水灾范文10篇

水灾范文篇1

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

二、美国水灾风险保险制度的基本内容

(一)规定水灾保险项目管理任务的承担者

根据《全国水灾保险法》及其后制定或修改的相关法律，美国水灾风险保险项目管理任务由联邦机构和社区共同承担。

起初NFIP下联邦层面的事务管理由一家名为“全国保险者协会”未注册组织负责，该协会直接与联邦保险管理局处理水灾保险交易。其后，美国的“住房与城市发展部”接管了很短一段时间的管理工作。自1979年开始，NFIP下联邦层面的事务管理任务便被转手归美国联邦紧急管理署下的减灾部承担。为了回应9.11恐怖袭击后的局面，联邦紧急管理署2003年与其他22个机构合并为国土安全部，因此目前负责管理NFIP项目的机构为美国的联邦国土安全部。下文中对这些不同名称的管理机构统称为“联邦水灾保险管理机构”。

在NFIP的运行中，参加保险的社区也承担着非常重要的管理职能。NFIP将行洪河域划分为行洪区和非行洪区，行洪区内一律不准修建任何建筑物，非行洪区可以修建建筑物，非行洪区的社区可以购买洪水保险，但必须采取并实施旨在减轻未来水灾的洪泛区管理措施。在1968年《全国水灾保险法》制定之前，各地洪泛区的社区对水灾管理几乎没有作为。该法及其后修订的法律却使社区参与水灾管理的行为具有强制性。为了取得参加NFIP的资格，洪泛区的社区必须采取具有最大可行性的土地使用和控制的适当措施，其目标包括：(1)适当压缩易遭水灾损失的土地开发；(2)引导建设开发偏离受水灾风险威胁的地区；(3)协助减轻洪水损失；(4)改善易遭水灾土地的管理和使用。

(二)规范水灾保险管理标准

如前所述，美国联邦水灾保险制度的目标不仅仅是补偿被保险客户所遭受水灾保险事故而导致的损失，而且还包括通过只允许那些愿意制定使新建筑发生水灾危险最小化的洪泛区管理条例的社区参加该项目的方法预防水灾。为此，美国联邦水灾保险管理机构以指南的方式规范水灾保险管理的最低标准，该管理标准要求新建筑、改建建筑必须根据其结构和材料类型建造在水灾基准高地之上或不会遭受洪水侵袭。

各参加保险的社区在必须符合联邦水灾保险管理机构指南规定的前提下制定自己的水灾管理条例。联邦水灾保险管理机构将参加保险的社区水灾风险以100年为基准时段划分成不同的类别，参加保险的社区应当根据各自的类别决定自己的最低管理义务，社区应评估其各组成部分的开发项目以确定这些开发将合理安全地避开水灾，且建立了使水灾损失最小化的设施。不过只有在开发会导致洪灾高度增加的情况下，社区才禁止在泛洪区域建筑。为了便于社区管理制作洪泛区管理标准，美国联邦水灾保险管理机构还采用了绘制图谱的方法以帮助识别100年的洪泛区、水灾基准高地和特别水灾危险区。实际上，这些图谱还有其他功能：贷款人采用该信息决定保险费率；当地官员甚至建筑开发商在作其他决定时也会用上这些图谱。

(三)确定保险基金构成、保险限额与索赔时限

根据美国的法律，水灾保险基金来源主要包括：保险费收入；财政部给予的借款；基金财产的投资收益等。由于水灾保险基金经常不足以支付保险赔付支出和保险项目的运行成本，因此，美国财政部给予的借款在保险基金占有很大的比例，并且随着水灾损失不断地刷新记录，美国国会也连续地给予创新记录的借款授权以填补保险基金的缺口。根据美国2006年的一项新法规定，联邦水灾保险管理机构的借款权限已上升到207.75亿美元，在5亿美元限额内的借款无需总统给予批准。

对于保险限额的规定，美国的立法机构在后来的法律修改中也作出过2次调整，总的调整趋势是提高限额。目前，除阿拉斯加、夏威夷、处女岛和关岛采取更高的限额外，对其他地区每一家庭居所初始保险的赔偿限额为3.5万美元，超过一个居住单位的任何居住性建筑物为10万美元，与每一居住单位相关的财产为1万美元；对商业企业的赔偿限额为单个建筑10万美元，与该建筑有关财产为10万美元，如果该建筑为数个企业主占有，则限额为10万美元与企业主人数的乘积；对其他类型的单个建筑赔偿限额为10万美元，与该建筑有关的财产为10万美元。正式参加保险后，对居所建筑物保险赔偿的限额为25万美元，对居所中个人财产损失保险赔偿的限额为10万美元，对企业建筑物保险赔偿的限额为50万美元，对其中的财产损失保险赔偿的限额为50万美元。

受害的被保险人提出索赔的时限为60天。索赔时，受害的被保险人应提出损失的书面证据。尽管被保险人没有肯定的义务遵循索赔程序，不遵循该程序却给保险人提供了一个被保险人不履行所同意义务的借口和一个可能的抗辩。根据美国的法律规定，如果索赔超过7500美元，只有联邦管理官员有权放弃要求或延长提供损失证明的时限。

(四)规定社区参加水灾保险的程序

社区参加水灾保险的程序分为申请、临时参加和正式加入三个阶段。

申请阶段始于联邦水灾保险管理机构对社区的通知或社区因自身利益需求而提出的主动申请。社区有1年的时间完成申请过程。在这1年的时间内，社区应当识别、准备初始的图谱并制定洪泛区开发管理的基本条例。社区必须批准由联邦水灾保险管理机构提供的洪泛区水灾危险分界总况的图谱。受百年水灾淹没的区域被称为“A区域”，社区必须制定开发“A区域”的建筑许可证制度，所有新居民建筑及其实质性修缮必须建在已知的水灾基线之上，不建在已知的水灾基线之上非居民建筑及其实质性修缮必须具有防该基线之内的水灾功能。如果没有已知的水灾基线，社区则必须采用一切可获得的信息确定水灾基线之上的高地并使建筑合理地免受水灾。开发5英亩以上的开发商也必须进行水灾基线研究。

联邦水灾保险管理机构批准申请后，社区便进入了临时参加保险的阶段，该区居民便有资格参加临时的水灾保险。在这一阶段，参保的居民只需要交纳较少的保险费，但是，其受保障的程度也较低。在临时参加保险阶段，联邦水灾保险管理机构可以对洪泛区进行详细的工程研究，社区则必须采用更严格的条例管理洪泛区的开发。同时，社区还必须进行水灾保险费率研究。

社区完成了水灾保险费率研究之后便进入了正式参加保险阶段。联邦水灾保险管理机构接着便委托一个私人承包人进行详细的工程研究，该研究便是水灾保险费率图谱绘制的依据。在正式参加保险阶段，社区内居民交纳的保险费和受保障的程度都会调到正常的水平。不过，成为正式保险成员之后，社区仍然必须采取与联邦水灾保险管理机构要求相符的管理措施并接受该机构官员的现场监督，否则便可能被中止直至取消被保险的资格。

三、美国水灾保险制度的实施效果

从已有的统计数据和美国很多学者的评论来看，美国水灾保险制度的实施效果很不理想，甚至可以说是不成功的。造成这种结局的原因主要有以下几种：

(一)贴补性的保险费率导致水灾易发区的高速开发

美国水灾保险制度尽管具有良好的宗旨，却并非建立在按照真实成本一利益分析的保险精算规则基础之上，而是采用贴补性的保险费率，水灾保险客户支付的保险费约占保险精算风险成本的35%—40%，其缺口差额经常需要联邦拨款予以弥补。美国一些学者指出：联邦保险管理机构关于支付每3美元水灾保险索赔会节省1美元灾后援助支出等正面声言是具有欺骗性的，因为不知道没有水灾保险项目的情况下会不会发生这些损失。另一些学者的研究成果则更明确地显示，这种贴补性的保险费率不仅没有改善水灾救济制度，反而在一定程度上助长了在高水灾风险的泛洪区开发，并进一步导致水灾损失的扩大和环境的破坏等。

由于存在贴补性的保险赔偿保障，美国的很多民众便在注定要遭到水灾一次又一次地毁损的地方定居、建筑或重建，联邦保护基金无论多么雄厚也赶不上这些民众开发侵蚀洪泛区的速度。美国的一位参议员曾指出：联邦项目实施数十年后，每年洪灾的平均风险比以前更大，因为人们及其财产移向易发洪灾区的速度比洪灾防御工程更快。这些移居的人们中有不少是穷人，他们在居住方面几乎没有什么选择，如果没有保险，他们无法承受这些反复性的毁损成本。对贷款、许可和土地使用与建设的水灾保险及贴补性的保险赔偿机制使得越来越多只承担了一小部分成本的人们移向水灾易发区，从而使得更多的财产处于水灾危险区，并增加了灾后的援助成本。据统计，在美国水灾易发的沿海地区，每天增加的人口超过3600人，每年增加的新房屋超过80万套。仅2005年的2次特大飓风引发的水灾就因人口与财产过于密集而造成千余人死亡和数百亿美元的水灾保险损失和援助成本。

水灾易发区人口的增加也威胁着这些地区固有的生物多样性，直接或间接地毁坏了这些地区很多稀有动物的栖息地及植物的生存场所，同时也导致了各种人为的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然环境的严重破坏。

(二)水灾保险项目的运行成本过于高昂

专门负责水灾保险项目管理的联邦机构只有约40个雇员，他们与另外170个承包人组成整体卫星状水灾保险项目管理系统的负责人员。显然，他们无法直接承担2万个社区中约460万保险客户全部承保和保险赔偿业务。

鉴于缺乏人力和办公场所等财力资源，联邦水灾保险管理机构只得将日常的管理责任交给了私人保险公司。据一些美国学者的统计，约95%水灾保险单是由私人保险公司出具的，私人保险公司也受托处理着同样比例的保险索赔。这些私人保险公司收取大约1／3的保险费收入作为其服务费用，其余的保险费收入转交给政府。此外，这些私人保险公司还收取约为所发生保险损失金额的3.3%作为其索赔处理服务的补偿。

上述补偿的费用机制除了使联邦水灾保险项目的运行产生高昂的成本外，还可能导致私人保险公司产生不正当的动机：在出具更多保险单并出现更多损失的情况下，他们会获得更多的利益。因此，美国的水灾保险项目运行机制可能会使私人保险公司忽视要求最低水平的质量控制，导致违反联邦水灾防范目标的社区或客户获得水灾保险单和保险赔偿，从而进一步推动美国的水灾保险项目成本上涨。

(三)该制度存在的其他严重缺陷

除了实行贴补性保险费率和依靠私人保险公司服务而导致运行成本奇高之外，美国的水灾保险制度还长期存在着很多其他形式的严重缺陷。其中最为突出的缺陷是对水灾保险费率图谱绘制之前的建筑给予背离保险精算规则的特别保护，其理由是这些建筑由于图谱未出现而没有足够水灾风险知识的个人决定建立的。美国政府原以为水灾、损失及洪泛区管理条例会导致水灾保险费率图绘制之前建立的建筑消失，然而，在美国水灾保险制度运行了30多年之后，这些建筑仍占到NFIP项目下水灾保险财产的30%，美国政府每年单对这些建筑贴补的水灾保险支出即高达8亿美元。

美国水灾保险制度的另一个突出缺陷为保险客户的反复性损失发生概率长期居高不下。根据美国的一份官方文件定义，反复性损失是指10年内出现2次以上、其修复的平均成本等于或超过该建筑价值25%的水灾损失。反复性损失的财产约为被保险财产的1%—2%，占到每年水灾保险索赔比例的38%。美国的野生动植物全国联盟一项研究表明，每10处重复性损失住房中就有近1处的住房累积的水灾保险索赔损失超过该房屋的价值，有些情况下可能超过很多倍。如在休斯顿的一处房屋，在18年中发生了16次水灾事件，其价值不足11.5万美元，却获得了80.6万美元的水灾保险赔付。

为了减少反复性损失，特别是为了减少水灾保险费率图绘制之前建筑的反复性损失，美国2004年的《水灾保险改革法》提供了一个引导性的拨款项目，用以购买具有下列特征、导致水灾保险项目支出大幅度增加的“反复损失性”财产：单独保险索赔4次以上；每次的保险索赔额超过5000美元；累积保险索赔额超过2万美元。如果财产所有人拒绝这种具有减灾目标的购买协助要约，则其水灾保险费将比要约购买时上涨150%，且未来的索赔额每增1500美元再上涨150%。尽管如此，目前美国仍然有些建筑反复闹水灾并在水灾保险项目资助下重建。

此外，实践也表明，美国水灾保险制度有时不能给予被保险客户及时有效的水灾救助。该制度下运行的保险项目如同其他的保险项目一样，只有在起因于保险事故的情况下才对损失给予保险赔偿。水灾保险客户的某项索赔损失经常是由水灾仅为其一的多因事故造成的，美国的一些联邦法院却通过确认“多因事故除外”及复杂的损失证明标准否定被保险客户的水灾保险赔偿请求。

(四)配套措施存在重大弊端

为了使水灾保险制度更好地实现其防灾或减灾的宗旨，美国政府还采取了很多其他的配套措施，如建设防洪堤、绘制水灾图谱等。然而，其中的不少配套措施也存在着重大弊端。以在水灾保险制度产生之前很早即进行的防洪堤建设为例，这些主要由美军工程兵承担的工程不仅耗费了数百亿美元的成本，而且恶化了其它地区的水灾损失，同时毁坏或威胁了宝贵的生态系统。从2005年导致总损失达到750亿美元的卡特里娜飓风引发的新奥尔良城外的防洪堤溃破这一事实来看，防洪堤建设对意图保护地区的安全实际上也构成了威胁，甚至会大幅度地加大水灾损失，因为防洪堤建设不仅推动意图保护地区的开发，而且妨碍了洪水的自然流动，造成一些地区的洪水水位进一步提高，防洪堤本身也由此面临着倒塌、决口的危险。

用以配合识别水灾风险级别以决定是否承保及保险费率的图谱绘制方法也存在着诸多弊端。在气候十分异常及人为活动非常活跃的当代，产生水灾风险的条件一直在发生着变化，美国现时的水灾风险图谱常常没有及时地反映洪泛区的新开发和新的水灾风险情况。据美国政府的一项调查，美国全国的92222份图谱中有近70%在评估时过期了10年，从而使得水灾保险数据与实际的风险有很大的出入，由此导致了洪泛区的管理效率非常低下。近年来，美国联邦水灾管理机构开始尝试使水灾风险图谱现代化和网上透明化的为期5年的工程。不过，美国的一些学者认为，这项工程仍可能存在如数据标准的准确化、统一化和数据依赖社区的可靠性与可行性等影响新图谱质量的很多问题。

四、美国水灾风险保险制度的启示

(一)并非美国的所有法律制度都完美无缺

国内很多学者在研究我国制定或完善某种法律制度时，常常引用美国的相关制度，在对美国该相关制度运行的经验与教训未作进一步考察和分析的情况下即定论为成功的制度，并提出我国应当照搬的建议。对于美国的联邦水灾保险制度，我国不少学者在没有深入研究之前也大加赞许，将之视为具有非常积极意义的典型，并毫不犹豫地呼吁我国尽快效法。从本文的上述阐述中可以看出，事实并非如此。因此，在决定是否借鉴美国这样世界顶尖的发达国家的相关制度时，特别是具体到对政府财政支出、居民道德、自然环境等产生重大影响的水灾风险保险制度之类的法律制度时，一定要以可靠的研究为前提，特别是一定要关注其严重教训的一面。因此，对于美国很多法律制度，无论是否具有初出台或已长久实施的性质，一定要对其进行广泛深入的分析之后，才可以决定是否移植。

(二)水灾风险不适合由政府部门以贴补的方式承保

政府的比较优势在于拥有巨大的财政资源，在分配福利的简单模式中，政府很适合履行这一职能。在很多发达国家发生水灾及恐怖事件等巨大灾难之后，政府都成功地以福利援助的方式维护了社会的安全和稳定。但是，与其他领域的保险项目一样，水灾风险保险项目的运行不仅需要管理如水灾风险降低或危机管理之类的复杂实务，而且需要承担签发保险单、理赔等繁杂事务，以及必须与风险管理结合进行，政府部门的结构及人员的技能等都不足以控制水灾风险保险项目和提供承保及理赔等服务。美国政府将绝大部分签发水灾保险单和理赔事务委托给私人保险公司的做法也说明了这一点。

此外，水灾保险也不适合采用贴补性的保险费率。实际上，所有领域的保险业务都不适合实行由政府提供违背经济规律和市场纪律的贴补所导致的低保险费率，否则，所实行的贴补性低保险费率会麻痹保险市场的创新力、产生或加大被保险人的道德风险，鼓励被保险人进行各种不适当冒险行为或不采取任何行动避免风险。政府贴补性保险项目麻痹市场创新力的一个例证是：9.11事件之后，美国政府制定了2002年的《恐怖主义风险保险法》(TRIA)，确定一个过渡时间对恐怖主义保险损失提供事前的联邦支持，以稳定私人保险市场、恢复这种保险的价格并建立吸收任何将来损失的能力。该项目2005年12月31日到期。因政府贴补行为而怠于创新的美国保险界却竭力说服国会对TRIA延期，并最终导致实际延期2年。上个世纪80年代的美国储蓄与信贷存款保险公司因其被保险客户依靠联邦保险贴补进行过度的风险投资而破产则是保险贴补助长道德风险的典型事例。前述的洪泛区大幅度扩展开发及反复性损失等也表明美国的贴补性水灾保险中同样存在着严重的道德风险。

水灾范文篇2

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

二、美国水灾风险保险制度的基本内容

(一)规定水灾保险项目管理任务的承担者

根据《全国水灾保险法》及其后制定或修改的相关法律，美国水灾风险保险项目管理任务由联邦机构和社区共同承担。

起初NFIP下联邦层面的事务管理由一家名为“全国保险者协会”未注册组织负责，该协会直接与联邦保险管理局处理水灾保险交易。其后，美国的“住房与城市发展部”接管了很短一段时间的管理工作。自1979年开始，NFIP下联邦层面的事务管理任务便被转手归美国联邦紧急管理署下的减灾部承担。为了回应9.11恐怖袭击后的局面，联邦紧急管理署2003年与其他22个机构合并为国土安全部，因此目前负责管理NFIP项目的机构为美国的联邦国土安全部。下文中对这些不同名称的管理机构统称为“联邦水灾保险管理机构”。

在NFIP的运行中，参加保险的社区也承担着非常重要的管理职能。NFIP将行洪河域划分为行洪区和非行洪区，行洪区内一律不准修建任何建筑物，非行洪区可以修建建筑物，非行洪区的社区可以购买洪水保险，但必须采取并实施旨在减轻未来水灾的洪泛区管理措施。在1968年《全国水灾保险法》制定之前，各地洪泛区的社区对水灾管理几乎没有作为。该法及其后修订的法律却使社区参与水灾管理的行为具有强制性。为了取得参加NFIP的资格，洪泛区的社区必须采取具有最大可行性的土地使用和控制的适当措施，其目标包括：(1)适当压缩易遭水灾损失的土地开发；(2)引导建设开发偏离受水灾风险威胁的地区；(3)协助减轻洪水损失；(4)改善易遭水灾土地的管理和使用。

(二)规范水灾保险管理标准

如前所述，美国联邦水灾保险制度的目标不仅仅是补偿被保险客户所遭受水灾保险事故而导致的损失，而且还包括通过只允许那些愿意制定使新建筑发生水灾危险最小化的洪泛区管理条例的社区参加该项目的方法预防水灾。为此，美国联邦水灾保险管理机构以指南的方式规范水灾保险管理的最低标准，该管理标准要求新建筑、改建建筑必须根据其结构和材料类型建造在水灾基准高地之上或不会遭受洪水侵袭。

各参加保险的社区在必须符合联邦水灾保险管理机构指南规定的前提下制定自己的水灾管理条例。联邦水灾保险管理机构将参加保险的社区水灾风险以100年为基准时段划分成不同的类别，参加保险的社区应当根据各自的类别决定自己的最低管理义务，社区应评估其各组成部分的开发项目以确定这些开发将合理安全地避开水灾，且建立了使水灾损失最小化的设施。不过只有在开发会导致洪灾高度增加的情况下，社区才禁止在泛洪区域建筑。为了便于社区管理制作洪泛区管理标准，美国联邦水灾保险管理机构还采用了绘制图谱的方法以帮助识别100年的洪泛区、水灾基准高地和特别水灾危险区。实际上，这些图谱还有其他功能：贷款人采用该信息决定保险费率；当地官员甚至建筑开发商在作其他决定时也会用上这些图谱。

(三)确定保险基金构成、保险限额与索赔时限

根据美国的法律，水灾保险基金来源主要包括：保险费收入；财政部给予的借款；基金财产的投资收益等。由于水灾保险基金经常不足以支付保险赔付支出和保险项目的运行成本，因此，美国财政部给予的借款在保险基金占有很大的比例，并且随着水灾损失不断地刷新记录，美国国会也连续地给予创新记录的借款授权以填补保险基金的缺口。根据美国2006年的一项新法规定，联邦水灾保险管理机构的借款权限已上升到207.75亿美元，在5亿美元限额内的借款无需总统给予批准。

对于保险限额的规定，美国的立法机构在后来的法律修改中也作出过2次调整，总的调整趋势是提高限额。目前，除阿拉斯加、夏威夷、处女岛和关岛采取更高的限额外，对其他地区每一家庭居所初始保险的赔偿限额为3.5万美元，超过一个居住单位的任何居住性建筑物为10万美元，与每一居住单位相关的财产为1万美元；对商业企业的赔偿限额为单个建筑10万美元，与该建筑有关财产为10万美元，如果该建筑为数个企业主占有，则限额为10万美元与企业主人数的乘积；对其他类型的单个建筑赔偿限额为10万美元，与该建筑有关的财产为10万美元。正式参加保险后，对居所建筑物保险赔偿的限额为25万美元，对居所中个人财产损失保险赔偿的限额为10万美元，对企业建筑物保险赔偿的限额为50万美元，对其中的财产损失保险赔偿的限额为50万美元。

受害的被保险人提出索赔的时限为60天。索赔时，受害的被保险人应提出损失的书面证据。尽管被保险人没有肯定的义务遵循索赔程序，不遵循该程序却给保险人提供了一个被保险人不履行所同意义务的借口和一个可能的抗辩。根据美国的法律规定，如果索赔超过7500美元，只有联邦管理官员有权放弃要求或延长提供损失证明的时限。

(四)规定社区参加水灾保险的程序

社区参加水灾保险的程序分为申请、临时参加和正式加入三个阶段。

申请阶段始于联邦水灾保险管理机构对社区的通知或社区因自身利益需求而提出的主动申请。社区有1年的时间完成申请过程。在这1年的时间内，社区应当识别、准备初始的图谱并制定洪泛区开发管理的基本条例。社区必须批准由联邦水灾保险管理机构提供的洪泛区水灾危险分界总况的图谱。受百年水灾淹没的区域被称为“A区域”，社区必须制定开发“A区域”的建筑许可证制度，所有新居民建筑及其实质性修缮必须建在已知的水灾基线之上，不建在已知的水灾基线之上非居民建筑及其实质性修缮必须具有防该基线之内的水灾功能。如果没有已知的水灾基线，社区则必须采用一切可获得的信息确定水灾基线之上的高地并使建筑合理地免受水灾。开发5英亩以上的开发商也必须进行水灾基线研究。

联邦水灾保险管理机构批准申请后，社区便进入了临时参加保险的阶段，该区居民便有资格参加临时的水灾保险。在这一阶段，参保的居民只需要交纳较少的保险费，但是，其受保障的程度也较低。在临时参加保险阶段，联邦水灾保险管理机构可以对洪泛区进行详细的工程研究，社区则必须采用更严格的条例管理洪泛区的开发。同时，社区还必须进行水灾保险费率研究。

社区完成了水灾保险费率研究之后便进入了正式参加保险阶段。联邦水灾保险管理机构接着便委托一个私人承包人进行详细的工程研究，该研究便是水灾保险费率图谱绘制的依据。在正式参加保险阶段，社区内居民交纳的保险费和受保障的程度都会调到正常的水平。不过，成为正式保险成员之后，社区仍然必须采取与联邦水灾保险管理机构要求相符的管理措施并接受该机构官员的现场监督，否则便可能被中止直至取消被保险的资格。

三、美国水灾保险制度的实施效果

从已有的统计数据和美国很多学者的评论来看，美国水灾保险制度的实施效果很不理想，甚至可以说是不成功的。造成这种结局的原因主要有以下几种：

(一)贴补性的保险费率导致水灾易发区的高速开发

美国水灾保险制度尽管具有良好的宗旨，却并非建立在按照真实成本一利益分析的保险精算规则基础之上，而是采用贴补性的保险费率，水灾保险客户支付的保险费约占保险精算风险成本的35%—40%，其缺口差额经常需要联邦拨款予以弥补。美国一些学者指出：联邦保险管理机构关于支付每3美元水灾保险索赔会节省1美元灾后援助支出等正面声言是具有欺骗性的，因为不知道没有水灾保险项目的情况下会不会发生这些损失。另一些学者的研究成果则更明确地显示，这种贴补性的保险费率不仅没有改善水灾救济制度，反而在一定程度上助长了在高水灾风险的泛洪区开发，并进一步导致水灾损失的扩大和环境的破坏等。

由于存在贴补性的保险赔偿保障，美国的很多民众便在注定要遭到水灾一次又一次地毁损的地方定居、建筑或重建，联邦保护基金无论多么雄厚也赶不上这些民众开发侵蚀洪泛区的速度。美国的一位参议员曾指出：联邦项目实施数十年后，每年洪灾的平均风险比以前更大，因为人们及其财产移向易发洪灾区的速度比洪灾防御工程更快。这些移居的人们中有不少是穷人，他们在居住方面几乎没有什么选择，如果没有保险，他们无法承受这些反复性的毁损成本。对贷款、许可和土地使用与建设的水灾保险及贴补性的保险赔偿机制使得越来越多只承担了一小部分成本的人们移向水灾易发区，从而使得更多的财产处于水灾危险区，并增加了灾后的援助成本。据统计，在美国水灾易发的沿海地区，每天增加的人口超过3600人，每年增加的新房屋超过80万套。仅2005年的2次特大飓风引发的水灾就因人口与财产过于密集而造成千余人死亡和数百亿美元的水灾保险损失和援助成本。

水灾易发区人口的增加也威胁着这些地区固有的生物多样性，直接或间接地毁坏了这些地区很多稀有动物的栖息地及植物的生存场所，同时也导致了各种人为的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然环境的严重破坏。

(二)水灾保险项目的运行成本过于高昂

专门负责水灾保险项目管理的联邦机构只有约40个雇员，他们与另外170个承包人组成整体卫星状水灾保险项目管理系统的负责人员。显然，他们无法直接承担2万个社区中约460万保险客户全部承保和保险赔偿业务。

鉴于缺乏人力和办公场所等财力资源，联邦水灾保险管理机构只得将日常的管理责任交给了私人保险公司。据一些美国学者的统计，约95%水灾保险单是由私人保险公司出具的，私人保险公司也受托处理着同样比例的保险索赔。这些私人保险公司收取大约1／3的保险费收入作为其服务费用，其余的保险费收入转交给政府。此外，这些私人保险公司还收取约为所发生保险损失金额的3.3%作为其索赔处理服务的补偿。

上述补偿的费用机制除了使联邦水灾保险项目的运行产生高昂的成本外，还可能导致私人保险公司产生不正当的动机：在出具更多保险单并出现更多损失的情况下，他们会获得更多的利益。因此，美国的水灾保险项目运行机制可能会使私人保险公司忽视要求最低水平的质量控制，导致违反联邦水灾防范目标的社区或客户获得水灾保险单和保险赔偿，从而进一步推动美国的水灾保险项目成本上涨。

(三)该制度存在的其他严重缺陷

除了实行贴补性保险费率和依靠私人保险公司服务而导致运行成本奇高之外，美国的水灾保险制度还长期存在着很多其他形式的严重缺陷。其中最为突出的缺陷是对水灾保险费率图谱绘制之前的建筑给予背离保险精算规则的特别保护，其理由是这些建筑由于图谱未出现而没有足够水灾风险知识的个人决定建立的。美国政府原以为水灾、损失及洪泛区管理条例会导致水灾保险费率图绘制之前建立的建筑消失，然而，在美国水灾保险制度运行了30多年之后，这些建筑仍占到NFIP项目下水灾保险财产的30%，美国政府每年单对这些建筑贴补的水灾保险支出即高达8亿美元。

