政权范文10篇

政权范文篇1

针对东莞市的这种财政状况，广东省采取的措施是，从9月中旬起，东莞市由纪委牵头，联合财政局、审计局等，对其下辖的32个镇财政资金进行了内部审计检查。据透露，东莞市到目前为止，已经彻查32镇的财政资金达上千亿元之巨。内部审计工作固然重要，但是内部审计并非解决问题的根本，内部审计和内部监管都会出现漏洞。财政资产光靠内部监管或行政监管恐怕是不行的，一定要跳出内部监管的制度陷阱。

摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。

据透露，广东省省长黄华华在今年的《政府工作报告》中称，广东将鼓励部分地区实行“镇财县管镇用”的措施。实际上，这一措施仍然具有相当的模糊性和不可行性。镇财当然是不能镇管的，而必须由上一级监督管理。也就是说，本级财政资金只能由上级管理。但是，这并不能说明任何问题。最根本的问题，一是本级财政到底应该由上级的哪一个部门管理，二是本级财政权与行政权是否能实现真正的分离。如果说本级财政仍然由上级政府部门而非财政部门和人大管理，那么，资金漏洞仍然不可避免；如果说即使是本级财政由上级财政部门监管，而本级的财政权与行政权不分家，那么，财政监管仍然会有漏洞。因此，财政监管并不是本级管理或上级管理的问题，而是权力分配的问题。如果财政权与行政权不分离，那么任何监管模式都将失去效用。

政权范文篇2

一、在新解放区以废除保甲制为中心的接管建政（1949～1950年）

中国共产党在土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期都有过丰富的乡村政权建设的经验，并贯彻了人民民主的建政原则。1948年12月20日，中共中央发出《关于县、村人民代表会议的指示》，要求后的一切重要工作都必须经过人民代表会议讨论通过。此后解放区开展了群众性建政活动，普遍建立了区村（乡）政权，为新解放区农村基层政权的建立奠定了坚实的基础。

1949年春季，随着解放战争形势的迅猛发展，人民解放军胜利渡过长江向江南挺进。在此背景下，中国共产党在乡村政权工作方面的重点遂转变为新解放区政权的接管与和平过渡。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序。［1］因此，在初解放的地区，军管会是统一领导军政的最高权力机关，负责对旧政权接管和改造工作。

（一）接管旧政权，为乡级新政权的建立奠定坚实基础

一般情况下，在新解放区，首先成立县临时政权机构——县人民民主政府办事处，由上级人民政府或前线军政机关委任人员担任主要领导，着手接管县乡政权的档案文件和钱粮财务，整编地方武装，维持社会秩序。县人民政府正式成立后，则成立县辖的区人民政府，负责接管和接收所辖旧乡镇公所。

在接管内容上，除了对机构和人员进行接管，还要对旧政权的财政和产业进行接管。在接管方法上，一是采取内、外结合的方法，不仅依靠旧有组织，还重新调配、组织其他力量进行接管;二是走群众路线，发动群众配合接管。在接管干部的来源上，首先充分发挥南下干部的作用，以他们为骨干;其次挑选坚持地下斗争的党员作为脱产干部;还有一些是原国民党政权机关中留用的旧职员。不过，这几条途径远远满足不了乡镇对干部的需求。对乡镇来说，主要还是需要培养熟悉本地情况、有一定组织能力的当地干部。政权接管后，为维持县、区、乡的社会治安和正常的社会秩序，各级人民政府的武装组织纷纷成立起来，如县大队、区中队和各乡、保的人民防匪自卫队。区队、乡保自卫队都是以贫雇农为骨干，他们为新政权的建立和巩固起到了重要的保卫作用。

（二）废除保甲制，初步建立乡镇政权

在新解放区，保甲制是逐步废除的。县区人民政府往往是在暂时留用伪保甲人员的同时，着手提拔和训练农民积极分子和革命知识分子，委任他们为乡长和村长，建立新的乡村政权。而在群众已经发动起来的地区，县区人民政府则通过建立农民协会、召开农民代表会、选举乡政府等步骤，建立新的乡镇政权。其基本过程大致如下:

首先，通过征粮支前运动，培养农民骨干，瓦解原有的保甲势力。为配合解放军南下，新解放区大多在各乡成立了领导征粮的支前委员会，负责农村粮食的征购。这一任务的落实需要依靠熟悉当地情况的人员协助，因此，原有的保甲组织在一定程度上得到了保留。但支前委员会在征粮中更注意发动乡、保中的贫雇农积极分子。随着形势的发展，支前委员会逐步打破了原有的保甲编制，开始以乡为单位征粮;同时，根据各乡征粮情况和政权力量的强弱程度进行干部的调配。通过征粮支前运动，农民特别是贫雇农中的骨干、积极分子成为乡村社会中的一股新兴力量，逐渐走上农村社会改革的舞台并发挥着重要的作用。

其次，通过发动农民开展剿匪反霸等运动，启发群众的觉悟。新解放区农民觉悟的提高需要一个过程，因此县政府一般要求区乡干部深入农村进行宣传，使农民懂得新政府是为人民服务的机关，是坚决保障人民利益的。在此基础上，发动以贫雇农为主体的群众，开展清匪反霸、减租减息运动。农村中的劣绅、恶霸、旧政权的顽劣势力、国民党特务、反动会道门和反动党团骨干等敌人都受到了坚决打击和镇压。在这个过程中，农民协会和民兵组织逐步建立起来，为摧毁地主阶级的乡保政权、建立人民的乡村政府奠定了基础。

再次，召开群众大会，揭露旧保甲制度的反动性，发动群众控诉犯有罪行的旧保甲人员。会上，一般先经过群众对旧保甲人员的控诉，揭发其罪恶事实，令其登记全部敌伪组织、物资和武器。对旧保甲人员按各人不同情况分别处理。其中，伤人性命的犯罪分子及特务分子又不悔过自新者，逮捕法办;犯有严重贪污勒索罪行，使人妻离子散、家破人亡的旧保甲人员，在搜集确实证据后，交人民法庭判处;对作恶不多、贪污不大的旧保甲人员撤销其工作，并给以戴罪立功的机会;对旧保甲人员（特别是甲长）中比较正派、无贪污勒索行为者继续留用，在工作中加强改造。最后，在农民协会组织的基础上，进行划乡和建立乡政权的工作，彻底废除保甲制。一般而言，将区公所改为区人民政府（有的地区在县政府下直接设乡镇政府）。乡人民政府为基层政权单位。乡的划分，主要依据便于生产、便于联系群众的原则，适当照顾地形和交通条件，一般是以2～4保划为一乡。［3］在乡以下设立村（就是过去的甲），一般以过去的1～2个甲合并划为1个村。［4］在群众发动比较好的乡，在乡农民协会会员大会或农民代表会议上民主选举乡政府委员会，成立乡人民政府。经过上述几个方面的工作，无论是在政府基层组织机构的设立上，抑或在行政区划的重新调整上，还是在农村秩序的维持上，保甲制都没有存在的基础和载体了，取而代之的是乡人民政府和乡村农民协会组织。

二、以为中心的群众建政（1950～1953年）

1949年10月新中国建立以前，全国大约有1.19亿农业人口的地区实行了，这些地区被称为老解放区。到1949年冬天，新解放的一些地区，主要是华北一些城市的近郊和若干地区，加上河南省的一半地区，总共有0.26亿农业人口的地区又完成了。［5］其余新解放区的启动是在1950年6月。实际上，整个的过程也是建政的过程。因为，要消灭地主阶级，这就挖去了农村封建统治的根基，开启了奠定人民民主制度基础的过程。

首先，也是一场深刻的社会变革。依据中国共产党关于“依靠贫农、雇农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建土地剥削制度”的总方针，充分发动广大农民打倒地主，分得土地。这一举措改变了农村社会原来的权势结构和阶级力量对比，进而改变了农民对身份地位的认知和评价。封建地主作为一个阶级被消灭了，农民在经济上对地主的依附关系被废除了。农民实现了从未有过的身份自由和人格平等，社会地位、经济地位和政治地位都明显上升。这一巨大的社会变革为民主制度的建设奠定了基础，成为新中国农村社会向现代化迈进的重要契机。

其次，唤醒了农民的民主意识和政治参与意识。一般都经历了发动群众、划分阶级、没收分配土地、复查总结等阶段，农民的积极性被充分调动起来。1950年7月中央人民政府通过的《农民协会组织通则》，规定全乡农民直接选举出乡农民代表大会的代表，通过乡农民代表大会和由其选举出的农民协会委员会行使农民协会的权力，进行。［6］这些规定实施后，切切实实地培养了农民的民主观念和政治热情。农民在农民协会中体验了当家做主的滋味，参政意识和要求不断增强。在中，许多优秀的农民积极分子加入了中国共产党，农村基层政权也通过运动得到了纯洁和健全。

最后，促进了农村基层行政区划的调整。全国解放之后，基层政权单位有两种形式:在华北、东北和内蒙古自治区等老解放区是行政村，其他省份是乡。行政村是在抗日战争和解放战争中形成的，一般规模较小，平均每村1500人左右。华东、中南、西南各省在解放初期仍保留着国民党统治时期的大乡制。这种大乡制管辖范围广，不利于开展各项工作。针对上述情况，这一时期对乡政权进行了调整，主要是将新解放区的大乡划小，以便于进行和各项社会改革。同时，将华北、东北等地区的行政村逐步改为乡。

实现了国家政权和中国共产党组织的基层化，使得长期把持农村政治的地主豪绅势力、宗族势力让位给中国共产党领导的国家基层政权和农民组织，使政府的权威和组织动员能力空前提高，松散的、传统的农村社会被有效地组织起来，这也为后来大规模的社会动员和资源整合奠定了基础。

三、以普选为中心内容的民主建政（1953～1954年）

农村经过和其他各项改革，乡级政权组织一般都得到了整顿与健全，逐步具备了实行选举乡级人民政府的条件。正如时任中央人民政府内务部长的谢觉哉所说:“人民民主制度必须深入到区乡，生起结实的根来，才能使整个社会建设有力的前进。”［7］那么，农村的民主建政工作是怎样开展的呢?

（一）规范乡级政权建设，由乡人民代表会议选举乡政府

完成后，中央要求各地通过扩大代表名额的方法，逐步将乡农民代表大会或乡农民代表会议普遍过渡为乡人民代表会议，代行人民代表大会职权，选举乡长、副乡长和乡人民政府委员，组成乡人民政府委员会。1950年12月政务院通过了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规范了后乡级政权的建设。

地方人民政府在未经选举前，是由上级人民政府委派的。一开始，人民代表会议仅仅是政府联系群众、动员人民完成政府布置的工作任务的一种组织或工作方式。通过召开乡人民代表会议，人民的政治觉悟、爱国热情和生产积极性都大为提高，代表能够把群众的意见反映到政府来，也能把政府的政策传达到群众中去。在这种情况下，乡人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权，选举乡政府。新中国成立后，最初的乡级人民政府就是这样产生的。到1953年，全国有28万多个乡（村）的人民代表会议代行人民代表大会的职权，选举了乡（村）人民政府委员会。［8］人民群众已经初步具备了民主选举的经验，为召开地方各级人民代表大会及全国人民代表大会准备了充分的条件。（二）以普选为中心，加强乡级政权的民主建设

1953年1月，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于当年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，然后在此基础上召开全国人民代表大会。1953年4月，中央颁布了《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》，乡镇基层单位的选举成为1953年全部选举工作的重点。

农村基层的选举工作经过人口调查和选民登记、确定和审查候选人、召开选民大会选举代表、召开人民代表大会等阶段。广大选民十分重视自己的民主权利，积极参加了选举。在乡镇普选运动中，充分地发扬了民主，选民们检查了基层政权的工作和干部的工作作风，使所有干部受到了一次深刻的民主教育，对于改进工作、改善作风起了积极的监督和推动作用。

根据中央选举委员会的统计，到1954年6月，除少数暂不进行基层选举的地区外，全国进行基层选举的单位共为214798个，进行基层选举地区的人口共为571434511人，参加投票的选民占登记选民总数的85.88%，共选出5669144名基层人民代表大会的代表。［9］全国农村基层选举的胜利完成，不仅大大推动了我国农村民主建政工作的发展，而且为县以上各级人民代表大会的召开，特别是为第一届全国人民代表大会的召开奠定了基础。

（三）召开一届人大，规范与完善乡镇政权设置

如果说从1949年新中国成立到1954年第一届全国人民代表大会召开前，农村基层政权建

设经历了从无到有并逐步发展的过程，那么从1954年全国人大一届一次会议开始，新中国农村基层政权建设就进入了规范化、法制化的阶段。这次会议上所制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（以下简称《组织法》），为农村基层政权的进一步规范和完善指明了方向。

政权范文篇3

近代以来，在中国大陆唯一完成了、解决了土地问题的政党是中国共产党。从二十世纪20年代初到50年代初，共产党在不同的历史发展阶段，都提出了相宜的方针、政策，并努力付诸实践。长期以来，学术界对之於中国共产党的意义有不同的说法。很多人认为，中国共产党能够由弱到强，由小到大的发展起来、依靠的就是焕发起来的广大农民的革命积极性。因为中国共产党实现了中国农民耕者有其田的愿望，把土地分配给了农民，因而获得了广大农民在人力上，经济上的积极支援。

然而在中国共产党在其不断扩大的控制区域内推行的全过程中，有几个过去常常被人们用政治话语所掩盖的问题，现在仍然值得我们反覆咀嚼。中国共产党推动运动的目的单纯是土地再分配，改善农民生存状况吗？为甚么要大大超出了土地再分配的范围而涉及到农村生活的方方面面？农会为甚么总是短暂出现很快便销声匿迹？之后农民对中国共产党的支援是完全是自发的吗？为甚么一再出现左倾？很多地方为甚么要反覆进行？之后农民焕发出来的战争经济能力仅仅是出於热情吗？

笔者在此想提出的观点就是，的确是共产党得以崛起的法宝。但是，共产党的壮大靠的不是因此而获得的农民的支援，而是通过建立起来的政权对农村基层进行权力渗透，从而实现现代化国家对农民的紧密控制。理解了这一点，前面提到的问题都可以迎刃而解。

二、背景

清朝以来，中国中央政权组织结构建设完善，运行周密，已臻中国前现代政治之极致。然而庞大有力的官僚机构与基层农民之间却由於技术手段的欠缺而出现真空。为了填补这个真空，国家利用了乡村中自然形成的文化权利网络，如地主士绅，耆老族长，甚至豪强恶霸，以他们为经纪人，在农村中国家权力。这些经纪人有些站在基层农民的立场上，与国家进行协商，最大限度地保护农民的利益不受到国家的盘剥，可以被称为是保护型经纪；另一些则从一己私利出发，在国家与农民的经济和权利的交流中谋取最大的利益，可以被称为是盈利型经纪。无论是哪一种，只要採取利用乡村经纪人国家权力的做法，就必然会导致国家与乡村经纪分享基层权力，大量农村政治、经济资源流失

然而到了清末，中国开始逐步向现代民族国家转变。由於建立现代民族国家的一个重要标志就是地方行政机构正规化，下层政权与中央保持一致，国家政权与纳税人之间建立直接的、没有仲介人的关系。所以政治上不再允许这种状况继续下去了，上述的基层国家经纪必须肃清。

从经济上来说肃清国家经纪对走向现代化的政权也很有吸引力。在向现代民族国家转变的过程中，政府机构建设的扩大使得国家政权行政成本大大增加，政府不得不大幅度增加对农村的摊派，力图最大限度地攫取农村的物质资源。「在二十世纪前期的中国政治舞台上，不论是在中央还是在地方、政权都在急剧地更替，但在华北，国家政权扩张的一个重要方面──深入基层和吸收下层的财源──在这整个时期却基本上没有中断。」而若要真正实现这个目的，就必须肃清一切障碍，尤其是基层国家经纪。

一方面国家政权希望在政府官僚机构和乡村居民点（村庄）之间建立直接的联系，另一方面其对乡村不断增长的财政需求反而又迫使村庄产生更多的保护型经纪体制与之相抗衡。随着国家政权的不断强化，保护型经纪继续受到压迫，以至陷入困境，渐渐失去其保护性特徵。因为这种保护型经纪体制极易受到赢利型经纪的操纵，更使那些赢利型国家经济纷纷钻入村政权，以窃取国家转让给村庄的部分权利

不论是「保护型经纪」还是「赢利型经纪」显然都不利於现代国家的建设。他们的存在必然会妨碍民众从社区中解脱出来，直接面对国家，接受国家的支配。相当一部分政治资源和物质资源都被他们所截取，没有能够进入国家的掌握之中。清末的新政没有能将他们清除掉，割据军阀的政权、国民党政府、日本的殖民势力也没有能够如此，甚至往往还要依靠他们来调和国家与社会之间的关系。可以说，共产党在全国范围内完成之前、中国的民族国家建设一直都没有完成。中国共产党在其革命实践中，不断摸索创新，最终牢牢掌握了中国农村的政权，并赢得了整个中国。中国共产党夺取农村政权的工具就是。

「」之於中国共产党，绝不仅仅在於农村的土地再分配。这四个字中包含了太多土地之外的东西，决不是字面意义可以表达的。

三、粉碎旧政权，确立合法性

最直接的作用就是粉碎农村中原有的控制农民的权力网络，即上面说的两种「国家经纪」，再通过土地的重新分配，在共产党建立的政权与农民之间建立新的保护契约，从而确立新政权的合法性。

中国之农村权力与土地所有权具有一种天然的联系。农民所赖以生息的土地成为其权力彰显的象徵，农村土地制度就成为权力运转的规则。要取得农村政权，就必须从土地入手。中国共产党从建党之初对农民及土地问题就有一定的认识，并又提出了解决这一问题的初步主张和政策。1921年，中共「一大」结束不久，浙江的一些共产党员和青年团员，就发动和领导了肖山县衙前地方的农民斗争。这是中共实际上从事农民土地运动的开始。这次运动与后来的广东海丰农民运动，湖南衡山农民运动都以农会的形式将农民组织起来，进行一些减租、平粜的斗争。但是由於力量薄弱，很快被镇压下去。

在北伐战争前的几年时间里，中共中央直接提出了各项农民政策，各省的党组织及其领导的农民协会，结合本地区的特点也制定了不少具体的政策。概括起来可以发现，中共的农民政策突出了农民运动中的组织问题。

国共合作以后，中共把自己在初创时期组织农民的经验，以国民党中央农民部的名义引到统一战线农民政策中来，拟定了全国性的农民协会章程。这个章程实际上就是中共农民运动中组织政策的集中表现和合法化。中共指出农民协会「是代表农民利益的机关，是为农民利益奋斗的先锋队」「协会的责任、是以农民利益为奋斗的目的」，「要联合各革命民众共同打倒帝国主义及军阀，除去贪官污吏、买办、地主、劣绅土豪的靠山，谋农民第一步解放之战功。」为此，在政治上，要「争回为劣绅土豪所垄断把持之乡村政权，参加地方政权」在经济上，要进行限租减租、限制高利借贷、反对陋规及不法徵收、反对苛捐杂税及预徵钱粮、兴办合作事业、兴办水利、修筑公路、疏通河道等工作。

很明显，农会的竞争对手是那些垄断把持乡村政权的土豪劣绅。从土豪劣绅的行为来看，高利贷、陋规、不法徵收、苛捐杂税、预徵钱粮，显然都是杜赞奇所指的赢利型经纪的特徵。农会的目的是要打倒他们，然后取代他们在乡村社会的地位。「参加地方政权」，承担「兴办合作事业、兴办水利、修筑公路、疏通河道等工作」则正是要在原土豪劣绅之位置上，执行应有之责任。而限租减租、限制高利借贷、反对陋规及不法徵收、反对苛捐杂税及预征钱粮的内容是包含在土地政策中的，所以，从一开始就注定要成为扫除赢利型经纪的重要手段，土地分配本身只是运动中的一小部分内容。在土地之外，土地革命更注重夺权。这种现象在十几年以后陕西关中地区的中更加明显。在陕西关中地区，不论从人数方面，还是从其佔有的土地数量上来考虑，所谓的「地主」在农村各阶层中所佔的比例都非常低，甚至有很多地方在一个乡的范围内都划不出一户地主仅仅围绕土地问题来发动当地群众进行，无疑是行不通的。但「关中无地主」并不意味着关中地区没有封建势力和封建压迫，干部们很快就把工作重点从划分阶级成分转移到农民真正关心的对封建压迫的斗争，即以政治斗争代替了经济斗争。

