区生态化、绿色化、无污染的生产企业要给与一定的经济补贴，降低其生产成本，使其具有市场竞争力。对于高能耗、高污染、低效率的生产企业则要加大成本控制，缩小其生存空间，从而减少对农村土壤的污染。因此，土壤生态修复基金可以起到补偿农村经济、优化农村产能、逐渐净化土壤的目的。

4结束语

进入20世纪90年代后，农业生产开始大规模使用农药和化肥，造成土壤污染。21世纪，城市工业向农村转移，给农村土壤带来重金属污染问题。近些年，农村土壤面临氮氧化物污染，有些地区的污染超过了土壤的自净能力。根本原因在于经济的粗放发展、农村土地综合利用不合理、过度使用农药化肥等。因此，要建立土壤生态修复制度，用法律规范的形式调整农村经济生产关系是解决土壤污染问题的必然选择。通过明确土地使用权与政府土地管理权之间的关系，每年向土地使用者收取一定费用作为修复生态的基金来源之一，既可使土地使用者珍惜土地资源，又可减轻政府修复土壤的压力。

作者:郭琳琳 单位:自然资源部咨询研究中心