知情权制度范文10篇

知情权制度范文篇1

公司法上的股东知情权是一个权利体系，其分别由财务会计报告查阅权、账簿查阅权和检查人选任请求权三项权利所组成。上述三项权利的内容虽然各异，但中心是股东对公司事务知晓的权利，都是为了能使股东获得充分的信息。而股东知情权的行使，不仅直接涉及到股东自身权益的实现，而且与公司管理是否规范化紧密相连。因而，世界各国在制定公司法时都对股东的知情权做出一定的规范。我国修订后的公司法中，关于股东知情权立法上作了完善。

一、我国公司法中股东知情权行使范围的法律界定公司股东在什么范围内享有知情权是各国公司立法所关注的一个核心问题。修订前的公司法第三十二条规定了有限责任公司的股东行使知情权的范围，而股份有限公司的股东知情权则被规定在第一百一十条。根据旧公司法，有限责任公司的股东能够行使知情权的范围主要表现为“股东有权查阅股东会会议记录和公司财务会计报告”，而对于股份有限公司的股东，则限于“查阅公司章程、股东大会会议记录和财务会计报告”。可见，股东知情权的行使范围被限定在一个非常狭小的范围内。修订后的公司法分别在第三十四条和第九十八条对有限责任公司、股份有限公司股东的知情权做了规定。第三十四条规定：“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。股东可以要求查阅公司会计账簿。股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求，说明目的。公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅，并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。公司拒绝提供查阅的，股东可以请求人民法院要求公司提供查阅。”第九十八条规定：“股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询。”公司股东的知情权在更大程度上获得了法律的尊重和承认，修订前后的公司法在股东知情权问题上的变化主要是：1、股东行使知情权的范围与修订前的公司法相比较，将有限责任公司股东知情权的行使范围扩张到“有权查阅公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告”以及公司的会计账簿；而股份有限公司的股东行使知情权的范围则扩张到“有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告”。修改后的公司法能够使股东更广泛地了解公司经营信息，更切实地保护自己的合法权益，更有效地加强对公司事务的监督。2、在规定有限责任公司的股东可以查阅公司上述文件的同时，还规定了有限责任公司的股东有权复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。这样有利于克服仅仅允许股东查阅公司相关文件所带来的诸如不能更全面、精确地了解、掌握公司经营及财务状况的弊端，从而为股东知情权的行使提供更充分的法律保障。3、对有限责任公司股东账簿查阅权的行使程序和条件有了较为明确的规定。即“股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求，说明目的。公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅，并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。公司拒绝提供查阅的，股东可以请求人民法院要求公司提供查阅。

二、股东知情权制度中的利益冲突及其平衡公司是一个多元利益汇聚的组织体。在是否给予股东知情权以及给予其多大程度的知情权的问题上，主要涉及到股东与公司之间利益的平衡。如果过于限制股东的知情权，将有可能严重地影响股东权利的行使，对股东合法权益造成侵害；同时，也不利于公司经营管理机制的形成。而过于扩张股东的知情权范围，则在一定程度上对公司应有的商业隐私以及秘密构成极大地威胁，最终害及公司的合法权益。因而，在制订股东知情权制度时一方面，立法者在对待股东的知情权问题上，持一种积极的肯定态度：不仅从总体上吸收了原来法律的既有内容，同时还将其范围做了较大扩展；另一方面，为维护公司的合法权益，公司法对股东知情权的行使又做了一定的限制。这种限制主要表现在以下几点：1、虽然在赋予有限责任公司股东对某些公司文件享有查阅、复制权，但是对于诸如公司账簿等公司文件则没有赋予股东复制权。2、在对待有限责任公司股东所享有的账簿查阅权问题上，法律持一种十分谨慎的态度。在以法律形式认可股东可以对公司会计账簿查阅的同时，对于股东查阅权的行使设定了一定的约束性条件：一方面，在提出查阅的要求时，股东必须向公司递交书面的请求；另一方面，则要求股东在查阅公司账簿时有合法的目的，并且要向公司说明其目的。如果公司有合理的根据认为股东查阅公司账簿有不正当目的、可能损害公司合法利益时，可以拒绝提供查阅。但是，需要指出的是，为限制公司动辄以股东目的不合法为借口拒绝股东查阅账簿，法律则又赋予了股东在此种情形下享有一定的救济权利。在公司拒绝查阅时，股东有权要求公司在其提出请求后15日内给予答复并说明理由；同时，如果股东认为拒绝查阅存在不当，还可以请求人民法院要求公司提供查阅。3、对于股份有限公司的股东，法律仅赋予其对公司相关文件的查阅权，而没有赋予其相应的复制权。这些规定，有效地协调了公司与股东之间的利益冲突，在一定程度上防止了公司或者股东任何一方利益的失衡，充分体现了法律对法律关系的平衡与调节功能。三、新公司法框架下股东知情权的诉讼救济根据新修订的公司法的规定，无论是有限责任公司的股东还是股份有限责任公司的股东，在行使股东知情权受到侵害时都有权利诉诸法院寻求司法救济。唯一需要区别的就是：修订后的公司法对有限责任公司股东行使账簿查阅权的程序和条件作了要求，有限责任公司的股东在采取诉讼手段行使知情权时需要首先满足公司法的要求，即股东应先向公司提出书面申请，并说明目的，公司如有合理根据认为股东查阅帐簿的行为有不不正当目的的，且存在可能存在损害公司合法利益的可能，公司可以在股东书面请求之日起十五日书面答复股东，并说明拒绝查阅的理由。股东如认为公司拒绝查阅的理由不合理，有不当之处，则可以请求人民法院要求公司提供查阅。

综上所述，新公司法的修订既为股东知情权的行使提供了前所未有的深度和广度，也做了一些相应的限制，但是对于股东、尤其是中小股东运用知情权保护自己的合法权益奠定了坚实的基础。

知情权制度范文篇2

关键词：知情权概念；权利主体；义务主体；知情权内容

知情权制度是当代国外新出现的宪法学和行政法学的一个重要的研究领域，知情权概念虽于二战前就已提出，但系统的法律理论和法律制度则是在二战后形成的。特别是近20年来，知情权的法律理论和法律制度得到了迅猛的发展。关于知情权的制度，国内于80年代末曾有过一些文章做过介绍，但鲜有较为系统和完整的研究。[1]随着市场经济的进一步发展，国内公开制度开始建立，知情权制度也在相关领域确立起来，如行政复议法当中规定的利益相对人的咨询权制度、法院系统公布的院务公开制度、检察系统的检务公开制度，立法机关的立法听证制度[2]，公安系统警务公开制度等等。[3]但是在实践中，大部分制度均停留在操作层面上，鲜有系统、完整的研究。本文主要从宪法和行政法角度对知情权制度进行探讨，希望对我国的政治体制改革和宪政建设有所裨益。

一、知情权的概念

对于知情权的概念，学界众说纷纭，从不同的角度对之作了解释。大致情况如下：

广义说。有的学者将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，它的对象既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息；[4]也有人认为，广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的权利与自由；[5]还有学者认为，知情权是人权的一种，指公民有为自由表达意见做出正确判断而收集有关情况的权利；[6]有的学者认为，知情权为接受由他人传送的信息资料的权利，即听、读、看的权利；[7]有的学者指出，知情权是一个人知道他应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、嗅、触等方式，感触外界信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关（如自己的档案材料）或与自己无关（如社会新闻）的种种情况的权利；[8]还有的学者认为，知情权是指人们有了解它应该知道的事情的权利，其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产状况、社会上出现的新事物、国家的政治、经济的发展状况等等，对于这些事务，人们都有了解的权利[9].

狭义说。有人认为，知情权是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利；[10]也有人认为：了解权是公民要求政府提供情报的权利，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利。[11]还有人认为，知情权主要是指获取官方的消息、情报或信息的权利，有的学者指出，狭义的了解权是指一个人拥有的了解种种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的权利，为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动的义务，[12]狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。[13]

折衷说。持此观点的学者认为，了解权包含两层含义，一是公民对于国家而言的政治上的民主权利，如有依法知道国家活动，了解国家事务和社会事务以及依法可以了解的其他事务的权利。二是一种社会权利，即公民有权知道整个社会所发生的、他感兴趣的问题与情况，有了解社会活动情况的权利。[14]

上述三种观点的大致区别在于：第一，主体的不同。有的学者认为知情权的权利主体是公民或者是一个人，而有的学者认为知情权的权利主体不仅仅包括公民，而且还应该包括企事业组织和广大的社会团体，甚至还有外国人和外国组织。第二，知情权的义务主体不同。持广义说的学者认为，知情权的义务主体不仅包括官方，且包括私方；而持狭义说的学者认为知情权的义务主体应该仅限于官方。第三，知情权行使的方式的不同。有的学者认为知情权的行使仅包括向官方索取相关情报；而有的学者认为知情权的行使不仅包括公众向官方索取相关的情报、信息、消息，而且也包括官方主动公开相关的情报、信息、消息。

二、知情权的主体

（一）知情权的权利主体

国内学者大多认为知情权的权利主体仅仅是公民或者是一个人，笔者认为这种认识是不全面的。将知情权的权利主体仅仅限于公民个人既不符合国际知情权制度发展的趋势，也不利于我国知情权制度的发展。如美国《情报公开法》第551节（2）规定：“人”包括个人、合伙、公司、社团、机关以外的公私组织；日本的东京都的公文开示制度规定：请求开示公文的，可以是在都内有住所的；在都内有事务、事业单位的个人、法人和其他团体；在都内事务、事业单位的工作人员；在都内学校的学生；利害关系者（可以请求开示的，仅限于开示有利害关系的公文）；在我国现行的关于知情权的规定当中，知情权的权利主体也同样不仅仅限于公民或者一个人。如《中华人民共和国档案法实施办法》第22条规定：中华人民共和国公民和组织，可以利用已经开放的档案；外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以利用我国已经开放的档案。《安徽省档案管理条例》第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。外国组织或者外国人利用已经开放或未开放的档案，必须遵守我国法律法规的规定。[15]因此，根据国外的立法经验和我国现行制度的规定，应该将知情权的权利主体定位于：中华人民共和国的公民、法人或者其他组织。港澳台及海外华侨、外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以作为知情权的主体。当然在实践中还要考虑到国家交往中的对等原则。

（二）知情权的义务主体

对于知情权的义务主体，如前所述，国内学者的认识上存在着官方和私方的不同。因为在本文中我们采用了官方作为知情权义务主体的说法。所以在下文对知情权的官方主体作说明：对于知情权的官方义务主体的范围，国内外的立法有不同的规定。如美国《情报自由法》第551节（1）规定：机关是指美国政府的各个机构，不论其是否隶属于另一机关，或受另一机关的审查。在美国的情报自由法中的行政机构一词的范围在经过1974年的修改之后，包括任何行政部门、军事部门、政府公司、政府控制公司、或者其他政府行政部门的机构或任何独立性的管制机构在内。法国的《改善行政机关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的多项规定》第2条规定：国家行政机关、地方行政单位、公共机构或从事公共服务管理的私法组织均应将行政文件通知给申请人。

在我国现行的关于知情权的法律规定中多没有区分知情权的义务主体。但是根据我国现行的法律，我们认为知情权的义务主体应该是各个国家机关和国家机关的工作人员。具体分析如下：

1.机关主体：根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主体的有以下单位：a.各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议；b.国有垄断公司、事业单位、人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属于国家所有的公司，包括国有独资公司、两个以上的国有企业组成的有限责任公司、股份有限公司以及国家控股的股份有限公

司；国有事业单位是指国家投资兴办管理的科研、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；人民团体指的是各派、各级共青团、工会、妇联等群众性组织。

2.个人主体：随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。公职人员因为自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的普遍关注视野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理国家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同“公共利益”密切相关。因此，人们必须了解公职人员的经理、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。因此，我们认为知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人员。其中包括四种人员：a.国家机关中从事公务的人员。各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议的各级机关中从事公务的人员。b.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；c.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。d.其他依照法律的规定从事公务的人员。是指按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公共事务管理的人员。如农村村民委员会的组成人员。

三、知情权的内容

（一）权利主体的权利

1.知晓的权利：在权利主体获知官方情报的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体通过新闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知国家机关和国家机关工作人员的情报、消息、信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行为获知国家机关的情报、信息、消息。[17]权利主体享有的知晓的权利，对于国家机关及其工作人员来说，就是负有公开相关情报、信息、消息的义务。我国现行的有关知情权制度的立法中也确认了国家机关及其工作人员公开相关情报、信息、消息的义务，也就是确认了权利主体的知晓的权利。如《行政处罚法》第4条第2款规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。《价格法》第22条规定：制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。《行政法规制订程序暂行条例》第16条规定：行政法规后，一律刊登在《中华人民共和国国务院公报》上。

2.申请的权利：在我国现行的知情权立法和研究中，对于权利主体知晓的权利规定得较为详细和普遍。但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽然也有关于申请的权利的规定，但是没有形成一个系统的、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的立法中。而在国外的立法中，对于权利主体申请的权利给予了高度的重视，权利主体申请时应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请时应该遵循的时间、程序、收费、救济等方面规定得非常细致。如美国情报自由法第552节（3）规定：每一机关在收到要求提供纪录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的纪录。但公众的申请必须：（A）合理地说明所需要的纪录；（B）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵循的程序。我国现行的知情权立法中也有对于权利主体申请的权利的规定。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，……行政复议机关不得拒绝。安徽省档案管理条例第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。第31条规定：档案馆提供的使用档案和开展咨询的服务，按国家和省有关规定收取费用。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅。《甘肃省档案管理条例》第30条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人利用档案馆已经开放的档案，凭单位介绍信或身份证等证件；利用档案馆未开放的档案，须经有关档案馆同意，必要时报请档案形成单位或主管机关批准。

3.获得帮助的权利：在现代国家的知情权立法中，普遍确认了权利主体获得帮助的权利。权利主体获得帮助的权利有两层意思：第一，指在权利主体向国家机关申请了解有关资料的过程中，国家机关应该将国家机关所拥有的情报、信息、消息按照一定的体例编排好，为全体主体提供尽可能的帮助和便利条件。对此，我国现行的关于知情权的立法已有规定，如《安徽省档案条例》第25条规定：档案馆和其他档案机构应当改善条件，简化手续，为各方面利用档案服务。《甘肃省档案管理条例》第29条规定：档案馆应按照有关规定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录，简化查阅手续，为档案的利用提供方便。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复。《医学科学技术档案管理办法》第27条规定：科技档案管理人员应该熟悉科技档案的库存情况，经常了解科研技术部门的需要，编制必要的卡片、目录、索引等工具及参考资料，以供利用。第二，指权利主体在参与国家机关的管理活动或者向国家机关申请了解有关的资料时，国家机关向权利主体提供一定的帮助。其中最具特色的制度就是教示制度。限于篇幅，本文仅对教示制度作重点的介绍。教示是指行政机关在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有那些权利、承担那些义务、如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或者口头形式告示相对人并加以指导的义务，如果行政机关未履行该义务而导致相对人因丧失权利或者未履行义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。[18]由于现代国家的繁杂的行政过程，相对人往往不能全面了解自己的权利和行使自己的权利。而教示制度是保障权利主体主张自己的权利、对行政主体进行必要监督的前提，是公开制度真正得以全面、充分有效实施的保障。学者早有论断：“责备人民在权利上睡着，应先让人民知其有权利；责备人民违反义务，应先让其知义务所在。”[19]教示既是行政机关的程序义务，又是参与人的程序权利。公务员不仅是国家的勤务人员，而且是公民的扶助者，行政机关负有劝告、咨询、教导和其他扶助公民的义务。如果行政机关违反这些义务，公民享有相应的公务责任请求权。

在知情权制度比较发达的国家中，教示制度已经普遍确立。如德国《联邦行政程序法》第25条规定：明显因疏忽、不知情而未提出声明、申请或提交不正确的声明、申请时，行政机关应该提醒参与人提出声明、提交申请或对声明、申请予以更正。在需要时，行政机关应告知参与人在行政程序中享有的权利和应负的义务。美国《联邦行政程序法》规定的制订行政法规的公告程序实际上就是抽象行政行为的事前教示。韩国《行政程序法》中的行政立法预告程序，也是抽象行政行为的事前教示制度。