美国水灾保险制度的另一个突出缺陷为保险客户的反复性损失发生概率长期居高不下。根据美国的一份官方文件定义，反复性损失是指10年内出现2次以上、其修复的平均成本等于或超过该建筑价值25%的水灾损失。反复性损失的财产约为被保险财产的1%—2%，占到每年水灾保险索赔比例的38%。美国的野生动植物全国联盟一项研究表明，每10处重复性损失住房中就有近1处的住房累积的水灾保险索赔损失超过该房屋的价值，有些情况下可能超过很多倍。如在休斯顿的一处房屋，在18年中发生了16次水灾事件，其价值不足11.5万美元，却获得了80.6万美元的水灾保险赔付。

为了减少反复性损失，特别是为了减少水灾保险费率图绘制之前建筑的反复性损失，美国2004年的《水灾保险改革法》提供了一个引导性的拨款项目，用以购买具有下列特征、导致水灾保险项目支出大幅度增加的“反复损失性”财产：单独保险索赔4次以上；每次的保险索赔额超过5000美元；累积保险索赔额超过2万美元。如果财产所有人拒绝这种具有减灾目标的购买协助要约，则其水灾保险费将比要约购买时上涨150%，且未来的索赔额每增1500美元再上涨150%。尽管如此，目前美国仍然有些建筑反复闹水灾并在水灾保险项目资助下重建。

此外，实践也表明，美国水灾保险制度有时不能给予被保险客户及时有效的水灾救助。该制度下运行的保险项目如同其他的保险项目一样，只有在起因于保险事故的情况下才对损失给予保险赔偿。水灾保险客户的某项索赔损失经常是由水灾仅为其一的多因事故造成的，美国的一些联邦法院却通过确认“多因事故除外”及复杂的损失证明标准否定被保险客户的水灾保险赔偿请求。

(四)配套措施存在重大弊端

为了使水灾保险制度更好地实现其防灾或减灾的宗旨，美国政府还采取了很多其他的配套措施，如建设防洪堤、绘制水灾图谱等。然而，其中的不少配套措施也存在着重大弊端。以在水灾保险制度产生之前很早即进行的防洪堤建设为例，这些主要由美军工程兵承担的工程不仅耗费了数百亿美元的成本，而且恶化了其它地区的水灾损失，同时毁坏或威胁了宝贵的生态系统。从2005年导致总损失达到750亿美元的卡特里娜飓风引发的新奥尔良城外的防洪堤溃破这一事实来看，防洪堤建设对意图保护地区的安全实际上也构成了威胁，甚至会大幅度地加大水灾损失，因为防洪堤建设不仅推动意图保护地区的开发，而且妨碍了洪水的自然流动，造成一些地区的洪水水位进一步提高，防洪堤本身也由此面临着倒塌、决口的危险。

用以配合识别水灾风险级别以决定是否承保及保险费率的图谱绘制方法也存在着诸多弊端。在气候十分异常及人为活动非常活跃的当代，产生水灾风险的条件一直在发生着变化，美国现时的水灾风险图谱常常没有及时地反映洪泛区的新开发和新的水灾风险情况。据美国政府的一项调查，美国全国的92222份图谱中有近70%在评估时过期了10年，从而使得水灾保险数据与实际的风险有很大的出入，由此导致了洪泛区的管理效率非常低下。近年来，美国联邦水灾管理机构开始尝试使水灾风险图谱现代化和网上透明化的为期5年的工程。不过，美国的一些学者认为，这项工程仍可能存在如数据标准的准确化、统一化和数据依赖社区的可靠性与可行性等影响新图谱质量的很多问题。

四、美国水灾风险保险制度的启示

(一)并非美国的所有法律制度都完美无缺

国内很多学者在研究我国制定或完善某种法律制度时，常常引用美国的相关制度，在对美国该相关制度运行的经验与教训未作进一步考察和分析的情况下即定论为成功的制度，并提出我国应当照搬的建议。对于美国的联邦水灾保险制度，我国不少学者在没有深入研究之前也大加赞许，将之视为具有非常积极意义的典型，并毫不犹豫地呼吁我国尽快效法。从本文的上述阐述中可以看出，事实并非如此。因此，在决定是否借鉴美国这样世界顶尖的发达国家的相关制度时，特别是具体到对政府财政支出、居民道德、自然环境等产生重大影响的水灾风险保险制度之类的法律制度时，一定要以可靠的研究为前提，特别是一定要关注其严重教训的一面。因此，对于美国很多法律制度，无论是否具有初出台或已长久实施的性质，一定要对其进行广泛深入的分析之后，才可以决定是否移植。

(二)水灾风险不适合由政府部门以贴补的方式承保

政府的比较优势在于拥有巨大的财政资源，在分配福利的简单模式中，政府很适合履行这一职能。在很多发达国家发生水灾及恐怖事件等巨大灾难之后，政府都成功地以福利援助的方式维护了社会的安全和稳定。但是，与其他领域的保险项目一样，水灾风险保险项目的运行不仅需要管理如水灾风险降低或危机管理之类的复杂实务，而且需要承担签发保险单、理赔等繁杂事务，以及必须与风险管理结合进行，政府部门的结构及人员的技能等都不足以控制水灾风险保险项目和提供承保及理赔等服务。美国政府将绝大部分签发水灾保险单和理赔事务委托给私人保险公司的做法也说明了这一点。

此外，水灾保险也不适合采用贴补性的保险费率。实际上，所有领域的保险业务都不适合实行由政府提供违背经济规律和市场纪律的贴补所导致的低保险费率，否则，所实行的贴补性低保险费率会麻痹保险市场的创新力、产生或加大被保险人的道德风险，鼓励被保险人进行各种不适当冒险行为或不采取任何行动避免风险。政府贴补性保险项目麻痹市场创新力的一个例证是：9.11事件之后，美国政府制定了2002年的《恐怖主义风险保险法》(TRIA)，确定一个过渡时间对恐怖主义保险损失提供事前的联邦支持，以稳定私人保险市场、恢复这种保险的价格并建立吸收任何将来损失的能力。该项目2005年12月31日到期。因政府贴补行为而怠于创新的美国保险界却竭力说服国会对TRIA延期，并最终导致实际延期2年。上个世纪80年代的美国储蓄与信贷存款保险公司因其被保险客户依靠联邦保险贴补进行过度的风险投资而破产则是保险贴补助长道德风险的典型事例。前述的洪泛区大幅度扩展开发及反复性损失等也表明美国的贴补性水灾保险中同样存在着严重的道德风险。

水灾范文篇3

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

二、美国水灾风险保险制度的基本内容

(一)规定水灾保险项目管理任务的承担者

根据《全国水灾保险法》及其后制定或修改的相关法律，美国水灾风险保险项目管理任务由联邦机构和社区共同承担。

起初NFIP下联邦层面的事务管理由一家名为“全国保险者协会”未注册组织负责，该协会直接与联邦保险管理局处理水灾保险交易。其后，美国的“住房与城市发展部”接管了很短一段时间的管理工作。自1979年开始，NFIP下联邦层面的事务管理任务便被转手归美国联邦紧急管理署下的减灾部承担。为了回应9.11恐怖袭击后的局面，联邦紧急管理署2003年与其他22个机构合并为国土安全部，因此目前负责管理NFIP项目的机构为美国的联邦国土安全部。下文中对这些不同名称的管理机构统称为“联邦水灾保险管理机构”。

在NFIP的运行中，参加保险的社区也承担着非常重要的管理职能。NFIP将行洪河域划分为行洪区和非行洪区，行洪区内一律不准修建任何建筑物，非行洪区可以修建建筑物，非行洪区的社区可以购买洪水保险，但必须采取并实施旨在减轻未来水灾的洪泛区管理措施。在1968年《全国水灾保险法》制定之前，各地洪泛区的社区对水灾管理几乎没有作为。该法及其后修订的法律却使社区参与水灾管理的行为具有强制性。为了取得参加NFIP的资格，洪泛区的社区必须采取具有最大可行性的土地使用和控制的适当措施，其目标包括：(1)适当压缩易遭水灾损失的土地开发；(2)引导建设开发偏离受水灾风险威胁的地区；(3)协助减轻洪水损失；(4)改善易遭水灾土地的管理和使用。

(二)规范水灾保险管理标准

如前所述，美国联邦水灾保险制度的目标不仅仅是补偿被保险客户所遭受水灾保险事故而导致的损失，而且还包括通过只允许那些愿意制定使新建筑发生水灾危险最小化的洪泛区管理条例的社区参加该项目的方法预防水灾。为此，美国联邦水灾保险管理机构以指南的方式规范水灾保险管理的最低标准，该管理标准要求新建筑、改建建筑必须根据其结构和材料类型建造在水灾基准高地之上或不会遭受洪水侵袭。

各参加保险的社区在必须符合联邦水灾保险管理机构指南规定的前提下制定自己的水灾管理条例。联邦水灾保险管理机构将参加保险的社区水灾风险以100年为基准时段划分成不同的类别，参加保险的社区应当根据各自的类别决定自己的最低管理义务，社区应评估其各组成部分的开发项目以确定这些开发将合理安全地避开水灾，且建立了使水灾损失最小化的设施。不过只有在开发会导致洪灾高度增加的情况下，社区才禁止在泛洪区域建筑。为了便于社区管理制作洪泛区管理标准，美国联邦水灾保险管理机构还采用了绘制图谱的方法以帮助识别100年的洪泛区、水灾基准高地和特别水灾危险区。实际上，这些图谱还有其他功能：贷款人采用该信息决定保险费率；当地官员甚至建筑开发商在作其他决定时也会用上这些图谱。

(三)确定保险基金构成、保险限额与索赔时限

根据美国的法律，水灾保险基金来源主要包括：保险费收入；财政部给予的借款；基金财产的投资收益等。由于水灾保险基金经常不足以支付保险赔付支出和保险项目的运行成本，因此，美国财政部给予的借款在保险基金占有很大的比例，并且随着水灾损失不断地刷新记录，美国国会也连续地给予创新记录的借款授权以填补保险基金的缺口。根据美国2006年的一项新法规定，联邦水灾保险管理机构的借款权限已上升到207.75亿美元，在5亿美元限额内的借款无需总统给予批准。

对于保险限额的规定，美国的立法机构在后来的法律修改中也作出过2次调整，总的调整趋势是提高限额。目前，除阿拉斯加、夏威夷、处女岛和关岛采取更高的限额外，对其他地区每一家庭居所初始保险的赔偿限额为3.5万美元，超过一个居住单位的任何居住性建筑物为10万美元，与每一居住单位相关的财产为1万美元；对商业企业的赔偿限额为单个建筑10万美元，与该建筑有关财产为10万美元，如果该建筑为数个企业主占有，则限额为10万美元与企业主人数的乘积；对其他类型的单个建筑赔偿限额为10万美元，与该建筑有关的财产为10万美元。正式参加保险后，对居所建筑物保险赔偿的限额为25万美元，对居所中个人财产损失保险赔偿的限额为10万美元，对企业建筑物保险赔偿的限额为50万美元，对其中的财产损失保险赔偿的限额为50万美元。

受害的被保险人提出索赔的时限为60天。索赔时，受害的被保险人应提出损失的书面证据。尽管被保险人没有肯定的义务遵循索赔程序，不遵循该程序却给保险人提供了一个被保险人不履行所同意义务的借口和一个可能的抗辩。根据美国的法律规定，如果索赔超过7500美元，只有联邦管理官员有权放弃要求或延长提供损失证明的时限。

(四)规定社区参加水灾保险的程序

社区参加水灾保险的程序分为申请、临时参加和正式加入三个阶段。

申请阶段始于联邦水灾保险管理机构对社区的通知或社区因自身利益需求而提出的主动申请。社区有1年的时间完成申请过程。在这1年的时间内，社区应当识别、准备初始的图谱并制定洪泛区开发管理的基本条例。社区必须批准由联邦水灾保险管理机构提供的洪泛区水灾危险分界总况的图谱。受百年水灾淹没的区域被称为“A区域”，社区必须制定开发“A区域”的建筑许可证制度，所有新居民建筑及其实质性修缮必须建在已知的水灾基线之上，不建在已知的水灾基线之上非居民建筑及其实质性修缮必须具有防该基线之内的水灾功能。如果没有已知的水灾基线，社区则必须采用一切可获得的信息确定水灾基线之上的高地并使建筑合理地免受水灾。开发5英亩以上的开发商也必须进行水灾基线研究。

联邦水灾保险管理机构批准申请后，社区便进入了临时参加保险的阶段，该区居民便有资格参加临时的水灾保险。在这一阶段，参保的居民只需要交纳较少的保险费，但是，其受保障的程度也较低。在临时参加保险阶段，联邦水灾保险管理机构可以对洪泛区进行详细的工程研究，社区则必须采用更严格的条例管理洪泛区的开发。同时，社区还必须进行水灾保险费率研究。

社区完成了水灾保险费率研究之后便进入了正式参加保险阶段。联邦水灾保险管理机构接着便委托一个私人承包人进行详细的工程研究，该研究便是水灾保险费率图谱绘制的依据。在正式参加保险阶段，社区内居民交纳的保险费和受保障的程度都会调到正常的水平。不过，成为正式保险成员之后，社区仍然必须采取与联邦水灾保险管理机构要求相符的管理措施并接受该机构官员的现场监督，否则便可能被中止直至取消被保险的资格。

三、美国水灾保险制度的实施效果

从已有的统计数据和美国很多学者的评论来看，美国水灾保险制度的实施效果很不理想，甚至可以说是不成功的。造成这种结局的原因主要有以下几种：

(一)贴补性的保险费率导致水灾易发区的高速开发

美国水灾保险制度尽管具有良好的宗旨，却并非建立在按照真实成本一利益分析的保险精算规则基础之上，而是采用贴补性的保险费率，水灾保险客户支付的保险费约占保险精算风险成本的35%—40%，其缺口差额经常需要联邦拨款予以弥补。美国一些学者指出：联邦保险管理机构关于支付每3美元水灾保险索赔会节省1美元灾后援助支出等正面声言是具有欺骗性的，因为不知道没有水灾保险项目的情况下会不会发生这些损失。另一些学者的研究成果则更明确地显示，这种贴补性的保险费率不仅没有改善水灾救济制度，反而在一定程度上助长了在高水灾风险的泛洪区开发，并进一步导致水灾损失的扩大和环境的破坏等。

由于存在贴补性的保险赔偿保障，美国的很多民众便在注定要遭到水灾一次又一次地毁损的地方定居、建筑或重建，联邦保护基金无论多么雄厚也赶不上这些民众开发侵蚀洪泛区的速度。美国的一位参议员曾指出：联邦项目实施数十年后，每年洪灾的平均风险比以前更大，因为人们及其财产移向易发洪灾区的速度比洪灾防御工程更快。这些移居的人们中有不少是穷人，他们在居住方面几乎没有什么选择，如果没有保险，他们无法承受这些反复性的毁损成本。对贷款、许可和土地使用与建设的水灾保险及贴补性的保险赔偿机制使得越来越多只承担了一小部分成本的人们移向水灾易发区，从而使得更多的财产处于水灾危险区，并增加了灾后的援助成本。据统计，在美国水灾易发的沿海地区，每天增加的人口超过3600人，每年增加的新房屋超过80万套。仅2005年的2次特大飓风引发的水灾就因人口与财产过于密集而造成千余人死亡和数百亿美元的水灾保险损失和援助成本。

水灾易发区人口的增加也威胁着这些地区固有的生物多样性，直接或间接地毁坏了这些地区很多稀有动物的栖息地及植物的生存场所，同时也导致了各种人为的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然环境的严重破坏。

(二)水灾保险项目的运行成本过于高昂

专门负责水灾保险项目管理的联邦机构只有约40个雇员，他们与另外170个承包人组成整体卫星状水灾保险项目管理系统的负责人员。显然，他们无法直接承担2万个社区中约460万保险客户全部承保和保险赔偿业务。

鉴于缺乏人力和办公场所等财力资源，联邦水灾保险管理机构只得将日常的管理责任交给了私人保险公司。据一些美国学者的统计，约95%水灾保险单是由私人保险公司出具的，私人保险公司也受托处理着同样比例的保险索赔。这些私人保险公司收取大约1／3的保险费收入作为其服务费用，其余的保险费收入转交给政府。此外，这些私人保险公司还收取约为所发生保险损失金额的3.3%作为其索赔处理服务的补偿。

上述补偿的费用机制除了使联邦水灾保险项目的运行产生高昂的成本外，还可能导致私人保险公司产生不正当的动机：在出具更多保险单并出现更多损失的情况下，他们会获得更多的利益。因此，美国的水灾保险项目运行机制可能会使私人保险公司忽视要求最低水平的质量控制，导致违反联邦水灾防范目标的社区或客户获得水灾保险单和保险赔偿，从而进一步推动美国的水灾保险项目成本上涨。

(三)该制度存在的其他严重缺陷

除了实行贴补性保险费率和依靠私人保险公司服务而导致运行成本奇高之外，美国的水灾保险制度还长期存在着很多其他形式的严重缺陷。其中最为突出的缺陷是对水灾保险费率图谱绘制之前的建筑给予背离保险精算规则的特别保护，其理由是这些建筑由于图谱未出现而没有足够水灾风险知识的个人决定建立的。美国政府原以为水灾、损失及洪泛区管理条例会导致水灾保险费率图绘制之前建立的建筑消失，然而，在美国水灾保险制度运行了30多年之后，这些建筑仍占到NFIP项目下水灾保险财产的30%，美国政府每年单对这些建筑贴补的水灾保险支出即高达8亿美元。

美国水灾保险制度的另一个突出缺陷为保险客户的反复性损失发生概率长期居高不下。根据美国的一份官方文件定义，反复性损失是指10年内出现2次以上、其修复的平均成本等于或超过该建筑价值25%的水灾损失。反复性损失的财产约为被保险财产的1%—2%，占到每年水灾保险索赔比例的38%。美国的野生动植物全国联盟一项研究表明，每10处重复性损失住房中就有近1处的住房累积的水灾保险索赔损失超过该房屋的价值，有些情况下可能超过很多倍。如在休斯顿的一处房屋，在18年中发生了16次水灾事件，其价值不足11.5万美元，却获得了80.6万美元的水灾保险赔付。

为了减少反复性损失，特别是为了减少水灾保险费率图绘制之前建筑的反复性损失，美国2004年的《水灾保险改革法》提供了一个引导性的拨款项目，用以购买具有下列特征、导致水灾保险项目支出大幅度增加的“反复损失性”财产：单独保险索赔4次以上；每次的保险索赔额超过5000美元；累积保险索赔额超过2万美元。如果财产所有人拒绝这种具有减灾目标的购买协助要约，则其水灾保险费将比要约购买时上涨150%，且未来的索赔额每增1500美元再上涨150%。尽管如此，目前美国仍然有些建筑反复闹水灾并在水灾保险项目资助下重建。

此外，实践也表明，美国水灾保险制度有时不能给予被保险客户及时有效的水灾救助。该制度下运行的保险项目如同其他的保险项目一样，只有在起因于保险事故的情况下才对损失给予保险赔偿。水灾保险客户的某项索赔损失经常是由水灾仅为其一的多因事故造成的，美国的一些联邦法院却通过确认“多因事故除外”及复杂的损失证明标准否定被保险客户的水灾保险赔偿请求。

(四)配套措施存在重大弊端

为了使水灾保险制度更好地实现其防灾或减灾的宗旨，美国政府还采取了很多其他的配套措施，如建设防洪堤、绘制水灾图谱等。然而，其中的不少配套措施也存在着重大弊端。以在水灾保险制度产生之前很早即进行的防洪堤建设为例，这些主要由美军工程兵承担的工程不仅耗费了数百亿美元的成本，而且恶化了其它地区的水灾损失，同时毁坏或威胁了宝贵的生态系统。从2005年导致总损失达到750亿美元的卡特里娜飓风引发的新奥尔良城外的防洪堤溃破这一事实来看，防洪堤建设对意图保护地区的安全实际上也构成了威胁，甚至会大幅度地加大水灾损失，因为防洪堤建设不仅推动意图保护地区的开发，而且妨碍了洪水的自然流动，造成一些地区的洪水水位进一步提高，防洪堤本身也由此面临着倒塌、决口的危险。

用以配合识别水灾风险级别以决定是否承保及保险费率的图谱绘制方法也存在着诸多弊端。在气候十分异常及人为活动非常活跃的当代，产生水灾风险的条件一直在发生着变化，美国现时的水灾风险图谱常常没有及时地反映洪泛区的新开发和新的水灾风险情况。据美国政府的一项调查，美国全国的92222份图谱中有近70%在评估时过期了10年，从而使得水灾保险数据与实际的风险有很大的出入，由此导致了洪泛区的管理效率非常低下。近年来，美国联邦水灾管理机构开始尝试使水灾风险图谱现代化和网上透明化的为期5年的工程。不过，美国的一些学者认为，这项工程仍可能存在如数据标准的准确化、统一化和数据依赖社区的可靠性与可行性等影响新图谱质量的很多问题。

四、美国水灾风险保险制度的启示

(一)并非美国的所有法律制度都完美无缺

国内很多学者在研究我国制定或完善某种法律制度时，常常引用美国的相关制度，在对美国该相关制度运行的经验与教训未作进一步考察和分析的情况下即定论为成功的制度，并提出我国应当照搬的建议。对于美国的联邦水灾保险制度，我国不少学者在没有深入研究之前也大加赞许，将之视为具有非常积极意义的典型，并毫不犹豫地呼吁我国尽快效法。从本文的上述阐述中可以看出，事实并非如此。因此，在决定是否借鉴美国这样世界顶尖的发达国家的相关制度时，特别是具体到对政府财政支出、居民道德、自然环境等产生重大影响的水灾风险保险制度之类的法律制度时，一定要以可靠的研究为前提，特别是一定要关注其严重教训的一面。因此，对于美国很多法律制度，无论是否具有初出台或已长久实施的性质，一定要对其进行广泛深入的分析之后，才可以决定是否移植。

(二)水灾风险不适合由政府部门以贴补的方式承保

政府的比较优势在于拥有巨大的财政资源，在分配福利的简单模式中，政府很适合履行这一职能。在很多发达国家发生水灾及恐怖事件等巨大灾难之后，政府都成功地以福利援助的方式维护了社会的安全和稳定。但是，与其他领域的保险项目一样，水灾风险保险项目的运行不仅需要管理如水灾风险降低或危机管理之类的复杂实务，而且需要承担签发保险单、理赔等繁杂事务，以及必须与风险管理结合进行，政府部门的结构及人员的技能等都不足以控制水灾风险保险项目和提供承保及理赔等服务。美国政府将绝大部分签发水灾保险单和理赔事务委托给私人保险公司的做法也说明了这一点。

此外，水灾保险也不适合采用贴补性的保险费率。实际上，所有领域的保险业务都不适合实行由政府提供违背经济规律和市场纪律的贴补所导致的低保险费率，否则，所实行的贴补性低保险费率会麻痹保险市场的创新力、产生或加大被保险人的道德风险，鼓励被保险人进行各种不适当冒险行为或不采取任何行动避免风险。政府贴补性保险项目麻痹市场创新力的一个例证是：9.11事件之后，美国政府制定了2002年的《恐怖主义风险保险法》(TRIA)，确定一个过渡时间对恐怖主义保险损失提供事前的联邦支持，以稳定私人保险市场、恢复这种保险的价格并建立吸收任何将来损失的能力。该项目2005年12月31日到期。因政府贴补行为而怠于创新的美国保险界却竭力说服国会对TRIA延期，并最终导致实际延期2年。上个世纪80年代的美国储蓄与信贷存款保险公司因其被保险客户依靠联邦保险贴补进行过度的风险投资而破产则是保险贴补助长道德风险的典型事例。前述的洪泛区大幅度扩展开发及反复性损失等也表明美国的贴补性水灾保险中同样存在着严重的道德风险。

水灾范文篇4

调查与思考

寿县地处安徽省淮河中游南岸，东临淝水，西界淠河，南依江淮分水岭，北靠八公山。国土面积2986平方公里，辖32个乡镇，耕地184万亩，总人口123万人，其中农业人口107万人。1991年，寿县遭受了百年不遇的特大洪涝灾害，全县受灾程度之深，在安徽省也属罕见。灾后，寿县迅速恢复生产，加快建设，取得了抗灾史上的重大胜利。

一、1991年洪涝灾害损失惨重

寿县由于位处江淮丘陵地区，是淮河的“洪水走廊”，有“七十二水归正阳”之说，洪涝灾害频繁，被称为“水口袋”。解放前1450年至1949年的500年间，共发生水灾122次。解放后的50年间，全县发生较大型洪涝灾害18次，几乎两、三年就有一次。全县50%耕地、60%的人口和70%以上的工农业总产值，长期处在洪患威胁之下。1954年大水，在7月份的22天中，累计降雨量700毫米，正阳关水位达26.55米，是有记录以来的最高洪水位，全县淹没耕地114万亩，被水围困25.8万人；1991年夏，淮河地区普降暴雨，从5月18日到7月10日，寿县降雨达到968.7毫米，是历史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，为全省同期降水量最大值，超过200年一遇。与此同时，淮河上游及大别山区洪峰迭起，寿县内湖外河水位暴涨，正阳关最高水位达26.51米，超保证水位0.51米。外洪内涝夹击，寿县古城被水围困达3个月之久。全县32个乡镇有27个乡镇受灾，成灾人口85.2万人，特重灾民41.4万人，11.5万户43.9万间房屋被毁坏，46万灾民无家可归，直接经济损失9.8亿元，其中灾民固定资产损失达2.2亿元。农业受灾最重，损失达5.5亿元，全县复种面积315.6万亩，受灾266.1万亩，绝收110万亩，受灾面积占复种面积的84%，因灾减产占预计产量的58%。全县314个乡以上工业企业有254个受灾停产或半停产，经济损失8153万元。基础设施大部分被毁，129处生产圩堤全部漫溃，水利、交通、电力、通讯、气象、文教卫等设施直接经济损失达9730万元。

二、抗洪救灾取得巨大胜利

面对严峻的灾情，寿县防汛抗旱指挥部带领全县广大干部群众，全力以赴抗洪救灾。经过全县人民艰苦奋战，创造了抗灾史上的奇迹，＇91抗洪斗争取得了决定性的胜利。

一是保住了城墙和淮、淠河大堤。寿县淮、淠河堤防133公里，战线长，任务重。在张马淠堤、正南淮堤、寿西淮堤全部超出保证水位的情况下，由于各防汛指挥所指挥得力，有关区镇乡的高度重视，5000多名干部民工的卓绝努力，终于克服了沙基沙堤、险工险段多的不利条件，及时处理险情和隐患600多处，战胜了三次洪峰，征服了有记录以来超保证水位最高的汛情，确保了淮淠河大堤的安全，创造了奇迹。县城保护着12万人民群众的生命财产安全，城墙溃破，损失将难以估计。在县防指、城防所的精心部署下，加强了城防力量，提高警惕，严加防守，确保了城墙安然无恙。来我县视察指导的上级领导及我县人民都对保堤保城人员的成绩举手称赞。事实上保堤保城的干部民工确实付出了极大的心血和汗水，其功绩将永垂史册。

二是保护了人民群众的生命安全。在如此巨大的雨情、汛情、灾情面前，由于各级的高度重视，采取了果断措施，积极抢险，保护了人民群众的生命安全，全县共组织了大小船只1500多艘（4.7万个吨位），及时安全地转移了40多万灾民，使全县的防汛抢险在极其困难的条件下，没有出现大的问题，这是广大党员干部对人民群众高度负责的表现。

三是抢救了大量的国家财产。在巨大的洪涝灾害面前，广大干部职工把国家和集体利益放在首位，顽强与洪水作斗争，抢救国家财产。全县乡以上工业企业投入2万人，284万元的防汛器材，共抢救了机电设备和原材料、成产品等价值2697万元。特别是县水产公司的干部职工，日夜奋战，以硬拼死保的精神，保住了价值300多万元的冷库及其设备，减少了国家的重大损失。农业部门抢运良种40万公斤，免受损失。

四是维护了大局利益。在连续长期的强降雨中，上游水库、干渠超历史的泄洪，淹没了我县大片土地，广大干群毫无怨言，保护了大局。瓦埠区接到县防指调船的通知，区委、区公所连夜组织，提前送船30艘。隐贤镇还发动群众给外县围困群众送干粮送日用品。这种顾全大局，乐于奉献的精神值得赞扬。