此后不久，中共中央又制定了《中国共产党关於农民政纲的草案》，提出九条基本政策。「主要是：（一）推翻乡村中的劣绅政权，建立农民政权，农民参加县政府组织。（二）武装农民，乡村中的一切武装势力受农民政权指挥。（三）没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地，归给农民。（四）保证永佃权，限租，限息，取消苛捐杂税，废除陋规，国家帮助农民发展经济。这段话把意思说得更明确了，就是要「推翻乡村中的劣绅政权」，「国家帮助农民发展经济」。

1926年下半年开始的北伐战争中，许多地方的农协、组织农民积极支援北伐军，出色地担任了国家的角色。或者组织农民直接参战，或者充任向导，侦察敌情，或者担负供给和运输等工作，或者破坏扰乱敌军，为北伐军进行宣传鼓动。更重要的是，战费浩矩，广州政府除了靠海关、工商税收及苏联政府的贷款和援助外，大部分是由农民来负担的。尤其是广东、湖南、湖北三省农民，节衣缩食，承担各项税饷、筹款及摊派，供给北伐军。如果没有地方农民协会的话，这些工作很难办到。

1927年8月至l937年7月十年内战期间，中国共产党开始独立地领导武装斗争，建立农村革命根据地，同时领导农民进行了彻底的土地革命。大革命时期农民运动的成功表现显然为中国共产党提供了经验。在此基础上，中共提出了更为激进的政策。

「八七会议」及召开前后，临时中央提出以「耕有其田」和「土地国有」为行动纲领。前者是动员和组织群众的通俗口号，后者是消灭地主阶级后的法令问题。八七会议上前夕，临时中央提出对公有及私有土地的处置：「对祠堂庙宇，一切公地及五十亩以上的大地主一律抗租不缴，对五十亩以下之地主实行「减租」；「自耕农土地不没收」「八七」会议上提出的政治口号是「乡村政权归农会所有」。这都是大革命时期农民政策的延续。「还提出不仅要没收大中地主的土地，而且要解决小地主的土地问题。他认为，小地主的土地是土地革命的中心问题，如果不没收小地主的土地，在那些没有大地主的地方，农民协会则要停止工作。」农民协会有没有工作做成了是否没收小地主土地的理由之一。

农协显然不能停摆。因为革命政权还要依靠它来掌握农村。中央还进行过这个问题的争论，究竟是没收大地主的土地，还是没收一切土地。事实上这两种意见只是策略上的区别，实质都是没收一切土地。临时中央也承认：「暴动后所实行的彻底的，即没收大中地主的土地，事实的结果是没收一切土地。」

1927年在上海召开的「十一月扩大会议」在土地政策上有更大的转变，规定「一切地主的土地无代价地没收，一切私有土地完全归组成苏维埃国家的劳动平民所公有。」确切提出了土地国有的政策。

各苏区在创建之初，财政来源主要是依靠战争缴获和「打土豪筹款」。取之於民的土地税所佔的比重极小。随着各苏区的土地革命逐步展开和深入，农民获得愈来愈多的实际利益，农村根据地政权的合法性得到农民承认，红军和政府的财政收入取之於民的份额不断增加，土地税的地位和作用较过去有很大提高。九个苏区中有七个都规定了土地税政策。以「保护贫农联络中农打击富农为原则」按累进法徵收。贫农往往免征，富农的税率最高可达到30%.l931年以后，贫农的负担更被减轻，而富农徵税则特别加重。

l928年6月中共六大至1930年底和1931年初，土地革命政策经历了一个曲折发展的过程。「六大」提出了「没收地主阶级的一切土地」的原则和贫农、僱农「是土地革命的主要动力」，「中农是巩固的同盟者」的阶级路线。以后的实践中，又相继提出了较为符合实际的，具体的分田方法，实现了地权政策由国有向私有的转变。这样在土地的没收、分配、地权及进行土地革命的阶级路线这几个关键的环节上，都实现了妥善的解决，标志着土地革命政策的基本完善。同时也标志着一整套夺取乡村基层政权的方法的成型。在后来共产党的农民运动中，这一时期的政策成了最直接的参照。

的意义上来看，土地的没收即是对旧有基层领导阶层的摧毁；土地的重新分配则意味着新建立的农村基层政权的合法化；地权则成为新政权与农民之间的契约；阶级路线的订立表明新的基层政权开始正式运转；成为一种群众运动，本身也可以看作是新的国家政权对基层农民进行的一种政治训练，将其纳入到崭新的政治生活中去。可以看到，分配土地实在不是土地革命的主要任务。土地革命的主题不在於土地，而在於旧政权的摧毁和新政权的重建。

四、粉碎旧的农村文化网络，尝试建设新的文化网络

农村基层权力的运转，是通过一系列文化传统和习俗编制起来的文化网络来实现的。这种文化网络内容广泛庞杂，包含社会生活的多个方面，如宗族、祭祀、节庆、道德、教育等。农村旧有的权势者就通过这种文化网络建立、巩固和强化自己的影响力。杜赞奇在其着作《文化、权利与国家》中提出中国农村的一个概念：权利的文化网络。指的是「由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，包括在宗族、市场等方面形成的登记组织或巢状组织类型」的政权、士绅与其他社会阶层相互关系的模式。「由於文化网络既控制着各种资源，而其本身又包含各种感性象徵，所以，它成为乡村社会中使权威合法化的监证者。」

所以在对有形的土地进行再分配，粉碎的旧有权力的物质基础后，还必须消灭这种就有权力存在的文化基础，才能彻底清除其影响。

《中国共产党关於农民政纲的草案》中就提到「没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地，归给农民」。在没收的土地中包括了国家宗祠的土地。这是因为宗祠祭拜是农村中基层组织的一个重要内容，必须粉碎之才能把农民掌握过来。而这种宗祠祭拜活动的经费往往是从专门的土地收益中来。没收了这种土地，宗祠祭拜活动也就难以为继了。

1946年中共中央下达了《五四指示》，正式提出了对特殊土地的解决问题。特殊土地包括宗教机构所佔有的土地、封建宗法家族所拥有的土地、慈善机构所佔有的土地、教育机构所佔有的土地、历史原因所遗留下来的土地、荒地、公地、官地等。前两种的处理影响很大。多数解放区将大部分，有的将全部，庙地、寺地、教堂地、祭田清算以后分配给农民。而封建宗族的族地、祠堂地、户地、香火地、社地被分配给本族、本姓、本社区内的农民。这样的举措，不但断绝了宗族活动的经济来源以及族长、豪绅与族人的经济联系，有益於打破宗族地方封建关系，而且也使得宗族制度和势力在一定的时空范围内遭到剷除，使其势力下降到了最低点，消除了农村旧有的文化组织活动的经济来源，可以达到将农民从社区中剥离出来，直接面对国家的效果。

过程中对地主、劣绅、富农的打击，以及对宗庙、祠堂的破坏，事实上已经打乱了过去的乡村文化网络。要把以后的乡村重新整合起来，建立新的文化权利网络是必要的。抗日根据地的建设也包括这项内容。开展生产大竞赛、评选劳动英模和生产模范村、模范区、模范县等。这样的活动一方面达到了组织生产的目的，另一方面从某种程度上说也部分重建了乡村的文化网络，对於根据地政权对农村的渗透大有裨益。

五、政权的合法性与国家权力渗透的矛盾

l931年以后，中共的土地政策不断地出现左倾错误。这些左倾错误往往是过分利用了国家政权的权利，以至於导致政权的合法性出现危机。如过分打击地主、富农及其家属，重复侵犯中农利益。当这些左倾的政策推行到各根据地时，许多根据地的领导人对这些政策进行了不同程度的抵制和斗争。

这种中的左倾错误常常令革命史研究者扼腕歎息，可见对革命造成的损失有多么巨大。然而纵观中国共产党革命建国的历史，这种左倾错误往往反覆纠正，却又反覆出现。原因何在？本人认为可以用中出现的政权的合法性与国家权力渗透的矛盾来解释。早在二十世纪初期，中国历届政府试图扩建早期现代化国家机构的时候就已经开始消除农村国家经纪的工作，以期直接掌控纳税人，最大限度地攫取农村资源，但是国家权力的加强反而导致农村滋生了更强的保护型经纪与国家对抗。国家不得不进一步加强政权，压迫保护型经纪，结果更使那些赢利型国家经济纷纷钻入村政权，以窃取国家转让给村庄的部分权利。中国共产党也遇到了相似的问题。

中国共产党的在农民和基层政权之间建立起契约关系，从而建立起了基层政权的合法性。同时新政权还希望通过将国家权力进一步渗透到农村最底层，以达到历史上任何一个政权都无法企及的现代民族国家对国民的控制水平。

大革命时期叱吒一时的农民协会某种程度上可以反映出这种权力渗透。

广东是大革命时期农民运动的发祥地，也是北伐前全国农民运动最先进的省份。从广东省的农民运动的表现，我们可以看出农民协会究竟起的是哪方面的作用。1925年5月，广东省农民协会正式成立，此后一年里，在省农协的统一领导下，全省有组织的农民在经济、政治方面积极「从事减租运动，反抗民团苛抽，反抗高利债，维持地方治安，抗捐，反抗土豪劣绅，禁赌，筑路，兴办农民学校等。」这正是前面所述的打击赢利型经济的举措。到了1926年5月，召开第二次全省农民代表大会的时候，根据新的形势，制定了在经济斗争中新的政策。这些政策更充分地体现了农民协会的目标。仍然坚持前一年打击旧有乡村领导层的工作，并且较好地处理了支援北伐和减轻农民经济负担的矛盾。后者表明农民协会已经主动承担起国家经纪的任务，成为国家吸收农村资源的。例如，当讨论到预征钱粮问题的时候，曾进行了一场热烈的争论，最后共议了：一要使政府财政收入多，二要使政府财政收入快，三要使不满意的人少三个原则，通过了「请求政府明令规定预征钱粮，须由大地主殷富户负担、凡属有地三亩以下之贫苦农民，应予以怜恤，一律停止预徵。」这让人们看到的不仅仅是一个改善了的国家的形象，而又仿佛带有旧式保护型经纪为农民利益与国家交涉的味道。很显然，广东革命政府通过农民协会已经很深入地控制了广东的农村。

在通过土地再分配清除了旧有国家经纪之后，由於根据地尚不稳定，工作缺乏经验等原因，一部分地主富农隐瞒成分和土地，甚至混入基层权力机关。这使得革命根据地新成立的乡村基层权力机关又产生了一种类似於旧有保护型或赢利型经纪的表现。六届四中全会后的中央发现其土地政策推行得很不顺利，於是开始对农村基层政权进行又一次地重建──查田。

查田本来是土地革命中的正常环节，但在这里被用来强化国家对农村基层的权力。因为查田是同「左倾」的肃反、检举运动结合起来进行的。在实际工作中清洗和打击了一批地主富农出身的或反对中央土地政策的干部。这可以说是国家政权对基层经纪化倾向的清洗。

l932年，各根据地组织了查田委员会，对已经建立的农村基层政权机构进行整顿。有些地方取得了一定成效。比如领导的江西瑞金云集地区的查田试点，把混进乡党支部和政权的地主分子清查了出来，他们利用职权包庇的地主富农分子也经群众揭发而重新划定了阶级成分。但是查田是以贯彻中央的左倾政策为目标的，这个运动虽然达到了目的，政府的合法性也大大地受到了削弱。有些地方纠察范围过火，有时甚至查三代、四代，引起中农的恐惧和不安，有人「逃跑躲到山上」.对富农也当作地主打击。这种做法严重打击了群众的生产积极性，削弱了农民对中共政权的忠诚度，造成了根据地的经济困难和粮食紧张。或者我们可以借用杜赞奇的话来说，就是出现了「国家政权的内卷化」。国家权力的强化反而造成权力资源的流失。

国家权力必须渗透到基层，否则建立现代民族国家的目标就不可能实现，中国共产党所能动员的力量也只能停留在旧式政权的水平上。但是这种权力渗透如果过於猛烈，却又会动摇刚刚建立起来的政权的合法性，产生适得其反的效果。中国共产党在此后的历史里不得不一再试图实现权力的渗透，又一再纠正以保全自己在农村的合法性。

l934年第五次反围剿失败，查田运动不了了之。

遵义会议以后的中共中央吸取了惨痛的教训，其土地政策开始发生转变。但是纠正的是左倾的错误，整套工作模式没有放弃。调整的主要是对地主富农的政策。l935年瓦窑堡会议没有再提消灭封建土地制度的问题，而只是提出「没收一切卖国贼及汉奸的土地财产分给工农及灾民难民」在民族战争中，必须保证自己政权内部的稳定，全民族一致对外，地主富农不应该再受到打击。可是对於敌佔区的情况就应该另外考虑。卖国贼和汉奸从哪个方面来说都是当时的敌人。日本人对於佔领区也进行了经营，以期从中攫取战争资源。他们沿用了中国过去的乡村基层，并且还进行了一些改造当中共在敌后开闢根据地时，对这些日本人经营的基层势必要进行摧毁重建。「没收一切卖国贼及汉奸的土地财产分给工农及灾民难民」正是这种做法的政策体现。

「减租减息」是抗日战争时期土地问题的基本政策。《抗日救国十大纲领》中指出这项政策包括：没收汉奸的土地分配给无地少地农民；逃走的地主的土地，无租息地分配给农民耕种；地方公有地，分配给农民；颁佈普遍减租的法令，规定最高租额，减租至最低限度；保证农民佃耕土地之永佃权；整理农民债务，禁止高利盘剥，办理低利或无利借贷等。中共认为在实行减租减息的方式和办法上，「因该切实避免採用斗争手段，应该採用协商调解及仲裁的方式为主，去达到群众要求的被承认，去达到工农群众与地主资本家双方的同意与妥协。」这表明中共尝试放弃对乡村社会的强力控制，改而试图利用旧的国家经纪来实现自己的政治和经济目的。这种做法使中共能够以较小的社会代价换取自身合法性的迅速确立。

但是重建乡村基层的努力并没有放弃。1943年，各根据地开展了「查租」、「减租」的群众运动，目标指向不法地主，并且与改造乡村政权、健全农民团体、加强基层干部队伍的建设和民兵建设、整理扩大劳动互助组织及开展生产运动结合起来。1944年，全国抗战形势发生重大变化，华北、华中各敌后战场相继开始局部反攻，各敌后根据地不断扩大。减租减息运动也被推向了过去未展开或未深入展开的新解放区、游击区和边沿区。在游击区和边沿区，一般实现配合部队的武装斗争，组织发动群众，建立两面政权，惩办作恶多端的汉奸分子，减轻和废除队敌伪负担，然后再进行减租减息。其标准又比巩固区低一些，办法也灵活一些。在新解放区，首先是从老区抽调一批具有农村工作经验的干部，分赴新区发动群众，进行反奸反霸和清算斗争，在逐步转入减租减息。这些地区的减租减息一直持续到战后。

抗战结束以后各解放区的运动经历了继续减租减息、初步解决土地问题和彻底解决土地问题三个阶段。战后初期进行的减租减息与抗战时期已有不同。包括反奸清算、没收日伪土地、减租减息和查租减息等内容。反奸清算和没收日伪土地显然是保证在新解放区夺取基层政权。查租减息则起到了对基层干部进行培训，和教育群众的作用。前者强化政府对基层的权力控制，后者则巩固了政权的合法性。

1946年中共中央下达了《五四指示》，开始向「耕者有其田」转变。採用的阆℅椄O反奸清算、减租减息、退租退息，集中力量向汉奸、豪绅、恶霸作斗争。这会达到甚么效果不必多说。

六、消灭自己创造的国家经纪

1927年，中国共产党在上海召开的「十一月扩大会议」对土地革命乡村政权机关作了重要的政策和策略变动，取消「乡村政权归农民协会」的口号，规定「农民代表会议（苏维埃）是乡村中的革命政权机关。」对於这个变动中共是这样解释的。从集团公开背叛革命到「八七」会议前后，临时中央在武装暴动，夺取政权等问题的政治策略上，仍然没有放弃国民党的旗帜，认为在现时民权革命阶段，国民党「还有他的历史上的作用」，主张用工农群众的力量──农民协会并联合反对政府及赞成土地革命的左派，将国民党的基础改造过来，「使国民党成为赞助土地革命的工具」然而，根据一段时间的实践，这个考虑并不符合实际情况。「中央以前复兴左派国民党的估计不能实现」，关於「左派国民党」运动与在其旗帜下执行暴动的决定「必须取消」这种解释自然有其现实的道理。但是我们如果拿农协、和苏维埃作一对比，就会发现，农协具有更强的基层保护性质。

农协与革命政府是协商的关系，必定要为乡村农民的利益与政府进行交涉。在粉碎农村中旧的「国家经纪」之后，农协自身具有的「国家经纪」特性日渐显现，成为新的中间层，这是不能容忍的。而苏维埃则是正式的政府科层机构，必须按照上下级的行政关系服从苏维埃政府。以正式的科层机构取代保护型经纪（），一旦成功，将使遭到重创的中国共产党迅速聚集起力量。这种取代意图明确，就是要将国家权力在向下渗透，扫除一切阻碍国家直接控制农民的层次，不论是旧有的保护型经纪、赢利型经纪，还是在夺权过程中以外产生的新的中间层。亦即将地方行政机构正规化、从而使下层政权与中央保持一致，使国家政权与纳税人之间建立直接的、没有仲介人的关系。

在后来的中，消除这种中间层的工作始终没有停止。解放战争时期，解放区中叱吒一时的农会组织也是同样的结局。中共中央明确指示，「完成，村人民代表会议成立后，农会的作用自然减少，农会优秀干部应到政府及合作社去工作，但也不应马上取消农会，而且今后工作中需要通过农会者仍应通过农会；特别在民主建政人民代表会选举中，对一般的守法地主、旧富农分子，原则上应恢复其公民权，农会更有其重要作用，且人民代表会议政权一时还不能组织好或不巩固，乡村中的各种工作和经常制度尚未确实建立起来，故农会暂时还不应取消。」农会是注定要消亡的。

农协和农会之后，中共还不得不与正规的行政体制中新生的国家经纪作斗争。1947年7月l7日，中央工委主持的全国土地会议在河北平山县西柏坡村召开。规模之大、规格之高、时间之长，在中共历史上都是空前的。会议讨论的一个主要问题就是民主整党。这个问题被放在土地会议中重点讨论，可见对党的影响。会议认为，过去不彻底及工作落后的一个重要原因，在於干部中存在着不纯洁状况、作风不正及官僚主义等。例如，在晋察冀及晋绥，党、政、民县以上干部地主、富农家庭出身者佔很大百分比。区村干部及支部党员中农是主要成分，其中地主、富农成份立接间接佔统治地位者不少，贫僱农一般只佔少数。中农、贫农出身的区、村干部完全不受地主富农影响者不多。军队干部多数是本地地主、富农出身。老干部亦大多娶地主女儿做老婆，在中有帮助其岳父者。区、村干部多年未改选，大多是完全不对群众负责，不受群众监督、在工作中强迫命令，其中自私贪污及多佔果实者甚多。他们怕群众揭发报复，因而更要控制恐吓群众，少数最坏者则为新恶霸，各种罪都犯

问题很清楚，似乎又回到了原地。本意是要消除农村基层中旧有的国家经纪，消除隔在国家政权和农民个体之间的中间层，即保护型经纪和赢利型经纪。利用分配土地的方法不但要消灭其经济基础和文化网络，而且要建立起国家政权对农村的直接控制。多年的土地工作之后，人们本以为农村应该没有问题了，农村的资源已经尽归国家控制，可是睁眼看时，竟然又回到改革以前的状态。只不过旧的土豪劣绅被杀掉了，国家委派的农村干部坐在房子里成了新的土豪劣绅，甚至是恶霸，或成为保护型经纪，或成为盈利型经纪。

针对党内组织不纯和思想不纯等问题，会议认为要彻底进行，必须在的同时，结合进行整党。方法是：「打通思想，整顿组织，纪律制裁」。具体分为两步：「一是由上而下打通思想，组织整顿，纪律制裁，目的是去掉障碍……之后，由下而上整上来，这是巩固党，扩大战果。」会议还决定组织与整编群众队伍，经过贫农团、贫农委员会、农民大会及农民代表会等去完成，并改造党、政、民等组织及其干部，以保证民主制度的实施。可见採取的办法仍然是利用最基层群众的力量改造、重建基层组织。而在实际操作中，仍然产生过去土地革命时的问题。侵犯中农利益的现象普遍发生，十分严重；错误划分阶级成分，把一些中农及贫农划为地主、富农；乱打乱杀的极端现象十分严重。

在出现这些左倾错误之后，中央的土地政策再次进行调整，重新走上有区别、有步骤发展的道路。到l949年上半年，东北、华北、西北及山东、苏北等老区半老区与少数新区，基本完成，约有1亿多农民从地主和旧式富农手中获得约3.7亿亩土地，并获得必需的其他生产资料和生活资料，为人民解放战争的胜利奠定了基础。

七、产生的经济效益

这种乡村政治革命使共产党在人力、物力、财力各方面，尤其是在后期靠打土豪没收财产已难以为继的时候得到有力的支援，对於根据地建设和革命队伍的壮大起了相当大的作用。抗日战争时期，陕甘宁边区十多个县，人口不过一百五十万。部队和机关每年需细米（小米）二十六万大担（每担三百斤）。取之於民的佔十六万大担。最困难时期公粮增加到二十万大担。每年群众还要义务送运公盐二、三十万驮（每驮二百斤），由盐业公司代为出口，钱交财政，义务做军鞋十几万双

在晋察冀边区，起初对土地税收採取「合理负担」的政策，徵收救国公粮：以户为单位，将每年全部收入折成小米，平均每人收入一石四斗以下的免徵，收入一石五斗到二石的徵3%，在此以上、每增加收入一石，徵收递增1%到10%为止。这个办法实施以后，1938年全边区共徵收救国公粮l4万石，l939年的徵收任务也得以完成。1941年边区又制定了《统一累近税暂行办法》和《实施细则》，正式提出新税制，把资产税、所得税等统一融合在一起，按累进的比例，实行每年一次的直接徵收。

这种税制避免了政府与农民之间的中间层，减少了财政的流失。纳税人口也由「合理负担」时期佔总人口的40%至60%，扩大到80%，在实施第一年就完成了20万石公粮的徵收任务。这在保证财政军需上起了很大作用。

在山东解放区，据不完全统计，解放战争时期人民将8.5亿斤粮食送到前线，支援了722，256斤食油、868，238斤食盐和大量的蔬菜。胶东、渤海、鲁中南三个行政区的妇女给部队做军鞋7，622，151双，军袜221，809双，军衣7，355，573套，军被1，778，855床。此外，晋绥、华中、晋察冀等解放区的人民也为战争提供了大量的物力资源。

全国解放区仅在辽沈、淮海、平津三大战役期间农民支援战争的物力有：担架11，770付，小车430，900辆，小车47，820辆，牲畜1，036，300头，粮食95，000万斤30.