我国的立法也确认了教示制度。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。但是我国的教示制度作为一项行政程序法律制度，在我国已有法律体系中还是相当欠缺的。[20]主要表现在我国目前法律关于教示制度的规定，绝大部分仅限于救济教示，即在某个具体行政行为终结以前，教示当事人在什么时间内、以什么方式、向什么机关提出救济。因此，在我国国民素质、特别是行政法律素质还比较低的情况下，要使行政程序制度发挥重要的作用，应该建立起广义的教示制度。

4.更正权：在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解自己个人事务的情报的权利。涉及公民个人事务的，只要不是豁免性的，即使还没有向其他人公开，当事人享有获取权。在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合，有权要求国家机关进行修改或者更正。在此情况下，国家机关有义务对其有关档案或者文件进行修改或者更正。如美国的隐私权法对于个人的更正权作了确定，个人认为自己的记录不正确，不完全或者不及时，可以请求制作纪录的机关予以修改或者完全删除。行政机关拒绝修改时，必须说明理由，并指明接受复议的机关，如果复议机关拒绝修改时，应该通知请求人可以向行政机关提交一个关于为什么不同意行政机关纪录的书面说明，同时通知请求人可以申请司法审查。另外应该注意的是，个人请求修改的信息，限于纪录中的事实，不包括意见。澳大利亚情报自由法第48条-第52条规定了当事人有权要求修改或者改正情报的程序。当事人对其享有获取权的文件，在发现有不完全、不正确，已经过时或使人误解的内容时，有权要求更正。如果国家机关方面拒绝更正时，必须书面提出拒绝的理由。当事人有权就国家机关做出的拒绝更正的决定向法院提起诉讼。[21]5.获得救济的权利：我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体又获得救济的权利。但是对于此点，学者们早已指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。[22]

（二）国家机关及其工作人员的义务

对于国家机关及其工作人员来说，权利主体享有的权利就是国家机关及其公务人员的义务，二者是相对应的。一般来说，国家机关及其公务人员应该承担下列义务a.按照法律规定定期公开相关事项的义务；b.提供方便的义务；c.教示的义务。在知情权制度发展的过程中，大多数国家普遍确认了义务主体应该承担的相应责任。我国的立法也确认了国家机关及其工作人员的相应义务和法律责任。如《安徽省档案条例》第35条规定：未按国家规定向社会开放和提供利用档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正，并可视情节轻重，提出处分意见，由有关部门对该直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。

作为现代社会必备制度之一的知情权制度是摆在中国现代化进程中一块无法回避的巨石。尽管它在目前还属于讨论的敏感话题，但是随着我国民主化进程的进一步加快，随着我国对外开放的进一步扩大，知情权制度势在必行。

收稿日期：2000-11-28作者简介：赵奇（1936-），女，北京行政学院教授；刘飞宇（1975-），男，中国人民大学法学院博士研究生。

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[2]广东省人大常委会于1999年9月9日举行的《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》的立法听证会，是共和国历史上的首次立法听证会，在该立法听证会上，公众可以旁听，媒体可以公开报道。

[3]公安系统了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》

。[4][20]杜钢建。知情权制度比较研究[A].宪法比较研究课题组。宪法比较研究文集[C].南京：南京大学出版社，1993.275；279

。[5][13]宋小卫。略论我国公民的知情权[J].法律科学（北京），1994，（5）：14.

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[14]叶必丰。论公民的“了解权”[N].法学评论（北京），1987，（6）：39.

[15]其他各省的《档案管理条例》也作了大致一样的规定。

[16]在我们的论文中，将第一种方式叫做知晓的权利，第二种叫做申请的权利。

[17][19][21]杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化-从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.134；164；164.

知情权制度范文篇3

随着社会的发展与进步，建设民主政治成为国家政治生活的一项重要目标，控制政府权力，扩大公民权利，已成为国家民主政治的一个重要内容，于是公民知情权逐渐被引入到各国法律中。在我国由于对知情权的理论研究还不够成熟，对其性质认识还不一致，对其法律保护还不完备，因而，对其作进一步研究，对保障公民基本权利，对建设民主政治的国家，具有重要的理论价值和现实意义。

一、对知情权的历史考察

知情权，英文表达为，翻译过来称“知的权利”、“知悉权”、“得知权”、“了解权”等。将他翻译为“知情权”，既能表达英文原意，也能被公民普遍接受。其大致意思为，“知”即“知悉”、“获取”之意，“情”即“情报”、“信息”。知情权即为知悉、获取各种情报、信息之权利。学界对知情权的理解有广义、狭义之分。广义说认为，它泛指主体知悉、获取与自身利益密切相关的各种信息的权利。如将其定义为“指自然人，法人及其他组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利”。狭义说认为，它仅指公民享有的知悉、获取官方的信息权利。有学者提出，知情权是一个历史概念，随着时代的发展和人们认识水平的提高，知情权概念内涵表现出不确定性，这使知情权的概念难有一个界定。知情权思想的萌芽最早出现在一系列民主政治的制度设计中，尤其在关于国家行为应当公开的论述中。英国的自由主义思想家约翰8洛克在《统治论》中指出：“政府拥有的一切权力，应该完全服务于社会福利，决不允许任意妄为。权利实施必须通过明确、公平的法律。只有法律公开，人民才能了解自己的义务，遵守法律，社会才能稳定；同时，才能保证统治者不逾越限度。”法国大革命时期的主要领导人罗伯斯庇尔在阐述其构想的法律制度时提出：“实行普选，由人民选出自己的人执行国家权力。实行对公众公开，全部国民都有权知道自己的委托人的行为。”美国的托马斯8杰菲逊指出：“我们政府的基础源于民意。因此。首先应该做的，就是要使民意正确。为免使人民失误，有必要通过新闻，向人民提供有关政府活动的充分情报。”这些论述包含有知情权的理念和精神。知情权作为一个明确的权利概念及其制度要求，是从西方主要资本主义国家相续由自由资本主义阶段进入到垄断资本主义阶段开始。美国新闻记者肯特8库怕在DE?F年的一次讲演中明确提出了知情权的概念，呼吁政府尊重公民的知情权，让公民知道其应该知道的信息，政府应保证公民在最大范围内享有获取信息的权利，并且建议将其推升为一种宪法权利。这对知情权的发展具有里程碑意义。知情权法律制度的发展与完善主要在第二次世界大战后。虽然瑞典DGGH年颁布了《出版自由法》，确定了公文公开原则；DGIE年法国《人权宣言》第DF条规定，社会有权要求全体公务人员报告其工作。但这些法律规定的公开信息的范围比较狭窄。二战后，知情权得到了较大的发展，许多国家建立了比较完善的知情权法律制度，知情权也被确认为一项基本人权。DE?E年《德意志联邦共和国基本法》第F条第一款规定，“人人有自由采访可允许报导的消息的权利”；第?B条第D款规定，联邦议院的议会公开举行。美国DEHH年《信息自由法》赋予美国公民获得政府文件的法定权利；DEGH年《阳光下的政府法》明确规定了合议制行政机关的会议必须公开，公众可以观察会议，取得会议的情报。DE?I年《世界人权宣言》第DE条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张和不受干扰的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”DEHH年《公民权利和政治权利国际公约》第DE条规定：“人人自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”知情权是自由发表意见权利的一部分。以上可以看出，其一，知情权经历了从其思想萌芽的形成到权利概念和其制度要求的构建，再到被许多国家获得法律确认，最后成为一项基本人权的历史发展过程。其二，知情权内容的表现形式，更多地没有采用“知情权”这一述语，而往往表现在发表意见自由、信息自由、情报自由之中。其三，知情权的内涵和外延也在不断扩大，知情权不是仅仅存在于个人与国家之间，在其他领域也出现了知情权性质的权利，如消费者和患者的知情权等。

二、知情权的权利属性

知情权是何性质的权利，学者提出了不少观点。有的学者认为知情权并非宪法性基本权利，并非必然的法定权利；有的把知情权作为观念中的权利，认为知情权是积极权利、妥协性的权利、民主性的权利；也有学者认为知情权是宪法性的权利。从知情权的产生及其发展历程可以看，知情权具有以下属性。!知情权是一项人权。把知情权看作是人权，经历了一个历史发展过程。在相当长一段时间，知情权作为一项基本人权并没有在世界范围得到普遍地认可，被限制在一个极为狭小的空间，就更谈不上知情权了。只是到了近代社会，人本主义思潮的兴起，个体主义地位的确立，个人的利益需求才可能得以彰显，也才有可能把知情权提高到基本人权的地位。由于商品经济、市场经济的发展，商品又是天然的平等派，商品经济、市场经济的内在规定性催生出人们对自由、平等价值的追求，这种追求客观上也要求实现包括信息获得在内的真正的自由与平等。在民主政治条件下，公共权利的行使者和所有者之间由于间接民主的规定性而存在着一定程度上的相对分离状态。因而，对权利的运行进行必要和有效的监督就显得十分必要。有限政府、法制政府就是民主政治的理论和实践的产物和表现，而监督权力、控制权力无疑是对政府活动的相关信息的了解为前提。知情权成为一项人权，是当代社会政治经济历史条件的发展以及作为主体的人的权利意识的发展共同作用的结果，知情权的产生不仅具有其历史和现实的合理性，而且也被各国法律制度和国际人权法所证实。"知情权是一种宪法性基本权利。知情权在权利性质上属于哪一种性质、哪一位阶的权利，学者有不同的看法，主要有两种：一种观点认为知情权应属于宪法性的权利，是公民的一项基本权利，应通过宪法来确认；另一种观点认为知情权是一项引申权，它是言论自由权引申出来的，言论自由权本身就包含了知情权。笔者更倾向于前者的观点。权利的产生和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的种类不断增多，内容不断丰富。在这个过程中，权利最初往往以一般权利的形态存在，甚至以主观权利的形态存在。当权利观念和权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求于法律予以的确认和保障，近代宪法应运而生，以此规范形式对那些具有重要地位并为人们所必不可少的权利予以确认和保护。现代宪政国家都承认主权在民的观点，并在宪法中设计各种制度保障国民有效地参与民主决策管理，国民作为主权者通过自己选出的代表管理国家，就必须充分获知与国家管理有关的各种信息，否则就无法对国家事务发表意见进而参与国家管理，国民主权原则也难得以实现。可见，国民享有知情权是国民主权原则的前提，只有国民充分获取有关信息，才能有效地参与民主政治。民主愈发展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情权。#知情权是一种复合性权利。知情权是一种兼有公权利和私权利属性的复合性权利。公权利和私权利是对公民个人权利进行的一种划分，它可以分为两类：一类是公民个人对公共事物参与的权利，称为“公权利”；另一类是由个人独自享有的权利，称为“私权利。”知情权是一项重要的政治权利，具有明显的公权利属性。公民的政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。人不仅个体独立存在，并且由个人组成共同体而存在，以社会共同的公共事物为基础而形成政治生活。在现代社会政治生活需要社会每一个体的参与，公共权利才能有序行使，否则，社会就难以正常运作。公权性的知情权，如宪法性知情权、行政性知情权、司法知情权等，它一般通过宪法、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。其权利主体一般为公民，而义务主体则一般为国家机关，权利主体与义务之间在信息资源的占有上具有明显的不对称性，信息资源基本上被控制在以国家机关为主体的政府手中。知情权是一项民事权利，具有明显的私权利属性。民事权利是自然人作为民事主体所备的权利，在民事主体进行民事活动中，通常需要对涉及自身的，而被其他相关部门掌握的如出生时间地点、既往病史、病例资料、各种涉及本人档案记录等情况、信息进行了解、知悉，法律应当对这种利益需求进行权利确认，这是个人信息知情权。它具有民法上人格权的性质，主要体现的是主体的精神利益。私权性的知情权即民事知情权，其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的，但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情权的必要性。它主要通过民商法等民事法律规范予以调整，但也可由宪法、诉讼法等公法来调整。此外，还有学者认为知情权是一种个人权利、一种社会权利、一种具体权利、一项法定权利等不同观点。总之，知情权的内涵和外延会随着社会的发展而发生一定的变化，其权利属性也会发生一定的变化，只要用动态的观点去分析客观现象，才有可能正确把握知情权的权利属性。

知情权制度范文篇4

关键词：公民知情权；宪法保障；基本权利

知清权(righttoknow)又称为了解权或知悉权，有广义、狭义之分。就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利；就狭义而言，则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向有关国家机关请求公开有关信息的权利。本文作为从宪法层面研究的知情权，采用的是狭义的知情权概念。随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出，知情权也日益为人们所关注，在宪法中确认知情权并建立完善的法律保障制度是当今世界各国立法的基本走向。

一、我国宪法对公民知情权的保护现状分析。

我国现行宪法没有直接规定公民的知情权，但笔者认为这并不能否认我国公民知情权的存在。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这些权利的行使是建立在对国家机关和国家工作人员的情况的充分了解的基础之上的，如果公民没有知情权就不可能对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，“知”是前提，由此可以看出我国宪法这一条的规定实际上己隐含地赋予了公民的知情权，显然知情权是我国宪法中的一项隐含权。但不可否认的是，宪法中没有明确规定公民的知情权可以说是一个缺陷。另外，我国还有一些法律法规涉及到知情权的规定，如《消费者权益保护法》第8条对消费者知情权保护的规定，《证券法》对股东知情权保护的规定，还有《核电厂核事故应急管理条例》中对有关知情权的规定等等。“这些法律法规的集合是我们理解和评价我国公民知情权法制建设实际情况的重要依据，它们奠定了我国公民知情权的法律基础。”〔1〕从中可以看出我国知情权的大致情况：1、有关公民知情权的规定散布于宪法性法律、行政法、民法等部门法体系中，但宪法没有直接规定，缺乏系统性、全面性；2、法律位阶低。我国公民知情权更多的表现为法律创设的权利，很难看得出是公民的基本权利，即没有明确的宪法地位；3、有关公民对政府的知情权规定甚少，即狭义的知情权缺少法律规定，而这恰恰是公民知情权的核心内容；4、缺乏侵犯公民知情权的救济途径。

二、知情权的宪法基本权利的性质

从权利的演进过程来看，“权利起初往往以一般权利的形态存在，甚至仅仅以主观权利的形态出现。当权利观念与权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求与其自身的重要性相适应的法规范形式予以确认和保障”——“即以一种赋予其最高法规范效力的宪法规范形式,对那些具有重要地位,并为人们所必不可少的权利予以确认和表述,并加以保障和实施”。[2](P78)因此，并非每项法律权利的保障都可以或都必须提升至宪法基本权利保障的层次。那么，作为一般公法权利的知情权，是否有必要提升至宪法基本权利保障之层次呢？

理论上一般认为，一项公法权利要在“宪法上”寻得依据至少应具备如下四项要件：(一)该权利在本质上已具备人权或基本权利的品质，即该权利已具备普遍性及不可侵害性，而值得以宪法保障之。换言之，其权利主体系每个人，甚至已经跨越国界；(二)该权利的行使不妨害社会秩序与公共利益；(三)该权利的实践契合宪政秩序的形式与实质。即指合于宪法价值体系，该体系则由宪法价值决定、国家目的、宪法原则所建构而成；(四)该权利在“宪法”上有其依据，即其或具宪法规范之明白规定，或可从相关条文中推衍出而具备宪法默示权利之特性。[3]

若以上述四项要件为基准分析之，首先，知情权的演进本身即是知情权的大众化、普遍化过程，没有任何国家否认其系属每个人之权利，这一点也为二战以后的国际社会所承认；其次，知情权保障是一个国家的宪政问题，反映了一个国家的人权宪政水平，知情权的实践对于落实人民主权原则，达成民众政治参与，实现宪政秩序等具有重要的宪政价值。作为一项权利，知情权从法的角度体现了文明社会人与信息的深刻关系，在日益信息化的社会，对信息的获取和自由选择是奠定其社会人格的基础。因此，知情权保障是人权保障的应有组成部分；再次，知情权是行使其他基本权利的一项前提性、手段性权利。宪法确定的公民的各种监督权、选举与被选举权、言论自由权等一系列基本人权的行使必须以享有知情权为前提。因此，“知情权的宪法依据实际上来自于宪法对各公民基本权利的确认”