五是维护了社会正常秩序。主要是维护了社会的治安秩序、交通秩序、市场秩序，使人民群众的生活、工作环境受到保护，稳定了民心，稳定了大局。

三、取得抗洪救灾胜利的原因

＇91抗洪工作能够取得巨大胜利,最根本的原因就是有

党和政府的坚强领导，有优越的社会主义制度，有人民群众的力量和智慧。

一是抗洪救灾斗争始终得到了党中央、国务院的亲切关怀和巨大支持。在寿县人民奋力抗洪救灾的关键时刻，总书记、李鹏总理、田纪云副总理等中央领导同志，先后来到寿县视察灾情，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。7月7月至8日，正当寿县汛情处于最紧张的时候，总书记亲临灾区视察，明确指出了“振奋精神、加强领导、团结协作、战胜灾害”的指导思想。7月20日下午，原国务院总理李鹏同志乘坐直升飞机抵达被洪水围困的寿县县城。冒着39度的高温，李鹏来到城外东津村、花园村灾民住地，代表党中央、国务院，代表总书记，向受灾群众表示亲切慰问。看到灾民情绪稳定，灾区秩序安定，他对当地干部说，当前我们要解决好灾民们的吃饭、住宿、医疗三大问题。要告诉大家，困难是暂时的,有党的领导,有国家和人民的支持，有灾区群众的努力,我们一定能战胜灾害,重建家园。中央40多家部、委及省委、省政府对寿县的特大洪涝灾害也十分关注，主要领导纷纷亲临寿县视察灾情、慰问灾民。带来了温暖和支持，给了广大干群抗灾以巨大的鼓舞和力量。

二是各级党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。在这次抗御百年不遇的灾害中，寿县各级党组织经受住了考验，是坚强的战斗堡垒。各级领导班子在大灾面前，指挥有方，决策果断。广大的共产党员、国家干部，特别是领导干部，在这次大灾中表现了高度的政治觉悟。有的不顾年老体弱深入灾区，为灾民解决实际问题；有的与民工同吃同住同劳动，参加战斗，指挥战斗；有的哪里最危险就出现在哪里，置个人安危于度外；有的不怕苦不怕累，坚守岗位，日夜奋战；有的乡村干部和党员，在极其艰险的情况下，冲锋陷阵，首先抢救困难户。全县上下涌现出许多奋不顾身，可歌可泣的先进典型。

三是人民群众发挥了主力军作用。参加保堤保城抢险抗灾斗争的40多万民工，不怕牺牲，无畏无惧。他们宁愿不要小家，誓死确保大堤，日夜坚守在各自的岗位上，有的民工家庭房倒屋塌，有的不知妻儿去向，有的连续两、三天饿着肚子，但仍众志成城，坚持不懈，奋力拼搏，以自己的实际行动，谱写了一曲一心跟党走，坚决夺取抗洪救灾胜利的凯歌。充分显示了人民群众是真正的英雄，是抗洪救灾的主力军。

四是人民子弟兵的无私救援。在寿县抗洪抢险进入最关键的时刻，人民解放军的一千多名官兵，日夜兼程，奔赴抗洪救灾第一线，与寿县干群同唱抗天歌。他们“视灾区为故乡，视灾民如亲人”，不怕苦，不怕累，哪里有险情哪里上。解放军除直接参加寿县的保城保堤外，还为当地灾民送来了帐蓬等急需的救灾物品。人民解放军勇于拼搏的革命精神，激励全县人民的抗洪救灾斗争。

五是社会主义制度优越性的充分体现。寿县洪涝灾害发生后，全国各地人民以“一方有难，八方支援”的无产阶级革命精神，积极支援寿县受灾人民，充分体现了社会主义制度的优越性，增强了全县人民度过难关，战胜灾害的信心。据不完全统计，灾后寿县共收到上级拨给的救灾款700多万元，救灾粮1400万公斤，救灾煤6000多吨,接受各地捐赠、援助款1000多万元，衣物23537件，各种熟食5万公斤，捐献药品价值逾万元，帐蓬300顶,还有一大批搭庵棚的毛竹、油毡、铅丝等。我县区镇乡干部职工及轻灾区群众也积极向灾区捐款捐物。

四、灾后灾民生活得到了保证

大水给寿县人民带来了来顶之灾，全县几十万灾民无家可归，几十万灾民严重缺粮。面对困难以及将来临的雨雪关、春节关和春荒关，县委、县政府把安排灾民生活、确保灾民安全度过“三关”作为首要政治任务来抓，做到了“四个确保”。

一是确保灾民有饭吃。1991年6月至1992年5月，全县共发放救灾粮6833.94万公斤，保证灾民每人每天至少有1斤口粮；下拨救灾煤7010吨，安排钱煤配套款218万元，保证灾民不断炊。

二是确保灾民有衣穿。全县共发放衣物95万件，其中棉衣21万件,棉被4万床，重点是五保户、军烈属、特困户和“三光户”，保证了灾民有过冬棉衣和过冬棉被。

三是确保灾民有房住。1991年9月底前,投资3186万元建起过冬庵棚10.6万间;同时开展建房试点,建造17处3500间两层楼房。1991年底，建成永久性房屋2.71万间，安排灾民1.44万户。

四是确保灾民有病能医。全县设立56个医疗点，组织87个医疗队和350个消毒小组深入灾区治病发药，监测疫情病情，保证灾民有稳定的情绪和足够的体力，搞好生产自救，确保了大灾之年无大疫。

六、灾后恢复和发展进展顺利

大水过后，寿县千疮百孔，百废待兴。县委、县政府号召全县人民团结起来，发扬不怕困难、顽强拼搏的抗洪精神，以大无畏的英勇气概，以满腔的建设热情，去重建美好的家园，去谱写振兴寿县的创业之歌。提出了：一年医治创伤，两年恢复元气，三年进入发展快车道“的建设目标。

按此目标，寿县当年就打了“五场硬仗”。一是作物补种硬仗。从7月2日至8月5日，及时补种各类作物35万亩；二是秋种硬仗。战胜百日无雨的严重干旱，播种小麦90万亩，油菜67万亩，为来年午季丰收打下了基础；三是工业复产硬仗。用3个月时间，通过自力更生，使全县254个因灾停产的县办工业企业及乡镇企业全部恢复生产；四是水利冬修硬仗。从10月至来年2月用5个月时间，出工30万人，投入劳动积累工1200万个，完成土石方1100万立方米，及时修复水毁水利工程4640处；五是水毁设施恢复硬仗。及时修复水毁的教育、交通、通讯、电力、广播等方面的水毁设施，共修复和新盖校舍8000余间，使118所水毁的中小学于9月1日都按时开学。修复水毁公路313条512.3公里。架设电力线杆5283根，广播线杆5992根，供电恢复正常，广播重新接通。仅用8个月时间就基本完成了灾后恢复，医治了水灾的创伤。

此后，寿县紧紧抓住“八五”期间有利的发展机遇，立足县情，深刻反思，突出重点，加快建设，经济和社会各项事业都进入了发展的快车道。到1997年，国内生产总值由1991年的4.5亿元增加到28亿元，年递增24.8%。财政收入逐年大幅度增长，1993年甩掉“讨饭型”财政帽子，1994年消化历年赤字实现收支平衡，1995年成为亿元财政县，1998年财政收入达到2.3亿元，比1992年增长6.7倍，年递增31.6%，财政收入占国内生产总值的比例由1993年的3.7%，提高到1997年的8.2%，位列全省第14位。农民人均收入由1991年的176元增长到1998年的1782元。县级经济综合实力由全省41位上升到34位。贫困人口由1992年的65万人减少到1998年的5万人。“八五”期间，成为寿县经济发展最快、城乡面貌最大、群众得到实惠最多的时期。此间，寿县重点抓了四个方面：

一是大力开展农田水利基本建设。寿县特殊的地理环境和气候条件，使得寿县非旱即涝，十年九灾。通过1991年灾后反思，全县广大干部群众深刻认识到“兴寿之要，惟在治水”。多年来，寿县始终把治水放在十分突出的位置，每逢冬春，都要组织40万大军会战在水利冬修第一线，县乡有重点，村村有工程，户户都出力。在用工方式上创造出了“推磨转圈”，在发挥综合效益上创造了“塘口经济”。几年来，寿县“书记、县长一张图、水利部门一本书、一任接着一任干”，已连续多年被省、地评为水利兴修先进县。全县上下都有一个共识，那就是，水利是产出回报率最高的产业，兴修水利能够给群众带来实实在在的效益，是“富民工程”、“德政工程”，每年都要坚持抓，一张蓝图绘到底，决不能“好了疮疤忘了痛”。据统计，从1991年至1998年，全县累计投入劳动积累工9811万个，资金9612万元，兴修各类水利工程5.49万处，完成土石方8455.9万立方米。通过兴修，我县堤防防洪标准已提高到40年一遇，有效灌溉面积增加到141.77万亩，排涝自排能力达到1890秒立方米，新增蓄水能力1.5亿立方米。

作为沿淮贫困县，寿县农田水利基本建设所需的大量资金从哪里来的呢？除群众投工投劳外，寿县开辟了三个渠道，一是如期足额征收水利四项规费；二是每亩耕地征收2斤稻谷进行集资，建立水利发展基金；三是采取“以劳代工，以工折资，以资入股，以股分利”的形式，在全县广泛兴起股份合作制兴修水利热潮。1997年全县兴修的840口当家塘，40%都是以这种形式建成的。

二是大力调整优化农业产业结构。寿县是农业大县，优势在农业，希望在农业，潜力在农业。抓住了农业，就抓住了全县发展的根本。几年来，寿县始终坚持农业的基础地位不动摇，不断总结经验教训。实践中，寿县广大干群充分体会到，只有变对抗性农业为适应性农业，遵循自然规律,坚持因地制宜的原则,才能促使农业持续健康发展。为此，寿县主要抓了三个方面，一抓大农业结构调整。种植业重在提高复种指数，变粮经二元结构为粮经三元结构；畜牧水产加大发展步伐，生猪饲养量由1991年的58万头发展到1998年的129万头，水产品捕捞量由1991年的7820吨发展到1998年的5.6万吨，林牧渔业比重达到49.3%。二抓提高农业科技含量。1991年以来，寿县先后推广10项农业新技术，并实行农业三师技术承包制度，科技对农业的贡献率达40%。三抓加快农业产业化步伐。全县现已建成优质粮、油料、席草、林果、水产、棉花、蔬菜、生猪、白鹅、蚕桑等十大商品基地，形成粮油棉、畜牧、水产、果菜、席草、茧丝绸等六大支柱产业。建成安丰油脂、板桥草席等亿元产业化龙头企业，反哺农业的能力得以增强。灾后几年，我县的农业发展势头强劲，1998年实现农业总产值28.84亿元，是1991年的6倍；粮食总产年递增8.5%，到1998年已达95万吨，与油料、水产一起，均跻身于全国百强县；畜牧生产、农机化生产等位居全省前列；林业荣获“全国造林绿化百强县”称号。

三是大力发展县乡工业。农业大县的根本出路在于找准农业与工业的最佳结合点，实现以工补农，以工促农，提高农业的工业化水平。寿县按照“主攻县乡工业，加快发展开发性农业和乡镇企业”的发展思路，实行县乡工业“一把手”工程。1992年以来寿县共投入资金3.5亿元，新上技改项目87个，扶优造舰，重工强工，县乡工业和乡镇企业快速扩张，先后建成寿春水泥、寿州化工、安丰油脂、皖西机械、棉麻工贸等5家工业集团，有7家企业进入国有大中企业行列，拥有亿元企业4家。1998年,全县实现工业总产值36.4亿元，为1991年的近10倍,年递增37%；乡镇企业实现营销收入38.9亿元，是1991年的10倍，年递增43.5%。

四是大力推进村镇康居建设步伐。寿县紧紧抓住灾后加大投入的机遇，把村镇建设放在农村奔小康的突出位置来抓，将14个重灾乡镇17个重点村列为村镇规划建设示范点。在规划上，田、林、路、渠综合考虑，做到四个结合，即与土地管理相结合，与土地调整相结合，与发展庭院经济、多种经济和乡镇企业相结合，与新农村远景建设相结合。在资金筹集上，寿县坚持“一个为主，五个一点”的办法，即群众自筹为主，互助一点、贷款一点、保险赔偿一点、国家支援一点、减免一点，到1992年底，全县灾民基本上都住上了安全、实用的住房。1992年后，寿县陆续对17个建制乡镇进行改造和完善，提高64个小集镇的建设水平,建设100个中心村，全面改造农村居住环境。到1998年底,全县已建成100户以上的康居点135个，50户以上的康居点630个，农村住房有了很大改善。1991年，寿县农村80%是草房；1998年，80%改变为永久性砖瓦房，新建住房达15.7万间6.3万户,灾后过渡性庵棚已基本消灭。与此相适应，1995年，实现了村村通电,新建和改造高压线路845.1公里；1996年,实现了村村通程控电话,电话普及率达到每百人2.31部；1998年,实现了乡乡通油路，381个村实现晴雨通车,公路密度由1992年18.4公里／万平方公里发展为37.7公里／平方公里。

七、寿县灾后恢复和发展带来的启示

水灾既是灾难，也是机遇，通过寿县1991年以来灾后恢复和发展的工作实践，我们有以下几点启示：

一是灾后重建家园要充分利用好五个有利条件。一要利用好群众空前的政治热情。经过抗洪救灾的考验，党员干部在群众中的威信得到增强，全县人民凝聚力得到增强，党群关系、政群关系、干群关系得到显著改善；二要利用好群众强烈的灾后重建意识。干部群众心往一处想，劲往一处使，这是灾后重建的强大内在动力；三要利用好灾后提供的农村治理的有利空间。不破不立，洪水冲了土房子、草房子，毁了破坛坛、旧罐罐，为高起点、高水平重整山河提供了有利空间；四要利用好灾后重建的政策机遇。中央和地方为了支持灾后的恢复和发展，出台一系列的优惠政策，一定要将之用足、用好、用活；五要利用好灾后的市场机会。灾后的市场需求量大，必然有一个经济活跃期，为经济发展提供了无限“商机”。

二是要制定一个科学可行的发展规划。大灾过后，可以暴露出许多平时发现不了的问题。因此，灾后各行各业都要抓好深刻反思，问一问，淹明白了没有。对于造成灾害的原因，抗灾避灾的措施，灾后重建应注意的问题等，通过反思得出结论，唤醒干部，唤醒群众，认识规律，激发斗志。在灾后反思的基础上，结合本行业的特点，制定出适应本行业的发展思路和发展规划，这样的规划才有针对性，才有新起点。如寿县围绕抗灾避灾问题，面对作为淮河行蓄洪区的客观现实，提出灾后建房实行“四靠”，即靠公路、靠庄台、靠集镇、靠岗地。靠庄台、靠岗地，有利于避开水灾；靠集镇有利于发展经济，增加农民收入，增强抗灾能力；靠公路有利于行蓄洪时安全撤离。灾后重建和发展，必须拿出重整山河的大气魄，实行田、林、路、渠、园、镇、宅、厂、校、场“十位一体”综合治理，统筹规划，全面改造。田、林、路、渠、园治理，是改造自然的需要；镇、宅、厂、校、场治理，是改造社会的需要。

三是要集中力量办大事。大灾之后是集中力量办大事的最好时期。这个时候，民心最齐，能够握紧拳头，集中力量，把各类资金捆起来使用，形成规模优势。如寿县当年救济的1个亿资金，30%用来解决灾民吃饭问题,50%用来解决灾民住的问题，在解决群众基本生活的前提下，用了17%的资金投入到以前投入太小，而且今后政策上不可能短时间投入太多的公益事业上，如防洪、除涝工程及农田水利基本建设等，办一些过去想办而办不成的事情。

四是灾后工作的落脚点要放在发展上。受灾就是一次机遇，是灾区经济全面调整和大发展的机会。重点要抓好结构调整和水平提高。灾后也是科技推广的最好时期。如寿县当年灾后秋种缺种子，由政府负责提供，全部实现了良种化；由于水灾，当年耕牛大量死亡，又为农业机械的推广使用创造了条件。灾后，群众对党和政府更加信赖，引导农民按市场需求调整农业产业结构，面对面指导生产，农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。ƒ五、灾后灾民生活得到了保证

大水给寿县人民带来了来顶之灾，全县几十万灾民无家可归，几十万灾民严重缺粮。面对困难以及将来临的雨雪关、春节关和春荒关，县委、县政府把安排灾民生活、确保灾民安全度过“三关”作为首要政治任务来抓，做到了“四个确保”。

一是确保灾民有饭吃。1991年6月至1992年5月，全县共发放救灾粮6833.94万公斤，保证灾民每人每天至少有1斤口粮；下拨救灾煤7010吨，安排钱煤配套款218万元，保证灾民不断炊。

二是确保灾民有衣穿。全县共发放衣物95万件，其中棉衣21万件,棉被4万床，重点是五保户、军烈属、特困户和“三光户”，保证了灾民有过冬棉衣和过冬棉被。

三是确保灾民有房住。1991年9月底前,投资3186万元建起过冬庵棚10.6万间;同时开展建房试点,建造17处3500间两层楼房。1991年底，建成永久性房屋2.71万间，安排灾民1.44万户。

四是确保灾民有病能医。全县设立56个医疗点，组织87个医疗队和350个消毒小组深入灾区治病发药，监测疫情病情，保证灾民有稳定的情绪和足够的体力，搞好生产自救，确保了大灾之年无大疫。

六、灾后恢复和发展进展顺利

大水过后，寿县千疮百孔，百废待兴。县委、县政府号召全县人民团结起来，发扬不怕困难、顽强拼搏的抗洪精神，以大无畏的英勇气概，以满腔的建设热情，去重建美好的家园，去谱写振兴寿县的创业之歌。提出了：一年医治创伤，两年恢复元气，三年进入发展快车道“的建设目标。

按此目标，寿县当年就打了“五场硬仗”。一是作物补种硬仗。从7月2日至8月5日，及时补种各类作物35万亩；二是秋种硬仗。战胜百日无雨的严重干旱，播种小麦90万亩，油菜67万亩，为来年午季丰收打下了基础；三是工业复产硬仗。用3个月时间，通过自力更生，使全县254个因灾停产的县办工业企业及乡镇企业全部恢复生产；四是水利冬修硬仗。从10月至来年2月用5个月时间，出工30万人，投入劳动积累工1200万个，完成土石方1100万立方米，及时修复水毁水利工程4640处；五是水毁设施恢复硬仗。及时修复水毁的教育、交通、通讯、电力、广播等方面的水毁设施，共修复和新盖校舍8000余间，使118所水毁的中小学于9月1日都按时开学。修复水毁公路313条512.3公里。架设电力线杆5283根，广播线杆5992根，供电恢复正常，广播重新接通。仅用8个月时间就基本完成了灾后恢复，医治了水灾的创伤。

此后，寿县紧紧抓住“八五”期间有利的发展机遇，立足县情，深刻反思，突出重点，加快建设，经济和社会各项事业都进入了发展的快车道。到1997年，国内生产总值由1991年的4.5亿元增加到28亿元，年递增24.8%。财政收入逐年大幅度增长，1993年甩掉“讨饭型”财政帽子，1994年消化历年赤字实现收支平衡，1995年成为亿元财政县，1998年财政收入达到2.3亿元，比1992年增长6.7倍，年递增31.6%，财政收入占国内生产总值的比例由1993年的3.7%，提高到1997年的8.2%，位列全省第14位。农民人均收入由1991年的176元增长到1998年的1782元。县级经济综合实力由全省41位上升到34位。贫困人口由1992年的65万人减少到1998年的5万人。“八五”期间，成为寿县经济发展最快、城乡面貌最大、群众得到实惠最多的时期。此间，寿县重点抓了四个方面：

一是大力开展农田水利基本建设。寿县特殊的地理环境和气候条件，使得寿县非旱即涝，十年九灾。通过1991年灾后反思，全县广大干部群众深刻认识到“兴寿之要，惟在治水”。多年来，寿县始终把治水放在十分突出的位置，每逢冬春，都要组织40万大军会战在水利冬修第一线，县乡有重点，村村有工程，户户都出力。在用工方式上创造出了“推磨转圈”，在发挥综合效益上创造了“塘口经济”。几年来，寿县“书记、县长一张图、水利部门一本书、一任接着一任干”，已连续多年被省、地评为水利兴修先进县。全县上下都有一个共识，那就是，水利是产出回报率最高的产业，兴修水利能够给群众带来实实在在的效益，是“富民工程”、“德政工程”，每年都要坚持抓，一张蓝图绘到底，决不能“好了疮疤忘了痛”。据统计，从1991年至1998年，全县累计投入劳动积累工9811万个，资金9612万元，兴修各类水利工程5.49万处，完成土石方8455.9万立方米。通过兴修，我县堤防防洪标准已提高到40年一遇，有效灌溉面积增加到141.77万亩，排涝自排能力达到1890秒立方米，新增蓄水能力1.5亿立方米。

作为沿淮贫困县，寿县农田水利基本建设所需的大量资金从哪里来的呢？除群众投工投劳外，寿县开辟了三个渠道，一是如期足额征收水利四项规费；二是每亩耕地征收2斤稻谷进行集资，建立水利发展基金；三是采取“以劳代工，以工折资，以资入股，以股分利”的形式，在全县广泛兴起股份合作制兴修水利热潮。1997年全县兴修的840口当家塘，40%都是以这种形式建成的。

二是大力调整优化农业产业结构。寿县是农业大县，优势在农业，希望在农业，潜力在农业。抓住了农业，就抓住了全县发展的根本。几年来，寿县始终坚持农业的基础地位不动摇，不断总结经验教训。实践中，寿县广大干群充分体会到，只有变对抗性农业为适应性农业，遵循自然规律,坚持因地制宜的原则,才能促使农业持续健康发展。为此，寿县主要抓了三个方面，一抓大农业结构调整。种植业重在提高复种指数，变粮经二元结构为粮经三元结构；畜牧水产加大发展步伐，生猪饲养量由1991年的58万头发展到1998年的129万头，水产品捕捞量由1991年的7820吨发展到1998年的5.6万吨，林牧渔业比重达到49.3%。二抓提高农业科技含量。1991年以来，寿县先后推广10项农业新技术，并实行农业三师技术承包制度，科技对农业的贡献率达40%。三抓加快农业产业化步伐。全县现已建成优质粮、油料、席草、林果、水产、棉花、蔬菜、生猪、白鹅、蚕桑等十大商品基地，形成粮油棉、畜牧、水产、果菜、席草、茧丝绸等六大支柱产业。建成安丰油脂、板桥草席等亿元产业化龙头企业，反哺农业的能力得以增强。灾后几年，我县的农业发展势头强劲，1998年实现农业总产值28.84亿元，是1991年的6倍；粮食总产年递增8.5%，到1998年已达95万吨，与油料、水产一起，均跻身于全国百强县；畜牧生产、农机化生产等位居全省前列；林业荣获“全国造林绿化百强县”称号。三是大力发展县乡工业。农业大县的根本出路在于找准农业与工业的最佳结合点，实现以工补农，以工促农，提高农业的工业化水平。我县按照“主攻县乡工业，加快发展开发性农业和乡镇企业”的发展思路，实行县乡工业“一把手”工程。1992年以来寿县共投入资金3.5亿元，新上技改项目87个，扶优造舰，重工强工，县乡工业和乡镇企业快速扩张，先后建成寿春水泥、寿州代工、安丰油脂、皖西寿勇、棉麻工贸等5家工业集团，有7家企业进入国有大中企业行列，拥有亿元企业4家。1998年,全县实现工业总产值36.4亿元，为1991年的近10倍,年递增37%；乡镇企业实现营销收入38.9亿元，是1991年的10倍，年递增43.5%。四是大力推进村镇康居建设步伐。寿县紧紧抓住灾后加大投入的机遇，把村镇建设放在农村奔小康的突出位置来抓，将14个重灾乡镇17个重点村列为村镇规划建设示范点。在规划上，田、林、路、渠综合考虑，做到四个结合，即与土地管理相结合，与土地调整相结合，与发展庭院经济、多种经济和乡镇企业相结合，与新农村远景建设相结合。在资金筹集上，寿县坚持“一个为主，五个一点”的办法，即群众自筹为主，互助一点、贷款一点、保险赔偿一点、国家支援一点、减免一点，到1992年底，全县灾民基本上都住上了安全、实用的住房。1992年后，我县陆续对17个建制乡镇进行改造和完善，提高64个小集镇的建设水平,建设100个中心村，全面改造农村居住环境。到1998年底,全县已建成100户以上的康居点135个，50户以上的康居点630个，农村住房有了很大改善。1991年，我县农村80%是草房；1998年，80%改变为永久性砖瓦房，新建住房达15.7万间6.3万户,灾后过渡性庵棚已基本消灭。与此相适应，1995年，实现了村村通电,新建和改造高压线路845.1公里；1996年,实现了村村通程控电话,电话普及率达到每百人2.31部；1998年,实现了乡乡通油路，381个村实现晴雨通车,公路密度由1992年18.4公里／万平方公里发展为37.7公里／平方公里。

七、寿县灾后恢复和发展带来的启示

水灾既是灾难，也是机遇，通过寿县1991年以来灾后恢复和发展的工作实践，我们有以下几点启示：

一是灾后重建家园要充分利用好五个有利条件。一要利用好群众空前的政治热情。经过抗洪救灾的考验，党员干部在群众中的威信得到增强，全县人民凝聚力得到增强，党群关系、政群关系、干群关系得到显著改善；二要利用好群众强烈的灾后重建意识。干部群众心往一处想，劲往一处使，这是灾后重建的强大内在动力；三要利用好灾后提供的农村治理的有利空间。不破不立，洪水冲了土房子、草房子，毁了破坛坛、旧罐罐，为高起点、高水平重整山河提供了有利空间；四要利用好灾后重建的政策机遇。中央和地方为了支持灾后的恢复和发展，出台一系列的优惠政策，一定要将之用足、用好、用活；五要利用好灾后的市场机会。灾后的市场需求量大，必然有一个经济活跃期，为经济发展提供了无限“商机”。

二是要制定一个科学可行的发展规划。大灾过后，可以暴露出许多平时发现不了的问题。因此，灾后各行各业都要抓好深刻反思，问一问，淹明白了没有。对于造成灾害的原因，抗灾避灾的措施，灾后重建应注意的问题等，通过反思得出结论，唤醒干部，唤醒群众，认识规律，激发斗志。在灾后反思的基础上，结合本行业的特点，制定出适应本行业的发展思路和发展规划，这样的规划才有针对性，才有新起点。如寿县围绕抗灾避灾问题，面对作为淮河行蓄洪区的客观现实，提出灾后建房实行“四靠”，即靠公路、靠庄台、靠集镇、靠岗地。靠庄台、靠岗地，有利于避开水灾；靠集镇有利于发展经济，增加农民收入，增强抗灾能力；靠公路有利于行蓄洪时安全撤离。灾后重建和发展，必须拿出重整山河的大气魄，实行田、林、路、渠、园、镇、宅、厂、校、场“十位一体”综合治理，统筹规划，全面改造。田、林、路、渠、园治理，是改造自然的需要；镇、宅、厂、校、场治理，是改造社会的需要。

水灾范文篇5

一、1991年洪涝灾害损失惨重

寿县由于位处江淮丘陵地区，是淮河的“洪水走廊”，有“七十二水归正阳”之说，洪涝灾害频繁，被称为“水口袋”。解放前1450年至1949年的500年间，共发生水灾122次。解放后的50年间，全县发生较大型洪涝灾害18次，几乎两、三年就有一次。全县50%耕地、60%的人口和70%以上的工农业总产值，长期处在洪患威胁之下。1954年大水，在7月份的22天中，累计降雨量700毫米，正阳关水位达26.55米，是有记录以来的最高洪水位，全县淹没耕地114万亩，被水围困25.8万人；1991年夏，淮河地区普降暴雨，从5月18日到7月10日，寿县降雨达到968.7毫米，是历史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，为全省同期降水量最大值，超过200年一遇。与此同时，淮河上游及大别山区洪峰迭起，寿县内湖外河水位暴涨，正阳关最高水位达26.51米，超保证水位0.51米。外洪内涝夹击，寿县古城被水围困达3个月之久。全县32个乡镇有27个乡镇受灾，成灾人口85.2万人，特重灾民41.4万人，11.5万户43.9万间房屋被毁坏，46万灾民无家可归，直接经济损失9.8亿元，其中灾民固定资产损失达2.2亿元。农业受灾最重，损失达5.5亿元，全县复种面积315.6万亩，受灾266.1万亩，绝收110万亩，受灾面积占复种面积的84%，因灾减产占预计产量的58%。全县314个乡以上工业企业有254个受灾停产或半停产，经济损失8153万元。基础设施大部分被毁，129处生产圩堤全部漫溃，水利、交通、电力、通讯、气象、文教卫等设施直接经济损失达9730万元。