徵粮、徵税之外，中共的农村基层政权显示出了强大的动员人力物力的能力。解放战争时期，辽西绥中县的一个区「为了配合大部队作战，…动员民工五、六百人去前所、高岭一带支前，主要任务是扒铁道，抬伤员。」后来成立起兵站，「活动於全区各村。主要任务是组织担架队和运输队，一旦前方有战事，上级来任务，兵站处即按需要向各村分派人员和驮子。当时全区共组织起担架一百五十付，运输队三个分队，共二百多个驮子。」

整个解放战争中，解放区广大农民还积极参加民兵，出民工支援前线他们担负了运送粮食和作战物资、抢救和转运伤员、看押俘虏等艰苦繁重的战勤任务，及时地满足了作战部队的需要。在三大战役期间，执行各种佔勤任务的民工达857万人。农民组织的民兵参加大小战斗达14.47万次，参加战斗的民兵达228.48万人次，歼敌总数为20.47万人丰富的人力资源为解放战争迅速推向全国并取得胜利提供了条件。

常常有学者简单地用「民心得失」这种政治话语来解释根据地农民焕发出来的这种支援激情。经历了的基层农民从心里支援中共政权是毫无疑问的。但是与中共控制区域以外的地方相比，绝大部分原本就比较贫困的根据地、边区、解放区之所以能够激发出如此巨大的军事经济能力，与旧有国家经纪被极大削弱或消灭是密不可分的。可以想见，之前，土地收益的分配主要有三个流向，农民、国家经纪和国家政权。其中国家经纪的份额相当可观。之后，国家经纪不再参与分配，他原先所佔有的份额由农民和新的国家政权瓜分。这样一来，农民的收入明显提高。而国家在直接与基层农民对话的条件下，也可以轻松完成对农民的组织工作。於是国家政权可以在满足农民利益的前提下，轻松地动员起旧的国家政权不敢奢望的军事经济力量。

八、结语

到此，我们可以总结一下中国共产党在解放前进行的。任何一个时期的举措，首要的都是打击旧有的，或者是新产生的，农村基层国家经纪。结果是达到国家直接控制农村资源的状态。苏珊娜·佩珀在其《中国之内战》一书中提到这样一件事：在山东莒南县，土豪和腐败是共产党打击的第一目标，而减租减息仅列为斗争目标的第四位元，山东省莱东县的状况亦是如此。甚至共产党在山东的干部也承认：「减租减息并不是革命的首要任务，因为它既不能动员大部分农民，也不能极大的削弱乡村中的封建势力，……实际上，一些干部发现减轻捐税负担是农民大众的第一要求。」没有看到原书，不敢轻信这条史料，不过是不是也可以说明当时的首要问题是夺取农村的基层政权，通过减租减息来确立政权的合法性就成了其次的任务呢。

政权范文篇4

为期一天半的全国村委会选举工作情况分析会，经过大家的共同努力，即将完成各项议程，马上就要结束了。我们这次会议，是在全国上下全面学习贯彻党的***精神，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗的新形势下召开的，是在过去3年全国各地普遍开展新一轮农村村委会民主选举实践活动，并积累新经验的基础上召开的，对于我们从理论和实践相结合的高度，深入贯彻落实党的***精神，把农村村委会选举工作提高到一个新水平，把农村村民自治制度建设推进到一个新层次，必将起到重要的促进作用。这次会议虽然时间较短，但内容丰富，安排紧凑，收到了很好的效果，达到了预期的目的。从大家反映的情况来看，这次会议起到了这么几个作用：

第一、各地对这次会议都很重视，提供了较丰富的资料，为我们进一步把握村委会选举的进展状况提供了帮助。这次会议共印发了28个省、自治区、直辖市新一届村委会换届选举的总体情况材料，以及青岛、宁波、武汉、贵阳、江苏镇江、江苏太仓、湖南临澧等地新一届村委会选举情况材料，还有5篇论文材料。会议还将汇总各地情况后形成的《20*－20*年全国村民委员会选举工作进展报告》、《关于20*－20*年全国村委会换届选举情况的报告》、《20*－20*全国村委会选举情况分析会纪要》，印发给大家听取修改意见。上述材料尽管还有许多有待完善之处，但内容丰富，基本上反映了村委会选举进展状况，为开好这次会议提供了重要素材。

第二、会议气氛民主热烈，形成了许多共识。昨天下午，会议分三个小组进行了半天的小组讨论，大家围绕着有关问题，畅所欲言，交流解决问题的办法。刚才，有3位同志将各小组讨论的情况分别作了汇报；云南、湖北、浙江等3个省的代表交流工作经验；华中师范大学徐勇教授和中国社会科学院史为民研究员就村委会选举工作存在问题的原因和选举创新问题作了精彩发言。刚才，全国人大内务司法委员会内务室巡视员初世同同志给我们介绍了许多重要情况。同志们反映，在中国农村村民自治进入制度化、常态化后，许多规范性、程序性的问题进一步凸现了，制度化指引着规范化、程序化，制度化也需要规范化、程序化的支撑。这次会议开得很及时，很有必要。虽然在一些问题上看法还不尽一致，但形成了诸多共识。一致认为，从20*—20*年，全国31个省、自治区、直辖市相继完成的新一轮村委会换届选举总体上是健康有序、成效显著的。突出体现在：一是绝大多数农村在村委会任期届满后能够依法按程序组织换届选举，选举的制度化、规范化、程序化水平有新的进步；选民参与比较充分，广大农民群众经受了新一轮实践的锻炼，民主法制素质有新的提高；二是绝大多数选举结果令人满意，一大批有文化、懂技术、会经营、愿意带来群众致富奔小康的村民，被选进了村委会班子，农村基层干部结构有新的改善；三是选举的技术创新、程序创新、工作创新不断涌现，一些难题有新的突破；四是各级党政领导和有关部门进一步重视，加大了组织和领导力度，取得了推进农村村委会选举和村民自治工作的新经验；五是农村村委会选举等基层民主活动，与农村经济社会发展的全局进一步形成了相互促进的局面，对村民自治的其他领域和环节的衔接和互动提出了更加紧迫的要求，为今后工作的扎实推进提供了新的历史起点。

在分析讨论中，许多同志还谈到了做好农村村委会选举工作的体会和经验，也形成了许多共识：一是要加强领导，积极争取各级党政领导的重视，建立健全农村党组织领导的充满活力的村民自治机制，充分发挥农村党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用；二是要严格依法办事，坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠，任何组织和个人都不允许有超越法律法规的特权；三是要相信群众，依靠群众，把法律法规赋予的民主权利原原本本地交给群众，引导群众在实践中学，在实践中创造民主，在实践中完善民主，在实践中提高当家作主的本领；四是要坚持与时俱进，尊重实践，尊重群众的创造，不断研究解决村委会选举中的新情况新问题，总结新经验，不断为村委会选举注入新的活力。五是要培养一支积极致力于推动农村村民自治制度建设的干部队伍，并不断完善工作运行的保障机制；六是要必须使村委会选举工作紧紧服务于建设社会主义新农村的大目标，有步骤、有程序、循序渐进地进行。

在分析讨论中，大家也从不同角度、不同侧面，反映和提出了当前农村村委会选举中存在的问题，主要是：有的农村村委会届期满了，没有正当理由却擅自拖延选举，个别地方依然存在指选、派选，引起群众不满；一些地方不按法定程序进行选举，导致群众上访不断；有的地方买卖选票严重，“贿选”有增多的趋势，个别违法乱纪的人乘机当选；有的农村选举后新老班子交接难；个别地方存在宗族势力、家族势力、宗教势力干预民主选举的现象，等等。造成这些问题的原因，既有个别地方领导重视不够，有关基层组织和干部民主法制观念不强，有的群众行使民主权利不太正确等原因，也有农村经济和社会体制配套改革不到位的原因，还有法律法规不完善，致使有些问题无法可依等原因。应该说，只要考虑到农村民主基础差，农民在村委会直接选举民主实践中锻炼的时间还不太长，党政领导积累的领导和指导农村民主的经验还很有限，各方面的制度还有待完善等因素，我们就会感到，村委会选举民主实践中存在这样或那样的问题，有其客观必然性，也是很正常的。这些问题，是基层民主发展过程中的问题，是前进中的问题，也是随着村民自治制度的不断成熟，完全能够逐步加以解决的问题。

第三、进一步增强了做好村委会选举工作的信心。分析讨论中，同志们纷纷反映，近年来各级民政部门通过组织、指导村委会选举和其它村民自治工作，进一步张扬了民政部门“以民为本，为民解困，为民服务”的核心理念，进一步促进了民政部门“解决民生，落实民权，维护民利”核心职责的落实。各级党政领导对村委会选举工作的高度关注和大力支持，为我们做好具体工作创造了条件。会上，大家通过深入学习***的有关精神，进一步认清了形势，增强了责任感和历史使命感，纷纷表示：有党的***坚定不移发展社会主义民主政治的战略部署和发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利的新要求；有过去已经打下的工作基础；有社会发展进步的客观需求；有这次会议学到的一些好经验和好做法，我们一定能够为全面建设小康社会，作出我们应有的贡献。

20*年，是全面贯彻党的***精神的第1年，是改革开放30周年，也是国家奥运之年。就农村村民自治事业而言，20*年，是农村村民自治从萌芽到逐步发展的30周年，是第一部村民委员会组织法试行20周年，是现行村委会组织法实施10周年。20*年全国农村将有17个省份进行又一轮的农村村委会民主选举实践，可以说，做好20*年的农村村委会选举意义十分重大。为在过去工作的基础上，把20*年的村委会选举工作做好，这里我讲几点意见，具体说就是“三个加强”：

一、加强政治理论学习，全面领会和把握党的***对基层群众自治制度建设的新要求，增强做好村委会选举工作的责任感和使命感

20*年10月召开的党的***，是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。总书记所做的报告描绘了在新的时代条件下继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，是我们党团结带领全国各族人民坚定不移走中国特色社会主义道路、在新的历史起点上继续发展中国特色社会主义的政治宣言和行动纲领。***报告在对我国今后经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设进行全面部署时，对包括村委会选举在的基层群众自治制度建设给予了高度重视，我们要很好地领会和把握。

***报告强调，“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”史无前例地把“基层群众自治制度”纳入我国社会主义政治制度建设范畴。在大会修改通过的《党章》总纲部分中，在大会表决通过的《中国共产党第***全国代表大会关于<中国共产党章程（修正案）>的决议》和《中国共产党第***全国代表大会关于***中央委员会报告的决议》中，都有相同或类似的要求。这是继1998年10月党的十五届三中全会作出村民自治是党领导下我国亿万农民的伟大创造这一科学结论之后，又一个更加全面的重大科学论断和重大制度安排，具有多方面的意义。第一、党的***的这一重大科学论断和重大制度安排，丰富了我国社会主义民主政治制度体系的基本内容，有利于从整体上发挥我国社会主义政治制度的特点和优势。新中国成立以来，我国逐步建立了以人民代表大会制度为根本制度，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度为基本制度的政治制度框架。改革开放后，随着经济社会的转型与发展，人民政治参与的积极性不断提高，我们党又在城乡基层全面推行了村（居）民自治制度。自党的第十三次全国代表大会以来，历次全国代表大会政治报告关于政治制度的完整表述都是三项制度。这次党的***报告从满足最广大人民群众的政治参与需求出发，把我国社会主义政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等三项制度，扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度，从而使社会主义政治制度体系的内容更加丰富和全面，也使社会主义政治制度结构更为完整，功能更加强大。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度属于国家层面的民主制度。基层群众自治制度则属于基层直接民主的范畴，具有基础性作用。这一制度安排把基层直接民主与高层民主进行了有机结合，使民主层次更为丰富，既有利于不同类型和层次的民主制度发挥各自优势，又有利于实现它们之间的衔接与互动，更加彰显社会主义国家人民当家作主的制度本质，使我国的政治制度成为亿万人民群众参与并惠及亿万人民群众的制度。第二、党的***的这一重大科学论断和重大制度安排，拓宽了认识我国社会主义民主政治建设的理论视野，有利于更好地把握我国社会主义政治建设的规律性。在我们这样一个拥有13亿多人口的东方大国，怎样根据马克思主义民主理论，努力发展和完善社会主义民主，始终是我们政治建设的重大任务。我国的国情决定了我们任何时候都不能照搬西方的政治模式，必须把代表制民主与基层直接民主相结合，走中国特色社会主义政治发展道路。一方面，十三亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力；另一方面，在基层建立健全各种形式的基层自治和民主管理制度，实行基层直接民主，群众的事情由群众自己依法去办，发展社会主义基层民主政治。有了群众自治，有了基层直接民主，城乡居民的公共事务和公益事业由群众在基层党组织的领导下直接当家作主办理，我们的社会主义民主政治就有了全面的巩固的群众基础。把代表制民主与基层直接民主相结合，充分发挥各自的功能和整体优势，是我国社会主义民主政治建设的一大创造，是一个重大规律。党的***的这一重大决策，反映了我们党对发展我国社会主义民主政治的认识越来越深刻，规律把握得越来越科学，具体道路与框架规划得越来越符合实际。第三、党的***的这一重大科学论断和重大制度安排，赋予了我国基层群众自治制度建设新的历史使命，有利于我国人民群众享有更多更切实的民主权利。改革开放以来，我国城乡人民社会水平不断提高，经济持续健康增长，社会保持稳定，各项事业发展欣欣向荣，一个重要原因就在于我们党始终坚持经济上保障广大人民群众的物质利益，政治上保障广大人民群众的民主权利，从而激发了亿万人民群众创造美好幸福生活的积极性。当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。我们党要带领人民抓住机遇、应对挑战，夺取全面建设小康社会新胜利，必须加强基层群众自治制度建设，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。只有进一步搞好基层群众自治制度建设，不断扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，才能最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和谐因素，调动一切积极因素为社会主义现代化建设服务。把基层群众自治制度确立为我国的政治制度，必将有力提高各级党委和政府对基层群众自治制度建设和实践工作的认识，把基层群众自治工作摆在更加重要的位置，从制度、理论、实践等各方面不断完善、深化、创新，使我国人民群众享有更多更切实的民主权利；也必将进一步焕发亿万人民群众广泛参与基层事务，创造幸福美好生活的积极性。

总之，党的***对基层群众自治制度建设给予了高度重视和科学安排，为村委会选举工作的发展提供了新机遇，也提出了新的更高要求。20*年是全面贯彻党的***精神的第一年，做好20*年的村委会选举工作、村民自治工作首先要认真学习、深入贯彻、全面落实党的***精神，把思想和行动统一到***精神上来，把力量凝聚到实现***确定的奋斗目标和战略任务上来。要以***对基层群众自治制度的提升为动力，抓住村委会选举工作面临的新形势、好形势，振奋精神，乘势前进，使村委会选举工作在全面建设小康社会的实践中发挥应有的作用。

二、加强工作指导，依法推进农村村委会民主选举，切实保障农民群众的直接民主权利

准确把握农村村委会选举工作面临的形势，是贯彻落实党的***精神、做好农村村委会选举工作的前提和基础。今年的村委会选举工作不仅有好的机遇，同时也面临着许多挑战和困难，我们也必须要有足够的认识和充分的准备：

一是随着新农村建设的深入发展，各级政府强农惠农政策力度不断增大，村组干部的物质待遇、荣誉感将进一步增强，农村的资源、资金越来越多，这既为农民的生产生活带来了实惠，这将吸引更多的乡村能人参与村委会选举，选举的竞争程度很可能加大。二是随着农村外出务工人员的逐年增多，不少地方在乡人口结构发生了重大变化，青壮年在家的少、老年人和儿童多，选民人数不够，选举的组织工作难度在进一步加大。三是随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，村民思想的多变性、选择性、差异性在增强，选民教育、选举准备等工作量大大增加。四是许多地方的乡镇合并、村组撤并后，许多新任干部不熟悉村委会选举工作。五是调节村委会选举的法律法规还不适应农村村委会选举实践的需要，村委会选举的物质保障相对薄弱，各部门齐抓共管的合力需要进一步形成，各项工作措施需要进一步完善，队伍的政治业务素质和工作水平需要进一步提高。总之，村委会选举工作面临着许多挑战和困难，我们一定要从思想上高度重视，并采取得力工作措施，克服困难，依法推进农村村委会民主选举，切实保障农民群众的直接民主权利。

第一，要精心部署，切实做好村委会换届选举工作的各项准备工作。有换届选举任务的省份，要以省为单位统一届期、统一部署、统一实施。要建立党政领导挂帅、有关部门参与、民政部门组织协调的换届选举工作机构，指导好村委会选举工作。尤其在县市要建立主要领导同志负总则，乡镇党委书记作为第一责任人的基层领导责任制。要搞好换届选举前的调查摸底工作，摸清省情、县情、乡情、村情，制定出切实可行的工作方案，特别是对难点村、重点村要有科学的对策。要对选举工作骨干尤其是基层的选举工作干部进行培训，提高他们指导换届选举的能力和水平。要组织好离任干部的审计工作，并及时向群众公布。要加大宣传教育力度，增强干部群众的民主法制意识。要解决好换届选举工作经费问题。

第二、要抓住重点，依法组织好村委会选举操作工作。一是要做好村民选举委员会的推选工作；二是要做好选民登记工作；三是要做好候选人提名工作；四是要做好候选人宣传介绍工作；五是要做好正式投票选举工作特别是无记名投票、秘密划票、公开唱票、当场公布选举结果工作。

第三、要抓好衔接，巩固和保障村委会选举的成果。一是切实指导基层做好新老村委会班子的工作交接。二是开展对新任村委会班子成员、新任村民小组长、村民民主理财小组成员、村务公开监督小成员、村民代表的各种培训，提高他们履行职务、服务村民群众的能力。三是指导基层完善规章制度，推动村民民主选举与民主决策、民主管理、民主监督制度相衔接和互动。