[4]；最后，就宪法权利理论而言，宪法所构筑的基本人权体系本身就不是封闭性的，而是一个开放性的体系，其本身就具有透过权利推定、法解释等手段吸纳“在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利”的功能。二战以来的实践中，多数国家或者经由国民主权原理，或者从表达自由权利出发，通过法解释学、权利推定等技术性操作，均确认了知情权作为一项宪法默示性基本权利的地位。至于权利之行使不妨害社会秩序与公共利益要件，笔者认为它并非一般权利上升为宪法基本权利所必备的要件。因为事实上不独宪法基本权利，即使是一般公权利或私权利的行使也负有不妨害社会秩序与公共利益的义务。综上，无论就历史层面，还是就理论层面，知情权都具备了宪法基本权利的“品质”。

三、公民知情权的宪法保障

公民知情权作为一项具有宪法性质的基本权利，它不仅仅是一个基本的宪政理念和人权理论的问题，更是一个应否将其法律化为一项公民具体权利并赋予其司法请求权品格问题。[5]我国宪法对知情权规定的缺失，随着社会信息化的进一步发展，其弊端的影响会越来越大，现实发展迫切需要我国宪法对知情权问题做出积极回应，应当将公民知情权上升为最基本的权利，以宪法条文明确规定保护公民知情权，同时，通过一系列具体制度建设，最终实现公民知情权。

1、确立公民知情权的宪法地位。公民知情权作为公民的一项基本权利，应上升到宪法的高度，通过宪法的明文规定，才能给予切实有效地保护。笔者认为，目前我国已经具备了将知情权纳入我国公民基本权利体系的法理基础和现实条件：(1)根据权利推定的双向原则，由基本权利可以衍生出一系列从属性的子权利，而一系列同质性的普通权利和子权利，也可逆向概括出更加原则化的基本权利。目前我国几乎所有的法律部门和法律制度都出现了数量不等的旨在确认和保障公民某方面知情权的法律规范，这就为知情权进人公民基本权利层次，积累了逆向推定的法权依据。(2)公民知情权具有基础性地位。知情权在公民权利体系中的作用日益突出，许多公民权利的运行与实现，皆以“知情”为前提。例如，不了解有关的政治信息，公民的平等权、选举权、批评权、建议权、民主管理权等法定权利和自由便难以充分实现。可以说，知情权是其他权利的基础，没有知情权明确的宪法地位，是不利于其他权利的实现的。(3)实现政府信息公开、依法行政需要在宪法上明确知情权。保障知情权有助于打破政府信息的垄断，提高管理的透明度，将政府工作置于广泛的监督之下，大大提高政府管理的水平，既有助于保障公民的合法权益，又有助于有效地遏制政府的腐败。我国已加人WTO,WTO规则为防止成员国之间进行不公平贸易，造成歧视，扭曲国际贸易，要求每个成员国实施的有关贸易的政策法律及各成员国之间有关贸易的现行协定必须予以公布，增强其透明性。因此知情权的发展也有助于我国“透明度”方面的改善，这一切都得借助于公民知情权的法律地位的提高。(4)知情权是当今社会的一项基本人权。如《世界人权宣言》，《公民权利与政治权利国际公约》都宣布知情权为一项基本人权，我国是这两个公约的缔约国之一，知情权在我国理应得到宪法的确认和保护。笔者认为，随着形势的不断发展，在适当时间、以适当方式将知情权确认为我国公民所享有的一项基本权利，并纳人宪法规范，是可行的，也是必须的。

2、完善相关立法。公民知情权作为宪法的基本权利，是一种较为原则性的权利，要真正得到落实和保障就必须将其具体化，通过相关法律制度的建设，最终得以全面实现。我国目前也有关于公民知情权的一些具体的法律条款，但缺乏系统性、全面性，不利于这项基本权利的保护。可以先对目前国内的现行立法进行全面的归纳总结，将各个法律部门所包含的涉及知情权的法律条款甄选出来，搞清楚目前立法存在哪些问题，然后根据现实情况，吸取和借鉴国外知情权理论和立法中的积极成果，建立起符合我国国情的知情权法律体系。其中一个重要方面就是完善行政方面的立法，如制定《行政程序法》，规范行政信息公开制度，还可仿照美国，专门制定类似《情报自由法》，《阳光下的政府法》等法律法规。

3、创立公民知情权的救济途径。宪法确立公民知情权基本权利的地位，必然要有具体的权利救济制度予以保障。根据公民知情权的宪法地位，以及我国的宪政现状，对公民知情权的救济途径可以从两个层次来建构。首先应建立公民知情权的宪法诉讼制度。随着现代法治的发展，宪政秩序的建立，宪法司法化已成为现代法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民知情权作为宪法确立的一项公民基本权利，理应成为宪法救济的对象，以体现对公民基本权利的尊重与保护。当然，我国目前还没有宪法诉讼制度，但我们应该有前瞻性，顺应宪法司法化的大趋势，确立宪法诉讼理念，给予公民知情权以宪法层面的保障。其次，鉴于公民知情权的实现目前尚不能切实有效地依托宪法诉讼，有必要寻求当前可行的具体制度的救济，其中加强和完善与公民知情权最为密切的行政诉讼制度是可行的。因为从狭义的公民知情权来看，涉及到的更多的是政府与公民之间的利益冲突，引起的更多的不是宪法诉讼而是行政诉讼。通过行政诉讼能给公民知情权提供现实的保护。根据我国目前的实际，公民提起知情权行政诉讼，必须是以法律法规所明确规定的具体的知情权为限，而非宪法中所规定的抽象的知情权，否则公民知情权行政诉讼又会流于形式。

在当今知识经济、信息社会时代，信息资源的获取与拥有已成为人们生存和发展的首要条件，宪法对公民知情权的保障是符合这一时代趋势的。我国有必要在宪法上明确知情权为公民的一项基本权利，确立公民知情权的宪法地位，并建立一系列切实可行的法律制度，给予知情权充分有效的宪法保护，促进我国人权的发展。

参考文献：

[1]黄德林，唐承敏.公民的“知情权”及其实现.法学评论，2001,(5);35.

[2]林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京:法律出版社,2001.

[3]李震山.论行政资讯公开[A].杨解君.行政契约与政府信息公开2001年海峡两岸行政法学术研讨会实录[C].南京:东南大学出版社,2002.

知情权制度范文篇5

[论文摘要]知情权是公民的一项基本权利，随着社会的发展，其地位越来越重要。在我国，由于种种原因，无论是在法律制度上，还是在社会实践中，对这项权利的保护却不尽如人意。因此，应创立一系列法律制度确保知情权的实现，这对丰富和发展我国公民的基本权利．促进依法治国进程都具有重要的现实意义。

随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出，知情权也日益为人们所关注。特别是2003年上半年我国出现的“非典事件”表明，知情权的缺失会给公民生活带来巨大的消极影响，由于不能及时了解与自身利益密切相关的重要情况，因而无法理性安排自己的生活，不能很好地维护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失。所以，构建与完善知情权的保障机制，确保公民知情权的实现，已成为当前必须解决的一个重要课题。

一、我国公民知情权保护现状

知情权，或称“了解权”、“知悉权”、“知的权利”，有着丰富的内涵。广义的知情权，是指公民、法人或其他组织依法享有的，要求义务人公开一定的信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由。狭义上的知情权，即知政权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握信息享有了解的权利。在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条件，是公民享有权利和履行义务的前提。尽管早在党的十三大报告中，我们党就提出实行政务公开制度，提高政府机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，而且在实践中也采取了一些旨在保障公民知情权的措施，然而，这些行政实践，并没有成为普遍制度，更缺乏宪法和法律的规范，无法保障公民知情权的充分实现。具体而言，当前我国公民知情权的缺失主要表现在以下几个方面。

第一，宪法对公民的知情权缺乏明确的规定，知情权至今仍然不被作为一项基本权利看待。有学者认为，我国宪法对知情权有隐含性的规定，川是一项隐含权，因而不能说我国宪法对知情权没有规定。对此，我们认为，一方面，在现代社会，知情权是公民的一项基本权利，作为国家根本法的宪法，理应明确地确认，而不能采用推论、隐含方法推导基本权利或像非基本权利那样采用“不禁止即自由”的理论来对待，因为这样不能确立起知情权应有的法律地位，会使这项权利的保护极其脆弱;另一方面，在我国这样一个缺乏法治传统，暂时还没有形成完备的法治观念的社会中，隐含的知情权很容易被人们所忽视。

第二，法律、法规中有一些有关知情权的零散规定，但尚未形成系统的保护体系。当前，随着我国法律的不断健全，涉及公民知情权的法律、法规陆续颁布实施，如《消费者权益保护法》第8条关于消费者知情权的规定，《医疗事故处理办法》第IO条关于病人及其家属有权复印病历的规定，《证券法》中关于股份公司披露信息义务、股民获知经营信息权利的规定，《价格法》中关于涉及国计民生行业的价格调整的信息披露的规定等。这些法律、法规是集合我们理解和评价我国公民知情权法制建设实际情况的重要依据，从中我们可以看出，尽管这些规定一定程度上确认了公民知情权的存在及保护，但它们散布于行政法、民法、经济法等部门法体系中，不仅法律位阶低，而且缺乏系统性、全面性，距离法治社会保障公民权利的要求还相距甚远。

第三，实践中存在着大量侵犯公民知情权的现象。首先，在法律对知情权无明文规定的情况下，许多部门在处理涉及公民利益的行为时实行信息封锁。例如.一些政府对农村土地进行征用本是公开行为，然而，对于补偿费的数额和标准，被征地农民却一无所知，即使去问也不被告知，结果经常出现许多被征地农民既丧失了土地，又无法获得补偿或补偿少得可怜的现象、从而对公民的权益造成损害。其次，即便在法律对知情权有规定的情形下，在实践中也经常贯彻、执行不利。实践中，一些行政机关和领导干部往往把信息公开看成是由自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。他们认为，公开的内容、范围、程度、时限、对象等等的主动权，都掌握在行政机关和领导人手里，听由自己裁量，而不是按照法律、法规的规定，履行职责。例如，法律规定了某些立法、决策必须事先经过听证，而有些机关在作出关系利益相关人的重要决定时，却不经听证程序。更有甚者，有的基层干部为了掩盖其愚弄、欺骗乃至掠夺群众的不法行为，竟然故意封锁党和国家为民谋福利的政策、法律(如有关减轻农民负担的规定)，不让老百姓知道。

二、知情权保护滞后的原因

第一，传统政治文化的影响深远，民众的权利意识普通医乏。在西方国家，当询问权利是那里来的，多数人会立即回答说权利是生来就有的，并认为政府立法授予公民权利并不是什么恩赐，而只是对人们天赋权利的确认。在我们国家，多数人则持相反的看法，认为权利是政府赋予的，不是生来就有的。这种认识上的不同折射出两者观念上的差异:前者反映出的是一种主动的权利意识，后者反映出的是一种被动的、虚无的权利意识。于是，社会生活中也就有了这样的不同:在西方的历史上，人们根据利益和意志自由的需要，向政府提出自己的要求。这些要求得到政府法律认可.便成为一种法定权利，自然权利变成法定权利往往是人们主动要求的结果。,2}a}，以知情权为例，美国曾在20世纪五六十年代兴起了广泛的“知情权运动”，对知情权的普及与发展起到了非同小可的作用。但在我国，对于权利，人们没有主动追求，只知被动承受，一些群众还没有摆脱“民不与官争”、“多一事不如少一事”的思想禁锢，即使自己的合法权益受到违法或不当行政行为的侵害，也不敢主张自己的权利。尽管改革开放以来，鉴于“”期间无视权利、践踏权利的痛苦经历，人们开始迫切地呼唤民主和法制，但仍然还没有形成主动追求权利的习惯。

第二，传统的行政管理片面强调政府的管理性和公民的服从性，政府与公民的地位是不平等的。两千多年的封建专制政体与脱胎于前苏联的高度集权的行政管理体制对政府与公民的关系产生了深刻的影响。由于一直以来片面强调政府管理的权威性，忽视公民的权利(包括知情权)和需要，同时又缺乏有效的外部制度设计来规范政府与公民的关系，致使公民的知情权被悠意、任意行政侵犯的现象时有发生。某些政府官员至今还保留着封建残余思想，如“官本位”、“官贵民贱”、“权力本位”，没有平等的民主意识，漠视公民的知情权。有些领导干部“防民”意识强烈，怕将政策的失误及其遭致的损失后果、党政干部的违法及腐败丑行等公之于众会产生“副作用”，不准公开曝光。这实际上是不相信人民群众的辨别力，结果反而是包庇和助长了腐败。随着行政管理的范围不断扩大，为了确保行政效率，法律赋予政府的自由裁量权也随之增加，行政权的膨胀更易加重问题的严重性。

第三，政府与公民之间缺乏有效的信息沟通渠道，公民既缺乏表达知情要求的畅通渠道，又缺乏实现知情权的保障机制。政府与公民的传统信息沟通方式以单向为主，即政府主要是以法律、法规、规章、行政命令、文件等形式自上而下地向公民传达政府的相关信息，而公民对政府信息的反馈以及向政府输出信息的渠道比较少，且效果不理想。例如，公民向政府表达自己的利益要求(包括知情要求)最直接的渠道是信访，公民信访的效果取决于信访机构的行政效率。而在实际操作中，信访的效果常常不尽如人意，表现为时间长、效率低、过于被动，难以应付有着各种各样利益要求的公民所反映的方方面面的问题，这也是很多公民不愿意通过这个渠道来表达自己知情要求的主要原因。公民向政府表达知情要求的间接渠道是传统的大众传媒。虽然大众传媒能够快速、准确地反映公民的利益和要求，但是，能否真正引起政府的注意以及作出相应的反馈，往往取决于政府本身。在公民缺乏表达知情要求的畅通渠道的情况下，政府又没有构建一定的保障机制以满足公民的知情要求.这样一来，公民的知情权就难以实现，而只能被动地接收政府输出的信息。

第四，公开与保密的界限不清，政府把许多本该公开的信息、资料纳入保密的范围，限制了公民的知情权。建立严格的保密制度，是维护国家安全、社会稳定和公共利益的有效保证。然而，政府在设立完备的保密系统的同时，容易混淆公开与保密的界限，把许多本该向公民公开的信J息、资料也纳人了保密的范畴，进行封闭式的管理，缩小公民知情的范围。我国目前施行的相关法律，是1988年制定的《保守国家秘密法》。这部法律规定了范围广泛的保密事项和严格的保密制度，却没有规定保密争议的解决方式。相反，它要求，对是否属于国家秘密不明确的事项，在特定机关确定前，应当“先行采取保密措施”。根据一些细则规定，在法定的保密事项以外，还有“不属于国家秘密但又不宜公开”因而“未经批准不得擅自扩散”的内部事项。于是．某些法规的草案，大量的登记资料、调查结果、统计数字，都被盖上“保密”的印戳。很多时候，当我们前去行政机关了解情况的时候，得到的均是类似于“这是机密．不能外传”式的答复。

三、构建、完善知情权的保障机制

我国宪法、法律对知情权规定的缺失，随着社会信息化的进一步发展，其弊端会越来越大。现实发展迫切需要我国宪法、法律必须以积极的态度对知情权作出回应，将公民知情权上升为基本权利．以宪法条文的形式明确规定下来。同时，通过一系列具体的制度建设，确保公民的知情权得以充分实现。