二、抗洪救灾取得巨大胜利

面对严峻的灾情，寿县防汛抗旱指挥部带领全县广大干部群众，全力以赴抗洪救灾。经过全县人民艰苦奋战，创造了抗灾史上的奇迹，＇91抗洪斗争取得了决定性的胜利。

一是保住了城墙和淮、淠河大堤。寿县淮、淠河堤防133公里，战线长，任务重。在张马淠堤、正南淮堤、寿西淮堤全部超出保证水位的情况下，由于各防汛指挥所指挥得力，有关区镇乡的高度重视，5000多名干部民工的卓绝努力，终于克服了沙基沙堤、险工险段多的不利条件，及时处理险情和隐患600多处，战胜了三次洪峰，征服了有记录以来超保证水位最高的汛情，确保了淮淠河大堤的安全，创造了奇迹。县城保护着12万人民群众的生命财产安全，城墙溃破，损失将难以估计。在县防指、城防所的精心部署下，加强了城防力量，提高警惕，严加防守，确保了城墙安然无恙。来我县视察指导的上级领导及我县人民都对保堤保城人员的成绩举手称赞。事实上保堤保城的干部民工确实付出了极大的心血和汗水，其功绩将永垂史册。

二是保护了人民群众的生命安全。在如此巨大的雨情、汛情、灾情面前，由于各级的高度重视，采取了果断措施，积极抢险，保护了人民群众的生命安全，全县共组织了大小船只1500多艘（4.7万个吨位），及时安全地转移了40多万灾民，使全县的防汛抢险在极其困难的条件下，没有出现大的问题，这是广大党员干部对人民群众高度负责的表现。

三是抢救了大量的国家财产。在巨大的洪涝灾害面前，广大干部职工把国家和集体利益放在首位，顽强与洪水作斗争，抢救国家财产。全县乡以上工业企业投入2万人，284万元的防汛器材，共抢救了机电设备和原材料、成产品等价值2697万元。特别是县水产公司的干部职工，日夜奋战，以硬拼死保的精神，保住了价值300多万元的冷库及其设备，减少了国家的重大损失。农业部门抢运良种40万公斤，免受损失。

四是维护了大局利益。在连续长期的强降雨中，上游水库、干渠超历史的泄洪，淹没了我县大片土地，广大干群毫无怨言，保护了大局。瓦埠区接到县防指调船的通知，区委、区公所连夜组织，提前送船30艘。隐贤镇还发动群众给外县围困群众送干粮送日用品。这种顾全大局，乐于奉献的精神值得赞扬。

五是维护了社会正常秩序。主要是维护了社会的治安秩序、交通秩序、市场秩序，使人民群众的生活、工作环境受到保护，稳定了民心，稳定了大局。

三、取得抗洪救灾胜利的原因

＇91抗洪工作能够取得巨大胜利,最根本的原因就是有

党和政府的坚强领导，有优越的社会主义制度，有人民群众的力量和智慧。

一是抗洪救灾斗争始终得到了党中央、国务院的亲切关怀和巨大支持。在寿县人民奋力抗洪救灾的关键时刻，总书记、李鹏总理、田纪云副总理等中央领导同志，先后来到寿县视察灾情，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。7月7月至8日，正当寿县汛情处于最紧张的时候，总书记亲临灾区视察，明确指出了“振奋精神、加强领导、团结协作、战胜灾害”的指导思想。7月20日下午，原国务院总理李鹏同志乘坐直升飞机抵达被洪水围困的寿县县城。冒着39度的高温，李鹏来到城外东津村、花园村灾民住地，代表党中央、国务院，代表总书记，向受灾群众表示亲切慰问。看到灾民情绪稳定，灾区秩序安定，他对当地干部说，当前我们要解决好灾民们的吃饭、住宿、医疗三大问题。要告诉大家，困难是暂时的,有党的领导,有国家和人民的支持，有灾区群众的努力,我们一定能战胜灾害,重建家园。中央40多家部、委及省委、省政府对寿县的特大洪涝灾害也十分关注，主要领导纷纷亲临寿县视察灾情、慰问灾民。带来了温暖和支持，给了广大干群抗灾以巨大的鼓舞和力量。

二是各级党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。在这次抗御百年不遇的灾害中，寿县各级党组织经受住了考验，是坚强的战斗堡垒。各级领导班子在大灾面前，指挥有方，决策果断。广大的共产党员、国家干部，特别是领导干部，在这次大灾中表现了高度的政治觉悟。有的不顾年老体弱深入灾区，为灾民解决实际问题；有的与民工同吃同住同劳动，参加战斗，指挥战斗；有的哪里最危险就出现在哪里，置个人安危于度外；有的不怕苦不怕累，坚守岗位，日夜奋战；有的乡村干部和党员，在极其艰险的情况下，冲锋陷阵，首先抢救困难户。全县上下涌现出许多奋不顾身，可歌可泣的先进典型。

三是人民群众发挥了主力军作用。参加保堤保城抢险抗灾斗争的40多万民工，不怕牺牲，无畏无惧。他们宁愿不要小家，誓死确保大堤，日夜坚守在各自的岗位上，有的民工家庭房倒屋塌，有的不知妻儿去向，有的连续两、三天饿着肚子，但仍众志成城，坚持不懈，奋力拼搏，以自己的实际行动，谱写了一曲一心跟党走，坚决夺取抗洪救灾胜利的凯歌。充分显示了人民群众是真正的英雄，是抗洪救灾的主力军。

四是人民子弟兵的无私救援。在寿县抗洪抢险进入最关键的时刻，人民解放军的一千多名官兵，日夜兼程，奔赴抗洪救灾第一线，与寿县干群同唱抗天歌。他们“视灾区为故乡，视灾民如亲人”，不怕苦，不怕累，哪里有险情哪里上。解放军除直接参加寿县的保城保堤外，还为当地灾民送来了帐蓬等急需的救灾物品。人民解放军勇于拼搏的革命精神，激励全县人民的抗洪救灾斗争。

五是社会主义制度优越性的充分体现。寿县洪涝灾害发生后，全国各地人民以“一方有难，八方支援”的无产阶级革命精神，积极支援寿县受灾人民，充分体现了社会主义制度的优越性，增强了全县人民度过难关，战胜灾害的信心。据不完全统计，灾后寿县共收到上级拨给的救灾款700多万元，救灾粮1400万公斤，救灾煤6000多吨,接受各地捐赠、援助款1000多万元，衣物23537件，各种熟食5万公斤，捐献药品价值逾万元，帐蓬300顶,还有一大批搭庵棚的毛竹、油毡、铅丝等。我县区镇乡干部职工及轻灾区群众也积极向灾区捐款捐物。

四、灾后灾民生活得到了保证

大水给寿县人民带来了来顶之灾，全县几十万灾民无家可归，几十万灾民严重缺粮。面对困难以及将来临的雨雪关、春节关和春荒关，县委、县政府把安排灾民生活、确保灾民安全度过“三关”作为首要政治任务来抓，做到了“四个确保”。

一是确保灾民有饭吃。1991年6月至1992年5月，全县共发放救灾粮6833.94万公斤，保证灾民每人每天至少有1斤口粮；下拨救灾煤7010吨，安排钱煤配套款218万元，保证灾民不断炊。

二是确保灾民有衣穿。全县共发放衣物95万件，其中棉衣21万件,棉被4万床，重点是五保户、军烈属、特困户和“三光户”，保证了灾民有过冬棉衣和过冬棉被。

三是确保灾民有房住。1991年9月底前,投资3186万元建起过冬庵棚10.6万间;同时开展建房试点,建造17处3500间两层楼房。1991年底，建成永久性房屋2.71万间，安排灾民1.44万户。

四是确保灾民有病能医。全县设立56个医疗点，组织87个医疗队和350个消毒小组深入灾区治病发药，监测疫情病情，保证灾民有稳定的情绪和足够的体力，搞好生产自救，确保了大灾之年无大疫。

六、灾后恢复和发展进展顺利

大水过后，寿县千疮百孔，百废待兴。县委、县政府号召全县人民团结起来，发扬不怕困难、顽强拼搏的抗洪精神，以大无畏的英勇气概，以满腔的建设热情，去重建美好的家园，去谱写振兴寿县的创业之歌。提出了：一年医治创伤，两年恢复元气，三年进入发展快车道“的建设目标。

按此目标，寿县当年就打了“五场硬仗”。一是作物补种硬仗。从7月2日至8月5日，及时补种各类作物35万亩；二是秋种硬仗。战胜百日无雨的严重干旱，播种小麦90万亩，油菜67万亩，为来年午季丰收打下了基础；三是工业复产硬仗。用3个月时间，通过自力更生，使全县254个因灾停产的县办工业企业及乡镇企业全部恢复生产；四是水利冬修硬仗。从10月至来年2月用5个月时间，出工30万人，投入劳动积累工1200万个，完成土石方1100万立方米，及时修复水毁水利工程4640处；五是水毁设施恢复硬仗。及时修复水毁的教育、交通、通讯、电力、广播等方面的水毁设施，共修复和新盖校舍8000余间，使118所水毁的中小学于9月1日都按时开学。修复水毁公路313条512.3公里。架设电力线杆5283根，广播线杆5992根，供电恢复正常，广播重新接通。仅用8个月时间就基本完成了灾后恢复，医治了水灾的创伤。

此后，寿县紧紧抓住“八五”期间有利的发展机遇，立足县情，深刻反思，突出重点，加快建设，经济和社会各项事业都进入了发展的快车道。到1997年，国内生产总值由1991年的4.5亿元增加到28亿元，年递增24.8%。财政收入逐年大幅度增长，1993年甩掉“讨饭型”财政帽子，1994年消化历年赤字实现收支平衡，1995年成为亿元财政县，1998年财政收入达到2.3亿元，比1992年增长6.7倍，年递增31.6%，财政收入占国内生产总值的比例由1993年的3.7%，提高到1997年的8.2%，位列全省第14位。农民人均收入由1991年的176元增长到1998年的1782元。县级经济综合实力由全省41位上升到34位。贫困人口由1992年的65万人减少到1998年的5万人。“八五”期间，成为寿县经济发展最快、城乡面貌最大、群众得到实惠最多的时期。此间，寿县重点抓了四个方面：

一是大力开展农田水利基本建设。寿县特殊的地理环境和气候条件，使得寿县非旱即涝，十年九灾。通过1991年灾后反思，全县广大干部群众深刻认识到“兴寿之要，惟在治水”。多年来，寿县始终把治水放在十分突出的位置，每逢冬春，都要组织40万大军会战在水利冬修第一线，县乡有重点，村村有工程，户户都出力。在用工方式上创造出了“推磨转圈”，在发挥综合效益上创造了“塘口经济”。几年来，寿县“书记、县长一张图、水利部门一本书、一任接着一任干”，已连续多年被省、地评为水利兴修先进县。全县上下都有一个共识，那就是，水利是产出回报率最高的产业，兴修水利能够给群众带来实实在在的效益，是“富民工程”、“德政工程”，每年都要坚持抓，一张蓝图绘到底，决不能“好了疮疤忘了痛”。据统计，从1991年至1998年，全县累计投入劳动积累工9811万个，资金9612万元，兴修各类水利工程5.49万处，完成土石方8455.9万立方米。通过兴修，我县堤防防洪标准已提高到40年一遇，有效灌溉面积增加到141.77万亩，排涝自排能力达到1890秒立方米，新增蓄水能力1.5亿立方米。

作为沿淮贫困县，寿县农田水利基本建设所需的大量资金从哪里来的呢？除群众投工投劳外，寿县开辟了三个渠道，一是如期足额征收水利四项规费；二是每亩耕地征收2斤稻谷进行集资，建立水利发展基金；三是采取“以劳代工，以工折资，以资入股，以股分利”的形式，在全县广泛兴起股份合作制兴修水利热潮。1997年全县兴修的840口当家塘，40%都是以这种形式建成的。

二是大力调整优化农业产业结构。寿县是农业大县，优势在农业，希望在农业，潜力在农业。抓住了农业，就抓住了全县发展的根本。几年来，寿县始终坚持农业的基础地位不动摇，不断总结经验教训。实践中，寿县广大干群充分体会到，只有变对抗性农业为适应性农业，遵循自然规律,坚持因地制宜的原则,才能促使农业持续健康发展。为此，寿县主要抓了三个方面，一抓大农业结构调整。种植业重在提高复种指数，变粮经二元结构为粮经三元结构；畜牧水产加大发展步伐，生猪饲养量由1991年的58万头发展到1998年的129万头，水产品捕捞量由1991年的7820吨发展到1998年的5.6万吨，林牧渔业比重达到49.3%。二抓提高农业科技含量。1991年以来，寿县先后推广10项农业新技术，并实行农业三师技术承包制度，科技对农业的贡献率达40%。三抓加快农业产业化步伐。全县现已建成优质粮、油料、席草、林果、水产、棉花、蔬菜、生猪、白鹅、蚕桑等十大商品基地，形成粮油棉、畜牧、水产、果菜、席草、茧丝绸等六大支柱产业。建成安丰油脂、板桥草席等亿元产业化龙头企业，反哺农业的能力得以增强。灾后几年，我县的农业发展势头强劲，1998年实现农业总产值28.84亿元，是1991年的6倍；粮食总产年递增8.5%，到1998年已达95万吨，与油料、水产一起，均跻身于全国百强县；畜牧生产、农机化生产等位居全省前列；林业荣获“全国造林绿化百强县”称号。

三是大力发展县乡工业。农业大县的根本出路在于找准农业与工业的最佳结合点，实现以工补农，以工促农，提高农业的工业化水平。寿县按照“主攻县乡工业，加快发展开发性农业和乡镇企业”的发展思路，实行县乡工业“一把手”工程。1992年以来寿县共投入资金3.5亿元，新上技改项目87个，扶优造舰，重工强工，县乡工业和乡镇企业快速扩张，先后建成寿春水泥、寿州化工、安丰油脂、皖西机械、棉麻工贸等5家工业集团，有7家企业进入国有大中企业行列，拥有亿元企业4家。1998年,全县实现工业总产值36.4亿元，为1991年的近10倍,年递增37%；乡镇企业实现营销收入38.9亿元，是1991年的10倍，年递增43.5%。

四是大力推进村镇康居建设步伐。寿县紧紧抓住灾后加大投入的机遇，把村镇建设放在农村奔小康的突出位置来抓，将14个重灾乡镇17个重点村列为村镇规划建设示范点。在规划上，田、林、路、渠综合考虑，做到四个结合，即与土地管理相结合，与土地调整相结合，与发展庭院经济、多种经济和乡镇企业相结合，与新农村远景建设相结合。在资金筹集上，寿县坚持“一个为主，五个一点”的办法，即群众自筹为主，互助一点、贷款一点、保险赔偿一点、国家支援一点、减免一点，到1992年底，全县灾民基本上都住上了安全、实用的住房。1992年后，寿县陆续对17个建制乡镇进行改造和完善，提高64个小集镇的建设水平,建设100个中心村，全面改造农村居住环境。到1998年底,全县已建成100户以上的康居点135个，50户以上的康居点630个，农村住房有了很大改善。1991年，寿县农村80%是草房；1998年，80%改变为永久性砖瓦房，新建住房达15.7万间6.3万户,灾后过渡性庵棚已基本消灭。与此相适应，1995年，实现了村村通电,新建和改造高压线路845.1公里；1996年,实现了村村通程控电话,电话普及率达到每百人2.31部；1998年,实现了乡乡通油路，381个村实现晴雨通车,公路密度由1992年18.4公里／万平方公里发展为37.7公里／平方公里。

七、寿县灾后恢复和发展带来的启示

水灾既是灾难，也是机遇，通过寿县1991年以来灾后恢复和发展的工作实践，我们有以下几点启示：

一是灾后重建家园要充分利用好五个有利条件。一要利用好群众空前的政治热情。经过抗洪救灾的考验，党员干部在群众中的威信得到增强，全县人民凝聚力得到增强，党群关系、政群关系、干群关系得到显著改善；二要利用好群众强烈的灾后重建意识。干部群众心往一处想，劲往一处使，这是灾后重建的强大内在动力；三要利用好灾后提供的农村治理的有利空间。不破不立，洪水冲了土房子、草房子，毁了破坛坛、旧罐罐，为高起点、高水平重整山河提供了有利空间；四要利用好灾后重建的政策机遇。中央和地方为了支持灾后的恢复和发展，出台一系列的优惠政策，一定要将之用足、用好、用活；五要利用好灾后的市场机会。灾后的市场需求量大，必然有一个经济活跃期，为经济发展提供了无限“商机”。

二是要制定一个科学可行的发展规划。大灾过后，可以暴露出许多平时发现不了的问题。因此，灾后各行各业都要抓好深刻反思，问一问，淹明白了没有。对于造成灾害的原因，抗灾避灾的措施，灾后重建应注意的问题等，通过反思得出结论，唤醒干部，唤醒群众，认识规律，激发斗志。在灾后反思的基础上，结合本行业的特点，制定出适应本行业的发展思路和发展规划，这样的规划才有针对性，才有新起点。如寿县围绕抗灾避灾问题，面对作为淮河行蓄洪区的客观现实，提出灾后建房实行“四靠”，即靠公路、靠庄台、靠集镇、靠岗地。靠庄台、靠岗地，有利于避开水灾；靠集镇有利于发展经济，增加农民收入，增强抗灾能力；靠公路有利于行蓄洪时安全撤离。灾后重建和发展，必须拿出重整山河的大气魄，实行田、林、路、渠、园、镇、宅、厂、校、场“十位一体”综合治理，统筹规划，全面改造。田、林、路、渠、园治理，是改造自然的需要；镇、宅、厂、校、场治理，是改造社会的需要。

三是要集中力量办大事。大灾之后是集中力量办大事的最好时期。这个时候，民心最齐，能够握紧拳头，集中力量，把各类资金捆起来使用，形成规模优势。如寿县当年救济的1个亿资金，30%用来解决灾民吃饭问题,50%用来解决灾民住的问题，在解决群众基本生活的前提下，用了17%的资金投入到以前投入太小，而且今后政策上不可能短时间投入太多的公益事业上，如防洪、除涝工程及农田水利基本建设等，办一些过去想办而办不成的事情。

四是灾后工作的落脚点要放在发展上。受灾就是一次机遇，是灾区经济全面调整和大发展的机会。重点要抓好结构调整和水平提高。灾后也是科技推广的最好时期。如寿县当年灾后秋种缺种子，由政府负责提供，全部实现了良种化；由于水灾，当年耕牛大量死亡，又为农业机械的推广使用创造了条件。灾后，群众对党和政府更加信赖，引导农民按市场需求调整农业产业结构，面对面指导生产，农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。ƒ五、灾后灾民生活得到了保证

大水给寿县人民带来了来顶之灾，全县几十万灾民无家可归，几十万灾民严重缺粮。面对困难以及将来临的雨雪关、春节关和春荒关，县委、县政府把安排灾民生活、确保灾民安全度过“三关”作为首要政治任务来抓，做到了“四个确保”。

一是确保灾民有饭吃。1991年6月至1992年5月，全县共发放救灾粮6833.94万公斤，保证灾民每人每天至少有1斤口粮；下拨救灾煤7010吨，安排钱煤配套款218万元，保证灾民不断炊。

二是确保灾民有衣穿。全县共发放衣物95万件，其中棉衣21万件,棉被4万床，重点是五保户、军烈属、特困户和“三光户”，保证了灾民有过冬棉衣和过冬棉被。

三是确保灾民有房住。1991年9月底前,投资3186万元建起过冬庵棚10.6万间;同时开展建房试点,建造17处3500间两层楼房。1991年底，建成永久性房屋2.71万间，安排灾民1.44万户。

四是确保灾民有病能医。全县设立56个医疗点，组织87个医疗队和350个消毒小组深入灾区治病发药，监测疫情病情，保证灾民有稳定的情绪和足够的体力，搞好生产自救，确保了大灾之年无大疫。

六、灾后恢复和发展进展顺利

大水过后，寿县千疮百孔，百废待兴。县委、县政府号召全县人民团结起来，发扬不怕困难、顽强拼搏的抗洪精神，以大无畏的英勇气概，以满腔的建设热情，去重建美好的家园，去谱写振兴寿县的创业之歌。提出了：一年医治创伤，两年恢复元气，三年进入发展快车道“的建设目标。

按此目标，寿县当年就打了“五场硬仗”。一是作物补种硬仗。从7月2日至8月5日，及时补种各类作物35万亩；二是秋种硬仗。战胜百日无雨的严重干旱，播种小麦90万亩，油菜67万亩，为来年午季丰收打下了基础；三是工业复产硬仗。用3个月时间，通过自力更生，使全县254个因灾停产的县办工业企业及乡镇企业全部恢复生产；四是水利冬修硬仗。从10月至来年2月用5个月时间，出工30万人，投入劳动积累工1200万个，完成土石方1100万立方米，及时修复水毁水利工程4640处；五是水毁设施恢复硬仗。及时修复水毁的教育、交通、通讯、电力、广播等方面的水毁设施，共修复和新盖校舍8000余间，使118所水毁的中小学于9月1日都按时开学。修复水毁公路313条512.3公里。架设电力线杆5283根，广播线杆5992根，供电恢复正常，广播重新接通。仅用8个月时间就基本完成了灾后恢复，医治了水灾的创伤。

此后，寿县紧紧抓住“八五”期间有利的发展机遇，立足县情，深刻反思，突出重点，加快建设，经济和社会各项事业都进入了发展的快车道。到1997年，国内生产总值由1991年的4.5亿元增加到28亿元，年递增24.8%。财政收入逐年大幅度增长，1993年甩掉“讨饭型”财政帽子，1994年消化历年赤字实现收支平衡，1995年成为亿元财政县，1998年财政收入达到2.3亿元，比1992年增长6.7倍，年递增31.6%，财政收入占国内生产总值的比例由1993年的3.7%，提高到1997年的8.2%，位列全省第14位。农民人均收入由1991年的176元增长到1998年的1782元。县级经济综合实力由全省41位上升到34位。贫困人口由1992年的65万人减少到1998年的5万人。“八五”期间，成为寿县经济发展最快、城乡面貌最大、群众得到实惠最多的时期。此间，寿县重点抓了四个方面：

一是大力开展农田水利基本建设。寿县特殊的地理环境和气候条件，使得寿县非旱即涝，十年九灾。通过1991年灾后反思，全县广大干部群众深刻认识到“兴寿之要，惟在治水”。多年来，寿县始终把治水放在十分突出的位置，每逢冬春，都要组织40万大军会战在水利冬修第一线，县乡有重点，村村有工程，户户都出力。在用工方式上创造出了“推磨转圈”，在发挥综合效益上创造了“塘口经济”。几年来，寿县“书记、县长一张图、水利部门一本书、一任接着一任干”，已连续多年被省、地评为水利兴修先进县。全县上下都有一个共识，那就是，水利是产出回报率最高的产业，兴修水利能够给群众带来实实在在的效益，是“富民工程”、“德政工程”，每年都要坚持抓，一张蓝图绘到底，决不能“好了疮疤忘了痛”。据统计，从1991年至1998年，全县累计投入劳动积累工9811万个，资金9612万元，兴修各类水利工程5.49万处，完成土石方8455.9万立方米。通过兴修，我县堤防防洪标准已提高到40年一遇，有效灌溉面积增加到141.77万亩，排涝自排能力达到1890秒立方米，新增蓄水能力1.5亿立方米。

作为沿淮贫困县，寿县农田水利基本建设所需的大量资金从哪里来的呢？除群众投工投劳外，寿县开辟了三个渠道，一是如期足额征收水利四项规费；二是每亩耕地征收2斤稻谷进行集资，建立水利发展基金；三是采取“以劳代工，以工折资，以资入股，以股分利”的形式，在全县广泛兴起股份合作制兴修水利热潮。1997年全县兴修的840口当家塘，40%都是以这种形式建成的。

二是大力调整优化农业产业结构。寿县是农业大县，优势在农业，希望在农业，潜力在农业。抓住了农业，就抓住了全县发展的根本。几年来，寿县始终坚持农业的基础地位不动摇，不断总结经验教训。实践中，寿县广大干群充分体会到，只有变对抗性农业为适应性农业，遵循自然规律,坚持因地制宜的原则,才能促使农业持续健康发展。为此，寿县主要抓了三个方面，一抓大农业结构调整。种植业重在提高复种指数，变粮经二元结构为粮经三元结构；畜牧水产加大发展步伐，生猪饲养量由1991年的58万头发展到1998年的129万头，水产品捕捞量由1991年的7820吨发展到1998年的5.6万吨，林牧渔业比重达到49.3%。二抓提高农业科技含量。1991年以来，寿县先后推广10项农业新技术，并实行农业三师技术承包制度，科技对农业的贡献率达40%。三抓加快农业产业化步伐。全县现已建成优质粮、油料、席草、林果、水产、棉花、蔬菜、生猪、白鹅、蚕桑等十大商品基地，形成粮油棉、畜牧、水产、果菜、席草、茧丝绸等六大支柱产业。建成安丰油脂、板桥草席等亿元产业化龙头企业，反哺农业的能力得以增强。灾后几年，我县的农业发展势头强劲，1998年实现农业总产值28.84亿元，是1991年的6倍；粮食总产年递增8.5%，到1998年已达95万吨，与油料、水产一起，均跻身于全国百强县；畜牧生产、农机化生产等位居全省前列；林业荣获“全国造林绿化百强县”称号。三是大力发展县乡工业。农业大县的根本出路在于找准农业与工业的最佳结合点，实现以工补农，以工促农，提高农业的工业化水平。我县按照“主攻县乡工业，加快发展开发性农业和乡镇企业”的发展思路，实行县乡工业“一把手”工程。1992年以来寿县共投入资金3.5亿元，新上技改项目87个，扶优造舰，重工强工，县乡工业和乡镇企业快速扩张，先后建成寿春水泥、寿州代工、安丰油脂、皖西寿勇、棉麻工贸等5家工业集团，有7家企业进入国有大中企业行列，拥有亿元企业4家。1998年,全县实现工业总产值36.4亿元，为1991年的近10倍,年递增37%；乡镇企业实现营销收入38.9亿元，是1991年的10倍，年递增43.5%。四是大力推进村镇康居建设步伐。寿县紧紧抓住灾后加大投入的机遇，把村镇建设放在农村奔小康的突出位置来抓，将14个重灾乡镇17个重点村列为村镇规划建设示范点。在规划上，田、林、路、渠综合考虑，做到四个结合，即与土地管理相结合，与土地调整相结合，与发展庭院经济、多种经济和乡镇企业相结合，与新农村远景建设相结合。在资金筹集上，寿县坚持“一个为主，五个一点”的办法，即群众自筹为主，互助一点、贷款一点、保险赔偿一点、国家支援一点、减免一点，到1992年底，全县灾民基本上都住上了安全、实用的住房。1992年后，我县陆续对17个建制乡镇进行改造和完善，提高64个小集镇的建设水平,建设100个中心村，全面改造农村居住环境。到1998年底,全县已建成100户以上的康居点135个，50户以上的康居点630个，农村住房有了很大改善。1991年，我县农村80%是草房；1998年，80%改变为永久性砖瓦房，新建住房达15.7万间6.3万户,灾后过渡性庵棚已基本消灭。与此相适应，1995年，实现了村村通电,新建和改造高压线路845.1公里；1996年,实现了村村通程控电话,电话普及率达到每百人2.31部；1998年,实现了乡乡通油路，381个村实现晴雨通车,公路密度由1992年18.4公里／万平方公里发展为37.7公里／平方公里。