三、加强调查研究，研究新问题、总结新经验，推动村委会选举工作不断改革创新

农村经济社会的不断发展，农民群众民主法制意识的不断增强，农村村委会选举和村民自治实践的不断深化，都需要我们加强调查研究，研究新问题、总结新经验，推动村委会选举工作不断改革创新。只要是有利于农村社会生产力持续发展和社会全面进步，有利于保障农民行使民主权利、保持和发挥社会主义制度的优势，有利于农村社会和谐，有利于实现和维护最广大人民的根本利益的新办法、新途径、新制度、新机制、新模式，都应当鼓励和尊重。对于一时还不太完善的新办法、新试验，要允许试、可以看、不争论，形成有利于创新的环境。当前，在调查研究、推动创新的过程中，以下问题应当引起我们的格外关注，争取有新的较大突破。

一是关于农村妇女当选比例问题。这是最近几年来都比较突出的问题。村委会组织法虽然也写上了在村委会成员中“妇女应当有适当名额”的规定，但由于弹性太大，实际过程中不好操作，致使农村妇女在村委会成员中所占比例很低。当然，农村妇女在村委会成员中所占比例很低这一现象很复杂，原因是多方面的，比如不少妇女不愿担任村里公职，不少妇女都不把选票投给女候选人。为解决这个问题，部里和一些地方开展了一些研究和实验，比如“定位选举”，这类似世界上一些国家为保障妇女当选作出的“预留职位”的规定，目的是保障村委会里至少有一名妇女。今天，我们谈论农村妇女当选比例问题更现实了。现在由于人口流动，外出务工人员在增加（现在每年有1.4亿,占全国人口的十分之一，而且每年以600－800万人的速度在增长），特别是中西部以大田种植业为主的农村劳动力特别是男劳动力常年在外打工，村里留下的都是老年人、妇女和儿童在增加，村委会里没有妇女参与，道义上说不过去，就是从农村的现实来看，也不利于村民自治的推行、不利于各项工作的开展。应当加大农村妇女当选比例的改革探索力度，提高农村妇女在村民自治其它组织代表的比例。

二是关于外出务工人员的参选问题。这个问题与第一问题有点联系，涉及面也很大，也是我们社会变迁过程中的一个突出问题。这个问题这些年有些进展，比如，对符合流入地城镇社区居民委员会选举条件并愿意参加社区居委会选举的农民工，有的地方准予登记，使其享有选举权和被选举权，有的准予农民工参与农民工利益有关的社区事务会议。有的虽然在选举上还没有突破，但对农民工在求职务工、司法援助、社会保险、住房贷款、子女接收义务教育、公共卫生、社区服务等方面给予了市民待遇。总的来看，这个问题还没有根本解决，即使是20*年国务院下发的力图全面解决农民工问题的若干意见这一文件（国发5号），对外出打工的农民工参加村民委员会选举的权利，立足点还是放在户籍所在地，也就是农民工的家乡上。如果选举时，外出的农民工不回去，又不委托投票，那么，他（她）参加村委会选举权利就难以兑现。外出务工人员是一个越来越庞大的群体，我们要加大对解决这一群体参加村委会选举难题的破解力度。

三是关于选举监督问题。选举监督是选举公正的保障，越是选举竞争激烈的地方，越需要选举监督，假如，选举竞争激烈的地方却没有选举监督，那么，选举的公平公正就大打折扣。过去，村委会选举主要靠县乡党委、人大、政府部门，靠村党组织、村民选举委员会，靠村民自发的监督，大家都有权利监督，都有义务监督，后来发现这种监督体制责任不明确，谁都有责任、谁都没有责任，所以，最早从上个世纪90年代中期开始，福建省不少农村推行经村民代表会议讨论同意、村委会主任候选人提名的人（有的候选人信得过的村民，有的是候选人的亲戚）在每一个投票站共同监督投票过程的办法，这是一个利用村民的力量、候选人的力量或者叫民间的力量来保障选举公正的探索；再后来，广东、湖北不少地方有组织地建立起选举观察员制度，利用学者、人大代表、政协委员等方面的资源到选举竞争激烈或容易发生纠纷的农村监督观察选举过程；再后来，北京、山东等地一些地方开始建立专门的选举监督机构，有的地方在选举时把公证处的人员请到现场进行监督。这些对保障选举的公正、减少矛盾起到了作用。我们要加大这方面的创新力度，建立更加有力、更加完善的村委会选举监督机制。

四是关于选举方式创新问题这也是实践提出的一个重大问题。目前除广东、云南、重庆外，绝大多数省份的村委会直接选举都搞了6轮以上，老百姓对选举知识的了解有了一定基础，加上现在大家都很忙，时间宝贵，不少地方觉得目前的村委会选举方式耗费时间太多，因此，“无候选人”的选举方式应运而生，而且还很有市场，目前已有17省份的农村开始在实验。以前，选举村委会，村民至少要开三次会议，一次推选村民选举委员会；一次提名候选人；一次正式投票日选举，如果正式投票日没有选出应选应选人数，还要进行补选大会，再加上组织动员大会、听取候选人演讲等次数加上就更多了，这在人口流动不多、时间观念不强的计划经济时代还可以，现在不行了，村民陪不起。“无候选人”选举，是把提名和选举合二为一，减少一次大会，如果没有选出应选名额，再把得票较多者作为候选人进行补选，这时的选举又是有候选人的选举了。实行“无候选人”的选举，应当有几个条件：一是地方法规最好有规定，没有规定也应当有政策；二是有实践基础，老百姓确实经历了6次以上的民主实践；三是村庄的宣传发动、选举信息公开工作要跟上；四是一些选举程序要调整，如现在竞争演讲许多地方是在选举中进行的，实行“无候选人”选举时要提前，以便为想当村干部、并愿意为群众服务的人提供一个表达的机会。各地可以选择一些农村做进一步的实验和探索。

五是关于贿选治理问题。近年来，一些地方村委会选举贿选有增多的趋势，经济发达的地方有，不发达和欠发达的地方也有，虽然是少数，但负面影响大，应当引起高度重视，认真研究加以解决。对于村委会选举中的贿选，我们是坚决反对的。考虑到村委会组织法里没有对村委会选举中的贿选下定义、难以把握这一实际情况，20*年3月17日，民政部在《关于做好20*年村民委员会换届选举工作的通知》里对贿选给予了明确概念：“凡在选举村委会主任、副主任、委员过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的都是贿选。”并对贿选案例的受理、调查、处理提出了原则意见。20*年1月17日，民政部在《关于做好20*年村民委员会换届选举工作的通知》中进一步支持：“要坚决制止候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人的贿选行为；同时也要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同。候选人被确认为有贿选行为的，应当依法依规取消其候选人资格或宣布其当选无效。”20*年8月21日，中央纪委、中央组织部、民政部在《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》中要求各地结合实际明确“贿选”界限，规范竞选行为，加强组织指导和监督，保证选举公开、公正、公平。应该说，对于村委会选举中的“贿选”界定不是一件难事，问题的关键是创新查处机制。基层民政部门苦于人力不够、手段缺乏，无力查处。

政权范文篇5

[关键词]行政权行政法逻辑起点科学界定

Executivepower:Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw

[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,Ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.Itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andProbingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.

[Keyword]ExecutivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition

学科的逻辑起点，或者称为学科的开端、学科的出发点，是我们进行研究中必须关注的问题，是决定该学科理论体系的研究起点，同时也是区别于不同理论体系的标准。[1]选择科学合理的逻辑起点，也是构建科学理论体系的重要方法论原则。行政法逻辑起点是行政法科学理论大厦的基石，关系到行政法基础理论以及整个行政法理论体系的科学性、严密性。如果作为行政法理论的逻辑起点的基本概念根据不足，行政法的根基必然不牢固，一旦这种概念被推翻，整个行政法理论大厦就会倒塌。由于我国的行政法理论研究尚处于完善阶段，特别是构建立足于中国特色社会主义法治政府目标的行政法理论体系正处于艰难复杂的攻坚阶段，所以，对此问题的研究还没有得到应有的重视和足够的理解，但这一问题急需解决，否则就会影响到行政法学研究的深入乃至法治政府目标的实现。本文拟就此问题展开探讨，以期有助于行政法基础理论问题的深入研究。

一、行政法逻辑起点范畴的界定

关于“行政法逻辑起点”的提法，我们可以在很多文章中看到他们的身影，但是，可谓是众说纷纭，莫衷一是，以下试列举一些与行政法逻辑起点相关、有代表性的观点：

罗豪才教授认为：在行政法基础理论的研究过程中，学术界也加强了对行政法律关系的研究，并且把行政权与公民权之间的对立统一关系作为行政法学研究的逻辑起点和构建整个行政法学体系的基础。[2]

叶必丰教授认为：西方国家和我国台湾省的行政法著作，往往以行政权或分权体制为行政法学的逻辑起点。[3](P7)

刘春萍博士认为：前苏联行政法的逻辑起点是“国家管理”，而俄罗斯现在的行政法的逻辑起点是“执行权”，从而实现了行政法逻辑起点的转换，俄罗斯行政法学界“在理论上认定执行权是俄罗斯行政法模式构建的基点，规范执行权也必定成为其行政法发展的基本方向性内容。”但是现在还很难看出俄罗斯行政法模式是“综合控权观”还是“平衡论”。[4]

袁曙宏教授、宋功德博士认为：计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府、社会、市场”，而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场、社会、政府”。[5](P338-341)

曾祥华博士认为：人权是行政法的逻辑起点。[6]

以上几位学者虽然都不是直接地、明确地讨论行政法的逻辑起点问题，但是都提出一个共同的概念，即“行政法的逻辑起点”。对于讨论这一相同的主题——“究竟何为行政法的逻辑起点”在概念上至今鲜有人讨论，更不用说达成清晰、一致的认识，以致各自从不同的视角、根据对“逻辑起点”名词的不同理解应用到不同的场合，提出各自不同的观点和主张。这就难免造成各有所指，无法沟通、交流和融汇的“乱局”。因此，科学界定“行政法的逻辑起点”范畴的涵义，就为研究和讨论提供沟通与对话的平台。如果这一范畴的内容模糊不清，就无法讨论这一共同话题。笔者以为，科学界定“行政法逻辑起点”这一范畴，可以从区分相似或密切联系的概念、范畴入手，以明晰“行政法逻辑起点”的内涵和外延。

（一）区分行政法的“研究起点”与“逻辑起点”范畴

研究起点和逻辑起点是两个不同的概念。研究起点是我们着手研究、开始认识某一事物的起点。由于不可能一开始就认识事物本质，只能从外在表现着手，所以研究起点应是事物内在矛盾的外在表现，是一把钥匙，通过它才能由表及里发现事物的内在矛盾和本质。逻辑起点是对理论体系进行叙述的起点，是理论体系的开端，是理论体系建立的基础，是理论和实践中“一切矛盾的胚芽”，并贯穿于理论和实践过程的始终。因而，马克思明确提出“在形式上，叙述方法必须与研究方法不同。研究必须充分地占有资料，分析它的各种发展形式，探寻这些形式的内在联系。只有这项工作完成以后，现实的运动才能适当地叙述出来”。他在论述“政治经济学的方法”时说：“在第一条道路上，完整的表象蒸发为抽象的规定；在第二条道路上，抽象的规定在思维行程中导致具体的再现。”[7](P103)第一条道路指研究方法，从客观现象或称感性的具体（包括研究起点）发现事物的本质及规律；第二条道路指叙述方法或称逻辑方法，它是从本质到现象、从抽象到具体、从一般到个别、从简单到复杂的演绎过程，以逻辑起点为基础说明具体的、复杂的现象。因而，研究起点与逻辑起点是有原则区别而又密切联系的概念。“两条道路”反映了人们对客观事物认识的发展过程，如下图所示：

研究起点逻辑起点

感性的具体理性的抽象理性的具体（再现）

区分行政法“研究起点”和“逻辑起点”具有重要的意义：研究起点是行政法研究基本职能，是我们认识行政法现象的一个基本出发点；而逻辑起点则是探求行政法本质问题的一个基本的前提性逻辑假设，是决定一切行政法矛盾的根源。因此，我们在研究行政法时，不能把行政法“直接的感性、具体的个别的东西”当成行政法的逻辑起点，否则其定不能担任演绎行政法逻辑体系的重任。

（二）区分行政法的“逻辑起点”、“行政法理论基础”和“行政法基础理论”范畴

从行政法学目前的研究情况中我们还会发现，理论界常常把行政法的“逻辑起点”、“理论基础”及“基础理论”这三个不同的范畴混在一起[①]，而没有很好地分析它们之间的界限。因此弄明确“逻辑起点”的内涵和外延还必须明晰这三者的内在区别和联系。

笔者以为，行政法“理论基础”是以行政法的“逻辑起点”为理论基点和归宿的，而行政法的“理论基础”又是属于行政法的“基础理论”之一，我们不能简单地将它们等同观之。参照系统论的视角，整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”，由若干处于不同地位的“理论元素”所构成。其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论”或称“基本理论”。在这个作为“基础理论”的子系统中又可以进一步区分为不同层次的理论。其中属于第一层次的基础理论，也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础”的范畴。因而，行政法的“基础理论”有多个，除了最基本或普遍性的基础理论之外，还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论，后者可统称为“一般性的基础理论”。[8]而行政法的“理论基础”则只能为一个，否则就无所谓“基础”的理论。而且，其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础”之上；“理论基础”又是以某最基础的范畴为基点和归宿来阐述；整个行政法理论体系的“大厦”也应是建构在这一“逻辑起点”之上，否则它也不能称为“起点”的范畴。所以，行政法的“逻辑起点”、“理论基础”和“基础理论”是三个既有联系又相区别的范畴，我们不能将他们混为一谈。

（三）处理好宪政理念、“行政法逻辑起点”及“行政法理论基础”三者的关系

宪政理念、“行政法逻辑起点”及“行政法理论基础”是构建行政法基础理论体系必须思考的问题，三者之间又具有很大的关联性，并形成一定的层次性和位阶性，处理好三者关系直接关系到行政法基础理论体系逻辑的缜密性和科学性。笔者认为：

1．“行政法逻辑起点”是宪政理念逻辑的自然延伸，但不等同于宪政理念。“行政和行政法主要由其所在时代的宪法决定”，“行政法是宪法的具体化”，“行政法是动态的宪法”等至理名言反映了宪法对行政法的影响。正如台湾地区学者林纪东和城仲模等也认为，行政法是民主和法治的产物。行政法学的基础是民主和法治精神或理念。他们同时认为，“民主和法治精神最初是在宪法中得到体现的，因而也可以说宪法是行政法的基础。”[3](P7)但是这不代表宪政的某些理念和精神就可以代替“行政法逻辑起点”的地位。正如当代德国行政法大师毛雷尔所言，“行政是宪政的组成部分，这并不意味着在宪政之外没有其他自己的内容。行政——正如宪政本身那样——也是由其所在时代的社会、政治、经济、技术和文化状况决定的。不仅行政的现实状况及其发展，而且对行政的期望和研究都是如此。行政必须对时代的要求作出反应，并且借助当时的技术条件。除此之外，还存在为行政所特有、独立于时代的任务和结构。行政和行政法与对其起决定作用的宪政是并存并且与所在环境相协调的制度。”[9](P13)可见一方面宪政的理念和精神对“行政法逻辑起点”产生影响，指导行政法的发展，另一方面行政法自身也具有相对独立性，其自身也形成一个相对独立的系统，行政法科学理论体系也需要一个逻辑阐述的起点，这就是“行政法逻辑起点”。

2．“行政法理论基础”是“行政法逻辑起点”逻辑的自然延伸，但又不等同于“行政法逻辑起点”。“行政法理论基础”在我国行政法学发展过程中被得到相当程度的重视，并且形成理论争鸣、“百花齐放”的态势，但是往往学者在阐述“行政法理论基础”时总是和“行政法逻辑起点”混用，因此明确两者关系显得尤为重要。前文已提到“行政法理论基础”作为“行政法基础理论”的一部分，是其中最基础的理论。作为“行政法基础理论”的子系统其理论逻辑的展开也必须有个起点范畴，而这个起点范畴也应该和“行政法逻辑起点”是一致的，准确的说就是同一个逻辑起点，因此说“行政法理论基础”是“行政法逻辑起点”逻辑的自然延伸。同时一个不争的事实就是“行政法理论基础”的逻辑起点不可能是“行政法理论基础”本身，因此“行政法理论基础”和“行政法逻辑起点”也不是一回事。用图示即：

“行政法逻辑起点”=“行政法理论基础”逻辑起点≠“行政法理论基础”

举一个具体例子就是我们可以将“平衡论”作为“行政法理论基础”，但是不可以将“平衡论”说成是“行政法逻辑起点”。

至此，我们可以给“行政法逻辑起点”这一范畴作一科学的界定：所谓行政法逻辑起点，指的是行政法理论体系赖以建立的最基本的、可以统帅和建构行政法理论体系的范畴或概念。

二、作为行政法的逻辑起点所应具备的条件

科学理论体系是由一系列特有的概念、范畴作为基本元素构成的思想体系。相对于行政法整个理论体系而言，究竟什么样的概念、范畴才是行政法理论的逻辑起点呢？换言之，作为“行政法逻辑起点”应当具备什么样的条件？体现什么样的特征才能称的上是“行政法逻辑起点”？即确立“行政法逻辑起点”的选择标准。笔者以为，它至少应具备以下条件：

1．与研究对象的“历史起点”具有同步性

恩格斯在阐述马克思的科学理论体系和科学研究方法时说：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映。”[10](P122)这就是说，作为理论体系的逻辑起点的范畴，必须是一个反映研究对象历史开端的抽象范畴，即这个范畴必须既逻辑的起点，也是历史的起点，即是逻辑和历史的统一。也就是说，反映事物发展的“思想进程”必须与事物发展的“历史进程”相统一。“这是因为客观世界任何事物的发展都是从最简单的关系开始，逐步走向复杂的。而思维中作为逻辑起点的最抽象范畴正是最简单的范畴”[11](P54)。因此，行政法的逻辑起点就应该是反映行政法发展进程“历史开端”的一个最抽象最简单的范畴。[②]

2．具有一定高度的浓缩性和抽象性

最基本的概念和范畴必须具有一定的浓缩性和抽象性。列宁是这样表述的：“马克思在《资本论》中首先分析资产阶级社会(商品社会)里最简单、最普通、最基本、最常见、最平凡、碰到过亿万次的关系：商品交换，这一分析从这个最简单的现象中(从资产阶级社会的这个“细胞”中)揭示出现代社会的一切矛盾(或一切矛盾的萌芽)。往后的叙述向我们表明这些矛盾和这个社会——在这个社会的各个部分的总和中、从这个社会的开始到终结——的发展(既是生长又是运动)。”[7](P307)马克思对资本主义生产方式的研究开始于商品这一概念、范畴,而不是从直接的感性、具体的个别的东西开始,这正是作为哲学科学的辩证法的特点,也是一切科学理论体系的特点。

那么，作为理论体系逻辑起点的范畴为什么不能是具体范畴呢?这是因为具体范畴是“多样性的统一”，是具有多方面规定和内容丰富的范畴，而这正是理论研究叙述所要获得的最后结果。马克思曾批判古典政治经济学家李嘉图“在正确抽象方面做得不够”[12](P497)，“他缺乏抽象力，他在考察商品价值时无法忘掉利润这个从竞争领域来到他面前的事实。”[13](P211)同时，作为理论体系的起点范畴是“最抽象”的范畴,这并不是指无限抽象的范畴。也就是说,对这个范畴既不能抽象不足,也不能抽象过限。“抽象不足”是指没有把那些非本质的、个别的、偶然的以及现象的因素舍弃干净而使起点范畴“过于”丰富。“抽象过限”是指把应当保留的规定也舍弃掉了,使起点范畴过于抽象。因此，我们研究行政法时，不能把某个历史阶段的理论研究的现实起点（如“控权”）作为行政法的逻辑起点，那样就是抽象不足；也不能将一般法学研究乃至哲学抽象出来的逻辑起点（如“人权”）“生搬硬套”，那样就是抽象过限。

3．排他的确定性

行政法逻辑起点“排他的确定性”具体有以下几层意思：

（1）担任行政法逻辑起点的概念必须是唯一的，行政法的逻辑起点是行政法理论体系的“元概念”，只有是唯一的才能称为是“起点”，因此只能是一个明确的概念和范畴，而不是一对或一组范畴，更不是一个理论。