第一，确立公民知情权的宪法地位。基本权利由宪法加以规定，这已是宪法文化经过二百多年的沉淀后形成的常识。只有宪法才能使知情权名正言顺，将知情权作为一项重要的基本权利在宪法中确认下来，这是解决知情权问题首要和关键的环节。首先，这是由公民知情权的基础性地位决定的。知情权在公民权利体系中的作用日益突出，许多公民权利的运行与实现，皆以“知情”为前提。例如，不了解有关的政治信息，公民的平等权，选举权、批评权、建议权、民主管理权等法定权利和自由便难以充分实现。可以说，知情权是其他权利的基础，没有知情权明确的宪法地位，是不利于其他权利实现的。其次，从公民权利与国家权力的关系上看，宪法应确认知情权。公民权利与国家权力的关系是宪法关系最基本的内容。基本权利具有排斥权力干涉的特征，只有将知情权在宪法中明确规定，才能(至少从理论上能)保障不受国家权力的恣意干涉再次，知情权由宪法加以规定能够顺应我国人权保护的趋势。近年来，中国先后加入了多项国际人权公约，并签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》。作为缔约国，中国必将履行两个人权公约所设定的国家义务。知情权作为《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》所规定的一项基本人权．在我国理应得到宪法的确认和保护。公务员之家

知情权制度范文篇6

论文摘要:通过对我国一“政府信总公开第一案”的分析，明确政府信忍公开的宪法基础是知情权，知情权是《公民权利和政治权利国际公约》规定的一项基本人权，兼有自由权和社会权双重权利属性，我国应在宪法中明确知情权的基本权利地位，并积极构建知情权的宪法救济制度。

一、知情权—政府信息公开的宪法基础

政府信息公开的宪法基础是知情权，没有知情权作依托，政府信息公开只能是无源之水、无本之木。知情权(therighttoknow)，又称“知悉权”、“了解权”、“知的权利”、“信息自由权”等，是指“有关主体有获知与他有关的情报信息的权利”。知情权有广义和狭义之分。广义的知情权的对象包括官方和非官方的信息，既适用于公法领域，也包括私法领域中平等主体之间的知情权，如消费者对商品情况的知情权等。狭义的知情权主要是指获取官方的信息，仅适用于公法领域，本文即是在此意义上使用该概念。知情权作为一项政治权利的主张，“是由美国的一位编辑肯特·库拍(KentCooper)在1945年1月的一次讲演中首先提出来的。”当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。库泊从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公众的知情权”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。世界范围内第一次在宪法中明确认可知情权的是西德，其1949年实施的基本法第5条规定:“人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利”。南非(1996年)、泰国(1997年)、俄罗斯(1997年)等都相继在宪法中规定了知情权(信息自由权)；此外，知情权作为一项人权也得到了国际法律文件的确认。如:1946年联合国第59(1)号决议、(世界人权宣言》第19条、《公民权利和政治权利国际公约》第19条、《欧洲人权公约》第10条等。

获得政府信息是知情权的应有之意，而知情权是实行民主政治的必然要求，是人民行使一切民主权利的重要前提。党的十七大报告指出:“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”而知情权是参与权、表达权和监督权实现的前提。现代社会政治、经济和文化的发展与公众个人的关系日益密切，传统代议制民主的形式已显露出无法弥补的缺陷，表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过自己在议会中的代表来行使民主权力。公众迫切要求越过议会直接参与国家的管理过程，参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用，而参与的前提就是对公共信息的充分了解，因为“对于一个一无所知的公民而言，再完美的民主参与制度也不过是一场骗局。”知情权也是宪法所规定的表达自由的前提性权利。言论自由和出版自由是最重要的表达自由。表达自由的实现需要信息传达者与信息接受者的相互作用，它不单单是表达的自由，更包含有对于从传达者那里传来的思想、意见、信息等予以受领和知悉的自由，而在国家职能不断增加、国家掌握的信息大量集聚的情况下，如果公民不能有效地获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想与意见，那么对于表达自由的保障便难以实现。基于人民主权理念，人民是国家的主权者，政府是实现民意的机构。人民有权对政府的工作情况进行监督，判断其行为是否符合人民意愿，进而影响政府决策，有效地参政议政，而行使这一权力的前提是对政府权力运作信息的知悉和了解。美国前司法部长Ram-seyClark在介绍《情报自由法》的目的时说:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政治的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢?”

二、知情权的宪法权利属性

宪法意义上的知情权的基本含义是政府对公民获取信息的自由负有责任，即国家以一定的作为或不作为来保障公民所享有的和应当享有的寻求、接受和传递信息的自由。知情权兼有自由权和社会权双重权利属性。

知情权作为《公民权利和政治权利国际公约》的一项权利，属于公民的政治自由权利范畴，具有消极性、否定性的宪法权利属性，即国家需以消极的方式“不干预”、“不侵犯”来保障这一权利，不得妨碍公民获得国家机关公开的信息的自由。从公民的角度来讲，作为知情权的权利主体，在法律规定范围内，有按照自己的意志和利益进行思维和行动而不受外来干扰、约束、控制和妨碍的权利。在各国保障知情权的信息公开立法中，基本上都体现了知情权具有自由权宪法属性的理论，对公众行使知情权请求政府公开公共信息一般都没有限制申请人的资格，也不要求申请人说明其申请政府公开公共信息的动机、用途等理由。

另一方面，正如日本著名宪法学者芦部信喜教授所言，知情权虽然是“不受国家干涉的自由”那种传统的自由权，但却不限于此，知情权是可积极地要求政府信息等公开的权利，在此意义上具有要求国家实施一定措的国务请求权和社会权的性质。社会权是指“公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”社会权是与自由权同等重要的宪法权利，它以要求国家实施积极行为为内容，体现的是福利国家和实质正义的人权理念，现代社会强调国家对公民权利进行积极的保障，为确保自由权体系能够存在下去并且有效发挥作用，社会权就成了补充自由权的一种必不可缺的新的法规范。从这种意义上来说，社会权也承负着保障立宪主义下的市民宪法秩序的职责，在本质上是与自由权具有同样功能的法的规范。知情权作为社会权的一种，具有积极的、肯定的性质，它包含三项权利内容:W要求国家公开政府信息；(2)要求国家履行保护义务以保障知情权的实现；(3)表现在国家权力对个人自由实现的责任与义务，以及政府应该积极提供信息的义务。

三、知情权的宪法保障措施

(一)在宪法中明确知情权的基本权利地位

由于我国宪法没有明确规定公民的知情权，故有学者认为知情权在我国宪法中是隐含权，包含在言论自由等权利中，但在“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”的时代背景下，不能仅仅满足于在宪法中将知情权这样重要基本的民主权利以隐含与默示的形包容于其他权利之中。“从宪法和法律上将公民知情权作为一项独立权利予以明示和确认，使之并列于言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利和自由之中，以示对知情权这一当代重要人权和民主权利的充分尊重与保护”，这有助于解决保障知情权立法的宪法依据，因此，笔者建议宪法规定“公民依法享有广泛的知情权”，明确知情权的基本权利地位，以适应我国公民基本权利、政治权利、民主权利的发展需要，为建立和完善政府信息公开制度指明方向。

(二)建立知情权宪法救济制度

在宪法中明确知情权的基本权利地位只是完成了静态的权利确认，并不当然地意味着人们的基本权利就可以得到切实保障。我国《宪法》序言宣布了我国宪法“具有最高的法律效力”，这种最高法律效力除了体现在《宪法》第5条的规定中以外，还体现在宪法“应是公民基本权利的最后保障，即当公民的基本权利受到侵犯，使用其他手段并穷尽司法救济手段后，仍不能保障自己的权利时，最后可以运用宪法来保护自己的权利。”如果宪法规范、原则、精神屡屡受到各方面的侵犯与挑战而不受到制裁与处理，那么宪法最高效力的宣告就将成为兵。为此，要使纸面上的宪法变成现实意义上的“活的宪法”，使宪法在实际生活中充分发挥作用并真正具有权威，就必须在现实生活中建立公民基本权利的宪法救济制度，采取相应的措施使宪法的规定变为现实，以保证宪法最高效力的实现。公务员之家:

知情权制度范文篇7

论文摘要:通过对我国一“政府信总公开第一案”的分析，明确政府信忍公开的宪法基础是知情权，知情权是《公民权利和政治权利国际公约》规定的一项基本人权，兼有自由权和社会权双重权利属性，我国应在宪法中明确知情权的基本权利地位，并积极构建知情权的宪法救济制度。

一、知情权—政府信息公开的宪法基础

政府信息公开的宪法基础是知情权，没有知情权作依托，政府信息公开只能是无源之水、无本之木。知情权(therighttoknow)，又称“知悉权”、“了解权”、“知的权利”、“信息自由权”等，是指“有关主体有获知与他有关的情报信息的权利”。知情权有广义和狭义之分。广义的知情权的对象包括官方和非官方的信息，既适用于公法领域，也包括私法领域中平等主体之间的知情权，如消费者对商品情况的知情权等。狭义的知情权主要是指获取官方的信息，仅适用于公法领域，本文即是在此意义上使用该概念。知情权作为一项政治权利的主张，“是由美国的一位编辑肯特·库拍(KentCooper)在1945年1月的一次讲演中首先提出来的。”当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。库泊从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公众的知情权”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。世界范围内第一次在宪法中明确认可知情权的是西德，其1949年实施的基本法第5条规定:“人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利”。南非(1996年)、泰国(1997年)、俄罗斯(1997年)等都相继在宪法中规定了知情权(信息自由权);此外，知情权作为一项人权也得到了国际法律文件的确认。如:1946年联合国第59(1)号决议、(世界人权宣言》第19条、《公民权利和政治权利国际公约》第19条、《欧洲人权公约》第10条等。

获得政府信息是知情权的应有之意，而知情权是实行民主政治的必然要求，是人民行使一切民主权利的重要前提。党的十七大报告指出:“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”而知情权是参与权、表达权和监督权实现的前提。现代社会政治、经济和文化的发展与公众个人的关系日益密切，传统代议制民主的形式已显露出无法弥补的缺陷，表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过自己在议会中的代表来行使民主权力。公众迫切要求越过议会直接参与国家的管理过程，参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用，而参与的前提就是对公共信息的充分了解，因为“对于一个一无所知的公民而言，再完美的民主参与制度也不过是一场骗局。”知情权也是宪法所规定的表达自由的前提性权利。言论自由和出版自由是最重要的表达自由。表达自由的实现需要信息传达者与信息接受者的相互作用，它不单单是表达的自由，更包含有对于从传达者那里传来的思想、意见、信息等予以受领和知悉的自由，而在国家职能不断增加、国家掌握的信息大量集聚的情况下，如果公民不能有效地获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想与意见，那么对于表达自由的保障便难以实现。基于人民主权理念，人民是国家的主权者，政府是实现民意的机构。人民有权对政府的工作情况进行监督，判断其行为是否符合人民意愿，进而影响政府决策，有效地参政议政，而行使这一权力的前提是对政府权力运作信息的知悉和了解。美国前司法部长Ram-seyClark在介绍《情报自由法》的目的时说:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政治的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢?”

二、知情权的宪法权利属性

宪法意义上的知情权的基本含义是政府对公民获取信息的自由负有责任，即国家以一定的作为或不作为来保障公民所享有的和应当享有的寻求、接受和传递信息的自由。知情权兼有自由权和社会权双重权利属性。

知情权作为《公民权利和政治权利国际公约》的一项权利，属于公民的政治自由权利范畴，具有消极性、否定性的宪法权利属性，即国家需以消极的方式“不干预”、“不侵犯”来保障这一权利，不得妨碍公民获得国家机关公开的信息的自由。从公民的角度来讲，作为知情权的权利主体，在法律规定范围内，有按照自己的意志和利益进行思维和行动而不受外来干扰、约束、控制和妨碍的权利。在各国保障知情权的信息公开立法中，基本上都体现了知情权具有自由权宪法属性的理论，对公众行使知情权请求政府公开公共信息一般都没有限制申请人的资格，也不要求申请人说明其申请政府公开公共信息的动机、用途等理由。

另一方面，正如日本著名宪法学者芦部信喜教授所言，知情权虽然是“不受国家干涉的自由”那种传统的自由权，但却不限于此，知情权是可积极地要求政府信息等公开的权利，在此意义上具有要求国家实施一定措的国务请求权和社会权的性质。社会权是指“公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”社会权是与自由权同等重要的宪法权利，它以要求国家实施积极行为为内容，体现的是福利国家和实质正义的人权理念，现代社会强调国家对公民权利进行积极的保障，为确保自由权体系能够存在下去并且有效发挥作用，社会权就成了补充自由权的一种必不可缺的新的法规范。从这种意义上来说，社会权也承负着保障立宪主义下的市民宪法秩序的职责，在本质上是与自由权具有同样功能的法的规范。知情权作为社会权的一种，具有积极的、肯定的性质，它包含三项权利内容:W要求国家公开政府信息;(2)要求国家履行保护义务以保障知情权的实现;(3)表现在国家权力对个人自由实现的责任与义务，以及政府应该积极提供信息的义务。

三、知情权的宪法保障措施

(一)在宪法中明确知情权的基本权利地位

由于我国宪法没有明确规定公民的知情权，故有学者认为知情权在我国宪法中是隐含权，包含在言论自由等权利中，但在“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”的时代背景下，不能仅仅满足于在宪法中将知情权这样重要基本的民主权利以隐含与默示的形包容于其他权利之中。“从宪法和法律上将公民知情权作为一项独立权利予以明示和确认，使之并列于言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利和自由之中，以示对知情权这一当代重要人权和民主权利的充分尊重与保护”，这有助于解决保障知情权立法的宪法依据，因此，笔者建议宪法规定“公民依法享有广泛的知情权”，明确知情权的基本权利地位，以适应我国公民基本权利、政治权利、民主权利的发展需要，为建立和完善政府信息公开制度指明方向。

(二)建立知情权宪法救济制度

在宪法中明确知情权的基本权利地位只是完成了静态的权利确认，并不当然地意味着人们的基本权利就可以得到切实保障。我国《宪法》序言宣布了我国宪法“具有最高的法律效力”，这种最高法律效力除了体现在《宪法》第5条的规定中以外，还体现在宪法“应是公民基本权利的最后保障，即当公民的基本权利受到侵犯，使用其他手段并穷尽司法救济手段后，仍不能保障自己的权利时，最后可以运用宪法来保护自己的权利。”如果宪法规范、原则、精神屡屡受到各方面的侵犯与挑战而不受到制裁与处理，那么宪法最高效力的宣告就将成为兵。为此，要使纸面上的宪法变成现实意义上的“活的宪法”，使宪法在实际生活中充分发挥作用并真正具有权威，就必须在现实生活中建立公民基本权利的宪法救济制度，采取相应的措施使宪法的规定变为现实，以保证宪法最高效力的实现。公务员之家:

知情权制度范文篇8

关键词：知情权概念；权利主体；义务主体；知情权内容

知情权制度是当代国外新出现的宪法学和行政法学的一个重要的研究领域，知情权概念虽于二战前就已提出，但系统的法律理论和法律制度则是在二战后形成的。特别是近20年来，知情权的法律理论和法律制度得到了迅猛的发展。关于知情权的制度，国内于80年代末曾有过一些文章做过介绍，但鲜有较为系统和完整的研究。[1]随着市场经济的进一步发展，国内公开制度开始建立，知情权制度也在相关领域确立起来，如行政复议法当中规定的利益相对人的咨询权制度、法院系统公布的院务公开制度、检察系统的检务公开制度，立法机关的立法听证制度[2]，公安系统警务公开制度等等。[3]但是在实践中，大部分制度均停留在操作层面上，鲜有系统、完整的研究。本文主要从宪法和行政法角度对知情权制度进行探讨，希望对我国的政治体制改革和宪政建设有所裨益。

一、知情权的概念

对于知情权的概念，学界众说纷纭，从不同的角度对之作了解释。大致情况如下：

广义说。有的学者将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，它的对象既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息；[4]也有人认为，广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的权利与自由；[5]还有学者认为，知情权是人权的一种，指公民有为自由表达意见做出正确判断而收集有关情况的权利；[6]有的学者认为，知情权为接受由他人传送的信息资料的权利，即听、读、看的权利；[7]有的学者指出，知情权是一个人知道他应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、嗅、触等方式，感触外界信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关（如自己的档案材料）或与自己无关（如社会新闻）的种种情况的权利；[8]还有的学者认为，知情权是指人们有了解它应该知道的事情的权利，其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产状况、社会上出现的新事物、国家的政治、经济的发展状况等等，对于这些事务，人们都有了解的权利[9].