七、寿县灾后恢复和发展带来的启示

水灾既是灾难，也是机遇，通过寿县1991年以来灾后恢复和发展的工作实践，我们有以下几点启示：

一是灾后重建家园要充分利用好五个有利条件。一要利用好群众空前的政治热情。经过抗洪救灾的考验，党员干部在群众中的威信得到增强，全县人民凝聚力得到增强，党群关系、政群关系、干群关系得到显著改善；二要利用好群众强烈的灾后重建意识。干部群众心往一处想，劲往一处使，这是灾后重建的强大内在动力；三要利用好灾后提供的农村治理的有利空间。不破不立，洪水冲了土房子、草房子，毁了破坛坛、旧罐罐，为高起点、高水平重整山河提供了有利空间；四要利用好灾后重建的政策机遇。中央和地方为了支持灾后的恢复和发展，出台一系列的优惠政策，一定要将之用足、用好、用活；五要利用好灾后的市场机会。灾后的市场需求量大，必然有一个经济活跃期，为经济发展提供了无限“商机”。

二是要制定一个科学可行的发展规划。大灾过后，可以暴露出许多平时发现不了的问题。因此，灾后各行各业都要抓好深刻反思，问一问，淹明白了没有。对于造成灾害的原因，抗灾避灾的措施，灾后重建应注意的问题等，通过反思得出结论，唤醒干部，唤醒群众，认识规律，激发斗志。在灾后反思的基础上，结合本行业的特点，制定出适应本行业的发展思路和发展规划，这样的规划才有针对性，才有新起点。如寿县围绕抗灾避灾问题，面对作为淮河行蓄洪区的客观现实，提出灾后建房实行“四靠”，即靠公路、靠庄台、靠集镇、靠岗地。靠庄台、靠岗地，有利于避开水灾；靠集镇有利于发展经济，增加农民收入，增强抗灾能力；靠公路有利于行蓄洪时安全撤离。灾后重建和发展，必须拿出重整山河的大气魄，实行田、林、路、渠、园、镇、宅、厂、校、场“十位一体”综合治理，统筹规划，全面改造。田、林、路、渠、园治理，是改造自然的需要；镇、宅、厂、校、场治理，是改造社会的需要。

水灾范文篇6

东临淝水，淮河中游南岸。西界淠河，南依江淮分水岭，北靠八公山。国土面积2986平方公里，辖32个乡镇，耕地184万亩，总人口123万人，其中农业人口107万人。年，遭受了百年不遇的特大洪涝灾害，全县受灾程度之深，省也属罕见。灾后，迅速恢复生产，加快建设，取得了抗灾史上的重大胜利。

一、年洪涝灾害损失惨重

淮河的洪水走廊”有“七十二水归正阳”之说，由于位处江淮丘陵地区。洪涝灾害频繁，被称为“水口袋”解放前1450年至年的500年间，共发生水灾122次。解放后的50年间，全县发生较大型洪涝灾害18次，几乎两、三年就有一次。全县50%耕地、60%人口和70%以上的工农业总产值，长期处在洪患威胁之下。1954年大水，7月份的22天中，累计降雨量700毫米，正阳关水位达26.55米，有记录以来的最高洪水位，全县淹没耕地114万亩，被水围困25.8万人；年夏，淮河地区普降暴雨，从5月18日到7月10日，降雨达到968.7毫米，历史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，为全省同期降水量最大值，超过200年一遇。与此同时，淮河上游及大别山区洪峰迭起，内湖外河水位暴涨，正阳关最高水位达26.51米，超保证水位0.51米。外洪内涝夹击，古城被水围困达3个月之久。全县32个乡镇有27个乡镇受灾，成灾人口85.2万人，特重灾民41.4万人，11.5万户43.9万间房屋被毁坏，46万灾民无家可归，直接经济损失9.8亿元，其中灾民固定资产损失达2.2亿元。农业受灾最重，损失达5.5亿元，全县复种面积315.6万亩，受灾266.1万亩，绝收110万亩，受灾面积占复种面积的84%因灾减产占预计产量的58%全县314个乡以上工业企业有254个受灾停产或半停产，经济损失8153万元。基础设施大部分被毁，129处生产圩堤全部漫溃，水利、交通、电力、通讯、气象、文教卫等设施直接经济损失达9730万元。

二、抗洪救灾取得巨大胜利

防汛抗旱指挥部带领全县广大干部群众，面对严峻的灾情。全力以赴抗洪救灾。经过全县人民艰苦奋战，创造了抗灾史上的奇迹，抗洪斗争取得了决定性的胜利。

战线长，一是保住了城墙和淮、淠河大堤。淮、淠河堤防133公里。任务重。张马淠堤、正南淮堤、寿西淮堤全部超出保证水位的情况下，由于各防汛指挥所指挥得力，有关区镇乡的高度重视，5000多名干部民工的卓绝努力，终于克服了沙基沙堤、险工险段多的不利条件，及时处理险情和隐患600多处，战胜了三次洪峰，征服了有记录以来超保证水位最高的汛情，确保了淮淠河大堤的安全，创造了奇迹。县城保护着12万人民群众的生命财产安全，城墙溃破，损失将难以估计。县防指、城防所的精心部署下，加强了城防力量，提高警惕，严加防守，确保了城墙安然无恙。来我县视察指导的上级领导及我县人民都对保堤保城人员的成绩举手称赞。事实上保堤保城的干部民工确实付出了极大的心血和汗水，其功绩将永垂史册。

由于各级的高度重视，二是保护了人民群众的生命安全。如此巨大的雨情、汛情、灾情面前。采取了果断措施，积极抢险，保护了人民群众的生命安全，全县共组织了大小船只1500多艘(4.7万个吨位)及时安全地转移了40多万灾民，使全县的防汛抢险在极其困难的条件下，没有出现大的问题，这是广大党员干部对人民群众高度负责的表现。

广大干部职工把国家和集体利益放在首位，三是抢救了大量的国家财产。巨大的洪涝灾害面前。顽强与洪水作斗争，抢救国家财产。全县乡以上工业企业投入2万人，284万元的防汛器材，共抢救了机电设备和原材料、成产品等价值2697万元。特别是县水产公司的干部职工，日夜奋战，以硬拼死保的精神，保住了价值300多万元的冷库及其设备，减少了国家的重大损失。农业部门抢运良种40万公斤，免受损失。

上游水库、干渠超历史的泄洪，四是维护了大局利益。连续长期的强降雨中。淹没了县大片土地，广大干群毫无怨言，保护了大局。瓦埠区接到县防指调船的通知，区委、区公所连夜组织，提前送船30艘。隐贤镇还发动群众给外县围困群众送干粮送日用品。这种顾全大局，乐于奉献的精神值得赞扬。

使人民群众的生活、工作环境受到保护，五是维护了社会正常秩序。主要是维护了社会的治安秩序、交通秩序、市场秩序。稳定了民心，稳定了大局。

三、取得抗洪救灾胜利的原因

最根本的原因就是有党和政府的坚强领导，抗洪工作能够取得巨大胜利。有优越的社会主义制度，有人民群众的力量和智慧。

总书记、总理、副总理等中央领导同志，一是抗洪救灾斗争始终得到党中央、国务院的亲切关怀和巨大支持。人民奋力抗洪救灾的关键时刻。先后来到视察灾情，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。月7正当汛情处于最紧张的时候，总书记亲临灾区视察，明确指出了振奋精神、加强领导、团结协作、战胜灾害”指导思想，原国务院总理同志乘坐直升飞机抵达被洪水围困的县城。冒着39度的高温，来到城外东津村、花园村灾民住地，代表党中央、国务院，代表总书记，向受灾群众表示亲切慰问。看到灾民情绪稳定，灾区秩序安定，对当地干部说，当前我要解决好灾民们吃饭、住宿、医疗三大问题。要告诉大家，困难是暂时的有党的领导，有国家和人民的支持，有灾区群众的努力，一定能战胜灾害，重建家园。中央40多家部、委及省委、省政府对的特大洪涝灾害也十分关注，主要领导纷纷亲临视察灾情、慰问灾民。带来了温暖和支持，给了广大干群抗灾以巨大的鼓舞和力量。

各级党组织经受住了考验，二是各级党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。这次抗御百年不遇的灾害中。坚强的战斗堡垒。各级领导班子在大灾面前，指挥有方，决策果断。广大的共产党员、国家干部，特别是领导干部，这次大灾中表现了高度的政治觉悟。有的不顾年老体弱深入灾区，为灾民解决实际问题；有的与民工同吃同住同劳动，参加战斗，指挥战斗；有的哪里最危险就出现在哪里，置个人安危于度外；有的不怕苦不怕累，坚守岗位，日夜奋战；有的乡村干部和党员，极其艰险的情况下，冲锋陷阵，首先抢救困难户。全县上下涌现出许多奋不顾身，可歌可泣的先进典型。

不怕牺牲，三是人民群众发挥了主力军作用。参加保堤保城抢险抗灾斗争的40多万民工。无畏无惧。宁愿不要小家，誓死确保大堤，日夜坚守在各自的岗位上，有的民工家庭房倒屋塌，有的不知妻儿去向，有的连续两、三天饿着肚子，但仍众志成城，坚持不懈，奋力拼搏，以自己的实际行动，谱写了一曲一心跟党走，坚决夺取抗洪救灾胜利的凯歌。充分显示了人民群众是真正的英雄，抗洪救灾的主力军。

人民解放军的一千多名官兵，四是人民子弟兵的无私救援。抗洪抢险进入最关键的时刻。日夜兼程，奔赴抗洪救灾第一线，与干群同唱抗天歌。视灾区为故乡，视灾民如亲人”不怕苦，不怕累，哪里有险情哪里上。解放军除直接参加的保城保堤外，还为当地灾民送来了帐蓬等急需的救灾物品。人民解放军勇于拼搏的革命精神，激励全县人民的抗洪救灾斗争。

全国各地人民以“一方有难，五是社会主义制度优越性的充分体现。洪涝灾害发生后。八方支援”无产阶级革命精神，积极支援受灾人民，充分体现了社会主义制度的优越性，增强了全县人民度过难关，战胜灾害的信心。据不完全统计，灾后共收到上级拨给的救灾款700多万元，救灾粮1400万公斤，救灾煤6000多吨，接受各地捐赠、援助款1000多万元，衣物23537件，各种熟食5万公斤，捐献药品价值逾万元，帐蓬300顶，还有一大批搭庵棚的毛竹、油毡、铅丝等。县区镇乡干部职工及轻灾区群众也积极向灾区捐款捐物。

四、灾后灾民生活得到保证

全县几十万灾民无家可归，大水给人民带来了来顶之灾。几十万灾民严重缺粮。面对困难以及将来临的雨雪关、春节关和春荒关，县委、县政府把安排灾民生活、确保灾民安全度过“三关”作为首要政治任务来抓，做到四个确保”

全县共发放救灾粮6833.94万公斤，一是确保灾民有饭吃。年月至年月。保证灾民每人每天至少有1斤口粮；下拨救灾煤7010吨，安排钱煤配套款218万元，保证灾民不断炊。

其中棉衣21万件，二是确保灾民有衣穿。全县共发放衣物95万件。棉被4万床，重点是五保户、军烈属、特困户和“三光户”保证了灾民有过冬棉衣和过冬棉被。

投资3186万元建起过冬庵棚10.6万间；同时开展建房试点，三是确保灾民有房住。年月底前。建造17处3500间两层楼房。年底，建成永久性房屋2.71万间，安排灾民1.44万户。

组织87个医疗队和350个消毒小组深入灾区治病发药，四是确保灾民有病能医。全县设立56个医疗点。监测疫情病情，保证灾民有稳定的情绪和足够的体力，搞好生产自救，确保了大灾之年无大疫。

五、灾后恢复和发展进展顺利

千疮百孔，大水过后。百废待兴。县委、县政府号召全县人民团结起来，发扬不怕困难、顽强拼搏的抗洪精神，以大无畏的英勇气概，以满腔的建设热情，去重建美好的家园，去谱写振兴的创业之歌。提出了一年医治创伤，两年恢复元气，三年进入发展快车道“建设目标。

当年就打了五场硬仗”一是作物补种硬仗。从月日至月日，按此目标。及时补种各类作物35万亩；二是秋种硬仗。战胜百日无雨的严重干旱，播种小麦90万亩，油菜67万亩，为来年午季丰收打下了基础；三是工业复产硬仗。用3个月时间，通过自力更生，使全县254个因灾停产的县办工业企业及乡镇企业全部恢复生产；四是水利冬修硬仗。从10月至来年2月用5个月时间，出工30万人，投入劳动积累工1200万个，完成土石方1100万立方米，及时修复水毁水利工程4640处；五是水毁设施恢复硬仗。及时修复水毁的教育、交通、通讯、电力、广播等方面的水毁设施，共修复和新盖校舍8000余间，使118所水毁的中小学于9月1日都按时开学。修复水毁公路313条512.3公里。架设电力线杆5283根，广播线杆5992根，供电恢复正常，广播重新接通。仅用8个月时间就基本完成了灾后恢复，医治了水灾的创伤。

紧紧抓住“八五”期间有利的发展机遇，此后。立足县情，深刻反思，突出重点，加快建设，经济和社会各项事业都进入了发展的快车道。年，国内生产总值由年的4.5亿元增加到28亿元，年递增24.8%财政收入逐年大幅度增长，1993年甩掉“讨饭型”财政帽子，1994年消化历年赤字实现收支平衡，1995年成为亿元财政县，年财政收入达到2.3亿元，比年增长6.7倍，年递增31.6%财政收入占国内生产总值的比例由1993年的3.7%提高到年的8.2%位列全省第14位。农民人均收入由年的176元增长到年的1782元。县级经济综合实力由全省41位上升到34位。贫困人口由年的65万人减少到年的5万人。八五”期间，成为经济发展最快、城乡面貌最大、群众得到实惠最多的时期。此间，重点抓了四个方面：

使得非旱即涝，一是大力开展农田水利基本建设。特殊的地理环境和气候条件。十年九灾。通过年灾后反思，全县广大干部群众深刻认识到兴寿之要，惟在治水”多年来，始终把治水放在十分突出的位置，每逢冬春，都要组织40万大军会战在水利冬修第一线，县乡有重点，村村有工程，户户都出力。用工方式上创造出了推磨转圈”发挥综合效益上创造了塘口经济”几年来，书记、县长一张图、水利部门一本书、一任接着一任干”已连续多年被省、地评为水利兴修先进县。全县上下都有一个共识，那就是水利是产出回报率最高的产业，兴修水利能够给群众带来实实在效益，富民工程”德政工程”每年都要坚持抓，一张蓝图绘到底，决不能“好了疮疤忘了痛”据统计，从年至年，全县累计投入劳动积累工9811万个，资金9612万元，兴修各类水利工程5.49万处，完成土石方8455.9万立方米。通过兴修，县堤防防洪标准已提高到40年一遇，有效灌溉面积增加到141.77万亩，排涝自排能力达到1890秒立方米，新增蓄水能力1.5亿立方米。

农田水利基本建设所需的大量资金从哪里来的呢?除群众投工投劳外，作为沿淮贫困县。开辟了三个渠道，一是如期足额征收水利四项规费；二是每亩耕地征收2斤稻谷进行集资，建立水利发展基金；三是采取“以劳代工，以工折资，以资入股，以股分利”形式，全县广泛兴起股份合作制兴修水利热潮。年全县兴修的840口当家塘，40%都是以这种形式建成的

优势在农业，二是大力调整优化农业产业结构。农业大县。希望在农业，潜力在农业。抓住了农业，就抓住了全县发展的根本。几年来，始终坚持农业的基础地位不动摇，不断总结经验教训。实践中，广大干群充分体会到只有变对抗性农业为适应性农业，遵循自然规律，坚持因地制宜的原则，才能促使农业持续健康发展。为此，主要抓了三个方面，一抓大农业结构调整。种植业重在提高复种指数，变粮经二元结构为粮经三元结构；畜牧水产加大发展步伐，生猪饲养量由年的58万头发展到年的129万头，水产品捕捞量由年的7820吨发展到年的5.6万吨，林牧渔业比重达到49.3%二抓提高农业科技含量。年以来，先后推广10项农业新技术，并实行农业三师技术承包制度，科技对农业的贡献率达40%三抓加快农业产业化步伐。全县现已建成优质粮、油料、席草、林果、水产、棉花、蔬菜、生猪、白鹅、蚕桑等十大商品基地，形成粮油棉、畜牧、水产、果菜、席草、茧丝绸等六大支柱产业。建成安丰油脂、板桥草席等亿元产业化龙头企业，反哺农业的能力得以增强。灾后几年，县的农业发展势头强劲，年实现农业总产值28.84亿元，年的6倍；粮食总产年递增8.5%年已达95万吨，与油料、水产一起，均跻身于全国百强县；畜牧生产、农机化生产等位居全省前列；林业荣获“全国造林绿化百强县”称号。

实现以工补农，三是大力发展县乡工业。农业大县的根本出路在于找准农业与工业的最佳结合点。以工促农，提高农业的工业化水平。按照“主攻县乡工业，加快发展开发性农业和乡镇企业”发展思路，实行县乡工业“一把手”工程。年以来共投入资金3.5亿元，新上技改项目87个，扶优造舰，重工强工，县乡工业和乡镇企业快速扩张，先后建成寿春水泥、寿州化工、安丰油脂、皖西机械、棉麻工贸等5家工业集团，有7家企业进入国有大中企业行列，拥有亿元企业4家。年，全县实现工业总产值36.4亿元，为年的近10倍，年递增37%乡镇企业实现营销收入38.9亿元，年的10倍，年递增43.5%

把村镇建设放在农村奔小康的突出位置来抓，四是大力推进村镇康居建设步伐。紧紧抓住灾后加大投入的机遇。将14个重灾乡镇17个重点村列为村镇规划建设示范点。规划上，田、林、路、渠综合考虑，做到四个结合，即与土地管理相结合，与土地调整相结合，与发展庭院经济、多种经济和乡镇企业相结合，与新农村远景建设相结合。资金筹集上，坚持“一个为主，五个一点”办法，即群众自筹为主，互助一点、贷款一点、保险赔偿一点、国家支援一点、减免一点，年底，全县灾民基本上都住上了安全、实用的住房。年后，陆续对17个建制乡镇进行改造和完善，提高64个小集镇的建设水平，建设100个中心村，全面改造农村居住环境。年底，全县已建成100户以上的康居点135个，50户以上的康居点630个，农村住房有了很大改善。年，农村80%草房；年，80%改变为永久性砖瓦房，新建住房达15.7万间6.3万户，灾后过渡性庵棚已基本消灭。与此相适应，1995年，实现了村村通电，新建和改造高压线路845.1公里；年，实现了村村通程控电话，电话普及率达到每百人2.31部；年，实现了乡乡通油路，381个村实现晴雨通车，公路密度由年18.4公里/万平方公里发展为37.7公里/平方公里。

六、灾后恢复和发展带来的启示

也是机遇，水灾既是灾难。通过年以来灾后恢复和发展的工作实践，有以下几点启示：

党员干部在群众中的威信得到增强，一是灾后重建家园要充分利用好五个有利条件。一要利用好群众空前的政治热情。经过抗洪救灾的考验。全县人民凝聚力得到增强，党群关系、政群关系、干群关系得到显著改善；二要利用好群众强烈的灾后重建意识。干部群众心往一处想，劲往一处使，这是灾后重建的强大内在动力；三要利用好灾后提供的农村治理的有利空间。不破不立，洪水冲了土房子、草房子，毁了破坛坛、旧罐罐，为高起点、高水平重整山河提供了有利空间；四要利用好灾后重建的政策机遇。中央和地方为了支持灾后的恢复和发展，出台一系列的优惠政策，一定要将之用足、用好、用活；五要利用好灾后的市场机会。灾后的市场需求量大，必然有一个经济活跃期，为经济发展提供了无限“商机”二是要制定一个科学可行的发展规划。大灾过后，可以暴露出许多平时发现不了问题。因此，灾后各行各业都要抓好深刻反思，问一问，淹明白了没有。对于造成灾害的原因，抗灾避灾的措施，灾后重建应注意的问题等，通过反思得出结论，唤醒干部，唤醒群众，认识规律，激发斗志。灾后反思的基础上，结合本行业的特点，制定出适应本行业的发展思路和发展规划，这样的规划才有针对性，才有新起点。如围绕抗灾避灾问题，面对作为淮河行蓄洪区的客观现实，提出灾后建房实行“四靠”即靠公路、靠庄台、靠集镇、靠岗地。靠庄台、靠岗地，有利于避开水灾；靠集镇有利于发展经济，增加农民收入，增强抗灾能力；靠公路有利于行蓄洪时安全撤离。灾后重建和发展，必须拿出重整山河的大气魄，实行田、林、路、渠、园、镇、宅、厂、校、场“十位一体”综合治理，统筹规划，全面改造。田、林、路、渠、园治理，改造自然的需要；镇、宅、厂、校、场治理，改造社会的需要。

民心最齐，三是要集中力量办大事。大灾之后是集中力量办大事的最好时期。这个时候。能够握紧拳头，集中力量，把各类资金捆起来使用，形成规模优势。如当年救济的1个亿资金，30%用来解决灾民吃饭问题，50%用来解决灾民住的问题，解决群众基本生活的前提下，用了17%资金投入到以前投入太小，而且今后政策上不可能短时间投入太多的公益事业上，如防洪、除涝工程及农田水利基本建设等，办一些过去想办而办不成的事情。

灾区经济全面调整和大发展的机会。重点要抓好结构调整和水平提高。灾后也是科技推广的最好时期。如当年灾后秋种缺种子，四是灾后工作的落脚点要放在发展上。受灾就是一次机遇。由政府负责提供，全部实现了良种化；由于水灾，当年耕牛大量死亡，又为农业机械的推广使用创造了条件。灾后，群众对党和政府更加信赖，引导农民按市场需求调整农业产业结构，面对面指导生产，农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。

五、灾后灾民生活得到保证

全县几十万灾民无家可归，大水给人民带来了来顶之灾。几十万灾民严重缺粮。面对困难以及将来临的雨雪关、春节关和春荒关，县委、县政府把安排灾民生活、确保灾民安全度过“三关”作为首要政治任务来抓，做到四个确保”

全县共发放救灾粮6833.94万公斤，一是确保灾民有饭吃。年6月至年5月。保证灾民每人每天至少有1斤口粮；下拨救灾煤7010吨，安排钱煤配套款218万元，保证灾民不断炊。

其中棉衣21万件，二是确保灾民有衣穿。全县共发放衣物95万件。棉被4万床，重点是五保户、军烈属、特困户和“三光户”保证了灾民有过冬棉衣和过冬棉被。

投资3186万元建起过冬庵棚10.6万间；同时开展建房试点，三是确保灾民有房住。年9月底前。建造17处3500间两层楼房。年底，建成永久性房屋2.71万间，安排灾民1.44万户。

组织87个医疗队和350个消毒小组深入灾区治病发药，四是确保灾民有病能医。全县设立56个医疗点。监测疫情病情，保证灾民有稳定的情绪和足够的体力，搞好生产自救，确保了大灾之年无大疫。

七、灾后恢复和发展进展顺利

千疮百孔，大水过后。百废待兴。县委、县政府号召全县人民团结起来，发扬不怕困难、顽强拼搏的抗洪精神，以大无畏的英勇气概，以满腔的建设热情，去重建美好的家园，去谱写振兴的创业之歌。提出了一年医治创伤，两年恢复元气，三年进入发展快车道“建设目标。

当年就打了五场硬仗”一是作物补种硬仗。从月日至月日，按此目标。及时补种各类作物35万亩；二是秋种硬仗。战胜百日无雨的严重干旱，播种小麦90万亩，油菜67万亩，为来年午季丰收打下了基础；三是工业复产硬仗。用3个月时间，通过自力更生，使全县254个因灾停产的县办工业企业及乡镇企业全部恢复生产；四是水利冬修硬仗。从月至来年2月用5个月时间，出工30万人，投入劳动积累工1200万个，完成土石方1100万立方米，及时修复水毁水利工程4640处；五是水毁设施恢复硬仗。及时修复水毁的教育、交通、通讯、电力、广播等方面的水毁设施，共修复和新盖校舍8000余间，使118所水毁的中小学于月日都按时开学。修复水毁公路313条512.3公里。架设电力线杆5283根，广播线杆5992根，供电恢复正常，广播重新接通。仅用8个月时间就基本完成了灾后恢复，医治了水灾的创伤。

紧紧抓住“八五”期间有利的发展机遇，此后。立足县情，深刻反思，突出重点，加快建设，经济和社会各项事业都进入了发展的快车道。年，国内生产总值由年的4.5亿元增加到28亿元，年递增24.8%财政收入逐年大幅度增长，1993年甩掉“讨饭型”财政帽子，1994年消化历年赤字实现收支平衡，1995年成为亿元财政县，年财政收入达到2.3亿元，比年增长6.7倍，年递增31.6%财政收入占国内生产总值的比例由1993年的3.7%提高到年的8.2%位列全省第14位。农民人均收入由年的176元增长到年的1782元。县级经济综合实力由全省41位上升到34位。贫困人口由年的65万人减少到年的5万人。八五”期间，成为经济发展最快、城乡面貌最大、群众得到实惠最多的时期。此间，重点抓了四个方面：

使得非旱即涝，一是大力开展农田水利基本建设。特殊的地理环境和气候条件。十年九灾。通过年灾后反思，全县广大干部群众深刻认识到兴寿之要，惟在治水”多年来，始终把治水放在十分突出的位置，每逢冬春，都要组织40万大军会战在水利冬修第一线，县乡有重点，村村有工程，户户都出力。用工方式上创造出了推磨转圈”发挥综合效益上创造了塘口经济”几年来，书记、县长一张图、水利部门一本书、一任接着一任干”已连续多年被省、地评为水利兴修先进县。全县上下都有一个共识，那就是水利是产出回报率最高的产业，兴修水利能够给群众带来实实在效益，富民工程”德政工程”每年都要坚持抓，一张蓝图绘到底，决不能“好了疮疤忘了痛”据统计，从年至年，全县累计投入劳动积累工9811万个，资金9612万元，兴修各类水利工程5.49万处，完成土石方8455.9万立方米。通过兴修，县堤防防洪标准已提高到40年一遇，有效灌溉面积增加到141.77万亩，排涝自排能力达到1890秒立方米，新增蓄水能力1.5亿立方米。

农田水利基本建设所需的大量资金从哪里来的呢?除群众投工投劳外，作为沿淮贫困县。开辟了三个渠道，一是如期足额征收水利四项规费；二是每亩耕地征收2斤稻谷进行集资，建立水利发展基金；三是采取“以劳代工，以工折资，以资入股，以股分利”形式，全县广泛兴起股份合作制兴修水利热潮。年全县兴修的840口当家塘，40%都是以这种形式建成的

优势在农业，二是大力调整优化农业产业结构。农业大县。希望在农业，潜力在农业。抓住了农业，就抓住了全县发展的根本。几年来，始终坚持农业的基础地位不动摇，不断总结经验教训。实践中，广大干群充分体会到只有变对抗性农业为适应性农业，遵循自然规律，坚持因地制宜的原则，才能促使农业持续健康发展。为此，主要抓了三个方面，一抓大农业结构调整。种植业重在提高复种指数，变粮经二元结构为粮经三元结构；畜牧水产加大发展步伐，生猪饲养量由年的58万头发展到年的129万头，水产品捕捞量由年的7820吨发展到年的5.6万吨，林牧渔业比重达到49.3%二抓提高农业科技含量。年以来，先后推广10项农业新技术，并实行农业三师技术承包制度，科技对农业的贡献率达40%三抓加快农业产业化步伐。全县现已建成优质粮、油料、席草、林果、水产、棉花、蔬菜、生猪、白鹅、蚕桑等十大商品基地，形成粮油棉、畜牧、水产、果菜、席草、茧丝绸等六大支柱产业。建成安丰油脂、板桥草席等亿元产业化龙头企业，反哺农业的能力得以增强。灾后几年，县的农业发展势头强劲，年实现农业总产值28.84亿元，年的6倍；粮食总产年递增8.5%年已达95万吨，与油料、水产一起，均跻身于全国百强县；畜牧生产、农机化生产等位居全省前列；林业荣获“全国造林绿化百强县”称号。三是大力发展县乡工业。农业大县的根本出路在于找准农业与工业的最佳结合点，实现以工补农，以工促农，提高农业的工业化水平。县按照“主攻县乡工业，加快发展开发性农业和乡镇企业”发展思路，实行县乡工业“一把手”工程。年以来共投入资金3.5亿元，新上技改项目87个，扶优造舰，重工强工，县乡工业和乡镇企业快速扩张，先后建成寿春水泥、寿州代工、安丰油脂、皖西寿勇、棉麻工贸等5家工业集团，有7家企业进入国有大中企业行列，拥有亿元企业4家。年，全县实现工业总产值36.4亿元，为年的近10倍，年递增37%乡镇企业实现营销收入38.9亿元，年的10倍，年递增43.5%四是大力推进村镇康居建设步伐。紧紧抓住灾后加大投入的机遇，把村镇建设放在农村奔小康的突出位置来抓，将14个重灾乡镇17个重点村列为村镇规划建设示范点。规划上，田、林、路、渠综合考虑，做到四个结合，即与土地管理相结合，与土地调整相结合，与发展庭院经济、多种经济和乡镇企业相结合，与新农村远景建设相结合。资金筹集上，坚持“一个为主，五个一点”办法，即群众自筹为主，互助一点、贷款一点、保险赔偿一点、国家支援一点、减免一点，年底，全县灾民基本上都住上了安全、实用的住房。年后，县陆续对17个建制乡镇进行改造和完善，提高64个小集镇的建设水平，建设100个中心村，全面改造农村居住环境。年底，全县已建成100户以上的康居点135个，50户以上的康居点630个，农村住房有了很大改善。年，县农村80%草房；年，80%改变为永久性砖瓦房，新建住房达15.7万间6.3万户，灾后过渡性庵棚已基本消灭。与此相适应，1995年，实现了村村通电，新建和改造高压线路845.1公里；年，实现了村村通程控电话，电话普及率达到每百人2.31部；年，实现了乡乡通油路，381个村实现晴雨通车，公路密度由年18.4公里/万平方公里发展为37.7公里/平方公里。

