环保风暴的法制改革思索

国家环保总局自2004年12月以来,在环境影响评价执法上,严格进行了电站项目的环境影响评价,坚决制止电站的无序建设;清理整顿环境影响评价单位,严肃处理违法违规的环评单位;严厉查处违法违规的建设项目。这三次严格执法就是所谓的“环保风暴”或“环评风暴”,本来是行使职权的正当行为,却被冠以“风暴”之名,其中的奥妙颇耐人寻味。

一、“环保风暴”所引发的思考

这三次“环保风暴”的有力出击,毋庸置疑的彰显了国家环保总局维护环境法律尊严与权威的决心,然而,这些风暴的形成恰恰向公众显现了我国环境法治中问题的严峻性。披露的案例尽管触目惊心,令国人乃至世界震惊,但是只要我们稍加留意,就会发现案例中的种种早已成为大众眼中习以为常的现象,更甚者,这可能仅为冰山之一角。

国家环保总局刮起“环保风暴”,本是其行使职权的正当行为,合情合理合法,必须得到肯定。但是,更需要引人深思的,是“环保风暴”背后折射出的诸多问题:例如,十几年前我国环境保护法就确立了环境影响评价制度,但时至今日,为何还有如此众多的企业和地方政府以身试法?

从法治的角度看,这涉及环境立法、执法、司法即环保法治的方方面面,说明我国资源环境法实施的各环节有需要进一步完善的地方。限于篇幅,本文仅就相关法律的完善提出一些浅见,以起到抛砖引玉的作用。

二、环保法律制度设计上的缺陷

此次“环保风暴”暴露出我国环境资源法律制度在立法上存在着明显的缺陷,具体来说主要表现在以下几个方面:

(一)法律责任偏轻,违法成本过低

法律责任尤其是行政责任偏轻、违法成本过低是诱发环境违法行为的重要原因。我国《环境影响评价法》第30条明文规定:建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价,或者环境影响评价文件未经依法批准,审批部门擅自批准该项目建设的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

从条文本身的内容看,“构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定是没有任何意义的。何种情况构成犯罪、追究什么刑事责任,我们并不知晓;更重要的是我国刑法采用罪刑法定原则,这样的表述颇有画蛇添足之嫌。在行政责任的设定方面,该条款过于宽泛和原则性,可操作性不强,仅仅规定由上级机关或监察机关对这种具体的违法行为依法给予行政处分,而行政处分的种类多、幅度大,从警告到撤职均有,如何实践无从判断。在实施过程中,上级机关或监察机关又难免“官官相护”手下留情,因环保违法而被撤职的鲜见于报端,而轻描淡写所给处分无关痛痒的却比比皆是。

另外,虽然《环境影响评价法》第31条规定;对建设单位未依法报批或重新报批建设项目环境影响评价文件,擅自开工建设的,责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处5-20万元的罚款。但是,区区5-20万元的罚款,对例如仅仅静态总投资就达446亿元的金沙江溪洛渡水电站项目(三峡总公司投资建设)和静态总投资69.97亿元的三峡地下电站项目等等来说,可谓九牛一毛。因此,现行《环境影响评价法》对建设单位的行政法律责任也缺乏应有的威慑力。

(二)环保部门行政执法权限过低,处罚缺乏力度

环保部门行政执法权限过低导致其处罚乏力,个别地方甚至出现环保部门与违法企业就罚款数额进行协商的情形,这无疑严重损害了执法部门的权威,也助长了违法企业的气焰。执法者与行政相对人商讨罚款,反映出环保法制度设计上的缺陷,以致出现环保法缺乏应有权威的现象。究其根源,主要是环保部门缺乏强制执行权,只能申请通过人民法院强制执行。

由于众所周知的原因,人民法院对法院系统自身判决的执行都困难重重、举步维艰,又能有多少精力和时间来执行环保部门的行政处罚呢?即使在不考虑其他非正常因素的前提下,完全根据法律的规定,例如《最高人民法院关于行政诉讼法的解释》第94条“原则上不予执行”,实际上大多数情况下环保部门申请的强制执行处于中止状态。而且目前环保局无权关闭污染严重的企业,只能由县级以上人民政府来行使这一权力,地方政府基于本地经济发展以及政绩升迁等因素的考虑,能在多大程度上严格执法,能否关闭污染严重的企业,都是未知的。所以笔者认为,将来在法律制度上应针对这个问题加以改进,加大环境行政机关的执法权力,在环境资源法律的制度设计上,可以考虑赋予环境执法机关某些方面的强制执行权力。

(三)《环境影响评价法》本身在立法技术方面存在不足

实事求是地讲,《环境影响评价法》的出台和实施是我国环境法治领域的重要成就,表明我国环境法治已开始朝着与国际接轨的方向努力。但《环境影响评价法》本身存在的缺陷使得其难以承担本应当承担的历史重任,例如没有规定战略环境评价,一些对生态环境有重大影响的工程决策,本应进行战略环境评价、并充分听取公众的意见,而法律相关内容的缺失,导致现在对战略环境评价的无视,公众参与目前更是流于形式。而且对规划的战略环境评价在程序上不完善,对规划如何进行战略环境评价缺乏具有操作性的规定。除此之外,环境影响评价法》另一主要的缺陷,是对行政机关及其直接责任人员和主要负责人的法律责任强调的不够,存在过错与责任不相适应的问题。