狭义说。有人认为，知情权是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利；[10]也有人认为：了解权是公民要求政府提供情报的权利，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利。[11]还有人认为，知情权主要是指获取官方的消息、情报或信息的权利，有的学者指出，狭义的了解权是指一个人拥有的了解种种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的权利，为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动的义务，[12]狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。[13]

折衷说。持此观点的学者认为，了解权包含两层含义，一是公民对于国家而言的政治上的民主权利，如有依法知道国家活动，了解国家事务和社会事务以及依法可以了解的其他事务的权利。二是一种社会权利，即公民有权知道整个社会所发生的、他感兴趣的问题与情况，有了解社会活动情况的权利。[14]

上述三种观点的大致区别在于：第一，主体的不同。有的学者认为知情权的权利主体是公民或者是一个人，而有的学者认为知情权的权利主体不仅仅包括公民，而且还应该包括企事业组织和广大的社会团体，甚至还有外国人和外国组织。第二，知情权的义务主体不同。持广义说的学者认为，知情权的义务主体不仅包括官方，且包括私方；而持狭义说的学者认为知情权的义务主体应该仅限于官方。第三，知情权行使的方式的不同。有的学者认为知情权的行使仅包括向官方索取相关情报；而有的学者认为知情权的行使不仅包括公众向官方索取相关的情报、信息、消息，而且也包括官方主动公开相关的情报、信息、消息。

二、知情权的主体

（一）知情权的权利主体

国内学者大多认为知情权的权利主体仅仅是公民或者是一个人，笔者认为这种认识是不全面的。将知情权的权利主体仅仅限于公民个人既不符合国际知情权制度发展的趋势，也不利于我国知情权制度的发展。如美国《情报公开法》第551节（2）规定：“人”包括个人、合伙、公司、社团、机关以外的公私组织；日本的东京都的公文开示制度规定：请求开示公文的，可以是在都内有住所的；在都内有事务、事业单位的个人、法人和其他团体；在都内事务、事业单位的工作人员；在都内学校的学生；利害关系者（可以请求开示的，仅限于开示有利害关系的公文）；在我国现行的关于知情权的规定当中，知情权的权利主体也同样不仅仅限于公民或者一个人。如《中华人民共和国档案法实施办法》第22条规定：中华人民共和国公民和组织，可以利用已经开放的档案；外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以利用我国已经开放的档案。《安徽省档案管理条例》第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。外国组织或者外国人利用已经开放或未开放的档案，必须遵守我国法律法规的规定。[15]因此，根据国外的立法经验和我国现行制度的规定，应该将知情权的权利主体定位于：中华人民共和国的公民、法人或者其他组织。港澳台及海外华侨、外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以作为知情权的主体。当然在实践中还要考虑到国家交往中的对等原则。

（二）知情权的义务主体

对于知情权的义务主体，如前所述，国内学者的认识上存在着官方和私方的不同。因为在本文中我们采用了官方作为知情权义务主体的说法。所以在下文对知情权的官方主体作说明：对于知情权的官方义务主体的范围，国内外的立法有不同的规定。如美国《情报自由法》第551节（1）规定：机关是指美国政府的各个机构，不论其是否隶属于另一机关，或受另一机关的审查。在美国的情报自由法中的行政机构一词的范围在经过1974年的修改之后，包括任何行政部门、军事部门、政府公司、政府控制公司、或者其他政府行政部门的机构或任何独立性的管制机构在内。法国的《改善行政机关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的多项规定》第2条规定：国家行政机关、地方行政单位、公共机构或从事公共服务管理的私法组织均应将行政文件通知给申请人。

在我国现行的关于知情权的法律规定中多没有区分知情权的义务主体。但是根据我国现行的法律，我们认为知情权的义务主体应该是各个国家机关和国家机关的工作人员。具体分析如下：

1.机关主体：根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主体的有以下单位：a.各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议；b.国有垄断公司、事业单位、人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属于国家所有的公司，包括国有独资公司、两个以上的国有企业组成的有限责任公司、股份有限公司以及国家控股的股份有限公司；国有事业单位是指国家投资兴办管理的科研、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；人民团体指的是各派、各级共青团、工会、妇联等群众性组织。

2.个人主体：随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。公职人员因为自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的普遍关注视野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理国家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同“公共利益”密切相关。因此，人们必须了解公职人员的经理、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。因此，我们认为知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人员。其中包括四种人员：a.国家机关中从事公务的人员。各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议的各级机关中从事公务的人员。b.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；c.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。d.其他依照法律的规定从事公务的人员。是指按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公共事务管理的人员。如农村村民委员会的组成人员。

三、知情权的内容

（一）权利主体的权利

1.知晓的权利：在权利主体获知官方情报的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体通过新闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知国家机关和国家机关工作人员的情报、消息、信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行为获知国家机关的情报、信息、消息。[17]权利主体享有的知晓的权利，对于国家机关及其工作人员来说，就是负有公开相关情报、信息、消息的义务。我国现行的有关知情权制度的立法中也确认了国家机关及其工作人员公开相关情报、信息、消息的义务，也就是确认了权利主体的知晓的权利。如《行政处罚法》第4条第2款规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。《价格法》第22条规定：制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。《行政法规制订程序暂行条例》第16条规定：行政法规后，一律刊登在《中华人民共和国国务院公报》上。2.申请的权利：在我国现行的知情权立法和研究中，对于权利主体知晓的权利规定得较为详细和普遍。但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽然也有关于申请的权利的规定，但是没有形成一个系统的、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的立法中。而在国外的立法中，对于权利主体申请的权利给予了高度的重视，权利主体申请时应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请时应该遵循的时间、程序、收费、救济等方面规定得非常细致。如美国情报自由法第552节（3）规定：每一机关在收到要求提供纪录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的纪录。但公众的申请必须：（A）合理地说明所需要的纪录；（B）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵循的程序。我国现行的知情权立法中也有对于权利主体申请的权利的规定。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，……行政复议机关不得拒绝。安徽省档案管理条例第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。第31条规定：档案馆提供的使用档案和开展咨询的服务，按国家和省有关规定收取费用。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅。《甘肃省档案管理条例》第30条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人利用档案馆已经开放的档案，凭单位介绍信或身份证等证件；利用档案馆未开放的档案，须经有关档案馆同意，必要时报请档案形成单位或主管机关批准。

3.获得帮助的权利：在现代国家的知情权立法中，普遍确认了权利主体获得帮助的权利。权利主体获得帮助的权利有两层意思：第一，指在权利主体向国家机关申请了解有关资料的过程中，国家机关应该将国家机关所拥有的情报、信息、消息按照一定的体例编排好，为全体主体提供尽可能的帮助和便利条件。对此，我国现行的关于知情权的立法已有规定，如《安徽省档案条例》第25条规定：档案馆和其他档案机构应当改善条件，简化手续，为各方面利用档案服务。《甘肃省档案管理条例》第29条规定：档案馆应按照有关规定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录，简化查阅手续，为档案的利用提供方便。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复。《医学科学技术档案管理办法》第27条规定：科技档案管理人员应该熟悉科技档案的库存情况，经常了解科研技术部门的需要，编制必要的卡片、目录、索引等工具及参考资料，以供利用。第二，指权利主体在参与国家机关的管理活动或者向国家机关申请了解有关的资料时，国家机关向权利主体提供一定的帮助。其中最具特色的制度就是教示制度。限于篇幅，本文仅对教示制度作重点的介绍。教示是指行政机关在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有那些权利、承担那些义务、如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或者口头形式告示相对人并加以指导的义务，如果行政机关未履行该义务而导致相对人因丧失权利或者未履行义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。[18]由于现代国家的繁杂的行政过程，相对人往往不能全面了解自己的权利和行使自己的权利。而教示制度是保障权利主体主张自己的权利、对行政主体进行必要监督的前提，是公开制度真正得以全面、充分有效实施的保障。学者早有论断：“责备人民在权利上睡着，应先让人民知其有权利；责备人民违反义务，应先让其知义务所在。”[19]教示既是行政机关的程序义务，又是参与人的程序权利。公务员不仅是国家的勤务人员，而且是公民的扶助者，行政机关负有劝告、咨询、教导和其他扶助公民的义务。如果行政机关违反这些义务，公民享有相应的公务责任请求权。

在知情权制度比较发达的国家中，教示制度已经普遍确立。如德国《联邦行政程序法》第25条规定：明显因疏忽、不知情而未提出声明、申请或提交不正确的声明、申请时，行政机关应该提醒参与人提出声明、提交申请或对声明、申请予以更正。在需要时，行政机关应告知参与人在行政程序中享有的权利和应负的义务。美国《联邦行政程序法》规定的制订行政法规的公告程序实际上就是抽象行政行为的事前教示。韩国《行政程序法》中的行政立法预告程序，也是抽象行政行为的事前教示制度。

我国的立法也确认了教示制度。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。但是我国的教示制度作为一项行政程序法律制度，在我国已有法律体系中还是相当欠缺的。[20]主要表现在我国目前法律关于教示制度的规定，绝大部分仅限于救济教示，即在某个具体行政行为终结以前，教示当事人在什么时间内、以什么方式、向什么机关提出救济。因此，在我国国民素质、特别是行政法律素质还比较低的情况下，要使行政程序制度发挥重要的作用，应该建立起广义的教示制度。

4.更正权：在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解自己个人事务的情报的权利。涉及公民个人事务的，只要不是豁免性的，即使还没有向其他人公开，当事人享有获取权。在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合，有权要求国家机关进行修改或者更正。在此情况下，国家机关有义务对其有关档案或者文件进行修改或者更正。如美国的隐私权法对于个人的更正权作了确定，个人认为自己的记录不正确，不完全或者不及时，可以请求制作纪录的机关予以修改或者完全删除。行政机关拒绝修改时，必须说明理由，并指明接受复议的机关，如果复议机关拒绝修改时，应该通知请求人可以向行政机关提交一个关于为什么不同意行政机关纪录的书面说明，同时通知请求人可以申请司法审查。另外应该注意的是，个人请求修改的信息，限于纪录中的事实，不包括意见。澳大利亚情报自由法第48条-第52条规定了当事人有权要求修改或者改正情报的程序。当事人对其享有获取权的文件，在发现有不完全、不正确，已经过时或使人误解的内容时，有权要求更正。如果国家机关方面拒绝更正时，必须书面提出拒绝的理由。当事人有权就国家机关做出的拒绝更正的决定向法院提起诉讼。[21]5.获得救济的权利：我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体又获得救济的权利。但是对于此点，学者们早已指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。[22]

（二）国家机关及其工作人员的义务

对于国家机关及其工作人员来说，权利主体享有的权利就是国家机关及其公务人员的义务，二者是相对应的。一般来说，国家机关及其公务人员应该承担下列义务a.按照法律规定定期公开相关事项的义务；b.提供方便的义务；c.教示的义务。在知情权制度发展的过程中，大多数国家普遍确认了义务主体应该承担的相应责任。我国的立法也确认了国家机关及其工作人员的相应义务和法律责任。如《安徽省档案条例》第35条规定：未按国家规定向社会开放和提供利用档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正，并可视情节轻重，提出处分意见，由有关部门对该直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。

作为现代社会必备制度之一的知情权制度是摆在中国现代化进程中一块无法回避的巨石。尽管它在目前还属于讨论的敏感话题，但是随着我国民主化进程的进一步加快，随着我国对外开放的进一步扩大，知情权制度势在必行。

收稿日期：2000-11-28作者简介：赵奇（1936-），女，北京行政学院教授；刘飞宇（1975-），男，中国人民大学法学院博士研究生。

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[2]广东省人大常委会于1999年9月9日举行的《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》的立法听证会，是共和国历史上的首次立法听证会，在该立法听证会上，公众可以旁听，媒体可以公开报道。

[3]公安系统了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》

。[4][20]杜钢建。知情权制度比较研究[A].宪法比较研究课题组。宪法比较研究文集[C].南京：南京大学出版社，1993.275；279

。[5][13]宋小卫。略论我国公民的知情权[J].法律科学（北京），1994，（5）：14.

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[14]叶必丰。论公民的“了解权”[N].法学评论（北京），1987，（6）：39.

[15]其他各省的《档案管理条例》也作了大致一样的规定。

[16]在我们的论文中，将第一种方式叫做知晓的权利，第二种叫做申请的权利。

[17][19][21]杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化-从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.134；164；164.

知情权制度范文篇9

基于人民主权原则的知情权是一项没有被宪法规范明确规定的基本权利，能够通过宪法解释的途径获得，其兼具自由权和社会权的性质，作为自由权性质的基本权利，主要表现为自由获取信息，排除国家妨碍的权能形态；随着社会发展，行政机关逐渐成为国家信息中心，公民已经无法仅仅从社会获取信息以满足自身的信息需要，请求权能形态获得较大发展，成为社会权性质知情权的基本特点。

据报道，某日，甲因被与其发生经济纠纷的人员追打，生命受到威胁，于是拨打当地的110报警求助，报警20多分钟后，管片派出所的民警才到事发现场。此时，对方早已离去。据查，派出所距事发现场步行时间为3－5分钟。事后，甲以公安分局拖延履行法定职责，向当地法院提起行政诉讼。诉讼过程中，甲无法向法院证明其曾于当日向当地的110报警，一审法院驳回起诉。一审判决后，甲向有关领导写信反映问题，在领导的干预下，甲看见了自己当时的报警记录，同时也被告知，报警记录不能给他。后甲因为无法证明110报警指挥中心是否是在接到自己的报警后出动警力而再次败诉。

问题开始出现，在110报警指挥中心不予配合的情况下，即使甲明知110报警指挥中心有自己的报案记录，也无法从110报警指挥中心取得该项记录，那么甲是否有权拿到报警记录作为诉讼的证据，从而获得救济呢？笔者认为，甲能否获得记录，必须解决一个关键性问题：甲是否有权向报警中心请求获得报警记录；如果有权获取信息，这种权利是什么样一种权利，基于什么样的身份关系而获得？报警中心是否有义务对甲的公开请求作出回答？如有，这种义务是基于何种关系产生？

围绕这些问题，笔者将按照如下逻辑加以论述。首先，笔者将从报警中心与甲之间的关系加以分析，提出公民甲基于人民主权原则，享有知情权，从而能够以主权者的身份对基于行政机关身份的报警中心加以监督；其次，对“宪法没有明确规定知情权从而公民不能享有知情权”的质疑作出回应，提出即使宪法没有明确规定，但是能够运用宪法解释从多项权利的缝隙中解释出知情权；最后对知情权的权能形态问题作出阐述，提出社会权性质的知情权具备请求国家公开的权能，行政机关负有向公民履行说明责任的义务。

本文的写作意义在于，随着市民社会的缓慢形成、市场经济体制的逐步建立、民主制度不断完善，国家对行政信息公开制度给予了高度重视，公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，《政府信息公开条例》正在起草之中，地方规章也已经实行。但就总体而言，行政信息公开制度仍被视为一种办事制度，而不是基于人民主权和知情权的一项法定义务，这将导致“公开只是政府自己的事情，是政府机关的一种社会承诺。如何公开、怎样公开、公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或者文件，公众本身没有任何渠道可以加以改变。”的后果，而随着WTO透明度规则的要求以及立法的进展，有必要对这些争议作出有效回应，以便能更好的参与我国应如何建立行政信息公开制度的讨论。

一、报警中心与公民甲之间的关系如何

首先，根据人民主权原理，国家权力属于人民，但是人民作为整体无法具体管理国家事务，于是选举出一部分人组成政府，维护社会秩序和安全；同时基于对人性恶的推定以及对政府的不信任，立宪者提出了分权与限制权力的各项制度，并认为限制权力和保障权利并使国家权力服从于权利，是民主与法治的核心。基于人民主权理念，可作如下推理，政府的权力源于人民授权，人民有权对政府进行监督，判断其行为是否符合人民意愿，而行使这一权力的前提是对政府行为的知情，只有了解政府的权力运作信息，公众才能知晓政府行为，才能客观公正的评价政府，判断政府是否值得信任。“使政府的活动置于国民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的宪法体制的基本要求。公开是确保行政信息能够使国民知晓的基础。”也就是说，作为普通公民的甲基于主权者身份，当然有权知悉、获取政府的信息，从而才能保证自己主权者身份的有效充分实现。