八、灾后恢复和发展带来的启示

也是机遇，水灾既是灾难。通过年以来灾后恢复和发展的工作实践，有以下几点启示：

党员干部在群众中的威信得到增强，一是灾后重建家园要充分利用好五个有利条件。一要利用好群众空前的政治热情。经过抗洪救灾的考验。全县人民凝聚力得到增强，党群关系、政群关系、干群关系得到显著改善；二要利用好群众强烈的灾后重建意识。干部群众心往一处想，劲往一处使，这是灾后重建的强大内在动力；三要利用好灾后提供的农村治理的有利空间。不破不立，洪水冲了土房子、草房子，毁了破坛坛、旧罐罐，为高起点、高水平重整山河提供了有利空间；四要利用好灾后重建的政策机遇。中央和地方为了支持灾后的恢复和发展，出台一系列的优惠政策，一定要将之用足、用好、用活；五要利用好灾后的市场机会。灾后的市场需求量大，必然有一个经济活跃期，为经济发展提供了无限“商机”

水灾范文篇7

1950年以后，我国大江大河防洪工程建设成就卓著。但是我们今天却面临着水灾发生频率增加，灾害损失持续上升的现实。防洪减灾陷入了一方面巨大的资金投入，一方面难以遏制的灾害势头这种困境，这与美国、日本、荷兰等发达国家在本世纪六十年代至八十年代经历类似。本文将从《美国防洪减灾总报告及研究规划》研究入手，考察美国防洪减灾方针演变过程，以期为防洪方针的完善和推进防洪减灾行为社会化提供思考及借鉴。

一美国防洪减灾理论更新的社会背景

(一)防洪工程投资、效益与灾害损失同步增长

美国防洪管理始于1803年。随着路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系统建立，开始设立国家和私有的防洪管理机构。1927年，陆军工程兵团成为密西西比河及其支流防洪工程及管理的专业机构，其后由陆军工程兵团负责国家防洪工程建设和防洪管理。

1936年，美国国会通过防洪行动纲领，确立防洪工程是公益性工程，管理的权威和工程经费得到保障，防洪主要责任也由联邦政府负担起来。两年后一位经济学家预见了其中的弊端∶由联邦承诺在全国实施防洪计划，48个州都将接受这个福利，人们不难想象，联邦财政的大门由此而大开。这一预见在七十年代被证实，国家将防洪减灾全部负担起来的政策，只能日益加重国家在防洪投资方面的财政压力。

三十年代坝工技术的迅速发展，高达数十米上百米的混凝土坝将江河截断，大量的洪水可以在水库中蓄积起来。通过水库调蓄洪水、堤防阻挡和河流渠道输送洪水，美国人骄傲地认为其防洪能力已超过任何国家。人们以为凭借现代技术和国家的财力，洪水可以被驾驭。

至六十年代中期，已有约110亿美元的联邦投资用于防洪，到了1980年一年的防洪减灾费用是22·8亿元，当然随着防洪工程的修建，江河的整治，调度洪水能力不断提高，防洪投资所减少的灾害损失远远超过了投入。但是，二十世纪三十年代以来，美国水灾损失仍以年4%的比率增长。到七十年代达到7%。据估计到2000年，年水灾损失将超过43亿美元（按1975年价格计算），增长的地区主要是城市。而43亿是考虑了洪泛平原管理和实施各种措施之后的灾损值，否则损失将达60亿美元。死于水灾的年人数自五十年代以来一直保持在300～500人。由于受灾地区相对集中，使得灾情更为突出。1972年6月在南达科他州莱彼德城（RapidCity，SouthDakota）两小时内死亡238人。每当纽约港湾发生高潮位的台风海啸，仅在市区范围内有130万人被困并造成主要市政设施瘫痪。

1974年，美国通过灾害救济法案。1979年总统灾害救济基金仅为水灾受害者就支出17亿美元以上的援助。国家用于防洪工程、灾时救援和重建的经费更急剧增长。

以工程控制洪水的治理方略对环境的负面影响也随着时间的推移而显现出来。帕尔河是美国南部地区的主要河流，全长300多公里，穿过密西西比州23个行政区和路易安那州3个行政区。密州的杰克逊市是这条河中游的中心城市，在五十年代的经济高潮中，城市人口急增，新的商业区和住宅区使这座城市充满生机。历史上杰克逊又是多水灾的城市。六十年代按照100年一遇洪水设防，在上游兴建了罗斯巴内特坝，形成了以供水和水上娱乐的中型水库。河道裁弯取直，修建质量极高的堤防。工程完工后，有关部门宣称∶该工程标志着每年肆虐于杰克逊市的帕尔河水灾的终结。但是1979年4月的“复活节洪水”无情粉碎了人们的愿望。当持续1周的降雨与上游洪水相遇时，水库满库全部开闸泄水。但是，下游高水位的顶托，使河流水位迅速上升，洪水漫堤冲入了城市，新开发的商业区和住宅区沦为泽国。这场后来称为水利工程规划和洪水调度失当而加重的洪水灾害，造成了1900座居民住宅毁坏，上万人无家可归，价值7000万美元的污水处理厂冲走，城市电力设施严重破坏。联邦当局为灾民发放的赈灾款和保险赔偿金达到3·75亿美元。事后有人说这次水灾是对“筑坝挡水，就等于防洪”传统防洪观念和减灾对策的讽刺。

以防洪为目的修建的工程，改变了河流水文特征，加上城市发展更使河流的自然状态发生了变异从而加重了水灾，这是人们通过水灾才得到的深刻认识。

(二)非工程措施推行进程中两难的困境

早在1934年，美国一些专家就对完全依赖工程防洪的方针是否明智提出疑问，建议应该立法限制在洪泛区开发。五十年代开始提出了国土规划、预报和警戒、疏散、修正房屋建筑规范等非工程措施，并被总统咨询委员正式在防洪规划中推荐。直到1966年在防洪政策专门工作组提出的《水灾管理的统一国家规划》，防洪非工程措施才从管理机构方面得以确立。

1968年通过了洪水保险法和洪泛平原土地开发和利用的一系列法规。但是，这些政策并不吸引地方政府积极推行。1972年两场大水，洪水保险才为大众所认知。1972年在宾夕法尼亚的萨斯奎亚那河发生水灾，造成90％财产损失，总额31亿美元。保险公司理赔时才知道流域内只有4个社区参加洪水保险，售出保单683份，其中水灾最严重的一个社区只有2户投保。水灾频繁的南达科他州莱彼德市至1972年前，全市仅有29户参与洪水保险，而这年6月洪水使238人丧生，上万人流离失所。1973年颁发了《洪水灾害预防条例》，促使了地方政府对洪水保险法的执行。该条例规定∶只有参加了洪水保险的社区，在既定的洪泛区可以获准开发并有可能获得联邦或与联邦机构有关的资金援助。如果社区没有参加国家洪水保险计划，即使正式确认水灾事实后，受灾者也不能享受任何形式的联邦救济金或贷款。

洪泛平原管理要害是特殊区域的土地管制，其法律依据是洪水风险图。联邦政府的洪水风险图与洪水保险项目是互相配合的，而地方制作的洪水风险图却只考虑地方利益，于是往往出现了这样的情况，有些地区被联邦和地方洪水风险图同时覆盖，有些地区却没有包括。

国家洪水保险计划（NationalFloodInsuranceProgram）使得洪水保险成为水灾受害者得到无偿资助的最大来源。然而，洪水保险费一直由联邦政府给予大量补贴，即超过保险费收入的部分由政府支出。强制性的保险实施后,结果由于索赔范围广、费用高，使国家用于保险的开支急剧上升。此外，政府参与的减灾项目如灾时疏散和预警、灾时救援等几乎每个方面的问题都日渐增长，也变得更为复杂。与此同时，个人及社区为对付水灾所承担的责任却相应地减少了。这样一来，灾害行政管理和资金筹措日益成为联邦政府和管理机构沉重的负担了。

二减灾行为社会化---防洪方针的重要突破

1968年以来美国联邦政府通过一系列的法规，确立了以洪水保险、洪泛区整治、防洪工程管理为主的非工程措施防洪减灾政策。1977年5月24日，卡特总统签署了著名的11988号总统令，要求所有联邦机构共同协调，使联邦各部门、各州和地方相应机构减灾管理的统一性，以及确立领导与合作关系。重点放在洪泛区管理，洪泛区发展规划。

但是，传统的防洪减灾管理分工太细，联邦各部门与地方减灾管理脱节，3年后发表的11988号总统令备忘录发现，非工程措施进展微乎其微。

1979年，对频繁发生的水灾、持续上升的灾害损失和居高不下的灾区拨款，美国众议院就水灾问题质询政府。次年，国会指示国家科学基金会全面评估国家防洪减灾政策及行为。集合了全国20多科研和管理部门的60多位专家工作2年之后，提交了美国第一部国家防洪减灾经典文献《美国防洪减灾总报告》，这部文献向公众公开了国家防洪减灾的国策、水灾历史和现状以及对亟待解决的重大问题的建议。至此防洪减灾进入了新时期，即工程措施--非工程措施演进到减灾行为的社会化。

(一)观念转变与防洪减灾行为社会化的推进

八十年代初对国家已往防洪政策和行为的评估，使人们改变了对灾害的认识并重新定位减灾行为的目标。对后来政策完善和减灾行为起着指导意义的认识主要有如下方面∶

（1）水灾是美国最严重的自然灾害。为支持这一观点除统计资料外反复引用的例子是∶“在雷比特市的历史上，每年有35人死于火灾、35人死于犯罪，但仅在两小时之内，就有238人被洪水夺去了生命。”因此，有洪水问题的地方政府必须将防洪问题置于和城市治安、消防同等重要的地位；

（2）今后，灾害损失上升趋势仍将继续；洪水不可能被人类控制，但是灾害可以通过有效的行为尽可能地减轻，防洪投入的上升趋势可以通过洪泛区管理、暴雨和海岸带的综合整治措施得到缓解，这些措施在经济、环境和社会等方面有较高效益；

（3）建立社会减灾的行政管理体系、完善防洪减灾的法律体系，使各种减灾措施发挥应有效益。减灾领域的社会学、法学和行政学研究应该优先着手。

（4）继续以百年一遇作为防洪减灾标准，关键设施则应采用五百年一遇标准；在高风险地区发生重复水灾后，不应再为洪水保险提供补贴；要加速将所有洪水多发地区的社区纳入国家洪水保险项目的常规工作；应超前考虑城市化和蓄滞洪区占用的后果；建立国家数据采集、评价系统，建立灾害数据库和完备信息传递系统，使之成为完善政策和实施行为的基础设施；

（5）洪水保险是国家防洪减灾的主要政策，是实现减灾社会化的主要措施。由此推进区域开发的有效管制，并筹集减灾理赔和减轻政府财政负担的主要渠道，为此应完成统一的洪水风险图绘制及国土规划，对与防洪保险项目有关的金融机构和私营保险业目前和以后可能的作用应全面评估；

（6）水灾预警和应急反应体系实现集权化的管理，并将这一体系的基础建设扩展到社区，使地区和全国的预警和应急系统更有效的互相联系，使现有洪水预警体系的预测工作得到统一和加强；

（7）确立联邦应急管理局领导和协调防洪减灾行为的权威性，并为其提供充足的资金和技术支持；

（8）地方政府尤其是州一级政府在防洪减灾中起着主要作用。联邦洪水保险计划和其他减灾行为推行需要地方政府配合。鼓励各州制订与11988号总统令配套的政策和法规；国家水资源委员会应与联邦各有关机构和各州配合，制订评估防洪减灾政策执行效益的措施。

正是观念和理论问题的重新认识和阐述，为后来美国防洪减灾工作进入新的时期奠定了基础。

(二)联邦应急管理局及其行政体系--减灾管理的集权机制

1980年10月，一个领导国家减灾工作的新执行机构——联邦应急事务管理局的成立，这是对所有自然灾害行使应急管理的权威机构。根据国家对各灾种的发生机率、对社会危害程度的综合评估，水灾管理是这个机构工作的重要方面。洪水保险计划、水灾预防、灾时救援及灾后重建的领导责任从此全部归属新成立的联邦应急管理局（FederalEmergencyManagementAgency）。

对联邦制的国家，联邦应急管理局对减灾管理体制是高度集权的，它重新调整了实施减灾行为中联邦政府与地方政府的关系，它所依托的政策被概括为“胡罗卜加大棒”。胡罗卜是国家洪水保险计划，灾时救援实施和复建贷款评估系统；而大棒则是独立灾害管理运行系统，对州和地方应急管理垂直领导的行政管理权。联邦应急管理局在有洪水问题的州设置分支机构，领导地方的减灾工作，并负责提供经费，而各州及地方社区有权根据自己的情况，选择国家减灾项目规定中的适当措施。地方防洪减灾项目的选择可以获得国家资金支持并达到多项目的，如发展对灾害有承受能力产业、住宅建设、治理水土流失和改善水质，以及利用蓄滞洪区设置娱乐场所或休闲地。在联邦应急管理局高度权威的领导下，国家洪水保险计划（NFIP）在80年代以后才真正全面实施，并成为国家减灾的主要措施，与之配合的是4种非工程手段，即保险、洪泛区开发与治理、防洪工程建设管理和蓄滞洪区土地管理。

推行对社会、企业和家庭影响最大的洪水保险项目是联邦应急管理局（FEMA）的主要工作，约涉及全国2万个社区。根据这一计划，美国的许多社区都在一定程度上应进行洪泛区和海岸带建设规划或工程整治。根据这一计划，要实施一系列的总体基础建设项目∶满足一切自然灾害的预防、救援、复建的数据库和信息传递网络；按照100年一遇和500年一遇洪水设防的标准，制订具有法律效力的洪水风险图，从流域风险区划到适用与家庭和小企业的社区风险图。此外，灾时救援时对国民卫队的调动和为总统应急提供决策依据等责任，这些涉及联邦各机构、州、县和社区的工作逐步加强了社会对这个机构权威性的理解。

为了鼓励各地进一步采取行动和加强洪泛区管理，八十年代以来国家洪水保险项目调整方向。在完成洪水风险图的基础上，保险部门将所有可能受百年一遇洪水袭击的地区（不论其开发程度如何）视为特别水灾区。从而规定这些地区在法定的最后期限完成洪泛区治理工程(包括搬迁、住宅改造等涉及千家万户的工作)，实施蓄滞洪区土地管理办法。此举旨在减少保险开支，而使风险较小而开发潜力较大的社区尽快加入永久性的保险。很快约9800个风险较小的社区进入洪水保险，而洪泛区内有重要建筑或建设潜力的8600个社区成为调整后的国家洪水保险项目的主要对象。这些社区获得促进洪泛区管理与社区总体规划、管理和开发结合的一系列技术和财政援助。后来美国洪水保险费的一半是花费在4个大都市区∶迈阿密、坦帕、新奥尔良和休斯顿，联邦财政对防洪保险的补贴预定在21世纪初削减为零。

联邦应急管理局接手主持洪水保险计划领导工作之后，概括推动洪水保险各种举措的关键是：“除非进行洪泛区整治，否则在洪水风险区进行的任何建设将不能得到联邦援助。”10年前，洪泛区整治尚未普及。而新政策使有关的地方政府感受到了洪泛区管理的必要性。洪泛区整治和洪水保险像建筑规范、酒类法令那样逐渐被普遍接受。

(三)减灾责任转移与分担--减灾责任分担的制约机制

对于联邦政体，州政府对减灾工作的实际支持是至关重要的。美国从州政府在灾时的应急行为发现，如果赋予州长宣布全州处于紧急状态权力，则这些州预防灾害的能力就会立即调动起来，否则这种能力将大打折扣。应急管理政策赋予地方政府这一权力并同时负有的责任。

社区对防洪减灾措施的选择各有不同或侧重，给了地方政府和社区选择适合自己特点的减灾措施的权力。凡是减灾成就显著的地方，几乎都是由于当地存在强有力的和持续的努力。尤为重要的是这些措施被视为“他们自己的措施”。在实现这一认识的基础上，联邦规划、政策和资金对地方的支持是必不可少的。这些规划和政策还必须是切实可行的。八十年代以来通过一系列减灾政策的实施，尤其洪水保险、灾时救援使人们切身感到防洪减灾是联邦政府领导的。到九十年代美国已经基本构筑起减灾行为的指挥和决策的政府和社会应急网络，为此服务的气象水文预报预警系统、数据采集和评估系统和信息资源共享系统。洪水保险深入社区，在洪泛平原甚至街区也有随处可购的洪水风险和费率图。

美国人在防洪减灾的历程中，对各种措施产生效益的关键日益清晰。《总报告》阐述了这一见解∶“社会对灾害的承受力是通过基本政策做出的决策而获得的，而不是一个技术性的操作问题，具体操作不具备这种功效。”无论是工程措施还是非工程措施对防御洪水、减轻灾害都是必须的。但是，任何手段不可能中止洪水灾害，人类可以企及的目标应是尽可能地减轻水灾风险，而决定各种减灾措施实际效益主要在于社会对它的支持程度。

三98''''大水之后我们应有的思考和行动

无论传统“水来土挡”的堤防，还是现代拦蓄洪水的高坝大库；无论是洪水的预报和预警，还是水灾救援和灾后救济，人类不断地与自然态洪水搏斗，并从各方面化解灾害的社会危害。但是完全消除水灾仍是当代人无法企及的目标。

20世纪八十年代联合国减轻自然灾害十年计划指出∶水灾仍是当今造成人类财产损失和生命威胁的主要自然灾害，并呼吁各国政府重视水灾问题。可以说这实际是对20世纪后期人类灾害观和防洪策略的修正，对各种防御手段和救援行为的最终目标重新定位。发生在20世纪末的防洪战略的转移是世界性的，美国、日本等国起步较早，减灾行为社会化代表着有洪水问题的国家今后必然的方向。

中国自1950年以后，进行了历史上前所未有的大规模防洪工程建设，建成了以大坝、堤防抵御洪水和调度洪水的防洪管理模式，以及卓有成效的防汛指挥系统。随着经济发展，城市化进程加快，人民生活水平提高，使得社会对洪水威胁更为敏感。但是，整个社会对水灾增加负有的责任却思之甚少。

九十年代初期，频繁发生的水灾促进了我国水灾问题的研究。对水灾成因社会因素的分析导致了理论方面的新认识--灾害属性，即水灾具有自然和社会双重属性。据此不难理解任何以防御自然洪水为主的工程和非工程措施的实施只有置于国民具有水灾意识，经济上负担水灾责任，行为服从有关法规制约的社会大环境之中，才能充分发挥社会效益和产生较大的经济效益。而营造这样的社会环境需要政策导向、法律保障和领导防洪减灾机构的高度权威性。

相比而言，我们目前的防洪管理体制更容易实现向减灾的统一管理过渡。但是，行政与专业管理的部门条块分割，又将削弱一体化管理构架职能的发挥；在社会层面，由于长期以来实行的防洪管理机制，也使社会难以理解减灾责任分担的必要性。当防洪战略转移历史地落到了当代人肩上之际，我们应该面对当前的形势以及社会特点，理清改革的思路，借鉴国外的成功经验，避免照搬别人经验而难以奏效的教训。

1983年提出的美国防洪减灾规划认为∶所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策和行为。这一认识同样适合我们当前的情况。防洪减灾行为社会化涉及到自然学科和社会学科，需要从社会学、行政学、经济学、水利学、气象学、生态环境学等诸多学科和部门联合攻关，建立起完备的防洪减灾管理和社会保障体系，使社会和个人防御灾害和承受灾害的能力普遍提高。

98’大水之后，我们首先应该不失时机开展防洪减灾领域包含自然科学和社会科学的综合调查，从不同学科不同视角评估我国防洪建设和管理，评估现有防洪方针、法规建设。只有充分的调查和研究基础，才可以为今后防洪规划修正，防洪减灾战略制订、防洪防汛优化管理，减灾保障体系建设提供充分的依据。研究成本的投入是极为有限的，但是，其中蕴含的经济效益和社会效益却难以估量。

主要参考文献∶

水灾范文篇8

[关键词]生态环境；陕西南部；清代

陕南，位于川、鄂、豫、陕、甘五省交界地带，是长江、黄河两大河流的重要水源补给区，北跨秦岭，南依巴山，汉水自西向东横穿而过，西部有嘉陵江由北而南流入四川，东部有丹江等支流汇入汉水，在江河谷地依次分布着汉中、安康与商洛盆地，素有“八山一水一分田”之称。清代隶属汉中、兴安与商州，并以其、的典型性而为学界所注目，特别是乾嘉以降，该地区的生态环境发生明显逆转，森林植被大量被毁，水土流失严重，自然灾害频发，社会经济受到深刻。因此，探讨这一地区的经济与社会必须充分认识生态环境这一重要因素的变化。学界对此已有相关成果问世，但是相关研究多拘于文献的资料性描述，往往把生态环境作为长期不变的因素，作为经济开发的背景条件加以简单罗列，对自然科学的相关成果及更是缺乏借鉴和吸收。[1]鉴于此，本文将在系统搜集陕南历史文献的基础上，充分利用自然科学量化统计分析的方法，从动植物资源的变迁和自然灾害的统计分析两方面着手，以期深入考察清代陕南的生态环境变迁。

一、动植物资源的变迁

清初，陕南仍分布着相当规模的远古森林，被称为“南山老林”和“巴山老林”，有“陆海”之美誉。乾隆二十五年卓秉恬奏报朝廷说：“由陕西之略阳、凤县迤俪而东经宝鸡、眉县、盩厔、洋县、宁陕、孝义、镇安、山阳、洵阳至湖北之郧西，中间高山深谷，千枝万派，统谓之南山老林；由陕西之宁羌、褒城迤俪而东经四川之南江……陕西之紫阳、安康、平利至湖北之竹山……中间高山深谷，千峦万壑，统谓之巴山老林。”[2]清中叶大规模的流民涌入垦殖。兴安州的平利、洵阳、白河、紫阳、石泉、汉阴六县，“从前俱系荒山僻壤，土著无多”，自乾隆三十七八年以后，“因川、楚间有歉收处所，穷民就食前来，旋即栖谷依岩，开垦度日，而河南、江西、安徽等处贫民，亦多携带家室，来此认地开荒，络绎不绝”，所以“户口骤增，至数十余万”。[3]据萧正洪研究，河谷盆地区的褒城、南郑、沔县、城固、西乡、石泉、汉阴、商州及安康等10县，人口由康熙中的41．6万增加到道光初的211．7万，而同时期其它山地各县(除宁陕、孝义、留坝、定远外)人口由原来的8．1万增加为146．1万，人口增长率分别为408．9％和1703．7％，迁移增长率分别为141．3％和1436．1％。[4]可见，山区的人口增长迅速。至道光初年，外来移民人数可以说已占据绝对的主体地位，《三省边防备览》载：“川陕边徼土著之民十无一二，湖广客籍约有五分，广东、安徽、江西各省约有三、四分。”[5]具体到各个山区州、县、厅更是如此，所占的比重更大。定远厅，“近来烟户渐多，川人过半，楚人次之，土著甚少。”[6]凤县，“新民甚多，土著稀少，多系川湖无业游民，佃地开垦，杂处五方。”[7]留坝厅，“土著民人甚少，大半川楚、安徽客民。”[8]白河县，“境内四面皆山，外来佃种者，十居六七。”[9]镇安县，“土著不过十之一二，客民十之八九。”[10]平利县，“民多系楚蜀迁居之户。”[11]

更有甚者的是，这些移民的开发、谋生方式又极为原始。“山中开荒之法，大树巅缚长絙，下缒千钧巨石，就根斧锯并施。树既放倒，本干听其霉坏，砍旁干作薪，叶枝晒干，纵火焚之成灰，故其地肥美，不需加粪，往往种一收百。间有就树干中挖一大孔，置火其中，树油内注，火燃不息，久之烟出树顶，而大树成灰矣。”[12]移民在山区四处迁移，“流民之入山者……扶老携幼，千百为群，到处络绎不绝。不由大路，不下客寓，夜在沿途之祠庙、岩屋或者密林之中住宿，取石支锅，拾柴作饭，遇有乡贯便寄住，写地开垦，伐木支橼，上覆茅草，仅蔽风雨。借杂粮数石作种，数年有收，典当山地，方渐次筑土屋数板，否则仍徙他处”。[13]一处垦种几年，地力下降后，便又迁一地，“山民伐林开荒，阴翳肥沃，一二年内杂粮必倍。至四五年后，土既挖松，山又陡峻，夏秋骤雨冲洗，水痕条条，只寸石骨，又须寻地垦种。”[14]因此，“今年在此，明岁在彼，甚至一岁之中迁移数处”[15]的现象甚为普遍，许多地区植被由于这种盲目无定的开发消失殆尽。上世纪30年代何庆云在考察秦巴山地的森林后说：“南郑秦巴山中各森林，向称最富，只以佃户居住不定，无久远经营心，只知砍伐，不愿培植，故林木茂密之庄。多系自耕农，反之，童山濯濯者，一望而知其为佃农区减。现在南郑森林，荒弃之地，殆过半矣。”[16]

大量的手更全是资源消耗性产业。纸厂，“定远、西乡巴山林甚多，厂择有树林、青石、近水处方可开设。有树则有柴，有石方可烧灰，有水方能浸料。如树少水远，即难做纸厂，只可就竹箐开笋厂。”[17]炭厂，“有树木之处皆有之，其木不必大，山民于砍伐老林后，蓄禁六七年，树木长至八九寸围，即可作炭，有白炭、黑炭、粟炭”。[18]木耳厂，“择山内八九年、五六年花粟、青棡、梓树用之，不必过大。每年十月内，将树放倒，纵横山坡上，雨霖日晒。至次年二三月间，将木立起，二三十根攒一架，再经淋晒，四五月内，即结木耳”。[19]香菌厂，“于秋冬砍伐花粟、青棡、梓树、桫椤等木，山树必则大者，小不堪用，将木放倒，不去傍枝，即就山头坡上，任其堆积，雨淋日晒。至次年，树身上点花，三年后，即结菌”。[20]这种竭泽而渔的开发方式，最直接的后果就是大片森林被毁。如紫阳县，乾隆中叶尚未开垦，到了乾隆末年则“尽已开垦，群兽远迹，石骨岐增，向之蔚然森秀者，今已见其濯濯矣”。[21]至嘉道时期，陕南许多地方的森林都已经消失殆尽。汉阴厅，“南北两山老林，皆垦伐殆尽。”[22]商南县，“跬步皆山，久经开垦，并无老林。”[23]凤县，“境内跬步皆山，数十年前，尽是老林，近已开空。”[24]洋县宋军山，“县北百三十里，旧有从林。今废，止存大殿五楹前，有古松二株，偃盖盘郁荫约数亩”。[25]略阳县寒蓬山，“乾隆间，此山林木茂盛，虎豹麋鹿，络绎不绝，惜乎土人喜招客民，开垦取材。以迄于今，非复牛山之美矣。”[26]留坝厅紫关岭，“往时岭旁尚为老林”，嘉庆时期，“开垦人众，见其濯濯矣。”[27]叶世倬《重修连亭记》说到自己目睹紫关岭一带森林变迁的情况，“紫关岭……予自乾隆丙午入蜀，道经此岭时，则槎桠俊茂，阴翳蔽天，此树杂错众木中，前有亭立碣以表之。今嘉庆戊辰，自关中之兴安复经此岭，二十三年间，地无不辟，树无不砍……”[28]紫柏山，道光九年，有人经过时，“览庙后山冈，古柏翳天，无间杂树”，“其树皆千数百年物”，十年之后，“复过此地，见山谷依旧，林木全非”，“古木荡然”。[29]留坝厅至褒城县的北栈道附近，地势险峻，同样未免被毁的厄运，“数十年前，古木丛篁，遮蔽天日，异花奇木，芬馥泉岩。近为川楚棚民开垦，路增崎岖，而风景不复葱苍矣。”[30]“惟柴关一处，尚有古木数千丈。”[31]面对此番情景，时人也只能慷慨万千，有诗石：