三、厉行环境法治的对策

(一)要改进环境资源法律制度的设计

在环境资源法律制度的设计上,要讲究立法技术,对权利义务进行科学合理的界定。

首先,要强化行政法律责任,提高违法成本。制订法律应吸收法律经济学的观点,即对守法与违法的成本进行经济分析,加重违法代价,特别是对于那种持续状态的违法行为(如持续污染的行为),法律上应当规定适当的处罚。较高的违法成本可以在一定程度上减少违法现象的发生,而违法成本过低则是在实际工作中审批机关、建设单位以及环评单位频频违法的重要原因之一。需要强调指出的是,我们必须加大行政机关负责人及直接责任人员的法律责任,特别是行政责任;强化行政官员的问责制,若违法后果严重,失职的官员应当引咎辞职。

其次,要增加环保行政执法机关的权限和处罚力度。造成当前环境违法案件数量居高不下的原因诸多,环保执法不力是其中一个主要原因。如前所述,环保执法不力的根源在于环保行政机关执法权限过小,因此应当加大环保行政执法机关的权限和执法力度。如果连罚款数额都要与污染企业讨价还价,那么法律的权威与执法者的权威何在?在现实情况中,许多企业尤其是大型企业往往受到政府的庇护,作为各级政府的一个职能部门,环保局在执法过程中投鼠忌器、左右为难,也实属无奈。因此应当在立法层面上加以改进,修改相关的环境法律,赋予环境保护部门关闭限期治理不达标的污染企业的权力;查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力;限期治理决定权力等,从而使环保执法真正地具有权威性。

最后,为避免地方政府的行政干预,应实施垂直管理。目前我国的法制建设还不尽完善,尤其在一些经济落后的基层地区,行政干预很严重,一些污染大户往往同时亦是利税大户,某些地方领导为了光耀自身政绩,对这些企业特别关照。因而为了明确责任目标,确保令行禁止,使环保执法和环境管理真正步入法治的轨道,可以效仿工商、海关、国税等部门的形式,将环保部门由各级政府领导和管理改为由国家环境保护总局垂直领导和管理,地方环保部门负责人由上级人民代表大会及其常委会垂直任命,这将在一定程度上有效地避免基层政府的越权审批和违规执法等行为的发生。

(二)提高环保部门人员素质,强化环保执法能力

由于引进机制、部门结构等多方面的原因,在环保执法队伍中有相当一部分人缺乏环境法律专业知识,或者不具备环保专业技术知识,环境管理实践经验匮乏,因而在履行法定职责时,往往由于专业知识薄弱,出现执法不当、执法有误等情况,如不明职责、越权行政;又由于法律知识的缺失,出现违反法定程序等情况,如忽视取证,执法不规范等。

执法能力分为行政能力和物资能力。从物资能力上来讲,环保部门还缺乏必要的取证手段和监控手段。目前许多地方的环保部门执法装备层次较低,甚至缺乏基础性的执法装备,经济落后地区尤其如此,遇到突发性污染事故、污染纠纷和严重违法事件,常常无法做到及时赶赴现场,导致取证滞后,这就严重影响了环保执法的顺利进行。

要开创环保执法的新局面,完成环保执法工作,环保部门应该注重修练内功,提高本部门人员素质;强化用人标准,扩展高级专门人才的引进数量;举办各种培训班,加强环保执法人员的业务培训和学习,以提高环保执法人员的执法能力。

各级人民政府要大力改善环保执法部门的技术装备条件,充分保证其业务经费的充盈,特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具等方面,以保证环保执法部门能够果断及时地查处典型环境违法案件等。

(三)改进目前的环境司法方式,逐步实现环境法治

首先,污染防治要向行政责任与刑事责任并重的方向发展,将大量危害重大的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。其次,人民检察院要承担起以公益为目的的诉讼责任,由人民检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。我国目前的环境侵权诉讼是由民法规定的,由于环境侵权的受害公民较广,在诉讼中可能不利于共同诉讼人的共同求偿,而人民检察院承担以公益为目的的诉讼则能够克服此弊端。在当今我国公民环保法律意识普遍性不强的情况下,此举的实施亦会收到宣传环保法律的良效。另外,要在各级法院特别设立环境审判庭,以利于环保案件的审理。

最后,由于我国正处于经济体制转轨时期,这个时期也是政治、经济、社会变动最大的阶段。我们应立足于我国的实际情况,从立法、执法和司法等层面去探索出一条适合我国国情的、切实可行的环保法治机制,同时加强环保执法力度,提高公众环保意识,环保法治的实施才会得到真正意义上的完善。