（2）担任行政法逻辑起点的概念必须是行政法学科的范畴，而不能同时担任其他学科或者部门法的逻辑起点；比如“行政”是行政管理学的逻辑起点，它就不宜再担任行政法的逻辑起点，否则，“行政”就应该是包罗行政管理学与行政法学整个理论的逻辑起点，研究行政法逻辑起点将成为没有必要。[③]

（3）担任行政法逻辑起点的概念必须在行政法理论体系中是排他的和明确的。担任“行政法理论基础”、“行政法基础理论”、“行政法基本原则”等角色的概念就不宜再作为“行政法的逻辑起点”

4．理论体系的统领性和建构性

科学理论有其严密的逻辑体系，在建立这种理论体系时，必须根据客观事物的本来面目，科学地安排各个概念、范畴、命题的排列顺序和联系方式。因此，就会遇到一个逻辑起点问题，即需要寻求一个最基本的范畴或命题为起点，合乎逻辑地推出其它范畴、命题和结论。正如列宁所肯定的黑格尔的一个思想：认识运动的特征是“它从一些简单的规定性开始，而在这些规定性之后的规定性就愈来愈丰富，愈来愈具体。”[13](P107~108)在“行政法逻辑起点”这个范畴或命题的基础上，所有的其他行政法范畴、命题和结论都能按照一定层次有系统地组合成一个有机的整体，从而整个行政法的科学性和合理性都可以从逻辑上加以推演和证明，因此作为行政法的逻辑起点必须具有统领和建构行政法理论体系的能力。

5．形成性（Sozialgestaltung）

行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成。[14]（P539~540）行政所面对的事件，则是社会不断涌现并形成的问题，并非是固定在过去的点或线，而是不断在形成中的“线”或“面”，其间具有继续性与关联性，须赖行政各部门的连结，使能妥善解决此等问题。因此，行政法研究对象的变动性决定研究逻辑起点必须能够涵盖这种变动，符合丰富的实践情况，从而能给政府的活动和运行开拓了很宽阔的空间，甚至开放地接受国际上的先进的经验、有益的经验推动政府向前发展；相反不具有形成性的行政法范畴肯定是无法担当“行政法逻辑起点”的角色。

6．合宪性

行政法与宪法同为公法的重要组成部分，二者之间的关系十分密切，行政法必须最大限度地表达宪政的基本理念。因此，对行政法逻辑起点的探讨同样需要自觉地溶入现代宪政的基本理念。虽然学者们对“宪政”一语的诠释各有差异，但对宪政的最低标准——限制公共权力、保护公民自由却是公认的。[15]在探求我国行政法的逻辑起点时，也应当坚持这一基本标准。否则，一旦脱离了宪政理念的指引，行政法逻辑起点的讨论对行政法及宪法的发展都将难有作为。另一方面，前文也讨论过合宪性不是要求行政法的逻辑起点就是宪政理念，更准确地说应要求其是宪政理念在行政法上体现和阐述。

三、以行政权为行政法逻辑起点使行政法由抽象上升到具体

在明确了行政法逻辑起点范畴本身涵义、选择标准的前提之下，就可以以此为参考点来对上述“诸观点”进行整合。据此，笔者认为，行政法的逻辑起点应当是行政权，而不能是其他概念和范畴。

行政权是指国家行政机关或其他特定的社会公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力。[16](P17)笔者认为，行政权能够满足作为行政法的逻辑起点所应具备的所有条件，作为行政法的逻辑起点是能够成立的。

1．行政权与行政法的“历史起点”具有同步性。行政权是一个动态的概念，其具体内容因社会的发展和时代的变迁而有所不同。在长期的奴隶社会及封建社会王权专制统治时期，既无民主可言，也无立法、司法、行政三种权力的分立与制衡，因而自然没有行政法产生的土壤。直到资产阶级革命取得胜利之后，行政权才从国家的整体统治权中分立出来，成为与立法权、司法权相并列的一种独立的国家权力。正是由于行政权的独立化及广泛运用，才使得对行政权的规范成为普遍的社会需求，于是，现代意义上的行政法应运而生，可见行政权的独立化标志着行政法的产生，行政权与行政法产生的起点具有同步性。[④]

2．行政权是行政法理论体系中是具有高度浓缩性和抽象性的概念。行政权是一个高度概括的概念范畴，它是行政主体一方拥有的宪法赋予的权力来源，所有行政行为正是行使行政权的外化表现，也是行政行为拥有效力的根本。行政权也是行政主体行使行政立法权、行政执行权、行政司法权等具体形式的高度抽象和浓缩。

3．行政权具有排他的确定性。行政权作为单一的概念符合逻辑起点要求的唯一范畴的要求，有别于“行政权力——公民权利”、“公共利益——私人利益”、“行政——行政权——行政相对人权利”等将一对或一组概念作为行政法的逻辑起点；其次，行政权作为行政法理论体系特有的概念也排除了与其他学科或部门法共享逻辑起点的尴尬局面；再次，行政权内涵和外延的相对明确性也排除了与“行政法理论基础”、“行政法基本原则”等概念的混淆

．行政权可以统领和建构整个行政法的理论体系。行政法及行政法学上的每一个原理、原则几乎都可以在行政权上找到它的起因和归属。例如，行政主体就是行使行政权的组织；行政权运行的外在表现形式就是行政行为；行政法律关系其实就是行政权的运用和行使所引起的法律关系；行政法律责任可以认为是行政权所引起的法律后果。总之，行政法所涉及的所有问题，无一不与行政权的存在有着密切的联系。因此有学者说“行政权是全部行政法学的基础和中心范畴”[⑤]。

5．行政权符合逻辑起点“形成性”要求。综观西方国家行政法的发展、演变史，不难看出，作为行政法规制对象的行政权经历了一个由小到大的生长过程。在资产阶级革命胜利之初的自由法治国时期，由于整个社会崇尚“干预越少的政府就越好”的理念，因而政府仅仅扮演着“守夜人”的角色，行政权作用局限在国防、外交、税收、治安等传统领域，对于广阔的经济生活和社会生活领域，政府则不能随意过问。然而，完全自发的市场竞争机制也会失灵，因而，自二十世纪初期以来，行政权呈现出强劲的扩张势头，特别是在现代福利国家，公民“从摇篮到坟墓”的一切活动都可能与行政权发生关系。然而，过度的行政干预又引发了人们对“政府万能”的怀疑，于是，自二十世纪七、八十年代开始，一场新的公共行政改革在各国消然兴起。伴随而来的是，行政权的范围、功能及作用形式又将发生新的变化。有学者将近代意义上的行政权自产生伊始到当前为止的发展历程划分为限权、授权、控权与分权等四个阶段[17](P67)，这正反映了以行政权为逻辑起点的行政法理论发展沿革。

6．行政权是符合逻辑起点“合宪性”要求。行政权衔接宪法与行政法关系的纽带，正是由于遵循宪政的最低标准——限制公共权力、保护公民自由理念的需要，行政权才从公共权力中分离出来；另一方面，正是由于行政权的独立，行政法才有被独立研究的可能。因此说作为“承上启下”的行政权理所当然应成为行政法逻辑起点。

结语

综上所述，行政权概念既科学地揭示了行政法赖以存在的逻辑基础及其内在矛盾运动的起点，又以此为开端，科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题；既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论前提，又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据，因而能够且应当作为行政法的逻辑起点。

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[①]如上述罗毫才教授有关行政法逻辑起点的论述其实就是主张行政法学研究的逻辑起点和理论基础是同一性质的概念。另有学者认为“行政法的理论基础作为行政法最基本的理论，作为整个行政法理论体系“大厦”的基点……所有的行政法现象都能以此为逻辑起点”（参见周佑勇：《行政法理论基础诸说的反思、整合与定位》载《法律科学》1999年第2期），此外还有学者认为“逻辑起点或理论基础必须是统一的”（参见叶必丰：《行政法的理论基础问题》载《法学评论(双月刊)》1997年第5期(总第85期)），可见这些学者都是将行政法理论基础与行政法的逻辑起点相混淆。

[②]按照这个标准，诸如“人权”、“公共利益”、“平衡论”、“公共服务”等属于行政法应然层面上的范畴就无法担任“行政法逻辑起点”的角色，因为行政法在其发展史绝大部分时间里并不与这些目标保持一致。

[③]行政法学原先确实是从行政管理学中分离出去的学科，因此研究行政法学不能不从行政谈起，“行政法是研究行政的法”，但是“行政”只是行政法的“研究起点”并不是“逻辑起点”。行政法从行政管理学中分离出的那一天，行政法学就有了自己独立的理论体系，它的逻辑起点具有自身的特点，这也是矛盾的普遍性与特殊性的体现。

[④]值得关注的是，正是由于作为一种独立的国家权力——行政权的客观存在是行政法产生的历史起点，因而很多行政法教科书的体例安排都是以行政权为中心的，如王连昌主编的《行政法》即是典型的代表，书中还写到：“哪里有行政权，哪里才会有行政法。”（见王连昌主编：《行政法学》[M],，1997年版，中国政法大学出版社，第11页），这也是对行政权与行政法“历史起点”同步性的概括。

[⑤]杨海坤：《中国行政法基础理论》，中国人事出版社2000版，第8页。此外，还有学者将行政权作为行政法学的“理论基点”，是“行政法一切特殊性的根源”，行政主体、行政作用、行政责任、行政救济等众多行政法学的基本范畴的研究无不与行政权的存在息息相关。参见陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998版，第33页。

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参考文献：

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[6]曾祥华.人权：行政法的逻辑起点[J].中国矿业大学学报（社会科学版）.2004（6）

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[8]周佑勇.行政法理论基础诸说的反思、整合与定位[J].法律科学.1999（2）

[9][德]哈特穆特·毛雷尔，高家伟译.行政法总论［M］.北京:法律出版社,2000

[10]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集,第13卷[M].北京:人民出版社,1980.

[11]张全新.形成科学理论的思维方法[M].济南:山东人民出版社,1982.

[12]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集,第26卷Ⅱ[M].北京:人民出版社,1980.

[13]转引自张世英：《论黑格尔的逻辑学》，上海:上海人民出版社，1981年

[14]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社，2002年版.

[15]杨海坤,章志远.我国行政法理论基础研究之述评与展望[J].岳麓法学评论,2004年号.

政权范文篇6

关键词：弊端改革方案有限自治法律分权直选民主合作制

自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行制度，再加之十年动乱,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。

一，当前乡镇政权的弊端及评析：

当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：

（一）内部结构存在弊端：

首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。

再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。

（二）外部关系不协调：

这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。

其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。

二，乡镇体制改革的主要方案及评析

（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：

（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。

其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。

（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。

（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。

主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。

（二）对上述方案的评析

强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。

对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。

乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择

通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。

何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。

乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。

在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

四、制度设计

（一）法律分权制

要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？

笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。

（二）乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

（三）乡镇长直选

人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。

笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

（四）党委的民主化改革及领导方式的转变

由于中国共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了相当大的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。

笔者认为在当前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主以及党委领导方式的转变①，推进执政党法法制化以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

（五）民主合作制②

本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治制度之下，其核心内容包括民主听证制度和民主议事制度。此制度有利于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。

首先，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要实现国家和乡村社会的良性互动，两者仍应建立良好的沟通合作渠道。最重要的莫过于建立制度化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时以及在行使分权制所规定的第三类事务（国家与乡镇地方共有事务）涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的意见③。

其次，乡镇与村委会及民众的关系，目前浙江温岭市实行的“民主恳谈会”①，是一个很好的借鉴模式，笔者认为应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均应召开民主听证会，听取民众意见，再提交乡镇人大表决；二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举将有利于落实村民自治制度，另外也有利于解决当前农村普便存在的“两委矛盾”。

五、乡镇有限自治的实施依据及意义：

（一）从历史的角度而言，古代的乡村社会就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村政治②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，笔者认为具备某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此实行乡镇有限自治具有某种历史的传承性。

（二）从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有宪政模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行；同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。

（三）乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会发展的阻碍。

（四）实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施；而且符合了现代乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。

（五）乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系问题的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。

注释：

①“据专家估计：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》，2001.6.19

①所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期83页。

②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会科学》，2002年第2期

④吴理财：《乡政新论》载《开放时代》，2002年第5期

①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

②参见吴理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三领域”的理解为：第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊领域

③高秉雄,李广平：“论地方自治”《山东科技大学学报(社会科学版)》2003年6月第5卷第2期

④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社

①也即中国共产党作为执政党要实现对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不得直接做出任何决定和命令来实现其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范作用、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和主张上身为国家意志，由人大通过正式决议的方式实现。

②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特征是政府将受到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革》中央编译出版社第83页

③为了确保听证程序不走过场，必须用法律手段予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则,是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”，这意味着我国在听证程序中确立了案卷排他性原则

①“民主恳谈会”是由镇、村组织主持的,由广大群众或相关代表人员参加的,领导和群众之间的民主议事活动和沟通交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》2003年第1期

②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特征的诠释》载“中国选举与治理网”

〈参考资料〉

1应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》----北京：法律出版社2002.9

2蔡定剑主编《中国选举状况的报告》---北京：法律出版社2002.9

3王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版

4杨君《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期

6吴理财《乡政新论》，载《开放时代》，2002年第5期

7张文山《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.哲学社会科学版》2002年7月

8徐勇《变乡级政府为派出机构》载《决策咨询》2003年第5期

9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年

政权范文篇7

关键词：新农村建设；依法行政；非权力行政；给付行政

中国的"三农"问题已经阻碍了国家的现代化进程，成为和谐社会建设中的不和谐音符。为解决"三农"问题，中国政府作出了不懈努力。从家庭联产承包责任制（始于1978年），到农村税费改革（始于2003年），再到新农村建设的推进（始于2006年），无不显示出行政主体或行政权在解决"三农"问题时的巨大作用。一定程度上可以说，行政主体或行政权的作用方式直接影响新农村建设的进程。因此，在经济社会转型时期，考察行政权已经发生的、正在进行的和即将展开的变化，展示行政权的变化轨迹，预测行政权从实然到应然的发展趋势，有助于准确把握行政主体在新农村建设中的地位和作用，最大限度地促进新农村建设目标的实现。

一、行政合法性检讨：由违法行政到依法行政

行政权是否依法行使，主要受制于四种因素：立法的完善与否、司法的监督效果、行政执法主体的自身状况以及行政相对方的实力。撇开司法监督效果，城乡二元结构的分野改变了其他三种因素的作用力。在农村，违法行政远比在城市经常而普遍。

首先，涉农立法的缺陷与不足"庇护"了农村违法行政现象。我国行政法起步较晚，尽管每年立法数量可观法律修改频繁，但现有立法仍无法应对转型期中国社会之需。于是替代立法的行政规范性文件大量出现，而相对于高级别的行政规范性文件而言，县、乡政府的规范性文件的科学性和合法性大打折扣。即使高级别的规范性文件，也可能在涉及农村的立法方面存在缺陷。这都为行政权在农村的违法行使埋了伏笔、留了余地。如《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定："人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。"该条中的"立即"、"及时"是不确定概念，各地公安机关根据授权进行了细化。如江西省公安厅2000年7月颁布的《江西省公安110报警服务工作规范》（试行）第十五条规定了处警人员的出警时限为"市区5分钟，城郊10分钟内，农村以最快速度到达现场。"此处"最快速度"给公安机关违法行政提供了合法的借口。

其次，涉农行政执法主体及其公务人员的落后观念及低下素质决定了农村行政违法现象多于城市。相对于城市而言，涉农行政执法主体及其公务人员的依法行政观念薄弱，执法人员素质较低。涉农行政执法主体多是处于基层的县级政府及其工作部门、乡镇政府。因远离经济、政治、文化中心，这些行政机关很难招收到高素质的工作人员，加上基层财政捉襟见肘，很多涉农执法主体转而聘用社会闲散人员甚至地痞流氓协助执法。这些人员缺乏依法行政的观念和执法人员应有的基本素质，致使违法行政层出不穷。而基层执法机关出于各种考虑（如"创收"、政绩等）对其人员的违法现象多采取纵容甚或支持态度，这更使涉农违法行政现象有增无减。

第三，农民拥有资本的局限性助长了农村行政违法现象。按照布尔迪厄的观点，资本是据以占有社会资源的一种积累的劳动，是一种铭写在客体或主体结构中的力量。①它有三种基本形态：经济资本（财产）、社会资本（主要体现为社会关系网络，尤其是社会头衔）以及文化资本（尤其是教育资历）。②行政机关与相对人的角逐与博弈中，行政相对人拥有的资本对行政机关违法行政有着重要的制约作用。拥有的资本越多对违法行政的制约越强。显而易见的事实，是农民拥有的资本少于城市居民，其中包括文化资本匮乏导致的权利意识淡薄。③因此，行政主体在面对农民时更易违法行政。

社会主义新农村建设的启动，促进了农村的违法行政向依法行政转变。随着涉农立法的逐步健全和完善，行政机关在处理涉农问题时，将会有法可依，有良法可依。新农村建设的首要目标是"生产发展，生活富裕"，归根结底，就是增加农民的经济收入或经济资本。而农民经济资本的增加将促进其文化资本的增加，农民受教育程度普遍提高，其权利意识自然增强。同时，农民拥有的社会资本也将随之增加。这些资本的增加将改善农民在面对行政权时的不利地位，对违法行政起到反制作用。新农村建设在促进农村经济发展、农民生活富裕的同时，也促进"乡风文明、村容整洁、管理民主"，而这些变化将使基层政府机关吸引到高素质的公务人员，将会改变基层执法人员的执法观念。总之，社会主义新农村建设正在逐步减少甚至消除涉农违法行政现象，同时促进行政权在农村的依法行使。

二、行政方式透视：由倚重权力行政到强调非权力行政

公民的公共利益诉求构成政府存在的正当性基础。政府通过行政活动体现和处理涉及公益之事。这种行政活动的方式是多样的。以行政活动是否依赖行政权或依赖程度为标准，行政活动方式可分为权力行政方式与非权力行政方式。前者如行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收等，后者如行政指导、行政契约等。在不同时期，这两种行政方式的地位和作用是不同的。在计划经济、集权体制下，行政主体迷信权力，倚重强制，非权力行政不受重视；在市场经济、民主体制下，行政主体强调合作、参与，淡化权力色彩，提倡非权力行政方式。

权力行政方式以行政相对人与行政主体之间缺乏信任、存在对抗为前提，强调相对人对行政主体命令的绝对服从，突出二者地位的不平等。该方式具有单方意志性、支配性、强制性、无偿性。在高度集权体制下，权力行政方式被行政主体广泛采用，是行政活动的主要方式。以我国农村为例，在经济领域，高度集权的计划经济体制，决定了财产的分配、流转均靠行政命令完成。农民种植何种作物由政府下达的"公粮"任务决定，农民的生活必需品凭政府发放的票证如"粮票"、"油票"等领取，政府严格限制农产品的自由买卖。在其他领域，如计划生育在农村几乎完全是靠行政强制、行政处罚等方式推进的。

随着经济与政治体制改革的实施，行政主体的活动方式已经发生了重大变化。过度依赖行政权力的行政模式已经不能适应市场经济的需求和民主行政参与行政的发展。强调平等、参与、服务、合作、信任、沟通等的非行政方式逐渐受到青睐，并对传统的倚重行政权力的行政模式产生了极大冲击。我国学者也十分敏锐地发现了权力依赖型行政模式的弊端，并针对性地提出了诸多理论观点。如杨解君教授提出用契约理念改造当代中国行政法，④叶必丰教授指出，当代行政法的人文精神是政府与公众之间的在状态上的利益一致、在行为上的服务与合作、在观念上的信任与沟通。⑤罗豪才教授等正在研究的"软法"亦是对公共治理领域偏好权力与强制的传统治理方式的反思。⑥这些理论观点的出现有助于我国行政模式的快速转型。但由于受由来已久的集权思想影响，行政主体的权力观念已根深蒂固，短期内难有较大改观，特别是在法治边缘化的农村地区，⑦更是如此。

"新农村建设"的实施，为传统的权力行政模式的加速转型提供了契机。2006年中央"一号文件"（即《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》）确定新农村建设要遵循"多予少取放活"方针，其中"放活"即包含了行政模式由权力行政向非权力行政转变的要求。该文件还指出，"在推进新农村建设工作中，要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。"这"五要五不要"中后三个均明确排斥权力行政方式，并明确指出应使用非权力行政方式。