“山中有客民，乃与造物争。利之所在何轻生，悬崖峭壁事耘耕。有土即可施犁锄，人力所至天无功。我闻故老言，思之令人羡。在昔山田未开时，处处烟峦皆奇幻。伐木焚林数十年，山川顿使失真面。山灵笑我来何迟，我笑山灵较我痴神力不如人力好，对景徘徊空叹息。”[32]

随着大片的植被被毁，森林系统的生态平衡逐渐打破。与森林资源密切相关的其它生物资源亦受到严重影响，生存环境逐渐萎缩，一些动物群落不断减少、减退，甚至灭绝。比如，老虎，长期以来一直生活在陕南秦巴山区，历史上有许多关于该地区虎患的记载。[33]直至清初，这里仍有虎患的记载。西乡县山深林密，经常有老虎出没，清溪、桑园铺、白沔峡等地均有虎食人。每至薄暮，虎游于市。惊怖街衢，伤及人畜。康熙五十一年(1712)，知县王穆悬赏重金，募虎匠数十人，人山林扑杀，三年之间，即杀虎六十四只，虎患才息。[34]这说明当时陕南仍然维持着较好的生态环境。但是好景不长，尽管我们没有找到西乡县的直接记载，从其它地区却可略知一二，乾嘉以来，老虎的数量锐减。乾隆《旬阳县志》记载，“近各乡山已尽童，亦鲜虎暴矣。”[35]到光绪时期纂修的《旬阳县志》已经完全没有老虎的记载。[36]紫阳县三台山旧多虎豹，乾隆末年以后，由于山林被开垦殆尽，“群兽远迹”。[37]石泉县，嘉庆时还有“虎豹为害”的记载。[38]至道光时期，不仅虎、豹，其它物种也未免生态失衡而导致灭绝的厄运，“鸥、鹭、鸳鸯、虎、豹、麋、鹿、熊、罴，旧志有之，近开垦既遍，亦不尽有。”[39]凤县，早在开垦初期，“其僻处山林者，垦地种作，暇则猎兽从禽利，其皮、角、毛、羽入市货卖”，而且“时有虎患，樵采者恒苦之”。[40]可是，到了光绪时，獐、狐、麋鹿、豺豹、虎、野羊、野猪、鼠、兔之属，“非山薮深邃，林薄丛郁殊不多。”[41]镇安县，康乾时期，虎患问题是地方政府极为头疼的事情，各级政府都极为重视。乾隆年间镇安县宰聂寿曾记：“乾隆十五年(1750年)秦岭多虎，奉文拔宜君营兵捕杀，卒以无所获。时在省晋遏制台尹公，蒙示以防范之法，即于省城制备短枪火药，捐散四乡，一时打获数虎。”[42]但是，到光绪朝，老虎在这里已是极为罕见。光绪《镇安县乡土志》云：“昔年地广人稀，山深林密，时有虎患。乾嘉以后客民日多，随地垦种，虎难藏身，不过偶一见之。”[43]随着老虎等动物的大量消失，这一地区的食物链遭到严重破坏。例如野猪，由于自己天敌老虎的锐减，则大量繁殖，成为祸患，“近年以来殊无大异，惟南山一带野豸妨农，民多徙去。”[44]凤县，光绪十一、二等年，“秋雨太多，野猪戕害，贫民远徙。”[45]

可见，整个清代，陕南动植物资源变迁较为明显。随着大规模移民的盲目涌入以及不当开发，大片的森林植被和大量动物群落在这一带也逐渐消失。在此，需要指出的是，一个地方的植物和动物种类的变动受气候等自然因素变化的影响也十分明显。[46]清代陕南地区动植物资源的大规模衰退，人为的不当开发固然是最直接最根本的因素之一，但是气候变化也不可忽视。大规模移民入迁的乾嘉时期是明清寒冷期的极冷时期，这势必会影响该地区动植物群落的分布和恢复。[47]由于气候条件更为不利，本来应该加大对动植物资源保护，更不用说反其道而行之。总之，在人为和自然因素共同作用下，陕南生态环境变迁作为一个有机的生态统一体，所表现出的是一种动态连锁反应，动植物资源并不是简单的你消我长关系。由于自然和社会因素的变化导致该地区的动植物生活环境发生急遽变化，大片的植被大规模消失，随之大量的动物资源也不断减少，甚至消失。

二、生态环境变迁的统计——以水灾为中心

清代陕南生态环境变迁的另一集中表现就是水、旱等多种灾害频发。本部分冀通过对灾害时空分布的量化统计，增强对陕南有清以来生态环境变迁的认识。诚然，利用资料进行量化分析具有一定的难度，但也不是不可能。美国学者赵冈认为可以从两个方面着手进行：一是利用自然灾害发生的频率来推断生态环境变迁；另一是通过对粮食亩产量升降的考察来分析环境变化。[48]考虑到陕南区域特点以及资料情况，这里采用第一种，即通过对自然灾害频率的量化分析来更为深入的考察该地区的生态环境变迁。

(一)相关资料说明

清代陕南自然灾害记载主要是以各府、州、县、厅方志为主，私人文集、笔记、档案奏折也有相关记载。涉及到的灾害种类包括水灾、旱灾、雹灾、冻灾、风灾、震灾等。关于这些自然灾害资料前人已作了较为系统地整理，包括气象局气象院主编《中国近五百年旱涝分布图集》[49]、陕西气象台编《陕西省自然灾害史料》[50]以及水利电力部水管司、司和水利水电科学院编《清代长江流域西南国际河流洪涝档案史料》[51]，从而为利用分析提供了方便。

但是，上述三种资料也存在优劣详略之别，《陕西省自然灾害史料》较其它两种资料更具有可信度和可操作性。首先，资料来源丰富。据统计现存清代陕南各地府、州、县、厅以及乡土志书总共94部，[52]《陕西省自然灾害史料》一书收录其统计的达到39部，占到二分之一多，考虑到相当一部分志书并没有灾异部分记载，因而资料的覆盖幅度已相当广泛。此外，还包括各种实录、故宫档案等文献以及调查资料。其次，统计以县一级的行政区划为单位，记载更为具体。因此，该资料的史料来源广泛，灾害记录相对详细具体，可以弥补因多种原因所造成的阙失，纵有不足与遗漏之处，也不致在总体上统计的结果。基于此，以下的量化统计分析即选取《陕西省自然灾害史料》作为基本的史料来源。

(二)自然灾害统计分析——以水灾为中心

自然灾害主要包括水灾、旱灾、雹灾、冻灾、风灾、震灾等。其中水灾和旱灾与生态环境变迁的关系最为密切，而水灾又是陕南最主要的灾害类型。因此，以下选取水灾作为统计指标，通过对其时空分布特征的研究，深化对清代陕南山地生态环境变迁的认识。[53]

1．空间布局

为了更清楚地反映，有关水灾的时空分布状况均予以列表说明。在统计过程中，我们对相关资料作了如下技术处理：

(1)资料中的灾情记载，明确注明某县，则视为该县发生水灾一次；所谓的“陕西”灾害，除非见到各地所属州县的具体记载，否则不在内，例如，“康熙三年，陕西，被水”，我们将不作为一次记载；而“陕南”灾害，则陕南所属州县分别按一次计算在内，例如，“嘉庆十八年，陕南，兴、汉、商各属秋涝(多雨)，稻苗半槁，年岁大荒”；另诸如“南山一带，七月间，阴雨过多”、“汉水，七月十四日大水”等这样模糊记载，由于很难确定具体所属各县，我们在统计中将不计算在内。

(2)留坝、定远、佛坪三地是清代才设置的，原隶属其它州县。留坝厅，乾隆三十年，分凤县南、褒城北而设；定远厅，嘉庆七年，分西乡县南而设；佛坪，道光五年，分洋县北、周至县南而设。所以，我们以黑体字表示，在具体统计分析时并没有计算在内。

(3)资料中的灾情记载，明确说明某月某日大雨或者连续大雨几日者则按一次记载；否则则按大雨的具体次数计入，例如，“宁陕、镇安，六(7)月初十并二十一(8月9日)、二十二日(8月10日)等被雨”，则按二次计入。

根据以上原则，陕南各地水灾情况统计列表如下：

从表1中我们可以看出清代陕南水灾空间分布的大致情况。安康、旬阳、白河、镇安、商县、商南、定远、略阳等高海拔山地是水灾的多发区，每年水灾暴发的次数要高于其它平坝地区。问题还远不止于此。据尹国康对汉江上游安康地区地表坡度结构分析，16°～25°占19．85％，26°～35°占27．70％，大于35°则占43．90％。[54]而崩塌滑坡的发生与山地斜坡地形形态和坡度大小密切相关，坡度愈大径流速度愈大，同时土体的稳定性愈差，冲刷量也愈大，坡度在20°～30°最易发生滑坡，坡度大于35°典型滑坡减少而崩塌增多。[55]山体则主要由火成岩和变质岩系组成，以花岗岩、花岗片麻岩、片岩、石英岩、大理岩和灰岩分布最广，[56]多极易风化，属于易滑地层。[57]“山中石多而性浮，非独杂在土山者，雨多必至砰裂，即一望悬崖，本自石骨峥嵘，而久雨之后，亦自时时崩坠”，[58]“间有山质为石者似为可靠，不知土内石质是沙土凝结而成，非真石也，与煤矿无异，每岁必增长数分，数年积长一二寸，山既长，砖石之砌其上者，渐次进开，海漫裂缝，雨水浸入，无不坍塌”。[59]“石杂土中，不相连属”，因此，“夏秋之际。霖雨经旬，土石浮泥，力不能以缀石，巨石则由山巅径流而下”。[60]一些志书对此亦有较详细的记述。洵阳县，同治八年秋，“大水山崩”；光绪二十一年，“雨多山崩”；二十三年，“雨多山崩”。[61]定远厅，道光四年大水，“五块石山崩，坏市廛民屋”；十五年淫雨，“鱼渡坝、母猪硐沟山崩”；咸丰八年大水，“坏民田庐，大池堡、袁家沟山崩”。[62]因此，水灾与山崩、泥石流等山地灾害常常并发，山崩伴随泥石流是这些地区久雨、暴雨成灾时的常见现象。

总之，汉水流域盆地、丘陵和低山区、高山区的环境变化程度存在很大差别，其中高海拔区是清代陕南地区环境变迁最明显的区域。实际上，这些灾害高发区基本上又是清代陕南新开发山区，其地质地貌、气候条件更为复杂恶劣，两者之间的重合显然不是巧合，这说明水灾暴发频次与清代陕南各地的生态环境特点密切相关。

2．时间布局

本部分主要包括水灾的四季分布、水灾在清代不同时期中的分布以及水灾在各地各

个时期的暴发频次。在统计中仍以县一级的行政区划为单位。

(1)四季分布

在统计中，根据农历历法，一、二、三月为春季，四、五、六月为夏季，七、八、九月为秋季，十、十一、十二月为冬季，凡没有具体月份或者季节的归入不详。若出现连续几月的记载，每月分别各按一次计，例如，“康熙元年，商县、洛南，二月中旬至九月中，无数日霁，禾稼无成，麦沾泞，十不中一”。统计结果见表2：

由表2可以明显看出，清代陕南地区的水灾主要发生在夏秋两季，分别占52．76％和42．82％，其中又多集中在农历五、六、七月之中。洪涨期最早是在夏季四月，最迟在仲秋九月，冬季则为低水位时期，几无洪水发生。这一统计与自然科学工作者根据水文仪器对1934—1940年汉中盆地汉江洪涨季节的测量统计分析基本上是吻合的。据统计1934—1940年汉中盆地汉江的洪涨期起于五月，终于十月，以七、八两月次数最多；就季节而言，夏季最多，达到十次，秋季五次，春季一次，最少。[63]因此可以说，根据文献记载的统计分析，其可信度是很强的。

历史时期分布是指水灾在清代不同朝代的分布状况。根据整个清代帝王统治年号分为十一个不同时期，各个时期水灾的分布情况见表3：

根据表3水灾发生最多的时期是嘉庆和光绪年间，均占22．04％。其次是道光时期，达到15．55％，以下依次是康熙、乾隆、同治、顺治、宣统、咸丰和雍正时期。不过，由于这几个时期是根据各个帝王统治时期划分，所包含的时间段不一，分别为18年、61年、13年、60年、25年、30年、11年、13年、34年、3年，其可比性较低。因此计算出各个时期平均每年水灾次数分别为2、1．07、0．39、0．68、4．48、2．63、0．64、3．07、3．29、3．67总平均为1．89次。从中可以明显看出，整个清代陕南地区水灾的年均暴发趋势，呈波浪状分布，但总体有增多之态势，嘉道和同光时期灾害暴发频繁，较其它时期更为集中，而嘉庆朝最多，平均每年达到4．48次，道光朝平均每年2．63次，同治平均每年3．07次，光绪平均每年3．29次。据研究乾嘉与同光时期皆为清代陕南地区两次移民人迁高潮时期，[64]这一时期自然环境因素，如气候变化又处于“小冰期”的强冷期。很显然，这一统计再次说明水灾的暴发频次与陕南地区的(如移民入迁)和自然(如气候因素)的变迁有很强的相关性。

(3)各县水灾频次分析

上面已经计算出整个陕南地区不同时期水灾的年平均暴发次数，这对于说明清代该区域水灾的历时性与环境变迁趋势是十分有益的。但是，正如前文所言，陕南的小区域特征明显，汉水流域盆地、丘陵和低山区、高山区无论是气候因素，还是地质地貌以及移民开发程度都有很大的差异性。因此，在考察灾害的历时性时同时又要兼顾其共时性，即区域分布特征，进行综合分析。不过考虑到资料的记载多以县为单位，同时与前面的统计统一，这里仍以县为单位，统计分析清代各个时期陕南各县平均每十年水灾暴发频次，见表4：

由表4可知，发生灾害频率较高的地区为安康、旬阳、略阳、沔县、白河、紫阳、商县、镇安，这些州县的海拔也相对较高，而城固、洋县等海拔较低的河谷盆地则频次较低。就时段看，各个县在嘉庆和光绪这两个时期变化最为明显，水灾暴发的频次提高较快，是历年平均频次的几倍，相对其它时期更为集中。这既与气候波动一致，又与移民入迁的高潮吻合。

总之，通过对整个清代陕南自然灾害的统计分析可知：

其一，就空间分布而言，陕南生态环境变化的地域性明显，小区域环境变迁有很大的

差异性，与气候、地质地貌等自然条件的特质相一致，高海拔山地是陕南生态环境的严重变迁区域；

其二，就时间分布而言，与乾嘉和同光时期的两次移民入迁高潮一致，这两个时期亦是环境的集中恶化期，爆发的频次明显多于其它时期。这进一步证明陕南生态环境变迁是自然和社会因素共同作用的结果。

综上所述，清代陕南生态环境发生显著变迁是不争的事实，但是不能仅仅停留于发生变迁这一表面认识。长期以来，人们往往笼统认为其发生严重恶化，虽有道理，但失之偏颇。事实上，在不同时期、不同地域，其变化或大或小、或主或从，不能不加区分地给予简单概括。陕南生态环境变迁是一个复杂的生态统一体，受气候、地质、地貌、人口等自然和社会因素影响，在不同时期、不同地域表现出更多的多样性与复杂性，充分地认识这一点不仅可以全面深刻地理解陕南生态环境变迁的特殊性，而且对于我们今天合理地利用自然和改造自然亦具有较强的启示意义。

注释：

[1]90年代以来，学术界围绕环境变迁已有不少成果问世，具体可参阅：谭作刚：《清代陕南地区的移民、农业垦殖与环境的恶化》，《农史》1986年第4期；周云庵：《秦岭森林的变迁及其反思》，《中国历史地丛》1993年第1期；梁四宝：《清代秦巴地区的开发与环境恶化》，《晋阳学刊》1994年第5期；耿占军：《清代陕西农业地理研究》，西安，西北大学出版社1996年；邹逸麟：《明清流民与川陕鄂豫交界地区的环境》，《复旦学报》1998年第4期；葛庆华：《试论清初中期川陕交界地区的开发与环境问题》，《西北史地》1999年第1期；张建民：《明清山区资源开发特点述论——以秦岭一大巴山区为例》，《武汉大学学报》1999年第6期；陶卫宁：《历史时期陕南汉江走廊人地关系地域系统研究》，陕西师范大学2000年博士论文；田培栋：《明清时期陕西史》，北京，首都师范大学出版社2000年，第270～362页；鲁西奇：《区域历史地理研究：对象与——汉水流域的个案考察》，南宁，广西人民出版社2000年；张建民：《明清秦巴山区生态环境变迁论略》，载李根蟠等编：《中国经济史上的天人关系》，北京，中国农业出版社2002年；张晓虹、满志敏、葛全胜：《清代陕南土地利用变迁驱动力研究》，《中国历史地理论丛》2002年第4期。海外亦有相关成果问+。例如：Ts’ui-jungLiu(刘翠溶)，TradeontheHanRiveranditsImpactonEconomicDevelepment1800—1911．HarvardUniversity，Disser-tation，1974；上田信：《中国生态结构与山区经济——以秦岭山区为例》，载沟口雄三编：《长期社会变动》，东京，东京大学出版会1994年；爱德华·B·费梅尔：《清代大巴山区山地开发研究》、《清代中国边疆地区的人口与生态》，分载于《中国历史地理论丛》

1991年第2期、刘翠溶、伊懋可主编：《积渐所至：中国环境史论文集》，台北，中央研究院经济研究所1995年，第387～433页；郑哲雄、张建民、李俊甲：《环境、移民与社会经济——清代川、湖、陕交界地区的经济开发和民间风俗之一》，《清史研究》2004年第3期。

[2][清]卓秉恬：《川陕楚老林情形亟宜区处》，载严如熤：《三省边防备览》卷十四《艺文下》，第17页。

[3][清]毕沅：《兴安升府疏》，载严如熤：《三省边防备览》卷十四《艺文下》，第3～4页。

[4]萧正洪：《清代陕南的流民与人口地理分布的变迁》，《中国史研究》1992年第3期。

[5][清]严如熤：《三省边防备览》卷十一《策略》，第21页。

[6][清]卢坤：《秦疆治略·定远厅》，道光年间刻本，第50页。

[7][清]卢坤：《秦疆治略·凤县》，第55页。

[8]道光《留坝厅志》卷四《土地志·风俗》，第5页。

[9][清]卢坤：《秦疆治略·白河县》，第64页。

[10][清]卢坤：《秦疆治略·镇安县》，第43页。

[11][清]卢坤：《秦疆治略·平利县》，第62页。

[12][清]严如熤：《三省边防备览》卷十一《策略》，第20页。

[13][清]严如熤：《三省边防备览》卷十一《策略》，第19页。

[14]嘉庆《汉南续修郡志》卷二十一《风俗》，嘉庆十九年刻本，第6页。

[15][清]严如熤：《三省风土杂识》，第35页。

[16]何庆云：《陕西实业考察记》，台北，文海出版社1976年，第45页。

[17][清]严如熤：《三省边防备览》卷九《山货》，第6页。

[18][清]严如熤：《三省边防备览》卷九《山货》，第5页。

[19][20][清]严如熤：《三省边防备览》卷九《山货》，第16页。

[21]道光《紫阳县志》卷一《地理》，引自张建民：《明清秦巴山区生态环境变迁论略》，载李根蟠等编：《中国经济史上的天人关系》，北京，中国农业出版社2002年。

[22][清]卢坤：《秦疆治略·汉阴厅》，第60页。

[23][清]卢坤：《秦疆治略·商南县》，第23页。

[24][清]卢坤：《秦疆治略·风县》，第55页。

[25]嘉庆《汉南续修郡志》卷四《山川上》，第23页。

[26][清]淡金籯：《寒蓬山记》，载道光《重修略阳县志》卷四《艺文部·记》，光绪三十年重印本，第55页。

[27]嘉庆《汉南续修郡志》卷四《山川上》，第1页。

[28][清]叶世倬：《重修连亭记》，《留坝厅足征徵录》卷一《文徵》，第18页。

[29][清]俞逢辰：《禁伐紫柏树木示》，《留坝厅足征徵录》卷一《文徵》，第34页。

[30][清]严如熤：《三省边防备览》卷十一《策略》，第3页。

[31][清]严如熤：《三省风土杂识》，第3页。

[32][清]王志沂：《栈道山田》，《留坝厅足征徵录》卷二《诗徵》，第33页。

[33]相关研究可参阅陶喻之：《汉中历代虎患钩沉》，《汉中师范学院学报》1997年第3期；李健超：《秦岭地区古代兽类与环境变迁》，《中国历史地理论丛》2002年第4期。

[34][清]王穆：《射虎亭记》，载道光《西乡县志》，道光八年刻本，第35～36页。

[35]乾隆《旬阳县志·物产》，乾隆四十八年刻本，引自张建民：《明清秦巴山区生态环境变迁论略》。

[36]光绪《旬阳县志》卷八《赋役·物产》，光绪二十八年刻本，第22页。

[37]光绪《紫阳县志·山川》，引自张建民：《明清秦巴山区生态环境变迁论略》。

[38]嘉庆《汉南续修郡志》卷七《城表·乡村》，第11页。

[39]道光《石泉县志》卷二《田赋志·物产》，第21页。

[40]光绪《凤县志》卷八《风俗志》，光绪十八年刻本，第1页。

[41]光绪《凤县志》卷八《风俗志》，第10～11页。

[42]乾隆《镇安县志》卷七《物产》，乾隆十八年抄本，第10页。

[43]光绪《镇安县乡土志》卷下《物产》，光绪三十四年刻本，第63页。

[44]光绪《宁羌州乡土志·历史·户口》，民国二十六年铅印本，第46～47页。

[45]光绪《风县志》卷一《地理·河》，光绪十八年刻本，第11页。

[46]竺可桢：《中国近五千年来气候变迁的初步研究》，载《竺可桢文集》，北京，出版社，1979年，第477页。

[47]关于清代陕南气候变迁与环境演变的具体研究可参阅拙作：《清代陕南的气候变化与生态环境变迁之关系试探》，《安康师专学报》2004年第2期。

[48]具体论述可参阅赵冈：《中国历史上生态环境之变迁》，北京，中国环境科学出版社，1996年，第120页。

[49]中国气象局气象科学研究院主编：《中国近五百年早涝分布图集》，北京，地图出版社1981年，第325～331页。

[50]陕西气象台编：《陕西省自然灾害史料(内部资料)》，1976年，第31～124页。

[51]水利电力部水管司、司，水利水电科学院编：《清代长江流域西南国际河流洪涝档案史料》，北京，中华书局1991年。

[52]中国科学院北京天文台主编：《中国地方志联合目录》，北京，中华书局1985年。

[53]关于陕南自然灾害的统计，耿占军曾把整个陕南作为一个区域进行过粗线条的分析(可参耿占军：《清代陕西农业地理研究》，西安，西北大学出版社1996年，第125～155页)。事实上，陕南地区区域差别明显。因此，我们的统计将具体到县一级单位，希望给予更为细致的量化分析。

[54]尹国康：《汉江流域地貌结构与土地资源》，《地理科学》1993年第2期。

[55]秦大河主编：《中国西部环境演变评估》，第二卷，丁一汇主编：《中国西部环境变化的预测》，北京，科学出版社2002年，第145页。

[56]相关论述主要参阅沈玉昌：《汉水河谷的地貌及其发育史》，《地报》1956年第4期；聂树人编著前揭书，第14页。

[57]陈自生、王成华、孔径名：《中国滑坡灾害及宏观防御战略》，载施雅风等主编：《中国自然灾害灾情分析与灾对策》，武汉，湖北科学技术出版社1992年，第310页。

[58][清]严如熤：《三省风土杂识》，关中丛书本第39页。

[59][清]严如熤：《三省边防备览》卷十一《策略》，第39页。

[60][清]严如熤：《三省边防备览》卷十一《策略》，第29页。

[61]光绪《洵阳县志》卷十四《杂记》，光绪二十八年刻本，第15～16页。

[62]光绪《定远厅志》卷二十四《五行志·祥异》，光绪五年刻本，第3页。

[63]王德基、薛贻源：《汉中盆地地理考察报告·地形篇》，重庆，中国地理研究所1943，第54～55页。

[64]钞晓鸿：《晚清时期陕西移民入迁与土客融合》，《中国社会经济史研究》1998年第1期。

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水灾范文篇9

一、贾让治河三策及其卓越的自然观

西汉年间，自汉武帝时期开始，黄河接二连三地在下游泛滥横流，使西汉王朝一筹莫展。黄河安危成为朝野关心的国家大事，陆续提出过多种工程治黄方案。大约在公元前6年，贾让提出治河三策，这是流传下来的最早的治理黄河的规划方案，并以其适应洪水规律以减轻水灾损失的主张独树一帜，对后世有重要影响。

贾让在其治河对策中首先分析了黄河演变的历史。他指出，古代的时候，河有河的流道，人有人的住处，各不相干。到了战国时期，各国为了各自的利益，开始在两岸筑堤防洪，虽然这不是好的办法，但当时黄河两岸堤距达50里，洪水尚不至于被束缚得过分严重。然而此后情况进一步恶化，老百姓贪图黄河肥美的滩地，逐渐在堤内加筑民埝，圈堤围垦。围垦一再深入河滩，以至大堤之内又有好几道民堤，严重阻碍行洪。可见，由此造成洪水泛滥，房屋田产被淹没，首先是人们盲目发展造成的。在此分析的基础上，贾让提出了治河上、中、下三策。

上策的想法是，摆脱目前黄河河道高耸狭窄的困难局面，另外开辟一处宽广的场所容纳黄河洪水。具体方案是将黄河改道西行，在当时的黄河和西面的太行山麓之间的宽敞地带北流入海。这一地区是冀州的辖区，为此，要把冀州的百姓迁移出来。搬迁费只相当几年的黄河岁修经费，不难解决。他认为这是根本消除黄河水患的办法。贾让的中策是上策的修正，照顾了防洪、灌溉和航运的需要。他认为中策虽然谈不上是圣人的做法，但也是“富国安民，兴利除害，支数百岁”的治河良策。贾让认为的下策是坚守目前狭小和混乱的黄河堤防，朝廷每年为治河花费大量经费还难免决溢。

对于贾让治河三策，后代有不同评价，明清间争论尤多。邱浚（1420～1495年）认为：“古今言治河者，皆莫出贾让三策。”而嘉靖十五年（1536年）刘天和则认为贾让上策和中策都不可行，邱浚的评价不足为据。清代夏骃称赞贾让治河有术，“虽使大禹复出于此时，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道总督靳辅则讥讽贾让说：“有言之甚可听而行之必不能者，贾让之论治河是也。”或予以肯定，或予以否定。

而在批评贾让具体治黄措施之后，靳辅同时强调指出：“（贾让）所云、疆理土田，必遗川泽之分，使秋水多得有所休息，左右游波，宽缓而不迫，数语，则善矣。”又从治河思想的角度肯定了贾让的人与自然和谐相处，社会发展与河流洪水规律相适应的自然观。

中国古代提出治水自然观理论的并非贾让一人。北宋时黄河堤防频繁决溢，治河思想非常活跃。宋代的大文学家苏轼（1032－1101）在一篇“禹之所以通水之法”的文章中提出：“治河之要，宜推其理而酌之以人情。河水湍悍，虽亦其性，然非堤防激而作之，其势不至如此。古者河之侧无居民，弃其地以为水委。今也堤之而庐民其上。所谓爱尺寸而忘千里也。故曰堤防省而水患衰，其理然也。”虽然废弃堤防而任水所向的办法不可取，但治河之要“宜推其理而酌之以人情”的话，却道出了洪水灾害的发生并不单纯和洪水发生的“理”有关，同时他也注意到社会发展这个“人情”对河流和洪水的影响，这是极有见地的。