其次，报警中心作为受委托行使行政权力的机关负有向主权者身份的公民甲说明行政进行情况的责任。为了社会主义民主的健全发展，对基于主权者身份的公民，行政机关履行对各种活动状况的具体的明确的说明责任制度是必要的。在现行宪法下，行政机关说明责任的确定对基于人民主权理念的行政权运行的更加实质化起推动作用。同时，通过该制度使关于行政权运行的信息向公民作一般的公开，使公民能够在思考后，形成正确的意见，从而使公民对行政的监视、参加得到充实。

最后，国家机关的运行经费来源于税收，税收来源于人民，这就意味着国家机关收集的信息是国家的财富，国家机关负有将其信息告知给国民的义务。对此，有学者评价说“行政所掌握的情报，难道原来不是作为主权者的国民所共有的财富吗？于是，就有了国民理所当然有知道它的权利这种观点。在这样的背景下，适应国民的请求，把原则上公开行政情报的体系以法令规定下来，这就是情报公开。”

由以上的分析可以看出，作为普通公民的甲与报警中心之间的关系是主权者和委托者的关系，报警中心基于说明义务有必要向公民甲告知相关信息，公民有权对行政机关的运营进行监督，而这种监督的前提是了解――即公民甲基于主权者身份，享有知情权-——一种基于国民主权，从而获知国家机关信息的权利。

二、在宪法没有规定的情况下，公民是否享有知情权

之所以提出这个问题，是因为有许多学者主张，作为一个宪政国家，在宪法和法律没有明确规定知情权的情况下，能否基于理论层面的探讨而作出公民享有知情权的结论。笔者认为在中国语境下要解决这个问题，应该明确权利与法规范之间的关系；基本权利与宪法规范的关系。只有看到基本权利不过是立宪者通过宪法规范予以确定下来的道德权利的症结，我们才能得出，即使在宪法没有明确规定的情况下，能够通过宪法解释的方式得出公民享有知情权的结论。

1、权利与法规范之间的关系

一般而言，权利指的是在一定的法律关系中，法律关系的一方对另一方所享有的可以要求作出一定的作为或不作为，并为法律规范所认可的一种资格。权利必然反映了主体自身对某种特定利益的要求，但是单纯以人的主观意愿的形式而存在的权利，被称为“主观的权利”。主观的权利往往不是有效的，自我完结的权利，他必须通过法规范的确认，才获得法的正当性和有效性。这种为法规范所确认的权利，即所谓的“客观的权利”。通过权利与法规范关系的界定，我们能比较清晰的看到法定权利不过是国家通过法规范的方式将那些国家认为重要的道德权利加以确定而后形成的，权利在未被法定以前，是一种不大确定、缺少国家权力的保护的自在权利。在行使中可能侵犯国家利益与他人的权利，也可能受到国家权力或者他人的侵犯，而得不到有力的法律保障。而权利予以法定，则可给予合理的社会权利以一定程度的确定性和连续性。美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章的目的，就在于确使今天所赋予的权利不会在明天被剥夺。”

2、法定权利的最佳保障－－基本权利

权利的产生、演进和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的内容不断趋于丰富，种类趋于增多。在这个过程中，权利起初往往以一般权利的形态存在，甚至仅仅以主观权利的形态存在。当权利观念和权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求与其自身重要性相适应的法规范形式予以确认和保障。通过近代西方市民革命，近代宪法这一法规范形式应运而生。借此，人类其实发现了一种规范技术，即以一种赋予其最高法规范效力的宪法规范这一形式，对那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利予以确认和表述，并加以保障和实施。之所以将基本权利认可为法定权利的最佳保障，是因为在宪政体制之下，基本权利所独有的最高性等形式特征决定了其比一般权利更为关键，更容易被用来保护那些立法者认为最为重要的权利。尤其是在违宪审查体制之下，基本假定就是“宪法规范被预设为最高规范”，以此判断国家机关的抽象行为是否侵犯了公民的基本权利。

3、对于知情权的意义

上述界定之所以对知情权的论证存在意义，是因为我们不能因现行宪法规范没有明确规定而否认知情权的存在，国家之所以在立宪之初没有用宪法规范对知情权作出规定，是因为立宪者的考虑以及社会经济因素的制约。无论是从世界各国宪政制度运行的实际情况，还是权利规范与现实之间的关系的角度，知情权作为公民必须享有、国家必须保障的权利，即便宪法中没有明文规定，也依然是有其存在的基础的。以宪法中没有明确规定为由否认知情权的存在是没有根据的。“虽然有人以没有明示性法律规定提及知情权为由，用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利，但这是否定宪法基础的谬论。”

随着历史发展，在哪个历史阶段被认为尤其重要的那部分权利——那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利——就必然诉求宪法规范的确认。具体而言，一项权利成为宪法上的基本权利固然是立法者的选择，但是立法者在立法之时也应该考虑到以下两点：第一，该权利在本质上已具备基本权利之品质。并非每项权利的保障都可以或者需要提升至宪法保障的层次，必须该项权利已经具有普遍性和不可侵犯性，而值得宪法保障——权利主体是每个人，甚至跨越国界。第二，该权利在宪法上有其依据。而在信息社会中，作为满足人民主权产生的知情权无疑具备了这些特征。

20世纪兴起的IT革命标志着人类已逐步进入信息社会，在信息社会里，大部分人都具有知的渴望以及获取信息的利益，对于知情权的保障，使得公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为了可能，在一定程度上也可以说是公民其他权利得以实现的基础。“尽可能从多个来源接受信息，拓宽自己的知识、发展人格乃属人类根本性需求；并且现代工业社会里拥有信息对个人的社会地位尤为重要，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度最为重要的前提之一。”这种需求不是个别的，而是一种大众化的，普遍的。试想，知情这种需求在产生之初，可能只是个别人或者说是利益相关人在个别领域的愿望。比如在八十年代的美国，在环境污染的领域里就出现了关于有毒化学物质和知情权的讨论，因为受到环境污染的人们认为这涉及个人的健康问题；在美国二战前，知情的呼声也大多来源于新闻记者，他们倡导新闻自由，从而强烈要求从政府获取信息的权利。在现代信息社会中，知情的需求必然已不限于只是个别人的愿望，而已经发展成为社会大众的普遍需求，这可以说为其正当性奠定了社会基础。通过这种需求所获得的利益是正义的，那么，知情权的正义性究竟在何处？现代社会最重要的目标即是使人最大限度的获得解放和自由，过上独立而有尊严的生活，而在信息不对称的社会成员和公权力之间，保障相对人的知情需求是实现这种社会目标的根本前提。也就是说，正是由于“知情”迎合了现代社会中尊重人性尊严的伦理基础，从而使这种需求获得了一种社会正义，支持着其最终上升为一种权利。

无论如何，“知情权表达了现代社会成员对于信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识，为公民权利建设展示了一个重要而且不容回避的认识主题。”至于知情权如何成为基本权利，一般而言，有推定、修宪和宪法解释三种方式，笔者比较倾向于宪法解释的方式，考虑到篇幅的限制，简要论述如下，知情权在宪法上主要是作为一种基础性权利而存在的，与其他宪法权利不同，其在整个宪法的权利体系中具有一定的超越地位，是各项基本权利的基础性以及前提性权利。在现代民主社会中，如果缺乏作为基础性权利的知情权，将无法达到权利运行的良好状态；它不但是人民主权原则的必然要求，也是参政权、表达自由、监督权及其他宪法权利的基础性权利。因此，笔者认为，能够在人民主权原则、言论自由以及监督权以及其他权利的内涵处通过宪法解释的方法解释出知情权。

三、公民能否向行政机关请求公开信息

在明确了公民基于主权者身份享有知情权后，下一个需要解决的问题是，知情权的权能内容如何？公民能否请求行政机关予以公开？而后一个问题可以分为两个层次：知情权是否具备请求权的权能？公民能否在法律没有对基本权利作出细化的基础上直接依据知情权提出请求？之所以探讨这些问题，基于以下考虑，第一，有些学者认为知情权仅具备作为自由权性质的意义——即排除国家的妨碍，不具备向国家请求公开信息的请求权权能；第二，有些学者将基于自由权性质的妨碍排除请求权与社会权性质的请求公开权混同；第三，有些学者认为在法律以及其他规范性文件没有细化的情况下，能够直接依据宪法规范确定的基本权利请求行政机关予以公开。要解决前述问题，必须对这些疑问作一必要澄清。

1、社会权性质的知情权的请求权权能

自由资本主义时期，由于经济自由主义的倡导，消极主义的国家模式成为国家存在的基本形态，在此阶段，受自由主义以及自由权的影响，新闻媒体的自由报道、工业社会初级阶段熟人社会的存在——信息在熟人社会中不是处于一种特别重要的地位、社会分工的初级化，国民的信息获取通过市民社会基本上可以得到满足，国家还不是国民获取信息的主要渠道，因此，基本上不存在针对国家的信息公开请求权，国家所需要承担的主要义务就是在国民的请求下，排除国家通过立法限制国民的知情权的有关措施。对此，有学者评价说，“近代自然法所强调的公民权当中却不包含公民的知情权这一概念，人们虽然认识到知识的重要性，但是它被限定在较为狭窄的领域：言论自由，出版自由、文学创作自由等等，这一系列知识都具有一个共同的特征，那就是它们都来自市民社会本身，它们要求政府以消极的姿态允许自己的存在，但是对于政府本身所拥有的大量信息也属于人们应当了解的知识这一点，却一直被忽略了。”

随着社会发展，知情权已不仅是排除国家妨碍的消极意义上的自由权，而是具有一定社会权性质的新类型权利。“包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。”“就现代宪法学的观点而言，知情权就是基于人民主权的原理，同时存在自由权和社会权的性质，在现代民主政治中，知情权内涵包括权利、自由以及参与，故已被主张为道德、法律或者政治权利，而其内容可以分为资讯受领权与资讯收集权（请求权）两大类，而后者更包括了不受公权力干涉的权利与要求政府机关资讯公开的权利。可见，知情权概念包含了人民对于国家行政的积极参与以及监督，应该赋予知情权新的时代意义，即除了具有传统自由权的消极避免政府不当干预的权利外，更具有积极要求政府以保障其资讯取得自由的权利。”笔者认为，社会权意义上的知情权起码具备以下几种权能：第一，接受信息的权能，即前文所说的自由权性质的知情权。作为古典权利的自由权在社会历史发展中，是标明自由主义模式的资产阶级法治国家对人权范围的基本认可，其存在前提是国家与社会的分离，自由权的基本功能在于“保证社会是一个私人自主权的领域，并将公共权力限于有限功能之上”。为了达到排斥国家权力渗透这一领域，对于政府的否定性要求——即国家不得以主权者身份制定剥夺或者限制这类权利的法律条款和内容。第二，要求国家履行保护义务的权能；第三，请求国家提供信息的权能。“如果仅仅是被动的接受信息，那么知情权永远都不具有实益。”第四，国家应该承担积极提供信息的义务，公民通过各种渠道享受行政机关依法提供的信息服务。

第一项权能和第二项权能是在知情权发展初级具备的权能模式，在现阶段当然继续享有。至于第四项权利形态，笔者认为在现代参与民主的前提下，以及基于人民主权的考虑，国民作为权利的终极所有者理所当然的享有获得信息的权利，行政机关作为权力的受委托人，也同样应该履行应尽的说明义务，对此，有学者论述到：“知情权既是一种消极的权利也是一种积极的权利，在现代民主社会我们应该更多的强调它积极的一面，即政府即使不向政府咨询，不要求提供某方面的信息，政府也有义务向公民提供信息。”至于第三项请求权权能是否具备则引发了学者的广泛争论。笔者认为，作为一定意义上社会权性质的知情权应该具备请求权权能。理由如下：

首先，之所以出现请求公开，是因为国家已经成为信息的中心，人民无法再由以前的信息中心获得更多的信息，传统的自由权已经无法满足人民的需要。“国家职能不断增加、国家掌握的信息大量积聚的情况下，如果公民不能有效的获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想和意见，……所以必须认可公民有权尽可能获取国家掌握的信息，并且不能仅限于消极的接受信息，更要包括积极主动的寻求获取信息，相信只有这样，才能够使得信息可以顺畅自由地流通”“随着政府职能的膨胀，政府已经成为掌握和存储资料的中心，多数资料的对外公布，皆有赖于政府主管机关之主动与善意。反之，人民或者私人团体所拥有者多仅是一鳞半爪，甚难窥其全貌。”

其次，新闻媒体已经演变为垄断信息的化身，国民无法从其处获得有效信息。现代社会中大众传媒对信息的垄断以及任意处理在一定程度上促进了“知情权”的形成和发展。新闻媒体拥有巨大的影响力，在西方被誉为制约立法、行政、司法三种权力的“第四种权力”。正是由于新闻媒体在社会中的重要作用，它为各种政治势力和利益集团所重视、利用并控制，“媒介由于处于收集、传播信息的相对优越地位，出于对自己企业利益最大化的考虑，以及受到其他因素的左右，往往对许多重要信息加以主观处理，使公众无法顺利得到必须得信息情报，使媒体自身的活动丧失了本应具有的意义”“原本肩负着提供人民资讯的大众传播媒体也因资本主义以及高科技发展的结果，逐渐形成巨大且独占资讯市场的企业组织，在利润导向下，其所传达的资讯往往欠缺多元性，无法满足人民的多元需求。”而知情权的请求权的产生从这一方面说也正是为了改变这种不利的局面。“之所以在要求排除妨碍国民行使知道的权利的国家行为的同时，对国家课赋一定的义务，要求其主动地公开各种情报的权利。是因为今日高度发达的新闻传播媒介及对其的垄断，封锁和歪曲了“思想的自由市场”，有时不得不要求对其实行一定程度的社会性制约甚至国家统制。尤其是报纸和电子传播媒介，就是其中最典型的问题。

最后，“保障人的基本权利是现代国家宪法的一个特征。具有决定意义的是国家机构日常活动中所体现出的基本权利的有效性。……基本权利乃主体权利。主体权利是每个个人所拥有的权利，这种权利可以使每个个人能够为了谋求个人的利益而动用法律手段，个人不是国家行为的客体，其自身乃可以向国家提出要求的主体。主体权利是个人自决及自负其责的手段，它以这种途径促进创造性并改善国家与社会的创新能力。

也就是说，公民甲在现代社会中，能够基于社会权性质的知情权，享有向报警中心请求公开信息的权利，报警中心应该对甲的请求作出回应。至于报警中心因为“国家机密”问题拒绝公开，那是另外一个问题，笔者将另文讨论。

2、在具体法律没有规定的情况下，知情权的行使受到阻碍

作为基本权利，知情权往往被认为是一种抽象的权利，需要通过具体化的制度对具体的程序予以明确，不具备直接实施的效力。对此，有学者评价说，“如果知情权仅仅限于对宪法的解释或者是一般性、原则性的规定，而没有上升为具体化的制度，则仍是一种抽象性的权利，在个人权、参政权、请求权等方面的作用亦无从实现。要真正使其得到保障就必须使其具体化，制定政府信息公开的制度，确定公开化的原则，明确知情权的对象等问题。”“为了保障每个公民正确的行使情报公开请求权，对于公开的基准和手段等等，需要的不止是抽象的而是具体化的法律规定。”

因此，对于本案而言，在明确了公民甲享有知情权，享有请求报警中心公开的请求权后，由于缺乏具体制度的规定，公民的知情权无法落实，从而导致其无法行使该项权利。闲话一句，如果其生活在广州，如果案件发生在广州政府信息公开规定实施之后，获取其能够获取报警记录，赢得这场诉讼。

【注释】

中国人民大学法学院宪法行政法专业2000级博士研究生，男，1975年生，湖南衡阳人。

陶澜，《110“案底”谁能查》，《北京青年报》，2001年6月19日，第23版，新锐视点。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第27条规定：原告在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。