总之，新农村建设应在政府引导、指导和帮助下，以农民为主体、让农民自己判断、自己决定、自己建设。政府是外因，不能越俎代疱，农民是内因，不能坐等观望。政府必须最大限度地调动农民的积极性、主动性和创造性，使其真正成为新农村建设的主人公。这样的目标是传统的以命令服从为主要特征的权力行政方式断难达到的。而非权力行政方式却能担此重任。因此，在新农村建设过程中，行政主体应更多地使用非权力行政方式，以突出农民的主人公地位，激发其建设家园的巨大热情和无限潜能。

三、行政内容考察：由偏好干预行政到侧重给付行政

行政依其确立的权利义务关系内容，可以分为干预行政与给付行政。所谓干预行政，又称侵害行政，是指行政主体限制相对人的权利或为其设定义务的行政活动。干预行政以命令或禁止形式作出，以强制为后盾。如行政命令、行政处罚、行政强制、行政征收等。所谓给付行政是行政主体为相对人提供利益的行政活动。给付行政的内容主要包括以下几方面：第一，国民生活不可缺少的水电、煤气等的供给事业，公共汽车、铁路等的运输事业，邮电通信事业的行政经营；第二，社会保险或公共扶助等的社会保障行政；第三，补助金交付、融资、债务保证等的资金补助行政等。⑧

从干预行政与给付行政的演变脉络可以窥视给付行政的产生背景及其在国家行政中的地位和功能。17、18世纪警察国家时代，行政的范围几乎无所不包，且不受法律拘束。19世纪自由资本主义国家时期，自由市民阶层要求放松国家管制和监督，将国家行政活动的范围限制到为保护公共安全和秩序、消除危险（笔者注：此即干预行政的适用范围）所必要的限度之内，并且将行政在其他领域的活动也置于法律的约束之下。在个人、社会和经济领域，实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制（全面放任原则）。⑨20世纪垄断资本主义国家时代，自由放任的市场经济弊端凸显，公民开始要求国家提供个人需要的社会安全，要求国家提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施（例如水、电和煤气，交通管理，废水和垃圾处理，卫生保障，医院和养老院，学校、高校和其他培训设施，剧院、博物院和体育设施等等）。为保证社会公平、保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预。"排除危险"仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴等任务而得到补充。⑩给付行政逐渐成为行政主体关照民生、维持社会公平、促进经济社会协调发展的重要手段。

"新农村建设"战略的提出背景契合了给付行政的产生背景。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但大部分地区农村面貌变化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起病、喝不上干净水、农民子女上不起学。究其原因，可归于如下主要方面：农民穷，城乡收入差距越拉越大。从1984年城市居民和农民的收入比1.84∶1，到1994年2.86∶1，再到2005年的3.22∶1。更甚者，农民不但感受到相对贫困，还陷入了绝对贫困的境地。1997年之后，农民平均收入连续4年负增长。农业面临资源短缺、生态环境脆弱和市场约束、体制障碍等严重问题，成为三次产业中效益最低的产业。农村基础设施落后，影响农业发展、农民收入和农民消费，如没有稳定的供电、电视信号、自来水系统限制了农民对冰箱、彩电、洗衣机的消费，这将不利于扩大内需，进而影响可持续发展。○11"新农村建设"战略的提出，即在消解上述"三农问题"与中国现代化进程之间的张力，促进社会可持续发展。而尽管上述问题并不构成"三农问题"的全部，但亦可发现，给付行政在解决这些主要问题时的不可或缺。

2003年开始的农村税费改革，核心是"减负"，体现了"少取"精神。2004年，中央在"一号文件"中实行"两减免、三补贴"的政策，使农民从减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税和种粮直接补贴、购买良种补贴、购买大型农机具补贴中，直接受惠451亿元。2005年的中央"一号文件"继续加大"两减免、三补贴"的力度，政策直接给予农民的实惠比上年又增加251．4亿元。2006年"一号文件"重点体现"多予"政策：2006年在全国范围取消农业税，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。从2007年起，中央和地方财政较大幅度提高新型农村合作医疗补助标准，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，等等。上述诸多措施均是给付行政方式。

从新农村建设的要求看，仅有上述措施是不够的。行政主体不应把给付行政内容限定于提供补贴或资金上，而应采取多种给付行政方式。如对外出务工农民提供职业培训，对权利受侵害农民提供法律援助○12等。总之，行政主体应综合利用多种给付行政方式，以关照民生、体谅民情、维护公平、促进和谐。

四、结语

城乡二元结构在造就城市中心的同时，使广大农村逐步边缘化。农村边缘化的表现是多方面的，法治边缘化亦是重要方面。农村法治发展的边缘化状况如不及时遏制，将严重阻碍中国的法治化进程，危及法治建设。而"新农村建设"目标的提出为消除农村法治边缘化提供了契机。新农村建设目标能否实现很大程度上取决于行政权行使状况，而法治的核心内容是依法行政，系行政权于法的缰绳之中。因此，行政权在农村的行使状况既关涉新农村建设目标的实现，又影响我国法治化建设进程。而通过上文分析可以看出，行政权在解决"三农"问题时的演变轨迹契合了行政法治的内在要求，顺应了现代民主行政、服务行政的发展潮流，不仅有利于消解农村法治边缘化，而且能促进新农村建设的顺利展开。

注释：

①[法]布尔迪厄.文化资本与社会炼金术--布尔迪厄访谈录.[M].包亚明译.上海：上海人民出版社,1997.189.

②朱国华.习性与资本：略论布迪厄的主要概念工具（上）[J].东南大学学报:哲社版,2004(1).

③如以最低生活保障制度的实施情况为例，据调查资料显示，文化程度越低获得最低生活保障的权利意识越低，农民获得最低生活保障的权利意识低于城市居民。见林莉红、孔繁华：《从最低生活保障制度的实施透视我国公民的权利意识与法律意识》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。

④参见杨解君武汉大学博士论文：《论行政法的契约理念》，2002年印刷。

⑤参见叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005年版。

⑥参见罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版。

⑦笔者认为，中国的城乡二元结构是全方位的，法制建设亦不例外。我国的法制建设和发展也是以城市为中心的，农村已被边缘化。农村法治边缘化是这样一些现象的综合表征：相对于城市居民，立法对农民的权利保障欠缺，如选举权的不平等、社会保障的不充分、侵权赔偿中的"同命不同价"；行政权在农村更象脱缰野马，肆意横行；农民的权利意识淡薄、法律素养低下等等。

⑧[日]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京:中国政法大学出版社,1995.18.

⑨[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.16.

⑩[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.17.

政权范文篇8

一、现行乡镇政权体制存在的问题

应该肯定，改革开放后，我国的现行乡镇运行体制在一定的历史时期对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥过非常重要的作用。然而毋庸讳言，随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇政权体制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。其表现在：

1、乡镇管理职能不清。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府具有下列职能：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其它事项。但是现实中，乡镇政府所主要做的工作却大部分是法律第七条所规定的“办理上级人民政府交办的其它事项”，代表税务机关收税、代表交通部门修路、代表教育部门举办教育……。而另一方面,诸如工商、税务、公安、邮电、交通、林业、粮食等都已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，这些机构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府部门。但同时，乡镇政府承担的责任却没有减小，反而更大了，需要化钱的包袱，如教育、卫生、交通、公共设施等，乡镇政府越背越重，不堪承受；而有利的事和权，却被条条越抓越紧。由于乡镇对这些部门缺乏控制能力，这些部门有什么问题，乡镇政府拿他们基本没有办法，如供销社卖假化肥，交通运输管理部门、工商部门乱收费，派出所、交警队、林业检查部门乱罚款，农民群众找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。

2、乡镇财政越来越无力承受。90年代中期以来，按照“一级政府、一级财政”的原则，各个乡镇都直接承担着自身运转的所有经费，有的乡镇每年还要上缴部分财税供上级政府使用。目前，一般乡镇需供养5**名以上财政供养人员（目前虽说教师工资由县区财政统一发放，但实际上只是把乡镇财政从县级财政部门转一下），有的较大乡镇财政供养人员千人以上，年按人均工资1万元计，那么一年乡镇用于工资发放不少于5**万，再加上乡镇机关吃喝招待、公车使用等运转经费，乡镇一年支出至少需要7**万。而目前，大部分乡镇年财税收入不足7**万，可用财力不足5**万（如果去除农业税，有的乡镇一年税收不到1**万）。剩下的财政空缺只有通过协税来解决。协税其实就是买税，税收交在自己乡镇，乡镇按照一定比例退税给纳税人，最后吃亏的国家。协税不行就贷款，有的乡镇甚至贷款交税完成任务，致使一些乡镇财政赤字十分严重。财政没有钱，有的就只好变换花样向农民收，再不行就搞干部集资，“先把我这一任税收任务完成了，下一任不关我的事”的思想在乡镇干部中普遍存在，导致部分乡镇财政黑洞越来越大。加之部分地区机构编制管理不严，在人员安置方面，乡镇便成了收容所，搞得乡镇人满为患，严重超编，致使一些乡镇政府已经到了无法运转的地步。可以断言，取消农业税后，大部分乡镇如果仍按照现行体制运作是绝不可能的。

3、乡镇政权运作随意性太大，官僚主义、自由主义严重。一些乡镇政府不按市场经济规律办事，而沿用过去惯用的那套行政命令的做法，直接插手企业和农民的生产经营具体事务，干涉企业和农民的生产经营自主权，要企业或农民做这做那。有的领导热衷于搞形式主义、形象工程。如有的地方左一个万亩工程，右一个万头工程，劳民伤财，加重了乡镇、村的财政和农民的负担，搞得干部群众怨声载道。一些应当由专门执法部门担当的工作，如在财税工作上不是主要发挥财税部门专门人员的作用，而把乡镇干部当成了财税征收的骨干力量。因而出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。不仅“乡官当税官”，乡官还要当交警，在没有任何执法权的情况下管理集镇的交通；当警官，在没有任何执法权的情况下管治安；而且在不少工作中还要书记挂帅、一把手负总责，违法的事干起来还头头是道。有的乡镇为了解决经费不足的问题，就想尽一切办法搞钱。因而出现了越来越严重的向农民（包括被执法对象）乱收费、乱罚款、乱摊派的问题，加重了群众特别是农民的负担。

4、农村干群矛盾越来越尖锐。由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力，直接影响了群众对乡镇政府的信任，他们看见乡镇政府只知道“要粮、要钱、要命（计划生育）”，不能为农民群众办实事、办好事，因而逐步产生了对乡镇政府的怨恨情绪。当前，农民的收入一般主要来自两块：一是农业；二是务工经商。由于农业是夕阳产业，8亿多农民为4亿市民提供农产品，农产品价格自然不会高，农业基本上成了无利润产业，没有人出去务工的农户家庭，必定是个贫困户，有的温饱都难以解决。但是，务工经商现在也越来越难，机会越来越少，报酬越来越低，工作条件越来越恶劣，在劳动力几乎无限供给的情况下，资本在与劳动力的博弈中占有了绝对的优先地位。因而总体上农民的生活质量近些年来不是在走上坡路，而是在一步一步地向下滑。但是另一方面，上级政府每年下达给乡镇的财税任务（本应该由财政、税务部门完成的任务强压给乡镇政府）在违背经济发展规律和合理的增长率的情况下，每年以两位数的幅度增加。这样巨额的任务大大地超过了乡镇实际税（财）源和承受能力。为完成任务，部分乡镇政府只得照搬上级的一套，把任务分解到村一级。村里为了完成任务，就把任务分解到村小组，村小组就分解到农户。农民有意见，乡镇、村组干部就想方设法哄骗和强迫农民完成。农民不配合，就出现了牵猪、扒粮、强行扣除农民的农副产品销售款等问题，引发了不少恶性事件。由于乡镇干部自己底气不硬，违法的事干多了，与群众发生矛盾的概率大大增加，群众因此把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，直接造成了群众与政府的对立。时间一长，群众厌气转向了基层政府，加上乡镇政府本身事实存在的问题，为了表达自己的厌气甚至愤怒，他们就通过各种合法甚至非法的形式向政府发难。如长期、大量组织群众集体越级上访；组织大面积抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府和村级组织；任意践踏村镇建设规划等国家和政府在农村基层实行的法律法规；公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态影响等。此情况若得不到遏制，将对基层政权的治理、对社会的稳定、对党和政府的合法性带来巨大的冲击。可以说，乡镇政权建设和体制问题已经到了不得不解决的地步。

二、乡镇政权体制问题原因分析

1、压力型体制在乡镇体制上的必然反映。目前乡镇政权组织的困境与我国长期以来的赶超型现代化战略和压力型的行政体制有着密切的联系。在赶超型现代化发展战略下，中央政府将推动社会、政治、经济的全面发展作为重要内容，各级政府面临着沉重的压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了“压力型体制”。压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合物。通过层层政府传递压力，乡镇成了最终的承受者。首先，压力型体制导致各级政府将事权下移，最终都落到行政链条最低端的乡镇；其次，压力型体制要求机构“上下对应设置”，以利层层传递压力，使每个上级机构和部门都要在乡镇一级找到自己的“脚”，结果导致乡镇机构林立，编制膨胀。第三，压力型体制使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共产品供给的压力。为了在短时期内使经济发展、城镇建设等各项事业取得实质性进展，在全县乃至更大的范围内取得好名次，争得好声誉，有的乡镇政府不顾财力在搞“政绩工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事，最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，进一步加大了乡镇财政支出的压力。

2、分税制和财政包干制使乡镇政府承担了许多不该承担的职能，直接导致了财政困境。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样，在以工商业为主的经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。

三、关于乡镇体制改革的设想

从以上情况可以看出，乡镇体制改革刻不容缓。究竟怎么改，仁者见仁，智者见智。目前人们提出的各种改革思路主要有三种：一是主张加强乡镇政府建设，县区政府部门下放权力，将乡镇建设为一级完备的农村基层政府组织；二是主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”；三是主张进一步撤并乡镇，扩大乡镇规模，同时，对县级政府机构进行改革，精简、整合县区政府部门，实行“精县、扩乡”；四是主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”。

在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题日益严重的今天，主张加强乡镇政府建设，将它建设为一级完备的农村基层政府组织的主张只有极少人。的确，乡镇政府没有建设成为一级完备政府组织的必要，否则，庞大的机构必须要存在和消费，农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾就无法解决。

第二种主张实行“乡镇自治”。取消乡镇政府的国家政权性质，将他变成完全的社会自治组织，实行乡镇长直选，扩大乡村人民民主，畅通参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中。但是我认为，全面实施“乡镇自治”操作难度太大，极容易引起农村社会动荡。但在一些具有一定工商业基础，以第二、三产业为主，且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇，如苏南、浙江等经济比较发达的地区的乡镇，就可以逐步采取这种办法。因为这些乡镇比较近似于城市，无论农民的就业状况和结构，还是县乡村的财政收入状况和结构，都为建立新的基层行政体制提供了可能。但占全国乡镇80%的农业型乡镇则不宜采取这种做法。

第三种主张实行“扩乡、精县”。这种主张作为渐进式改革是比较可行的。首先要“扩乡”。扩大乡镇规模，在对现有乡镇政权机构架构基本不变的情况下，进行有效归并、重组，使乡镇面积达到1**平方公里左右，人口在10万人左右，精简财政供养人员，理顺职能，使乡镇机构更加精干高效，减少财政支出。其次要“精县”。作为配套，“扩乡”的同时，必须“精县”，以减少县政对乡政的影响。对县级机构按照系统进行重组，可以参照韩国的做法，实行大部制，将县级部门归并重组为农业工作委员会、工业工作委员会、司法治安工作委员会、社会事业工作委员会、财贸工作委员会等五大委员会，每个委员会下辖多个业务局，委员会主任由一名分管副县长兼任，如将涉农的农业局、林业局、水产局、农机局、农工部、农办、海洋渔业局、农业资源开发局、多管局、乡镇企业局等合并为农业工作委员会，委员会内部人员统一调配，工作上分工协作，在执法体制上实行综合执法，如此既可以减少县级机关人员，提高效能，减少扯皮，又可以减轻乡镇工作压力。

这种改革的优点是现行体制变化较小，改革的震动不大，有利于社会稳定，但从改革的进程来说，这只是过渡做法，没有从根本上改革乡镇体制，乡镇体制中的一些弊端仍然存在。

我认为当前在全国大部分乡镇可行的改革措施是实行“县政、乡派”，从体制上撤销乡镇政府，改乡镇基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织，将乡镇行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。

原因：（1）有利于农村社会稳定和发展。我国现有8亿多农民，占全国人口近70%。按照中央的发展规划，2030年我国城市人口将占50%。2030年按照人口的增长率我国将有16亿，那么到2030年我国仍有8亿农民在农村，也就是说，在近30年内农村的绝对人口基本不会减少，农村社会人多地少的矛盾不会得到根本解决。如何让农民在村庄里安身立命，获得生活的价值，村庄秩序能否建立和维持，将直接影响着中国改革的进程。过去有许多人认为可以通过发展小城镇来推进农村工业化，但除了苏南、温州等极少数地区取得了较大的成果外，大部分地区在付出昂贵的学费后，农村工业化并没有如期到来。因为工商业不发达，建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所，而且消耗了本来应该用于村庄建设的资源。所以在绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇政府撤销了，弱化乡镇行政管理职能，就会从根本上弱化农民群众与政府的对立。同时，撤销乡镇政府之后，行政权力对农民管的少了，有利于农村发展行业协会、经纪人队伍等社会中介，有利于集中财力加强农村社会治安，从而维护农村社会稳定，促进农村发展。

（2）有利于解决城乡发展严重不平等、不合理的问题。建国初期，我国建立乡镇政权（），主要目的是剥夺地主阶级的利益，从而抽取现代化建设所必须的资源。这种政权体系的建立，成本非常高。在经济发展速度很慢的传统农业地区，农村经济处于输血状态，县乡村体制的财政基础脆弱，农业的少得可怜的剩余根本供养不起庞大的基层管理体系。古代社会，封建王朝面对小农经济的大海，由于支付不了基层管理的成本而不得不“王权止于县政”。民国时期，国民党政府为了推进现代化，控制和汲取农村社会，将最低一级政权延伸到乡镇一级，但是由于农民利益遭到了过多的剥夺（一方面是国家的剥夺，一方是资本，尤其是国外资本的剥夺），国民党政府失去了农民，最终失去了大陆。改革开放后，我国为了进一步推进现代化，撤销后，仍保留了乡镇政权，进一步汲取农村资源，使农村社会付出了沉重的代价，如户籍制度、住宅制度、医疗制度等，通过再分配和社会福利等形式对城市劳动者进行养老、医疗、保险、最低生活保障等基本保障和服务，同样为国家创造出大量财富的农民阶层，不但未享受到宪法所赋予的帮助、救济等基本生存权利，相反，乡村公共设施和公共服务的资金均来源于村民的“三留五统”，城市发展要求农村给予强有力的支持，农村能力不足时就采取强制措施，控制农村资源分配；当城市遇到困难时，又极力想方设法将困难向农村转移，增加农民负担等。再如教育，我国虽说实行的是九年制义务教育，但又提出了“人民教育人民办，办好教育为人民”，把教育的举办责任层层下放，最后一直下到农民头上，农民群众含辛茹苦发展教育，培养的人才却又被城市所用，农村成了城市人才的培养基地，这等于是城市的教育责任下放到农村（现在有些人认为发展农村首先要发展农村教育，我认为不对，一些教育搞得好的农村地区，农民生活并没有明显改善，反而有些家庭因子女的教育而处于十分贫困的状态，因此我认为当前农村发展的关键是要让农民在村庄里安身立命，获得生活的价值，建立和维持良好的村庄秩序）。以上问题是城乡二元化结构形成的根本原因，这也是对农村社会和农民最大的不平等、不公正。现在，我国现代化的原始积累已经完成，乡镇政府作为汲取农村资源的“堡垒”理应被撤销，况且在农业型地区根本也不需要维持高成本的现代政府管理体制。

（3）有利于给农民以更大的自主权，推进农村民主政治建设。撤销乡镇政府后，乡镇公署作为县的派出机构，接受县政府委派、专事县政府委托的任务，乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支，主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。乡镇在县政府的领导下行使事权，其工作方式是一种消极行政。原来为农民提供服务的机构可转变为中介机构，主要通过为农民服务作为其存在的基础。乡镇政府撤销了，对村民委员会的控制也会减弱，从而有利于村民委员会真正成为群众性自治组织，村民的公共事务及支出由村民会议或村民代表会议决定，从而使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制造和加重农民负担的因素，并适应乡村社会转型的需要，推进农村民主政治建设。

乡镇体制架构基本思路：（1）保留乡镇党委，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设；党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。

（2）撤消乡镇一级政府，设立乡镇公署，为县级政府的派出机构，负责协调县级政府各部门在乡镇机构的关系，不参与具体的经济事务，其原有的政府职能大部分由县级政府通过各部门在乡镇的下属单位履行，受县级政府委托，管理本区（社区）文化、教育、统计、上级财政转移支付和农业附加税的使用安排、民政（救灾、五保供养、婚姻登记、社会保险、军烈属优抚）、信访接待工作等社会事务，负责村一级的工作指导和各村之间的关系协调。乡镇公署设乡长1名（也可由书记兼任），由本区域选民民主推荐，县级政府任命。

（3）撤消乡镇主席团，不设乡镇人大代表。县级人大应适当扩大乡镇代表的名额。

政权范文篇9

布莱克在《Black’sLawDictionary》一书中认为：“行政权（Executivepower）即执行法律的权力，它是总统根据联邦宪法第二条的规定而享有的广泛的权力；它与制定法律及对法律纠纷进行裁决的权力相区别。”我国法学界一般认为，行政权是“由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家权力的组成部分。”根据以上的定义，我们可以理解气象行政权力是在《气象法》的构架下及其相关的气象法规规章所赋予的气象部门管理社会公共事务的权力，它的主要分类是：（1）气象预报管理权力。如《气象法》第二十二条：国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一制度。各级气象主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会公众气象预报和灾害性天气警报，并根据天气变化情况及时补充或者订正。其他任何组织或者个人不得向社会公众气象预报和灾害性天气警报。（2）防雷减灾管理权力。如《气象法》第三十一条。各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理，并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。（3）施放气球管理权力。如《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（令第412号）》第376项项目名称：升放无人驾驶自由气球、系留气球单位资质认定；项目实施机关：省、自治区、直辖市及地（市）气象主管机构；《施放气球管理办法》（中国气象局令第9号）（4）人工影响天气管理权力。如《气象法》第三十条国务院气象主管机构应当加强对全国人工影响天气工作的管理和指导。地方各级气象主管机构应当制定人工影响天气作业方案，并在本级人民政府的领导和协调下，管理、指导和组织实施人工影响天气作业。（5）气象探测环境管理权力。如《气象法》第二十一条：新建、扩建、改建建设工程，应当避免危害气象探测环境；确实无法避免的，属于国家基准气候站、基本气象站的探测环境，建设单位应当事先征得国务院气象主管机构的同意，属于其他气象台站的探测环境，应当事先征得省、自治区、直辖市气象主管机构的同意，并采取相应的措施后，方可建设。

2气象行政权力扩张形式

行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂、由弱小到强大的演化历程，行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权、行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权、司法权相比，今天的行政权力已变得前所未有的强大。

气象行政权力作为国家事业单位行使管理社会的行政权力，同样具有行政、立法、司法的特征，气象行政权力扩张主要有如下几种形式：

2.1气象行政立法权的扩张

《气象法》所规定的各项社会管理职能，往往较为原则与笼统，如防雷减灾管理，《气象法》第三十一条规定：各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理，并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。安装的雷电灾害防护装置应当符合国务院气象主管机构规定的使用要求。但在随后制定的《防雷工程专业资质管理办法》（中国气象局令第10号）和《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（中国气象局令第11号）则对以上的防雷社会管理权力进行了细化和扩张，而这种扩张是由行政机关在制定规章过程中对法律涵义的解释与扩张，因此，本质上是行政机关行政权的扩张。

2.2气象行政司法权的扩张

狭义的司法权概念是指：特定国家机关所依法享有的对当事人之间的纠纷和主张居中进行判断，并进行终局性裁判的一种权力，它来源于宪法权力。司法权一般具有判断性权力、被动性权力、中立性权力、独立性权力、终极性权力等特征，一般是指法院的审判活动。而广义的司法权是指除了法院的审判活动外，还包括了行政机关的仲裁，调解，复议等活动。同样在《气象行政复议办法》（中国气象局令第2号）中，确定了上级气象主管机构对下级气象主管机构行政复议的权力，它本质上仍是国家行政机关行政权的一部分，显然是行政司法权的扩张。

2.3气象行政权的扩张

行政权通俗地讲，就是指行政机关在处理行政事务中所行使的权力，从现代意义上讲，是指由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力。从权力的形式来看，包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政司法权、行政监督权、行政强制权、行政处罚权和行政指导权等。气象同样具有行政立法、处理、司法、监督、强制、处罚等权力，如《气象行政处罚办法》（中国气象局令第1号）规定了行政处罚权力；《气象行政许可实施办法》（中国气象局令第15号）第九条规定了县级以上气象主管机构在法定职权范围内实施气象行政许可权力；而中国气象局令的制定本身就是行使立法权的结果。

行政机关在实施行政权时，必然要行使行政自由裁量权，它是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。气象主管机构在行使权力管理社会事务时，同样也要根据行政相对人的行为判断该行为是否合法、或违法及违法的轻重等，也就是行使自由裁量过程。正因为气象主管理机构有行政自由裁量的权力，在实际行使权力过程中，就会造成了行政执法权力的扩张。其根源就在于对自由裁量权的滥用，在实践中具体表现形式为：一是不正确的目的。气象主管机构及其工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；二是不相关的考虑。考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；三是违反客观性（排除主观性）。气象主管机构及其工作人员在行使自由裁量权时参与了不正当的主观因素；四是显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；五是违反法定程序。气象主管机构在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。

3气象行政权扩张的控制

随着行政权的扩张，现代行政权的控制机制有了新的变化，而不象传统那样仅仅采用制衡原理，这种变化突出表现在社会控权与行政权自控机制的兴起以及对程序控权机制的日益重视等方面。气象行政权是国家行政权的极小一部分，也同样受到国家立法权的控制和行政权的自我控制。气象行政权扩张的控制有如下几种方法：

3.1气象行政权的自我控制

中国气象局是由国务院设立的直属事业单位，属于垂直领导的体制单位，也是典型的上下级领导、命令和服从关系的单位，上级可以随时纠正下级的违法和不当行为。从提高气象行政效率和维护气象良好形象的角度来考虑，各级气象主管机构有必要加强自身的监督控制机制的作用。这种控制不仅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能满足随时保护公民权利的作用以及既不影响行政效率又减少行政违法的良好愿望。气象行政权自我控制形式主要是：（1）行政复议制度。《气象行政复议办法》的制定，确定了上级气象主管机构对下级气象主管机构行政复议的权力，它能保证行政相对人对于下级气象主管机构作出的行政行为不服时及时向上级气象主管机构提出复议的权利，从而保证上级气象主管机关及时对下级气象主管机构的行政行为进行审查的权利。（2）信访制度。国务院于1995年10月颁布、1996年1月实施的《信访条例》，使长期以来一直存在于行政活动之中的信访成为一项较为完善的内部监督制度。行政相对人可以依该条例的规定，采用书信、电话、走访等形式向与信访事项有关的气象主管机关或其上级主管机关反映情况、提出意见、建议和要求，有关的气象主管机关应当依法处理。（3）申诉和控告制度。宪法明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，有关国家机关必须查清事实、负责处理（第41条）”。当行政相对人受到行政权力的伤害时，可以向其上级气象主管机关申诉、控告以寻求救济，上级气象主管机关应当及时纠正违法、解决问题。（4）专门机关监察制度。如气象部门设立各级纪检组的监察、各级审计监察等。

3.2气象行政立法权的控制

立法控制即立法机关通过制定法律来规定行政权力的范围和运行程序，以防止行政权力的滥用、逾越和无序运行。气象立法权的控制主要是通过人大、国务院等立法机关来控制气象的立法权，因为任何的气象法规或气象部门规章的制定及修改都要通过全国人大、国务院等专门审查机关来审查所制定的气象部门规章。它主要通过制定气象部门规章时的控制和在立法后对气象规章的跟踪监督控制。一旦气象部门的规章与宪法、法律相抵触，人大、国务院等立法机关有权予以撤销，从而达到控制行政权力的目的。

3.3气象行政司法权的控制

我国的司法审查制度正式确立于1989年，由《中华人民共和国行政诉讼法》加以规范。司法审查制度不仅在保护公民合法权益、促使行政权力的合法运行方面起了巨大的作用，而且改变了国人传统的法律意识，促进了人们法治观念的形成。因此，各级气象主管机构作出的气象行政行为如引起行政相对人的不服，行政相对人即可通过法院以行政诉讼方式来审查行政行为是否合法，从而作出公正的判断；另外，如前所述，上级气象主管机构可以依据《气象行政复议办法》（中国气象局令第2号）对下级气象主管机构的行政行为进行合法性和合理性的审查，从而达到对气象主管机构行政司法权的控制。

4结语

气象行政权是国家行政权的一种，随着国家行政权的扩张，气象行政权也相应地得到了扩张，扩张的形式表现在行政权、行政立法权和行政司法权的扩张，对气象行政权的控制也集中地对气象行政权、行政立法权和行政司法权的控制。

政权范文篇10

腐败是当今世界各国都十分关注的一个话题，而行政权力由于其自身具有缺乏监督、缺乏制约等局限性特征，使得行政权力极易被滥用，从而侵害公民的合法权益，并造成社会的不稳定。行政权腐败表现为行政权力的滥用、行政权力的个人化和行政权力的不作为。由于行政主体是具有主观能动性的人，是行政权力的实际运用者，容易受自身某种利益的驱使而滥用手中的权利，为已所用，这不但不利于公民合法权益的维护，也不利于社会秩序的稳定，还不利于良好社会风气的形成及法律尊严的维护，更不利于我国法律体系的健全和完善。由于我国几千年的文化传统，行政权主体私欲的膨胀以及目前我国行政权力的行使缺乏必要的法律监督和制约，再加之行政权力本身具有被腐败的可能性，从而形成了我国行政权腐败的主要原因。对行政权腐败的表现形式及其危害进行研究，对行政权腐败的原因进行分析，以及对行政权腐败法律制约的研究，具有极大的理论意义和实践意义，有利于我国法治社会的完善。在我国具体国情与国外经验相结合的基础上，经过研究分析，最终得出寻求行政权制约的最有效、最权威、最持久的途径是行政权的法律制约。

关键词：腐败行政权腐败法律制约

前言

腐败是当今世界各国都十分关注的一个话题，在我国也不例外。反腐倡廉一直是我国党和政府、各界学者以及全国人民共同关注的一个热点。腐败作为一种外部表现形式，作为一种现象，它的背后总是权力的腐败，离不开权力的运作，总是同一定的公共权力密切相关。现实社会中所出现的权力腐败多集中在行政权的腐败，而在权力体系中，行政权力是行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照法律的授权，在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力，在现代社会中，行政权无处不在，无处不有，越来越多地介入社会生活的各个领域，在社会生活中，与普通老百姓关系最为密切。由于行政权自身所具有的缺乏监督、缺乏制约等局限性，使得行政权力极易被滥用，形成腐败，从而侵害公民的合法权益，造成社会的不稳定。鉴于这种情况，我国党和政府积极进行制度改革，采取了一系列措施，各界学者也从道德、文化、法律等各个方面对权力的腐败进行了理论分析，世界各国也相应出台了有许多解决腐败问题的有效措施。通过对以上各方的研究证明，我认为寻求行政权力的法律制约是最有效、最权威、最持久的模式。对行政权的法律制约可以起到对行政权腐败预防和打击的双重作用，也可以健全和完善我国的法律体系，彻底肃清我国几千年封建社会所残留下来“人治”的思想，进一步完善我国的法治社会。

一、行政权腐败的概念、形式及危害

（一）行政腐败的概念

腐败一词在新华字典中的含义是指制度、机构、措施等混乱黑暗。这个含义我认为太过笼统，而且也太模糊，并未抓住腐败的本质含义。虽然社会各界都在对腐败进行各方面的研究，所形成的腐败的含义也各不相同，但我认为腐败的本质含义就是利用公共权力满足个体私欲的违反法律和道德的行为。行政权腐败即是指利用行政权力满足行政权力主体私欲的违反法律和道德的行为。这表明行政权的腐败离不开行政权的运作，行政权腐败总是同行政权力密切相关。

（二）行政权腐败的形式

行政权腐败的外在表现形式，从理论上分析，主要有以下三种形式：一是行政权力的滥用；二是行政权力的个人化；三是行政权力的不作为。在现实生活中行政权力的主体正是主要依靠这三种形式，利用他们手中的行政权力满足其无限膨胀的私欲，从而违反法律和道德的制约，造成社会的不安定。

行政权力的滥用是指行政权力在运作过程中，必须以其相应的责任为基本保证，责任为行政权力设定了一种合同的界限，使行政权力的运作成为主体所实施的一种负责精神的行为过程。一旦这种界限被突破之后，没有责任的行政权力就是一种被滥用的行政权力，就是行政权力的腐败。拥有行政权力的人在没有制约的情况下必然形成行政权力的腐败。法国孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，说来奇怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]可见，权力的滥用形成腐败是从古到今不变的规律。从人类发展的历史看，可以把国家分为人治国家和法治国家两种。在人治国家中，“国王就是法律”，国王的权力至高无上，集立法权、行政权和司法权于一身，国王可以随意制定、修改法律，人民群众丝毫无人权可言。在我国古代也是如此，所以我国古代封建社会腐败盛行。在现今的社会中，行政权的滥用也依然是我国行政权力腐败的一个重要形式。

在行政权力的诸要素中，行政主体是一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用，而权力行使的实际主体是具有主观能动性的人，虽然国家有着合理、恰当的机构设置、权力配置，规定了严格的权力使用程序和方法，但在行政机关公务人员个人实际运用权力时，由于缺乏相应的法律知识，不知法不懂法或自身受某种利益驱使因而滥用手中的权力，使之为已服务，为已所用。再者由于国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有不同的法定权利和义务，而且是在分别针对不同对应主体时才具有的。行政机关代表这一身份使他们实际上掌握运用着行政权力，个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份与拥有的行政权力又可以服务于他的其它法律身份，可以说行政机关公务人员的多种身份，使之既能运用行政权力，又能运用权力隐形于服务于自己的私利，公务人员以行政机关代表的身份与行政权力结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份，这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务，使自己成为“一方霸主”，可以在自己的“小天地”里呼风唤雨，为所欲为。

行政不作为是与行政作为相对而言的，对于行政不作为之界定，目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来，大致有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为；[2]第二，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行的一种行为方式；[3]第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式；[4]第四，行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请应当履行能履行相应的法定职责，但却不履行的行为形式。[5]综上所述，它实质上是一种潜在的行政权力腐败，经常被行政权力的主体披上“合法”的外衣来掩盖其腐败的实质。这种行政权力的腐败较之行政权力的滥用和行政权力的个人化具有潜在性等特点。行政权力主体在面对外界的诱惑，而做出不作为的决定，致使公民的合法权益受到侵害。在这种情况下，他们还通常能为自己的腐败行为找到“合法正当”的理由，使得行政权力的拥有者找到一种可以暗地腐败的途径。行政权力主体这种不超出法律规定的不作为行为也是行政权力腐败的又一重要的表现形式。

行政权力的滥用，行政权力的个人化和行政权力的不作为三种行政权腐败的外在表现形式各自独立存在，又是相互交叉的。在发生行政权腐败时，三者往往是同时并存相互渗透的。总而言之，只有从根本上找到制约行政权腐败的三种形式的途径，才能彻底清除行政权的腐败。

（三）行政权腐败对法制社会的危害

行政权在国家权力中占有十分重要的地位，而且行政权与公民的生活密切相连，它存在于公民生活的方方面面。行政权力能否廉洁的行使，关系着公民的切身利益。关系着国家政权的稳定。对行政腐败的原因及危害进行深入、全面的研究分析有着十分深刻的理论价值和实践价值：

1、不利于公民合法权益的维护

行政权力的行使与公民的合法权益息息相关。如不通过建立健全制约行政腐败的法律制度，将会使行政权力主体无法依法行政，最终必然会侵害公民的合法权益。而通过法律所具有威慑力，可以限制行政权力主体私欲的膨胀，从而减少行政权力腐败的可能性。这样行政机关的工作人员就会公正执法，杜绝权钱交易，从而切实维护公民的合法权益。而且从另一个角度来说，由于法律是人民意志的体现，通过法律对行政权力加以制约，使行政权力主体按照法律的规定行使权力，可以使他们认识到权力属于人民，要时时刻刻以为人民服务为宗旨。从一切活动都从人民根本利益出发，最终达到维护公民合法权益的目的。

2、不利于社会秩序的稳定

行政权若不能依法公正的行使，将直接关系着公民的切身利益。行政权腐败严重，必然会对公民的合法权益造成极大的危害；必然会引起公民的不满。从而导致人民对政府的不信任，引起社会的动荡，社会秩序的混乱，最终导致国家政权的不稳定。只有制定制约行政权腐败的法律法规才能从根本上解决行政权腐败问题；从根本上维护公民的合法权益。只有公民利益得到保护，公民才会安居乐业，整个社会秩序才会有稳定的保障。

3、不利于良好社会风气的形成

行政权力作为国家权力中很重要的一个部分，在国家政治生活中占有极其重要的地位。行政权力运作的好坏直接影响到社会各种权力，各个部门以及每个公民、个人。通过法律法规的约束，使行政权力的行使进入一个廉洁的良性轨道，将腐败降到最低点，对整个社会都将起到一定的榜样作用。对于腐败分子的法律严惩，也将会给整个社会造成一定的威慑作用，使得从上到下形成一种良性循环，没有人敢于腐败，从而形成一个良好的社会风气，促进经济的发展，社会的进步。

4、不利于维护法律的尊严

我国目前已经制定了大量的法律法规来制约行政权的腐败，但行政权腐败现象仍屡禁不止，仍然存在有法不依、违法行政的现象。这说明许多行政机关的工作人员无视法律的效力与尊严，对法律视而不见。我认为造成这一情况的一个很重要的原因是我国目前法律还不够完善，对行政腐败分子的打击还不够严厉，使得他们在满足个人私欲获得巨大利益与法律惩处所造成的损失之间权衡之后，甘于铤而走险，违反法律。所以我们必须对行政权腐败现象作深入全面的分析，制定更加行之有效的法律法规。使那些拥有行政权力的腐败分子不敢铤而走险，以身试法，从而维护法律的尊严。

5、不利于我国法律体系的健全和完善

在我国行政权腐败现象之所以屡禁不止，一个十分重要的原因就是我国的法律体系还不够健全和完善。在我国的法律规定中还存在着许多的漏洞和不足，这使得有些腐败分子钻法律的空子，滥用手中的权力达到满足自己私欲的目的。而且，由于我国法律的漏洞使这些蛀虫逃脱法律的制裁，给国家、给人民造成极大的损失，也将带来深远的危害。通过对行政权腐败现象的深入研究，通过新的法律法规的制定，必然会减少我国法律中的漏洞，建立健全我国的法律体系。

综上所述，通过对行政权腐败的法制制约问题的研究，可以从法治层面上制约我国腐败现象的产生，维护公民的合法权益，保持我国社会秩序的稳定和良好社会风气的形成，巩固国家政权，并最终推动我国法治社会的形成与发展！

二、行政权腐败的原因分析

腐败是与权力密不可分的，权力存在的地方就不可避免的存在腐败。而在我国众多“权力”中，行政权的腐败尤为突出，非但屡禁不止且有愈演愈烈之势。腐败官员的头衔越来越大，腐败行为也比比皆是。为了找到解决我国行政权腐败的最佳切入点，我们有必要对其形成原因作全面深入的分析。