报道没有提及究竟是驳回起诉还是裁定不予受理，而是笼统的使用了“败诉”一词。

报道中明确提到：甲看见了自己当时的报警记录，同时也被告知，报警记录不能给他。

于2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。

上海从80年代起开始实行政务公开的试点和探索，1996年起在总结试点工作经验的基础上，提出了政务公开的各项制度。内容包括：行政机关的职权范围、办事依据（包括收费标准和依据）、办事顺序、办事时限、资格条件、办事纪律、投诉途径等。1999年8月，群众出版社出版了《北京市警务公开细则》一书，该书共265页，分十五章。编者在前言中写道：公安机关实行警务公开，就是在行政管理和执法办案中，凡涉及管理相对人或者案件当事人权利、义务的法律依据、操作程序和工作规范以及监督措施，除法律法规规定不能公开的之外，都要公开。……首都公安机关既公开执法办案实体，又公开执法办案程序；既公开办事办案手续，又公开办结时限要求；既公开法律法规依据，又公开监督制约措施。

朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（上）——日本信息公开制度》，环球法律评论，2002年秋季号，第289页。

野村好弘著：《情报公开和个人情报的保护》，肖贤富译，《法学译丛》，1992年第1期，第13页。

对知情权的内容以及含义，学者的观点不相一致，但总体而言，知情权是一种针对和限制国家的权力。

知情权概念起源西方：“Therightofaccess”或者叫做“righttoknow”。从资料可以看出，现行的不同名称来源于翻译上的区别。我国台湾有的学者叫做“资讯权”；有的学者根据日本对于知情权制度的研究，叫做“知的权利”。日本学者有的称之为“知道的权利”更多的称之为“知情权”。有的学者叫做“了解权”。还有的译作知道权、情报自由权、知晓权、获知权、知政权。笔者认为，对于知情权的名称不应该成为一个困扰学者的重大问题，名称只是一个翻译上的技巧，应该着重从权利的内涵去理解该项权利。

林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第76－77页。

博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，第290页。

林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第76－77页。

李龙著：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第156页。

鉴于传统法律在某些方面已经无法适应环境时代的需要，使得人类一些基本的权利得不到妥善保护，只有突破传统法律的篱笆，另辟蹊径，创设新的法律权利，才能满足这一需求。随着权利观念和权利类型的进一步发展，宪法又不得不先后确认了许多新型的基本权利，从而使其自身的规范结构和内容也不断得到发展和完善。（林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第78页。）从动态的角度看，从一套宪政制度纵向发展演变的历史来看，宪政制度的运行是一个周而复始、不断循环的过程，一套制度在设计之初合理的考虑了社会、经济和政治等因素并不意味着立法者可以一劳永逸的、听任制度运行下去。制度保持有效、持久将取决于制度本身的自我更新能力。制度是在经济、政治等因素的推动下，不断修正、不断改良，废弃旧的制度，建立新的制度，以适应和推动社会和经济的发展。所以说，制度的设计与安排其实是一个循环往复的信息收集、储存和应用的过程，“对于那些时空范域比部落文化远为广大的社会体系来说，信息的储存……至关重要。”（吉登斯：《民族——国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店1998年版，第2页、第14－16页。）

转引自：吕艳滨、章忱：《知情权若干问题研究》，中国法学会宪法学研究会编，《宪法研究》，法律出版社，第511页。

林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第138页。

吕艳滨、章忱：《知情权若干问题研究》，中国法学会宪法学研究会编，《宪法研究》，法律出版社，第509页。

宋小卫：《略论我国公民的知情权》，法律科学，1994年第5期，第14页。

有关三种方式的优劣比较，可见拙著：《积极型行政信息公开制度成因研究》，中国人民大学，2003届博士论文。

需要说明的是，本文列举的这些权利并不代表知情权仅仅能够从这些权利中解释出来，知情权同样也是对于出版自由、经济活动权以及迁徙自由等其他权利基础性权利。

在熟人社会里，不存在垄断有关社群以及个人信息的集团，每个人都很方便的成为信息的传播者，因此在获取上述信息时不需要付出过多的代价，人们很容易知道自己有权做什么以及应该做什么，也比较容易影响公共事务的决策。陌生人社会中由于人与人之间的地理距离合交际距离相对疏远，信息的获取成为日益复杂的问题。纪建文：《知情权及其保护的比较研究》，徐显明主编，《人权研究》（第2卷），第286页。

程洁著：《宪政精义：法治下的开放政府》，中国政法大学出版社，2002年版，第148页。

冯国基著：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第79－80页。

【日】平松毅：《知情权》【J】，法学家，1986（增刊），第100－101页。

【德】哈贝马斯：《公共领域》，汪辉译，载汪辉等主编：《文化与公共性》，三联书店1998年版，第129页。

张庆福、吕艳滨：《论知情权》，江苏行政学院学报，2002年第1期，第107页。

有学者指出，坚持绝对意义上的古典基本权利，或者认为旨在满足一个民主社会中的道德、公共秩序以及普遍福利等社会经济权利都不适合今天的社会。在当今社会，复杂的时代决定了任何一种权利之间都没有明确的界线，彼此也不能截然分开，因此，权利的属性不断转化，不同类型基本权利存在着交叉和重叠。宗教自由是典型的早期的个体意义上的古典基本权利，而在现代社会，宗教自由既有古典意义上的权利内涵，也不乏公民政治权利意义上的思想自由的含义。郑贤君：《基本权利的宪法构成及其实证化》，法学研究，2002年第2期，第47页。

冯国基著：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第79页。

张庆福、吕艳滨：《论知情权》，江苏行政学院学报，2002年第1期，第110页。

法治斌著：《人权保障与释宪法制》，月旦出版社股份有限责任公司，1993年再版，第276页，《知的权利》。

张庆福、吕艳滨：《论知情权》，江苏行政学院学报，2002年第1期，第109页。

刘莘、吕艳滨：《情报公开法若干问题研究》，公法研究，商务印书馆，第75页。

冯国基著：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第84页。

【日】奥平康弘：《知情权》，岩波书店，1981年版，第66－68页。

芦部信喜：《现代人权论》，有斐阁1974年版，第132－133页，转引自【日】大须贺明著，林浩译，吴新平审校：《生存权论》，法律出版社2001年3月第1版，第28页。

艾伯哈特•施密特－阿斯曼：《通过基本权利及宪法保障所进行的权利保护》，中德法律研讨——对行政的法律约束和对个人权利的保护，第269页。

知情权制度范文篇10

基于人民主权原则的知情权是一项没有被宪法规范明确规定的基本权利，能够通过宪法解释的途径获得，其兼具自由权和社会权的性质，作为自由权性质的基本权利，主要表现为自由获取信息，排除国家妨碍的权能形态；随着社会发展，行政机关逐渐成为国家信息中心，公民已经无法仅仅从社会获取信息以满足自身的信息需要，请求权能形态获得较大发展，成为社会权性质知情权的基本特点。

据报道，某日，甲因被与其发生经济纠纷的人员追打，生命受到威胁，于是拨打当地的110报警求助，报警20多分钟后，管片派出所的民警才到事发现场。此时，对方早已离去。据查，派出所距事发现场步行时间为3－5分钟。事后，甲以公安分局拖延履行法定职责，向当地法院提起行政诉讼。诉讼过程中，甲无法向法院证明其曾于当日向当地的110报警，一审法院驳回起诉。一审判决后，甲向有关领导写信反映问题，在领导的干预下，甲看见了自己当时的报警记录，同时也被告知，报警记录不能给他。后甲因为无法证明110报警指挥中心是否是在接到自己的报警后出动警力而再次败诉。

问题开始出现，在110报警指挥中心不予配合的情况下，即使甲明知110报警指挥中心有自己的报案记录，也无法从110报警指挥中心取得该项记录，那么甲是否有权拿到报警记录作为诉讼的证据，从而获得救济呢？笔者认为，甲能否获得记录，必须解决一个关键性问题：甲是否有权向报警中心请求获得报警记录；如果有权获取信息，这种权利是什么样一种权利，基于什么样的身份关系而获得？报警中心是否有义务对甲的公开请求作出回答？如有，这种义务是基于何种关系产生？

围绕这些问题，笔者将按照如下逻辑加以论述。首先，笔者将从报警中心与甲之间的关系加以分析，提出公民甲基于人民主权原则，享有知情权，从而能够以主权者的身份对基于行政机关身份的报警中心加以监督；其次，对“宪法没有明确规定知情权从而公民不能享有知情权”的质疑作出回应，提出即使宪法没有明确规定，但是能够运用宪法解释从多项权利的缝隙中解释出知情权；最后对知情权的权能形态问题作出阐述，提出社会权性质的知情权具备请求国家公开的权能，行政机关负有向公民履行说明责任的义务。

本文的写作意义在于，随着市民社会的缓慢形成、市场经济体制的逐步建立、民主制度不断完善，国家对行政信息公开制度给予了高度重视，公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，《政府信息公开条例》正在起草之中，地方规章也已经实行。但就总体而言，行政信息公开制度仍被视为一种办事制度，而不是基于人民主权和知情权的一项法定义务，这将导致“公开只是政府自己的事情，是政府机关的一种社会承诺。如何公开、怎样公开、公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或者文件，公众本身没有任何渠道可以加以改变。”的后果，而随着WTO透明度规则的要求以及立法的进展，有必要对这些争议作出有效回应，以便能更好的参与我国应如何建立行政信息公开制度的讨论。

一、报警中心与公民甲之间的关系如何

首先，根据人民主权原理，国家权力属于人民，但是人民作为整体无法具体管理国家事务，于是选举出一部分人组成政府，维护社会秩序和安全；同时基于对人性恶的推定以及对政府的不信任，立宪者提出了分权与限制权力的各项制度，并认为限制权力和保障权利并使国家权力服从于权利，是民主与法治的核心。基于人民主权理念，可作如下推理，政府的权力源于人民授权，人民有权对政府进行监督，判断其行为是否符合人民意愿，而行使这一权力的前提是对政府行为的知情，只有了解政府的权力运作信息，公众才能知晓政府行为，才能客观公正的评价政府，判断政府是否值得信任。“使政府的活动置于国民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的宪法体制的基本要求。公开是确保行政信息能够使国民知晓的基础。”也就是说，作为普通公民的甲基于主权者身份，当然有权知悉、获取政府的信息，从而才能保证自己主权者身份的有效充分实现。

其次，报警中心作为受委托行使行政权力的机关负有向主权者身份的公民甲说明行政进行情况的责任。为了社会主义民主的健全发展，对基于主权者身份的公民，行政机关履行对各种活动状况的具体的明确的说明责任制度是必要的。在现行宪法下，行政机关说明责任的确定对基于人民主权理念的行政权运行的更加实质化起推动作用。同时，通过该制度使关于行政权运行的信息向公民作一般的公开，使公民能够在思考后，形成正确的意见，从而使公民对行政的监视、参加得到充实。

最后，国家机关的运行经费来源于税收，税收来源于人民，这就意味着国家机关收集的信息是国家的财富，国家机关负有将其信息告知给国民的义务。对此，有学者评价说“行政所掌握的情报，难道原来不是作为主权者的国民所共有的财富吗？于是，就有了国民理所当然有知道它的权利这种观点。在这样的背景下，适应国民的请求，把原则上公开行政情报的体系以法令规定下来，这就是情报公开。”

由以上的分析可以看出，作为普通公民的甲与报警中心之间的关系是主权者和委托者的关系，报警中心基于说明义务有必要向公民甲告知相关信息，公民有权对行政机关的运营进行监督，而这种监督的前提是了解――即公民甲基于主权者身份，享有知情权-——一种基于国民主权，从而获知国家机关信息的权利。

二、在宪法没有规定的情况下，公民是否享有知情权

之所以提出这个问题，是因为有许多学者主张，作为一个宪政国家，在宪法和法律没有明确规定知情权的情况下，能否基于理论层面的探讨而作出公民享有知情权的结论。笔者认为在中国语境下要解决这个问题，应该明确权利与法规范之间的关系；基本权利与宪法规范的关系。只有看到基本权利不过是立宪者通过宪法规范予以确定下来的道德权利的症结，我们才能得出，即使在宪法没有明确规定的情况下，能够通过宪法解释的方式得出公民享有知情权的结论。

1、权利与法规范之间的关系

一般而言，权利指的是在一定的法律关系中，法律关系的一方对另一方所享有的可以要求作出一定的作为或不作为，并为法律规范所认可的一种资格。权利必然反映了主体自身对某种特定利益的要求，但是单纯以人的主观意愿的形式而存在的权利，被称为“主观的权利”。主观的权利往往不是有效的，自我完结的权利，他必须通过法规范的确认，才获得法的正当性和有效性。这种为法规范所确认的权利，即所谓的“客观的权利”。通过权利与法规范关系的界定，我们能比较清晰的看到法定权利不过是国家通过法规范的方式将那些国家认为重要的道德权利加以确定而后形成的，权利在未被法定以前，是一种不大确定、缺少国家权力的保护的自在权利。在行使中可能侵犯国家利益与他人的权利，也可能受到国家权力或者他人的侵犯，而得不到有力的法律保障。而权利予以法定，则可给予合理的社会权利以一定程度的确定性和连续性。美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章的目的，就在于确使今天所赋予的权利不会在明天被剥夺。”

2、法定权利的最佳保障－－基本权利

权利的产生、演进和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的内容不断趋于丰富，种类趋于增多。在这个过程中，权利起初往往以一般权利的形态存在，甚至仅仅以主观权利的形态存在。当权利观念和权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求与其自身重要性相适应的法规范形式予以确认和保障。通过近代西方市民革命，近代宪法这一法规范形式应运而生。借此，人类其实发现了一种规范技术，即以一种赋予其最高法规范效力的宪法规范这一形式，对那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利予以确认和表述，并加以保障和实施。之所以将基本权利认可为法定权利的最佳保障，是因为在宪政体制之下，基本权利所独有的最高性等形式特征决定了其比一般权利更为关键，更容易被用来保护那些立法者认为最为重要的权利。尤其是在违宪审查体制之下，基本假定就是“宪法规范被预设为最高规范”，以此判断国家机关的抽象行为是否侵犯了公民的基本权利。

3、对于知情权的意义

上述界定之所以对知情权的论证存在意义，是因为我们不能因现行宪法规范没有明确规定而否认知情权的存在，国家之所以在立宪之初没有用宪法规范对知情权作出规定，是因为立宪者的考虑以及社会经济因素的制约。无论是从世界各国宪政制度运行的实际情况，还是权利规范与现实之间的关系的角度，知情权作为公民必须享有、国家必须保障的权利，即便宪法中没有明文规定，也依然是有其存在的基础的。以宪法中没有明确规定为由否认知情权的存在是没有根据的。“虽然有人以没有明示性法律规定提及知情权为由，用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利，但这是否定宪法基础的谬论。”

随着历史发展，在哪个历史阶段被认为尤其重要的那部分权利——那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利——就必然诉求宪法规范的确认。具体而言，一项权利成为宪法上的基本权利固然是立法者的选择，但是立法者在立法之时也应该考虑到以下两点：第一，该权利在本质上已具备基本权利之品质。并非每项权利的保障都可以或者需要提升至宪法保障的层次，必须该项权利已经具有普遍性和不可侵犯性，而值得宪法保障——权利主体是每个人，甚至跨越国界。第二，该权利在宪法上有其依据。而在信息社会中，作为满足人民主权产生的知情权无疑具备了这些特征。

20世纪兴起的IT革命标志着人类已逐步进入信息社会，在信息社会里，大部分人都具有知的渴望以及获取信息的利益，对于知情权的保障，使得公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为了可能，在一定程度上也可以说是公民其他权利得以实现的基础。“尽可能从多个来源接受信息，拓宽自己的知识、发展人格乃属人类根本性需求；并且现代工业社会里拥有信息对个人的社会地位尤为重要，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度最为重要的前提之一。”这种需求不是个别的，而是一种大众化的，普遍的。试想，知情这种需求在产生之初，可能只是个别人或者说是利益相关人在个别领域的愿望。比如在八十年代的美国，在环境污染的领域里就出现了关于有毒化学物质和知情权的讨论，因为受到环境污染的人们认为这涉及个人的健康问题；在美国二战前，知情的呼声也大多来源于新闻记者，他们倡导新闻自由，从而强烈要求从政府获取信息的权利。在现代信息社会中，知情的需求必然已不限于只是个别人的愿望，而已经发展成为社会大众的普遍需求，这可以说为其正当性奠定了社会基础。通过这种需求所获得的利益是正义的，那么，知情权的正义性究竟在何处？现代社会最重要的目标即是使人最大限度的获得解放和自由，过上独立而有尊严的生活，而在信息不对称的社会成员和公权力之间，保障相对人的知情需求是实现这种社会目标的根本前提。也就是说，正是由于“知情”迎合了现代社会中尊重人性尊严的伦理基础，从而使这种需求获得了一种社会正义，支持着其最终上升为一种权利。