（一）行政权腐败的文化、传统原因

我国经历了两千多年的封建帝王统治，有着两千多年人治的历史。中国是一个人情大国，权力腐败正是生长于中国历史悠久的宗法族制和人情大国的深厚土壤，亲情重于理法是其根本的价值定位，以情谋私是其主要功利目的，血缘、乡缘、学缘、业缘四个圈子是其畅行其道的基本依托，人情开道，旁门左道是其基本运作模式。而当今行政权力的腐败与古代权力腐败一脉相承。中国社会的血缘亲情关系较之西方社会要牢固得多，这是由于中国有悠久的宗法族制历史。在一个家族中，人们看重的是与掌权者血缘关系的远近，意味着自己是否有所依靠。随着社会的发展，走出家门成为必然，这时血缘关系的依靠已远远不够，人们开始寻求新的依靠，即老乡关系，也可称为“乡缘”。所谓的“老乡见老乡，两眼泪汪汪”并不是一种思念，而是一种依靠。人们为了寻求这种依靠，不断的发掘生活中的种种关系。于是同学关系、同事关系、上下级关系等等都成为了人与人之间的一种依靠。而这些所谓的“依靠”，一层层的连结起来就形成了一张巨大的人情网，拥有行政权力的人不断的利用自己手中的权力去满足自己和别人的私欲，从而不断的扩大这长无形的人情网。在中国这种根深蒂固的人情观念下，腐败找到了它生长的土壤。在中国几千年的文化里始终贯穿着“人治”的思想。“法治”在我国古代仅是君王为了更好实现其“人治”的一种手段，与西方国家倡导的“法治”截然不同。在这种文化氛围下，个人的思想感情，个人的厌恶喜好往往凌驾于法理之上。形成了后来的道德高于法律。例如：古代人们一直认为复仇是天经地义，认为有人杀了他们家的长辈，他们的子孙理应为父报仇，即使报仇后到官府自首，县官也会念及其是孝子而网开一面，全城老少也会对其做法予以称赞。此时的法理显得如此微不足道。正所谓道德高于法律，当两者发生冲突时，必须屈法律而全道德。[6]这种思想一直占据着掌权者的头脑，他们认为自己有权力就应自己说了算，法律在他们面前是那么的渺小。我认为，掌权者的这一传统的错误认识也是行政权腐败的一个重要原因。正是因为中国的权力腐败有着根深蒂固的文化、传统渊源，才使得今天解决行政权腐败问题困难重重。

（二）形成行政权腐败的最根本的原因是个人的私欲

行政权腐败的一个主要的外在表现形式就是行政权力的个人化，行政权力的主体总是把公共权力当作是自己个人的权利。之所以会这样，就是因为行政权力的主体总是利用行政权力来满足个人的私欲。腐败的产生都是个人私欲膨胀的结果，而私欲的膨胀必然导致权力的个体在名利问题的价值取向上发生错位和扭曲。行政权力腐败大都是围绕名利问题展开的。个人私欲的膨胀导致权力个体对金钱、物质、地位等的无限追求。如何能快速、有效的满足个人的私欲，在当今社会环境里，权力就成为满足私欲的最佳工具了。从古到今，人们正是在个人私欲的趋使下，一次又一次利用手中的权力为所欲为。可见，行政权腐败是行政权力和个人私欲相结合的必然产物。

（三）行政权力本身有被腐败的可能

行政权力本质上是一种支配他人的力量，从主观形式上讲，行政权力是公共意志的反映。但行政权力必须由具体的个人来行使，这就使行政权力有了内在的矛盾。他一方面需要体现公共意志，与社会公共利益相联系；另一方面又同行政关系的主体个人利益相联系。在行政权力的运作中，行政权力能给行政权力的主体带来金钱、地位、名誉等各种既得利益，这些本身就对行政权力的主体具有极大的腐蚀性，对满足其个人的私欲有很大的诱惑性。行政权力的主体与行政相对方地位是不平等的，行政权力的主体可以通过行政权力的行使使行政相对方按照自己的意志做事，这样容易使行政权力的主体产生一种特权思想，这往往是行政权力腐败的开始。另外，行政权力还具有可交换性，即权力可以用来交换。抽象的行政权力本身是无法交换的，但就具体的行政权力而言，在特定的条件下完全可能被用于交换。正是行政权力的可交换性在一定条件下为行政权力的腐败提供了契机。

（四）行政权力的行使缺乏法律的监督与制约

在我国行政权力腐败缺乏法律法规的监督与制约。虽然我国法律有有关贪污罪、受贿罪等的规定，但面对当前各种各样的行政权力腐败，我国现有法律的规定所起的制约作用还远远不够。我国宪法规定一切权力属于人民，人民有监督的权力。但在当前社会，行政权力主体的地位恰恰与人民掉了个儿。行政权力成了行政权力主体满足个人私欲的工具，为了达到这一目的，行政权力主体不惜侵害公民的合法权益，民告官的案件不断上升。虽然公民可以通过行政诉讼和行政复议对行政权力加以监督和制约，但在现实生活中当事人不愿申请行政复议，不愿意、不敢提起行政诉讼的情况十分普遍。行政主体以裁判者的身份来解决行政主体与行政相对人之间发生的纠纷，无疑给行政相对人申请复议造成心理障碍。从公民寻求法律救济的正常心理来说，是要求法律上的公正，公正的前提是有一个公正的裁判者，而这恰是行政救济方式所不具备的。要求上级行政机关做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子，正确依据法律来解决下级行政机关与行政相对人之间的纠纷，难度是显而易见的；而且公民在行政诉讼面前还存在一种心理障碍：行政管理与自己的联系更为直接，一旦诉讼中胜诉，使行政机关丢了面子，日后的正常生活恐怕难以为继。从行政复议制度、行政诉讼制度确立实施以来，行政复议案件和行政诉讼案件的数量并不多。据工商行政管理部门对1995年至1999年有关情况的不完全统计，五年间各地工商行政管理局共查处行政违法案件近727.5万件，共收到行政相对人复议申请8951件（包括行政许可行为不服的复议），复议率低于总处罚行为的1.1‰。大量的行政争议起诉到法院的也非常有限，据最高人民法院统计，全法院1999年共受理一审案件569.2万余件，比上年上升5.2%；审结一审案件569.8万余件（含旧件），比上年上升5.63%，但其中审结的行政案件只有98759件，比上年上升0.38%。也就是说，行政案件约占全部案件的1.7%。在有的地方行政案件还出现了下降趋势。而且行政复议和行政诉讼的救济作用也十分有限。在1995-1999年五年间经上级行政机关通过复议加以纠正的行政行为还不足申请数的19%。在这种情况下，行政权力制约和监督显得是那样的薄弱，为行政权腐败提供了滋生的土壤。

（五）我国的制度存在一定的弊端

由于我国两千多年的封建历史，使得我国在制度上仍残留大量的“人治”思想。这各思想在行政权上表现尢为突出。而造成这一弊端的一个很重要的原因是行政权力缺乏制约，给了行政权力的主体滥用行政权力形成腐败的机会。法国孟德斯鸠认为“有权的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]因此要防止行政权力的滥用就必须以其他权力对其加以约束。我国目前行政权力腐败较之西方发达国家更为严重的原因，根据美国政治学家塞缪尔·P·享廷顿的理论“一般来讲，不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败。处于现代化进程中的国家比传统社会国家的腐败更普遍。”[8]由于我国现在正逐步实现现代化，旧的机制已经被打破而新的机制正在建立，尚未完全形成，使得行政权力失去控制，缺乏必要的制约。

综上所述，行政权的腐败是行政权力的异化，只要社会还需要行政权力，就必然存在行政权腐败的可能，只要私有制和私有观念没有消失，就会有私欲的产生，就会使行政权腐败的可能成为现实。所在当今社会，行政权的腐败仍是一种必然现象。我们不可能找到一种有效的措施来彻底消灭它，只能通过努力用其他权力来制约它。从而达到一种权力的平衡。

三、解决行政权腐败问题的对策和措施

行政权的腐败是行政权力与私欲相结合的产物，遏制行政腐败的途径不外乎道德途径和法律途径两种。道德途径是通过限制私欲来限制行政权力的滥用。虽然以德治国是一种很好的方式，但这种单纯依靠道德教化来遏制行政腐败的方法显然是很难行得通的，因为只要还存在私有制和私有观念，人的私欲就会存在，就会无限的膨胀。所以我们必须寻求通过约束行政权力来限制私欲膨胀的方法即法律途径。惟有法律对权力的约束才是持久的。古希腊时期，柏拉图曾指出：如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，那么这个国家一定要覆灭；相反，如果一个国家的法律在官吏之上，而这些官吏服从法律，那么这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。并且我认为当人们受到法律的约束，而将其形成一个习惯时，人们也就具备了相应的道德。所以我们应在不放松道德教化的同时，着重建立健全制约权力的法律机制。具体措施如下：

（一）应加强廉正立法

行政权腐败是一个行政权被滥用或行政权力运作失控的问题。判断行政权力是否被滥用或运作是否失控的前提是要有一个明确的标准，即必须明确行政权力的界限或范围。这就要求法律必须明确规定行政权力的范围及其运作的程序和方法。使法律成为控制行政权力活动过程的基本规则或管制行政权力的工具。全国人大及其常委会、国务院及我党内部都制定了大量的法律法规等，对遏制行政权腐败起到了一定的积极作用，但是行政权腐败问题仍然存在着无法可依、有法不依、以权代法的现象。对某些行政腐败现象和行政权腐败制度化问题如何依法治理，仍然缺乏法律依据。这就为腐败分子提供了可乘之机，导致行政权腐败屡禁不止。马克思曾说过，人们所争取的一切，都同他们的利益有关。布坎南也指出：“对外在代表国家办事地位的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在权力范围中的行为的法律——宪法条款，我们就一定要把他们看作是以他们自己的权力最大限度地追逐财富的人。”[9]因此，从立法上建立制约行政权腐败的天罗地网，使行政权力的掌权者只能在法律限定的范围内和限定的程序上行使自己的权力，使行政权力的当权者不敢以身试法，挺而走险是非常重要的。

1、制定《公务员法》。通过立法，将公务员的行为规范化、法律化，建立一套完善的国家公务员制度，选择、录用优秀人才进入国家公务员序列，规范监督公务人员的行为，并对他们的财产进行监督，防止他们滥用权力和以权谋私。

（1）日本的《公务员法》规定了公务员的考试录用，公务员的行为准则，对公务员的惩戒等。国家公务员必须经过严格的考试选用程序，并且对于录用人员进行审查。如果发现具有诸如正在服刑，被处以免职处分未满2年等决不任用。新公务员就任，须经过宣誓程序，公务员不得接受捐款或者其他利益，不得兼任以营利为目的的私有工商业、金融业的负责人、顾问或者评议员。不得自办营利性企业。离职2年内不得担任与离职前5年内任职的国家机关有密切关系的职务。如果违反了《公务员法》，玩忽职守或者实施了与其职务不符的不正当行为，将受到免职、停职、减薪或者警告处分。

（2）韩国在1993年颁布了《公务员道德法》，该法的主要内容之一就是规定政府要员、议员、军人以及学校、国有企业以及地方自治团体4级以上公务员要登记财产，1级公务员要公布财产。该法还规定，凡是发现政府官员有贪污行为，都必须将全部财产交还国家。

（3）韩国1993年8月公布了金融实名制度，规定在银行存款或者交易的人必须持居民登记证。以前使用假名的，限期在两个月内改为真名。该制度还规定30岁以上的成年人财产超过5000万韩元的，要接受国税局的财产调查。每次3千美元以上，每年1万美元以上的海外资金流动，应通报国税局并接受调查。

一个国家能否建立起完备的反腐败法律规范，是有效的预防行政权腐败的关键环节。我国目前已建立了金融实名制度，但要建立和完善这样一个制度还需克服各方面的阻力才能实现。

2、反贪污、贿赂的专门立法。在行政权腐败中，一个很重要的腐败形式就是贪污和贿赂，杜绝贪污、贿赂现象，就会从根本上大大削弱腐败的可能。所以我们急需一部《反贪污、贿赂法》的出台。

世界各国也制定了各种反贪污、贿赂的法律。1970年新加坡颁布了《防止贿赂法》，1988年规定了《没收贪污所得的利益法》；泰国1975年颁布实施了《反贪污法》；美国1977年颁布了《对外行贿法》。这些法律都大大防止了国家行政权力主体的腐败行为，收到了很好的效果。作为我国这样一个发展中国家，应结合我国的国情，在借鉴他国经验的基础上制定出我国的《反贪污、贿赂法》。该法内容包括：（1）对于现行刑法中规定的各种贪污、贿赂犯罪进行修改和补充；（2）以现行刑事诉讼法为依据，制定反贪污、贿赂犯罪的特别程序；（3）规定对于贪污贿赂犯罪的预防和社会教育；（4）规定反贪污机关的职责和侦察权力；（5）规定反贪污的专门机关与党的纪检、政府监察机关的配合与协调；（6）规定对与证人的保护措施和对于妨害反贪污司法活动的惩处。

（二）设立专门的反行政权腐败的专门机构——反贪污贿赂局

行政权的腐败是历史遗留下来的，社会发展中必然出现的现象。要制约甚至杜绝这种现象的产生，是一个长期而艰巨的任务，他需要有一个专门的机构来完成。

我国香港地区的廉政公署建于1947年。廉政公署的主要任务是肃贪倡廉，提高公民的道德观和责任感。香港廉政公署被赋予了比警察更多的广泛的调查权力，包括不受限制的调查权、无证逮捕权、搜查和扣押权、扣留护照和私人文件权、询问及查阅政府内部文件权、要求提供证据、资料权等。为保护廉政公署执法的有效性，香港法例还规定了抗拒廉政公署人员执行职务罪，向廉政公署人员做伪证罪以及假冒廉政公署人员罪等，对于触犯者处以罚金或者监禁等刑罚。为防止廉政公署工作人员滥用职权，由香港行政区长官任命了五个咨询委员会负责对于廉政公署进行全方位的监督。香港廉政公署在打击行政权腐败方面取得了显著成效。

鉴于反行政权腐败是一项长期战略性任务，建立一个专门的反行政权腐败的机构虽然可能会付出较大的经济代价，但是是值得的。而且结合我国的国情和经济实力，在借鉴外国经验的基础上走完善我国现行反行政权腐败法律体系的路子，也会收到事半功倍的效果。

（三）要坚持依法行政

依法行政的基本含义是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。当今世界各国都普遍存在行政权力膨胀的问题。资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国家逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。[10]就国家而言，德国行政法学的创始人OttaMayer在《行政法》中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“1.法律的规范创造力原则；2.法律优越原则；3.法律保留原则。”[11]印度行政法学者M.P.赛夫在其《德国行政法》一书中认为德国的“法治”观念包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。“形式的法治要求，国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[12]在我国坚持依法行政首先要完善行政立法，划清行政权力的范围和界限，使所有行政行为都有章可循；其次，为了确保政府行政权的正当行使，应当建立健全人民对行政权的有效监控系统。虽然目前在我国实现大范围内的人民直接民主不存在困难，但是并不能因此就忽视人民对政府的直接监控的必要性。为了保障行政权力不被滥用，应当随着我国法治进程的发展，在特定的事项上和适当的范围内实行人民的直接民主，并逐步扩大这种民主。

（四）建立付出和回报互补互动制度

在中国，从古代到近代，通行是学而优则仕，仕而高则富。一批批的优秀人才之所以笑对“十年寒窗无人问”的清冷，孤独之所以超常付出而甘之如饴，根本上是因为有“一举成名天下知”的辉煌；因为“书中自有千钟粟，书中自有黄多屋，书中自有颜如玉”的巨大回报以及“三年清知府，十万雪花银”的超常收益。仕途是提高社会地位之路，通向权力中心之路。读书才能做官，做官才能带来最大的利益，源源不断的经济利益，甚至荫及子孙，居于最高的社会地位，享有极高的威望。一切只有和“官”位挂钩，才有价值和地位。可见，掌握了行政权力，就会带来利益，这也正是行政权力腐败的最根本的原因。之所以造成这样，主要是因为做官的与一些真正有本领有技术的人员所获得的利益不同，这种回报差距使得行政权力主体产生一种惰性，只是一味的获取利益，形成腐败。

东亚邻国新加坡的经验颇有教益。新加坡不仅在短短几十年间经济迅速腾飞，跻身“亚洲四小龙”之列，而且以吏治清廉著称于世。其中，利益分配制度及其严明的赏罚起到了很大的作用于。对公务员的待遇，上下级之间拉大差距，高层和基层事务官相差9倍。决定是否升迁的基础和依据又完全是政绩，而不是出身、背景、年资或关系。建立公积金制度，公务员每个月收入的37%存入国家银行生息，其中16.5%来自个人薪水，20.5%是政府提供的那部分公积金；如果胆敢犯贪污罪，就使他不仅在政治上、名誉上身败名裂，而且在经济上接近于倾家荡产——他名下的个人公积金，包括来自个人薪水和政府基金的两部分将统统没收，即使再有功，再得力的公务员，也不能幸免。

因此，在制度上特别是在分配制度上，通过利益杠杆产生巨大的奖赏和激励，同时形成强有力的惩罚和约束，对贪官污吏，则从各方面给予惩罚、约束，对公务员防止其贪赃枉法、徇私舞弊，使之不敢、不能、不必、不愿冒身败名列，倾家荡产的巨大的利益风险去搞腐败，从而实现行政权力的廉洁和高效。要制约行政权腐败就必须赏罚分明，把能力高低和工作成绩的大小、好坏同个人利益紧密挂钩，做到赏罚分明。

（五）对我国的行政诉讼制度、行政复议制度进行创新，加强对行政权腐败的法律监督和制约

1、统一我国《行政诉讼法》、《行政复议法》的审查范围、审查原则和审查依据。

（1）根据《行政复议法》第1条和第7条的规定，行政复议和审查范围不仅包括具体行政行为，还包括具体行政行为所依据的抽象行政行为。而《行政诉讼法》第2条明确规定，行政诉讼的审查范围限于具体行政行为。在审查范围上采取《行政复议法》的规定一方面体现法院的力度，另一方面，更有利于对行政行为的监督，防止腐败的形成。

（2）根据《行政复议法》第1条规定，复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，确立的是合法性审查与合理性审查并重的原则。而《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查；第54条第4项又规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。《行政诉讼法》所确立的是合法性审查为主，合理性审查为例外的原则。由于行政复议实际作用有限，行政诉讼审查原则有限，行政相对人的利益往往得不到应有的保护。通过在立法中尽可以的明确行政行为的审查原则，更有利于公民利益的实现。

（3）根据《行政复议法》第7条的规定，复议机关审理案件的依据，不仅包括法律、法规和规章，还包括依法制定的国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定。而《行政诉讼法》第52条、53条规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，参照规章。对地方规章与部门规章不一致的，以及部门规章之间不一致的，还要由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。依据不同，产生的法律后果往往也不同，这就容易导致行政复议和行政诉讼判决相矛盾的情况屡屡发生。所以对审查依据的统一有利于公民利益的保护、行政行为的监督，防止腐败的发生。

2、缩短法律救济的途径，增加法律监督的力度，根据《行政诉讼法》第37条的规定，法律法规规定有复议前置的，行政相对人必须先经行政复议，之后才能向法院起诉。目前我国法律中设定的复议前置为数不多，但在现实生活中一件行政争议从行政机关到法院，多渠道、多环节、长时间，历时一年甚至多年者并不罕见。《行政复议法》对复议期限加以限制并不能从根本上解决问题，所以缩短一定的法律救济途径，有利于纠纷的尽快解决，加大法律对行政行为的监督力度，防止腐败的发生。

结束语

行政权腐败问题关系着国家的前途、命运和人民的根本利益。需要社会各界的关注，对这一问题的解决需要借鉴国外发达国家的经验，更要与我国的具体国情相结合。我想信通过全社会的共同努力，通过对行政权腐败问题法律制约的研究，一定会收到很好的效果，促进我国法治社会的不断完善！

注释

[1]刘金国：《权力腐败的法律制约》，第4页；《中国法学》2001年第1期。

[2]周佑勇：《论行政不作为的救济和责任》，载《法商研究》，1997（4），第34页。

[3]石佑启：《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，载《行政法学研究》，1998（4），第55页。

[4]朱维究：《行政行为的司法监督》，山西教育出版社，1997版，第343页。

[5]罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社，1993版，第168页。

[6]崔永东，龙文懋：《中国传统政法文化的现代解读》，第3页，《中国人民大学学报》2002年第6期。

[7]同[1]

[8]塞缪尔·P·享廷顿：《变动社会的政治秩序》，三联书店，1989版，第64页。

[9]布坎南：《自由，市场和国家》，北京经济学院出版社，1989版，第38页。

[10]蔡志方：《行政法三十六讲》，第58页。

[11]陈新民：《行政法学总论》，修订二版，第51页。

[12]M．P．赛夫著、周伟译：《德国行政法》，五南图书出版公司，第15—16页。

参考文献

[1]马庆钰：《关于腐败的文化分析》，《中国人民大学学报》2002年第6期。

[2]张国钧，李艳平：《论利益和赏罚的互补互动》，《中国大学学报》，2002年第6期。

[3]刘生荣：《世界各国反贪污对策研究与思考》，《中国法学》2000年第5期。

[4]应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，2001年版。

[5]方世荣：《论行政权力的要素及制约》，法商研究，2001。

[6]马怀德：《行政法与行政诉讼法》，法律出出版社，2000年版。