无论如何，“知情权表达了现代社会成员对于信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识，为公民权利建设展示了一个重要而且不容回避的认识主题。”至于知情权如何成为基本权利，一般而言，有推定、修宪和宪法解释三种方式，笔者比较倾向于宪法解释的方式，考虑到篇幅的限制，简要论述如下，知情权在宪法上主要是作为一种基础性权利而存在的，与其他宪法权利不同，其在整个宪法的权利体系中具有一定的超越地位，是各项基本权利的基础性以及前提性权利。在现代民主社会中，如果缺乏作为基础性权利的知情权，将无法达到权利运行的良好状态；它不但是人民主权原则的必然要求，也是参政权、表达自由、监督权及其他宪法权利的基础性权利。因此，笔者认为，能够在人民主权原则、言论自由以及监督权以及其他权利的内涵处通过宪法解释的方法解释出知情权。

三、公民能否向行政机关请求公开信息

在明确了公民基于主权者身份享有知情权后，下一个需要解决的问题是，知情权的权能内容如何？公民能否请求行政机关予以公开？而后一个问题可以分为两个层次：知情权是否具备请求权的权能？公民能否在法律没有对基本权利作出细化的基础上直接依据知情权提出请求？之所以探讨这些问题，基于以下考虑，第一，有些学者认为知情权仅具备作为自由权性质的意义——即排除国家的妨碍，不具备向国家请求公开信息的请求权权能；第二，有些学者将基于自由权性质的妨碍排除请求权与社会权性质的请求公开权混同；第三，有些学者认为在法律以及其他规范性文件没有细化的情况下，能够直接依据宪法规范确定的基本权利请求行政机关予以公开。要解决前述问题，必须对这些疑问作一必要澄清。

1、社会权性质的知情权的请求权权能

自由资本主义时期，由于经济自由主义的倡导，消极主义的国家模式成为国家存在的基本形态，在此阶段，受自由主义以及自由权的影响，新闻媒体的自由报道、工业社会初级阶段熟人社会的存在——信息在熟人社会中不是处于一种特别重要的地位、社会分工的初级化，国民的信息获取通过市民社会基本上可以得到满足，国家还不是国民获取信息的主要渠道，因此，基本上不存在针对国家的信息公开请求权，国家所需要承担的主要义务就是在国民的请求下，排除国家通过立法限制国民的知情权的有关措施。对此，有学者评价说，“近代自然法所强调的公民权当中却不包含公民的知情权这一概念，人们虽然认识到知识的重要性，但是它被限定在较为狭窄的领域：言论自由，出版自由、文学创作自由等等，这一系列知识都具有一个共同的特征，那就是它们都来自市民社会本身，它们要求政府以消极的姿态允许自己的存在，但是对于政府本身所拥有的大量信息也属于人们应当了解的知识这一点，却一直被忽略了。”

随着社会发展，知情权已不仅是排除国家妨碍的消极意义上的自由权，而是具有一定社会权性质的新类型权利。“包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。”“就现代宪法学的观点而言，知情权就是基于人民主权的原理，同时存在自由权和社会权的性质，在现代民主政治中，知情权内涵包括权利、自由以及参与，故已被主张为道德、法律或者政治权利，而其内容可以分为资讯受领权与资讯收集权（请求权）两大类，而后者更包括了不受公权力干涉的权利与要求政府机关资讯公开的权利。可见，知情权概念包含了人民对于国家行政的积极参与以及监督，应该赋予知情权新的时代意义，即除了具有传统自由权的消极避免政府不当干预的权利外，更具有积极要求政府以保障其资讯取得自由的权利。”

笔者认为，社会权意义上的知情权起码具备以下几种权能：第一，接受信息的权能，即前文所说的自由权性质的知情权。作为古典权利的自由权在社会历史发展中，是标明自由主义模式的资产阶级法治国家对人权范围的基本认可，其存在前提是国家与社会的分离，自由权的基本功能在于“保证社会是一个私人自主权的领域，并将公共权力限于有限功能之上”。为了达到排斥国家权力渗透这一领域，对于政府的否定性要求——即国家不得以主权者身份制定剥夺或者限制这类权利的法律条款和内容。第二，要求国家履行保护义务的权能；第三，请求国家提供信息的权能。“如果仅仅是被动的接受信息，那么知情权永远都不具有实益。”第四，国家应该承担积极提供信息的义务，公民通过各种渠道享受行政机关依法提供的信息服务。

第一项权能和第二项权能是在知情权发展初级具备的权能模式，在现阶段当然继续享有。至于第四项权利形态，笔者认为在现代参与民主的前提下，以及基于人民主权的考虑，国民作为权利的终极所有者理所当然的享有获得信息的权利，行政机关作为权力的受委托人，也同样应该履行应尽的说明义务，对此，有学者论述到：“知情权既是一种消极的权利也是一种积极的权利，在现代民主社会我们应该更多的强调它积极的一面，即政府即使不向政府咨询，不要求提供某方面的信息，政府也有义务向公民提供信息。”至于第三项请求权权能是否具备则引发了学者的广泛争论。笔者认为，作为一定意义上社会权性质的知情权应该具备请求权权能。理由如下：

首先，之所以出现请求公开，是因为国家已经成为信息的中心，人民无法再由以前的信息中心获得更多的信息，传统的自由权已经无法满足人民的需要。“国家职能不断增加、国家掌握的信息大量积聚的情况下，如果公民不能有效的获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想和意见，……所以必须认可公民有权尽可能获取国家掌握的信息，并且不能仅限于消极的接受信息，更要包括积极主动的寻求获取信息，相信只有这样，才能够使得信息可以顺畅自由地流通”“随着政府职能的膨胀，政府已经成为掌握和存储资料的中心，多数资料的对外公布，皆有赖于政府主管机关之主动与善意。反之，人民或者私人团体所拥有者多仅是一鳞半爪，甚难窥其全貌。”

其次，新闻媒体已经演变为垄断信息的化身，国民无法从其处获得有效信息。现代社会中大众传媒对信息的垄断以及任意处理在一定程度上促进了“知情权”的形成和发展。新闻媒体拥有巨大的影响力，在西方被誉为制约立法、行政、司法三种权力的“第四种权力”。正是由于新闻媒体在社会中的重要作用，它为各种政治势力和利益集团所重视、利用并控制，“媒介由于处于收集、传播信息的相对优越地位，出于对自己企业利益最大化的考虑，以及受到其他因素的左右，往往对许多重要信息加以主观处理，使公众无法顺利得到必须得信息情报，使媒体自身的活动丧失了本应具有的意义”“原本肩负着提供人民资讯的大众传播媒体也因资本主义以及高科技发展的结果，逐渐形成巨大且独占资讯市场的企业组织，在利润导向下，其所传达的资讯往往欠缺多元性，无法满足人民的多元需求。”而知情权的请求权的产生从这一方面说也正是为了改变这种不利的局面。“之所以在要求排除妨碍国民行使知道的权利的国家行为的同时，对国家课赋一定的义务，要求其主动地公开各种情报的权利。是因为今日高度发达的新闻传播媒介及对其的垄断，封锁和歪曲了“思想的自由市场”，有时不得不要求对其实行一定程度的社会性制约甚至国家统制。尤其是报纸和电子传播媒介，就是其中最典型的问题。

最后，“保障人的基本权利是现代国家宪法的一个特征。具有决定意义的是国家机构日常活动中所体现出的基本权利的有效性。……基本权利乃主体权利。主体权利是每个个人所拥有的权利，这种权利可以使每个个人能够为了谋求个人的利益而动用法律手段，个人不是国家行为的客体，其自身乃可以向国家提出要求的主体。主体权利是个人自决及自负其责的手段，它以这种途径促进创造性并改善国家与社会的创新能力。

也就是说，公民甲在现代社会中，能够基于社会权性质的知情权，享有向报警中心请求公开信息的权利，报警中心应该对甲的请求作出回应。至于报警中心因为“国家机密”问题拒绝公开，那是另外一个问题，笔者将另文讨论。

2、在具体法律没有规定的情况下，知情权的行使受到阻碍

作为基本权利，知情权往往被认为是一种抽象的权利，需要通过具体化的制度对具体的程序予以明确，不具备直接实施的效力。对此，有学者评价说，“如果知情权仅仅限于对宪法的解释或者是一般性、原则性的规定，而没有上升为具体化的制度，则仍是一种抽象性的权利，在个人权、参政权、请求权等方面的作用亦无从实现。要真正使其得到保障就必须使其具体化，制定政府信息公开的制度，确定公开化的原则，明确知情权的对象等问题。”“为了保障每个公民正确的行使情报公开请求权，对于公开的基准和手段等等，需要的不止是抽象的而是具体化的法律规定。”

因此，对于本案而言，在明确了公民甲享有知情权，享有请求报警中心公开的请求权后，由于缺乏具体制度的规定，公民的知情权无法落实，从而导致其无法行使该项权利。闲话一句，如果其生活在广州，如果案件发生在广州政府信息公开规定实施之后，获取其能够获取报警记录，赢得这场诉讼。

【注释】

中国人民大学法学院宪法行政法专业2000级博士研究生，男，1975年生，湖南衡阳人。

陶澜，《110“案底”谁能查》，《北京青年报》，2001年6月19日，第23版，新锐视点。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第27条规定：原告在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。

报道没有提及究竟是驳回起诉还是裁定不予受理，而是笼统的使用了“败诉”一词。

报道中明确提到：甲看见了自己当时的报警记录，同时也被告知，报警记录不能给他。

于2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。

上海从80年代起开始实行政务公开的试点和探索，1996年起在总结试点工作经验的基础上，提出了政务公开的各项制度。内容包括：行政机关的职权范围、办事依据（包括收费标准和依据）、办事顺序、办事时限、资格条件、办事纪律、投诉途径等。1999年8月，群众出版社出版了《北京市警务公开细则》一书，该书共265页，分十五章。编者在前言中写道：公安机关实行警务公开，就是在行政管理和执法办案中，凡涉及管理相对人或者案件当事人权利、义务的法律依据、操作程序和工作规范以及监督措施，除法律法规规定不能公开的之外，都要公开。……首都公安机关既公开执法办案实体，又公开执法办案程序；既公开办事办案手续，又公开办结时限要求；既公开法律法规依据，又公开监督制约措施。

朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（上）——日本信息公开制度》，环球法律评论，2002年秋季号，第289页。

野村好弘著：《情报公开和个人情报的保护》，肖贤富译，《法学译丛》，1992年第1期，第13页。

对知情权的内容以及含义，学者的观点不相一致，但总体而言，知情权是一种针对和限制国家的权力。

知情权概念起源西方：“Therightofaccess”或者叫做“righttoknow”。从资料可以看出，现行的不同名称来源于翻译上的区别。我国台湾有的学者叫做“资讯权”；有的学者根据日本对于知情权制度的研究，叫做“知的权利”。日本学者有的称之为“知道的权利”更多的称之为“知情权”。有的学者叫做“了解权”。还有的译作知道权、情报自由权、知晓权、获知权、知政权。笔者认为，对于知情权的名称不应该成为一个困扰学者的重大问题，名称只是一个翻译上的技巧，应该着重从权利的内涵去理解该项权利。

林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第76－77页。

博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，第290页。

林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第76－77页。

李龙著：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第156页。

鉴于传统法律在某些方面已经无法适应环境时代的需要，使得人类一些基本的权利得不到妥善保护，只有突破传统法律的篱笆，另辟蹊径，创设新的法律权利，才能满足这一需求。随着权利观念和权利类型的进一步发展，宪法又不得不先后确认了许多新型的基本权利，从而使其自身的规范结构和内容也不断得到发展和完善。（林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第78页。）从动态的角度看，从一套宪政制度纵向发展演变的历史来看，宪政制度的运行是一个周而复始、不断循环的过程，一套制度在设计之初合理的考虑了社会、经济和政治等因素并不意味着立法者可以一劳永逸的、听任制度运行下去。制度保持有效、持久将取决于制度本身的自我更新能力。制度是在经济、政治等因素的推动下，不断修正、不断改良，废弃旧的制度，建立新的制度，以适应和推动社会和经济的发展。所以说，制度的设计与安排其实是一个循环往复的信息收集、储存和应用的过程，“对于那些时空范域比部落文化远为广大的社会体系来说，信息的储存……至关重要。”（吉登斯：《民族——国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店1998年版，第2页、第14－16页。）

转引自：吕艳滨、章忱：《知情权若干问题研究》，中国法学会宪法学研究会编，《宪法研究》，法律出版社，第511页。

林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社，第138页。

吕艳滨、章忱：《知情权若干问题研究》，中国法学会宪法学研究会编，《宪法研究》，法律出版社，第509页。

宋小卫：《略论我国公民的知情权》，法律科学，1994年第5期，第14页。

有关三种方式的优劣比较，可见拙著：《积极型行政信息公开制度成因研究》，中国人民大学，2003届博士论文。

需要说明的是，本文列举的这些权利并不代表知情权仅仅能够从这些权利中解释出来，知情权同样也是对于出版自由、经济活动权以及迁徙自由等其他权利基础性权利。

在熟人社会里，不存在垄断有关社群以及个人信息的集团，每个人都很方便的成为信息的传播者，因此在获取上述信息时不需要付出过多的代价，人们很容易知道自己有权做什么以及应该做什么，也比较容易影响公共事务的决策。陌生人社会中由于人与人之间的地理距离合交际距离相对疏远，信息的获取成为日益复杂的问题。纪建文：《知情权及其保护的比较研究》，徐显明主编，《人权研究》（第2卷），第286页。

程洁著：《宪政精义：法治下的开放政府》，中国政法大学出版社，2002年版，第148页。

冯国基著：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第79－80页。

【日】平松毅：《知情权》【J】，法学家，1986（增刊），第100－101页。

【德】哈贝马斯：《公共领域》，汪辉译，载汪辉等主编：《文化与公共性》，三联书店1998年版，第129页。

张庆福、吕艳滨：《论知情权》，江苏行政学院学报，2002年第1期，第107页。

有学者指出，坚持绝对意义上的古典基本权利，或者认为旨在满足一个民主社会中的道德、公共秩序以及普遍福利等社会经济权利都不适合今天的社会。在当今社会，复杂的时代决定了任何一种权利之间都没有明确的界线，彼此也不能截然分开，因此，权利的属性不断转化，不同类型基本权利存在着交叉和重叠。宗教自由是典型的早期的个体意义上的古典基本权利，而在现代社会，宗教自由既有古典意义上的权利内涵，也不乏公民政治权利意义上的思想自由的含义。郑贤君：《基本权利的宪法构成及其实证化》，法学研究，2002年第2期，第47页。

冯国基著：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第79页。

张庆福、吕艳滨：《论知情权》，江苏行政学院学报，2002年第1期，第110页。

法治斌著：《人权保障与释宪法制》，月旦出版社股份有限责任公司，1993年再版，第276页，《知的权利》。

张庆福、吕艳滨：《论知情权》，江苏行政学院学报，2002年第1期，第109页。

刘莘、吕艳滨：《情报公开法若干问题研究》，公法研究，商务印书馆，第75页。

冯国基著：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第84页。

【日】奥平康弘：《知情权》，岩波书店，1981年版，第66－68页。

芦部信喜：《现代人权论》，有斐阁1974年版，第132－133页，转引自【日】大须贺明著，林浩译，吴新平审校：《生存权论》，法律出版社2001年3月第1版，第28页。

艾伯哈特•施密特－阿斯曼：《通过基本权利及宪法保障所进行的权利保护》，中德法律研讨——对行政的法律约束和对个人权利的保护，第269页。