元代也有人坦言：“黄河涸露旧水泊”地，多为势家所据。忽遇泛溢，水无所归，遂致为害。由此观之，非河犯人，人自犯之。”也就是说，不是洪水危害居民，而是居民住到容蓄洪水的地方去自找灾祸，说得更为直截了当。

这些认识和贾让如出一辙，都是在单纯运用工程防洪措施几乎走投无路的情况下提出的。看似消极，实际上包含着人类发展要主动积极地适应洪水客观规律的合理内核。当然，随着人们调蓄洪水的工程能力的不断提高，适应洪水的规模和形式也会有所不同。

二、中美防洪背景的比较和工程防洪作用的评价

20世纪50年代末美国科学家首先注意到，20年代以来大规模兴建防洪工程，但是高坝大库并没有遏制洪水灾害上升的趋势，由此而提出了工程与非工程相结合的减灾策略以及洪水保险的社会保障措施。这些认识和举措此后被许多国家所接受，并用以修正各自的防洪方针。

我国的防洪部署此前仍专注于主要依靠调控自然态洪水的工程技术措施建设。例如，1991年淮河和太湖大水损失400多亿元，这个损失是在没垮一座坝，骨干堤防没决一个口的情况下出现的。说明防洪工程发挥了重要作用，但未能抑制灾害损失的增长。那么，事后所拟订的减灾对策如何呢？仍主要是建坝、修堤、疏浚河道和提高洪水预报精度等措施。这些防洪措施是必要的，但显然又是不完全的和不充分的，因为它忽视了规范社会发展以适应洪水规律的方面。

防洪社会化建设对我国尤其重要。试与美国比较来看，我国的地理环境对于防洪来说存在以下不利条件：①美国受洪水威胁的区域只占国土面积的7％，除萨斯奎亚纳河流域和环大西洋滨海地区外大多不和经济发达地区重叠。而我国有水灾的地区占国土面积的60％，且经济发达地区大多位于占国土面积8％和占工农业总产值60％的七大江河中下游平原。②美国人少地旷，可以保留较多的河流下游湿地，洪水回旋余地比我国充裕。我国由于人口压力对湖泊和河滩地的大规模垦殖，显著削弱了洪水的调蓄能力。③美国的河流年际和年内分配相对来说比我国均匀，而且水库蓄水能力也比我国大。其本土河流的年径流量约1.7万亿立方米，已建水库库容达1万亿立方米，可控制的年总径流量达60％。我国大陆流入太平洋水系各河年总径流量约2.0万亿立方米立方米，已建水库总库容为0.45万立方米，可控制年总径流量的22％。④我国河流含沙量之大在世界名列前茅。据统计，每年进入河流的泥沙约35亿吨，其中40％淤积在河流、湖泊、水库和泛区中。泥沙淤积持续削弱已有的工程防洪能力，因此，即使维持一定的防洪标准。也需要不断提高和增修新的工程。

可见，与美国相比，我国气候条件和地理环境对防洪提出了更高的要求，工程防洪任务更重，控制洪水的能力亟待提高。但是美国的经验也表明，如果只注重工程防洪能力的提高，即便达到了美国那样的标准，仍然不足以有效制止灾害增长。

1980年发表的《美国防洪减灾总报告》指出，“美国在此前60年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势……表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标”，并得出了实施减灾社会化建设的新策略。1993年美国密西西比河大洪水，洪水之后联邦政府洪泛区考察委员会和陆军工程兵团进行了水灾调查和防洪规划评估，提出《分担挑战——21世纪洪泛区管理》和《洪泛区管理评估》以及1999年发表的美国国家科学基金项目《人类规划的灾害——美国自然灾害评估》，都进一步强调了洪泛区的社会经济发展要适应洪水规律，以及减灾应与流域生态环境保护相协调的原则。以美国的工程防洪条件和经济实力尚且需要调整防洪方针，实施减灾社会化，何况我国。当然从另一角度来看，我国的人口密度远大于美国，洪泛区又大多与经济发达区域相重叠，防洪减灾社会化体系建设将会比美国有更多困难，但也将有更为显著的效益。

以往的防洪方针主要是针对自然态洪水，认为只要控制了洪水解决了灾害发生的条件，就可以控制灾害的发生。实际情况和后果都未能尽如人意，不仅如此，在近几十年中，我国主要江河防洪形势还发生了意想不到的改变。例如，造成1998年长江中游防洪严峻形势的关键在于，1998年长江洪水量级小于1954年大水，但中下游水位却普遍高于1954年，有360公里河段最高洪水位超过历史最高水位。换句话说，由于河情的改变，被视为中游防洪关键的三峡工程还未发挥作用，设计防洪标准已经降低。防洪形势的这种改变并非长江所独有。黄河1996年花园口站7800立方米／秒流量相应的水位，比1958年22300立方米／秒流量下的水位还要高0.9m。淮河干流各站在相同流量下，1991年水位比1954年高0.2～1.2米。1963年后根治海河新开挖的几条泄洪河道，输水流量如今已经分别减少40％～60％。主要江河的河道水文状况发生的显著变化并非由于水利工程不足所引起，反过来说，只注重建设防洪工程并不能阻止江河防洪形势的恶化和达到充分减灾的目的。

历史分析表明，既然近10年的洪水量级比起前几十年并没有特别异常，而水灾损失却急剧增加。可见水灾损失增加的主要原因不是降水异常，而是社会无序发展所产生的负面后果。

三、灾害的双重属性和完善防洪方针的建议

1．灾害双重属性的概念

直到今天，世界各国都将洪水灾害定义为自然灾害，如果由此认为，只要出现异常洪水就将发生灾害，那是一种误解。因为在任何地方，只要有大量降水，就会有洪水出现。至于洪水灾害则只在有人类活动的地方才会发生。在无人的荒漠地带尽管洪水滔天，也无所谓灾害。可见洪水灾害概念应该包括这样的两层含义；

一是致灾因子——洪水；

二是承灾体——人类社会（通常只将人类社会视为承灾体，其实无视自然规律的社会发展也是另一种致灾因素）。两者缺一不成其为灾害。既然洪水灾害是超出工程控制能力所造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。

2．灾害的双重属性与工程和非工程相结合观念之同异

第一，双重属性的概念反映了灾害本质特征的两个方面。减灾的工程措施与非工程措施相结合的观念虽然突破了灾害只是自然变异的局限，但迄今未见到国外对灾害本质属性的全面表述。

第二，目前通常的工程与非工程的划分，是按照工程硬件与技术和管理软件人为划分的，没有实质意义。而基于灾害的双重属性将减灾的途径划分为针对自然态洪水和针对社会两部分：

①通过兴建防洪工程、提高洪水监测和预报水平来提高制约洪水、防范灾害的能力；

②通过加强国土规划和管理，来协调人与自然的关系，增加社会对灾害的承受能力。概念比较清晰。

第三，提出灾害双重属性的理论认识对完善我国的防洪方针有实际意义。这是由于我国引进非工程防洪概念已有10多年历史，并在若干方面取得成效。但我们所吸收和应用的大多限于针对洪水的技术性措施。对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会以适应洪水却缺乏理解。因此可能导致一种误区，即一提非工程措施就只考虑到如洪水预报、防洪决策支持系统等技术措施，其实社会分担风险并承担减灾责任更是非工程措施的重要方面。

灾害双重属性的理论认识有两个来源：

一是吸收了国外防洪思想的新进展；

二是继承了我国治水自然观，即以2000年前贾让三策为代表的改造自然与适应自然相结合的思想。双重属性认识的根本点在于，防洪减灾的目标是以最小的投入，换取最大的减灾效益，而不是一味追求战胜洪水，有助于我们灾害观念和防洪观念的更新。

3．关于完善防洪方针的建议

洪水灾害的社会属性启发我们考虑如何科学地安排国土开发，科学地调整经济布局以适应洪水规律和减轻洪水灾害损失。水环境状况是决定产业合理布局的重要自然条件之一，国土整治的总体规划应当将防洪规划纳入其中，相互协调，统筹安排。然而，《防洪法》第九条对这两个规划的关系是这样规定的：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划。”防洪规划服从综合规划的基本考虑可能是，综合规划提出发展目标，防洪规划通过工程技术手段予以保证，反映出人们力图主宰洪水和单方面发展的欲望。这个欲望是否切合实际？由人编制的防洪规划可以服从综合规划，但是洪水是否也就跟着服从呢？无疑防洪工程建设可以提高综合发展规划的保障程度，然而水灾损失不仅决定于洪水的大小，而且往往由于缺乏对社会经济发展布局的合理规划和有效管理而大为增强。由此可见，要减轻洪水灾害也要适度节制和调整社会发展的需求。

世界主要水灾国家水灾统计数据表明，在经济发展和人口增加的形势下单纯依靠修建防洪工程提高防护标准已经十分困难和代价昂贵。经济有效的减灾途径有二：第一，要继续修建防洪工程以制约灾害的发生；第二，调整和规范社会发展和改善生态环境，以减轻灾害发生时的损失。两者相辅相成。1998年长江和嫩江大水之后，上自国家首脑，下至社会各界无不举出诸如水土流失、围湖造田等等有碍防洪的种种失误。可见对水灾成因和对策的总结，人们已经从单纯着眼于对洪水和防洪工程的关注，将视野扩展到经济发展、生态环境和国土开发的影响上。应把防洪减灾作为国土规划的前提条件和组成部分，进一步制定长远的治水总体规划，建设社会的防洪安全保障体系。当然这不是可以一蹴而就，但又是必须从现在就要开始部署的问题。事实证明20世纪只看重工程防洪的方针需要修正，应该借鉴历史经验，调整和制定适合我国国情的21世纪防洪减灾方略。

水灾范文篇10

1998年12月15日至21日，受国家防办的委托,在国家自然科学基金资助下，中国水科院灾害与环境研究中心程晓陶、苑希民与苏州大学社会调查中心郭强副教授在江西省就1998年水灾与洪水保险问题进行了调查。调查工作得到江西省防办的大力支持。调查组在南昌市、永修县、九江市、湖口市、乐平市、景德镇市、彭泽县等地先后组织了7次座谈会，征求了水利、水文、水保、中财保、中人保、民政、农业、教育、卫生、城建等不同部门基层领导对洪水保险的意见，实地考察了永修县立新圩堵口与移民建镇工程、九江市城防堵口现场、江心洲堵口与移民建镇工程、乐平市城市防洪工程、景德镇市受灾情况，在永修、江心洲、湖口、景德镇等地与受灾群众直接交谈，了解了他们的意见与要求。此次调查很有收获。以下对调查情况作一概述，并对我国推进国家洪水保险的大思路作初步的探讨。

2、江西省洪水保险工作概况

（1）、1991年江淮大水之后，江西省曾考虑过建立分蓄洪区洪水保险制度问题，并起草了有关文件。但是由于保护范围难以确定，究竟是政府出钱还是老百姓出钱等问题定不下来，结果不了了之。

（2）、1992年中国人民保险公司对江西农村强制性实施了一种长效保险。保险标的仅为房屋，不包括屋内的财产和农作物。赔偿范围包括水灾、风灾、火灾等多种原因造成的损失。农民每户一次性交62元钱，对房屋进行终身保险，以后不必再交保费。由于当时银行存款利率较高，中保认为这种做法可以迅速抢占农村市场，收取大笔保金后，可以仅靠利息支付赔偿。赔偿最高限额为2000元（即使房屋完全倒塌，只能得到不超过2000元的赔偿）。当时收费一般都采取了乡政府或供销社代扣的方式。以后，部分地区群众不理解，状告“乱收费”，迫使保险公司退还了扣交的62元钱。因此，只有没退保的地区，今年水灾之后，才得到了保险公司的赔款。九江市江心洲的灾民反映，今年水灾后省市领导带着保险公司的干部来理赔，使他们及时得到了赔款，这是他们感到满意的一件事情。

由于近年国家已数次下调银行利率，今年赔付工作又面广量大，保险公司“损失惨重”。这种形式的“长效保险”虽然让群众在大灾之后尝到了甜头，但是保险公司已无力再维持。他们宁肯将已收的62元全部退给群众，也不愿意再保下去。有人提出，对平垸行洪、退田还湖的地区，可以光明正大地退保；对其它地区，以国家利率下调为由，要求群众再大额度补交一次保险金，交不起则退保。

（3）、对城镇居民，中保财产公司推行一种储蓄式保险。我们访问的一户居民，他仅保了房屋，不包括室内的资产，每年向保险公司交384元，连续交满5年之后不再交费。以后，每次受灾，都可以向保险公司要求不超过2000元的赔偿。投保人交给保险公司的钱，仍然归投保人所有，仅是储蓄在保险公司里，不继续投保时可以取走。

这种保险也是综合险，水灾理赔是原因之一。但是经过’98大洪水之后，保险公司想打“退堂鼓”，将水灾损失从赔偿原因中剔除出去。据景德镇中保财险公司介绍，最高峰时一天就办理了3000户居民的赔款手续，需要调动武警维持秩序，根本没法核灾。景德镇96年、98年两次受淹，保险公司共赔付1.4亿元,而一年的保费收入约4000万,加上运营费用和国家税收,亏损约1亿元。

（4）、企业财产保险发展较快。据江西省中保财险分公司介绍，绝大多数企业都是愿意投保的，有些企业甚至借钱也要买保险。但是，由于企业效益不一，很多企业是心有余而力不足。目前江西企业不景气，效益好的企业可以做到企业出钱；效益差的企业，有的是企业出一部分，职工集资一部分；也有的是强制性扣发职工一个月的工资，用于交保费。

今年大水期间，保险公司对投保企业加强了督察，对该转移的物资提出要求，有可能转移的物资因未采取积极措施而受淹的，不于赔偿。今年水灾期间保险公司组织转移物质达15亿元，对于减轻灾害损失起到了积极作用。灾后核灾工作也作得较细，对虽然受淹，但未丧失使用价值的资产，要从报损资产中剔除。对有些难以定损的精密仪器等，专门请上海公估行进行调查和评估。因此，保险公司认为他们掌握的灾情是比较客观的。

保险公司对企业的保险是综合险。据介绍，一些企业只愿意对其水灾风险大的资产投保，但是保险公司坚决不同意。要保就全保，只保低洼地的资产，明摆着要赔本，保险公司不干。保险公司本身也是企业，保险赔付超过保费收入的50%，就意味着要亏损了。

（5）、中保人寿保险公司介绍,江西省六至九月底因灾寿险赔款971万，其中死亡赔款458万（1082人），伤残赔款518万（7045人）。目前人寿保险中，成人投保面很低；但是中小学生投保面很高，达到了80—90%。死亡理赔的1082人中，学生占608人。

（6）、石化企业有部门制定的自保体制，不参加商业性保险公司的保险。

综上所述，江西省的保险业，为了适应目前经济发展水平和洪水灾害的特点，在洪水保险方面已经作了多年的探索和实践。其中，在低保费、低赔付、简化手续、高效理赔等方面的经验是值得借鉴的。98大洪水之后，保险公司及时理赔，仅中保财险一家在江西预计赔款3.5亿元，对灾区恢复生活、生产秩序发挥了一定的作用。目前，江西在洪水保险上遇到的困难，是具有普遍性的问题，说明仅由商业保险公司承担洪水保险业务，风险过大，赔付能力有限。

3、对洪水保险工作的再认识

《防洪法》第四十七条规定：“国家鼓励、扶持开展洪水保险”。

洪水保险属于非工程防洪措施的范畴。实施洪水保险，可以在时间与空间上分担特大水灾的风险、增强社会总体承灾能力。然而，此次调查表明，如果没有国家的鼓励和扶持，群众与地方政府对参加一般商业性洪水保险的要求并不迫切，保险公司也无力将洪水保险再继续下去。但是，国家鼓励、扶持什么样的洪水保险，国家如何鼓励、扶持洪水保险，是政策性很强、也很复杂的问题，既涉及自然因素、经济因素，也涉及社会因素、政治因素。以下根据调查情况，就此问题作初步探讨。有些认识仍很肤浅，有待今后通过调研和实践逐步提高。

3.1我国开展洪水保险工作的意义与必要性

（1）洪水保险制度的建立是对现有灾害管理体制的重大改革。

我国人民在长期与洪涝灾害斗争的实践中，积累了丰富的经验，形成了“一方有难、八方支援”的优良传统，并建立了民政救灾系统；为了及时修复水毁工程，设立了特大防汛补助费等。但是，在遭遇1998年这样特大洪涝灾害的情况下，现有体系仍然暴露出明显的不足。重灾年份资金投入缺口大。民政救灾款和特大防汛经费等，在国家财政预算中每年的投入是相对固定的数；遇洪水重灾年份，社会捐助虽然会多一些，但其不是可靠的经费来源，不能起到保障作用。­国家财政的风险负担越来越重。随着洪水高风险区中经济的发展，水灾损失越来越大，水毁工程需要及时修复，重建家园标准不断提高，重灾年份地方上要求中央财政的补贴越来越大，国家财政预算之外各种与救灾相关的投资需求呈增长趋势。救灾投入缺乏保障。现有救灾资金的投入方式具有无偿性，缺乏约束机制，难以法制化，不仅受灾地区和群众所得到的救助实际上缺乏保障，而且还难免孳生滋生腐败等不良风气。灾情信息难以核实。受灾地区，一方面为了争取更多得到上级财政无偿的投入，往往会竞相夸大灾情；另一方面，为了说明抗洪成绩，又会宣传灾害损失已经减少到最小最小。从国家来看，核灾缺乏动力机制，技术手段明显不足。

洪水保险体制的建立，是为了适应社会主义市场机制，完善社会保障体系，维护社会稳定，抑制国家财政风险负担的增长趋势，对现有灾害管理体制的重大改革。

首先，洪水保险，要求受洪水威胁的区域，每年先拿出一笔钱来买保险，这是一种均匀的、有限的、不超出系统承受能力的投入；一旦遭受大的洪涝灾害，可以得到远远高于保费的赔付，从而增强了承受风险的能力。由于中国是一个大国，即使发生流域性的洪灾，相对全国而言，也仍然是局部性的。因此，洪水保险制度的建立，不仅可以使巨灾的风险在时间和空间得以分散，而且在不增加国家财政负担的情况下，可以增大对受灾地区的救援力度。

其次，洪水保险是一种可以规范化、制度化的管理模式。保险人与被保险人之间建立了受法律保护的契约关系。保险金是被保险人受灾后相对有把握得到的无须偿还的经费来源。因此，洪水保险制度的建立，也是社会从人治走向法制的进步标志。

第三，洪水保险的确定，要与洪水风险挂钩。一般而言，水灾风险较大的地方，保险费率较高，保费就要多交。虚报灾情意味着今后可能要多交保费。随着洪水保险制度的完善，对于虚报灾情之风可以起到一定的抑制作用，并为核灾体系的完善提供了动力机制。

通过洪水保险体制的建立，救灾资金从“无偿获得”到“先交后得”，是一项重大的改革。这是一项政策性与技术性都很强的工作。其阻力与难度，都是可想而知的。

（2）洪水保险可以作为国家推进防洪减灾战略的有力手段。

在洪水高风险中谋发展，是我国的基本国情。由于巨大的人口与粮食需求压力，我国洪水高风险区已经处于高度开发与利用的状态。盲目不适度地采取“限制”或“回避”的策略，不利于水土资源的合理利用，不利于国民经济的协调发展，不利于解决就业和社会稳定。因此，必须努力建设与经济发展水平相适应的、综合性的防洪安全保障体系。但是，在目前的管理体制下，防洪建设容易出现两种极端的情况:一是“拼实力”，大家都拼命提高防洪保护标准，在防汛抢险中，谁的堤守不住该谁倒霉，结果可能使整个系统的洪水风险更大；二是过分依赖国家，灾情越重越来钱。

国家洪水保险不是一般的保险业务。其之所以值得国家鼓励与扶持，是因为洪水保险可以作为推进国家防洪减灾战略的手段。首先，根据流域的统一规划，确定各子区域在防洪体系中的任务和防洪保护标准。然后，通过洪水保险制度的建立，可以做到：?限制部分地区圩堤的盲目加高。对于遵守国家防洪规划统一规定的区域，在超标准洪水发生时，受灾地区的损失可以通过保险得到一定的补偿；­避免洪峰期间集中向河道排水，过分抬高河道水位，加大洪水风险。对于服从防汛指挥部门统一调度，因关闭沿江泵站而遭受涝灾损失的，可以通过保险给予补偿；?鼓励防洪标准低于防洪规划标准的地区，加强防洪能力的建设。在达到防洪标准的低限之前，无权参加国家给予补贴的洪水保险，灾后也不应给予额外的救灾补偿。这样，洪水保险才可能在强化政府职能，促进水利工程建设和管理，保障灾区群众的正常生活，促进恢复生产和重建家园等方面达到预期的目的。

总之，洪水保险不是为了保险而保险。只有用改革的眼光来看待洪水保险，从21世纪建设更加完善的防洪安全保障体系的高度来认识洪水保险，才可能痛下决心，排除干扰，克服阻力，勇于探索，闯出一条符合中国国情的洪水保险之路。

3.2洪水保险的基本特点

我国实施洪水保险势在必行。但是，在具体实施方案的选择上必须慎之又慎，既要考虑洪水保险的基本特点，又要考虑我国与其它国家国情上的差异。

（1）洪水保险风险很大，在局部地区难以满足大数定理。

商业性保险之所以能够以千分之几的费率吸引大量的保户，因为对于许多险种，客观存在一个“大数定理”，即所谓“千家万户帮一家”。但是，水灾则不同。我国受洪水威胁的区域中有5—6亿人口，一年中水灾的受灾人口可以达到数千万，风险分担不过是“一方有难，八方支援”的量级。完全按风险计算保险费率，会超出社会的支付能力。这是局域性的保险公司无力承担专项洪水保险的根本原因。只有在更大的范围和更长的时段上分担风险，才可能使洪水保险费率得以降低。这是洪水保险需要得到国家鼓励与扶持才能成功的基本原理。

（2）洪水风险分布的地域性差异很大，受灾区域中多数人自愿参加专项洪水保险的积极性不会太高。

其原因是：?特大水灾的发生几率相对人生而言是稀遇的，在多年不发生大水的情况下，人们的水患意识容易淡漠；­受灾范围中灾情达到毁灭性程度的区域是有限的，多数人遭受的水灾损失往往是非毁灭性的，或者只是间接的；?大灾之后必有大治，人们容易相信新的防洪工程兴建之后，水灾悲剧不会重演。其结果往往是风险特别高的区域中，愿意投保的人较多，但是保险公司无力承保；而一般风险区中，保险公司愿保洪水，投保人又没有积极性。因此，洪水保险如果希望能在大范围内实施，能够通过区域间资金的调剂达到分担风险的目的，除非将其作为基本的国策，适当采取强制性的措施，并辅以一系列鼓励和扶持的政策，否则难以长期坚持。

（3）洪水保险的支付能力，与经济发展水平密切相关。

只有经济发展达到一定的水平之后，人们才会产生保险的需求。在传统的发展模式下，面对水灾造成的巨大损失，灾民需要经过若干年的重新积累之后，才可能恢复到灾前的水平。人们通过储蓄备荒、投亲靠友、互助互济、赈灾、捐献甚至逃荒要饭等形式来分担风险。现代社会中，通过保险机构的服务，使得一般灾害的损失可以尽快恢复到灾前的状况，保障水平大为提高。但是，对于水灾来说，这必须要有强有力的经济实力来作后盾。我国还是发展中国家，各地经济发展水平不同，保险支付能力差异较大，国家的财力有限。因此，国家鼓励、扶持的政策性的洪水保险，在起步阶段只能定位在较低的保障水平，施行低费率与限额赔付，并要考虑与传统方式的结合。同时，洪水保险体制的建立，须由中央政府制定总的原则与加强宏观调控，由地方政府根据区域的洪水特性和经济发展水平制定具体的实施细则，不搞一刀切。

（4）洪水保险理赔时间过于集中，理赔对象分布面广、量大。

在非汛期的月份和一般的年份，洪水保险可能基本没有理赔的事件。而一旦特大洪涝灾害发生，理赔的工作量又非常之大。尤其对农村，洪水保险难以按保险的正常程序进行资产的核对与灾情的核实工作。如果为此而专门设立庞大的机构来管理专项的洪水保险，则该系统本身要消耗大量的资金，实际投入救灾的费用反而相对减少。这是洪水保险不能够、也不应该按照一般保险业务的思路进行设计理由之一。或者说，国家鼓励与扶持的洪水保险，必须考虑简化的投保与理赔方式，并具备宏观上可以操作的核灾手段。江西省开展洪水保险的经验和教训，从正反两方面都说明了这个道理。

（5）洪水风险难以用频率刻画。

洪水的重现期是合理计算洪水保险费率的重要依据。保险费率过高，保户支付不起；费率过低，国家负担不起。因此，开展洪水保险业务的发达国家，需要按照特定的洪水重现期绘制洪水风险图，以确定洪水保险的实施范围和保险费率的差异。但是，对我国大江大河中下游洪水风险最大的圩区和平原地区来说，?堤防、水库、闸泵体系的建设十分复杂，不能简单以江河水位的实测记录作为排频计算的样本，流量的还原计算困难重重，历史洪水泛滥的记录对于现实洪水风险分析只能起参考作用；­洪水组成十分复杂，洪水的频率计算，按水位、流量、水量等不同因素考虑，对同一场洪水就可以得出不同的结果，防洪系统的调度，即使有预案，也很难照章执行；?堤防超高、堤身质量、防汛抢险成败等使得河道水位的频率与圩区受灾的频率无法建立对应的关系。因此，我国大江大河防洪规划中采用的设计洪水，往往是既往实际发生的典型年洪水，而不是分析计算所得的频率洪水。这一特点，更加说明我国洪水保险办法的设计，要突破一般保险业办保险的思路。

（6）实施洪水保险所承担的风险，不仅在经济方面，而且也在社会方面。洪水事件的责任人与被保险人往往是相分离的，而且比例悬殊。在意外溃堤的情况下，不能因为是责任事故，就对保护范围内按规定交纳了保费的保户不予赔偿。赔偿后，保险人也很难从事故责任人那儿追回经济损失。再如，保户参加了专项的洪水保险，投保财产因其他原因受损当然不能受赔，在多年交费而不发生水灾的情况下，可能滋生不满情绪；而一旦受淹（不管什么原因），仍不能获得到赔偿，必然会滋生不满情绪。而这种不满往往是群体的，而不是个体的。诸如此类的问题，在制定洪水保险办法时都需要细致考虑，否则洪水保险反而可能引起社会的不安定。因此，对于洪水保险，必须加强研究，不可盲目乐观，简单从事。

（7）洪水保险难以通过试点来积累经验。

洪水保险作为一项新生事物，实施难度很大，必然有一个逐步完善的过程。但是，要想走以点带面的路来推广。又不可能。从洪水灾害的特点出发，试点区域如果多年不发生大的洪水灾害，则试点不能发挥作用；如果发生了大的洪水灾害，又不能在大的范围里分担洪水风险，则显示不出洪水保险的优越性。

4、我国开展洪水保险工作的思路与可行性分析

我国幅员辽阔，从沿海到内地、从南方到北方，不仅经济发展水平差异较大，而且洪水特性也明显不同。洪水保险办法的制定，必须要从具体的国情出发，因地制宜，处理好中央政府、地方政府与人民群众的关系。

根据洪水保险调查了解的实际情况，考虑到洪水保险的特殊性，对我国开展洪水保险的思路提出以下建议，并加以初步的可行性分析。

（1）国家制定《洪水保险法》作为《防洪法》的配套法规。说明国家鼓励、扶持何种洪水保险，以及如何鼓励、扶持洪水保险等，利用保险的机制----变“无偿获得”为“先交后得”----调整灾后重建工作中中央政府与地方政府之间的财政关系，选择洪水保险作为国家推进防洪减灾战略的手段。由于“交”被限定在可承受限度之内，而“得”又有法律保障在受灾之后最需要的时刻能够“多得”，地方政府可以免去“跑部进钱”的烦恼；“不交”则“不得”，中央政府可以免去救灾负担不断加重的忧虑。此项改革的可行性在于能够形成3大机制：?制约机制。现在有些地方，不是努力增加防洪资金的预算安排，在搞好防洪建设上下工夫；而是眼睛盯着中央，为了多要钱不惜虚报灾情。引入保险方式，依据风险大小定费率，高风险多交费，虚报灾情，则其风险等级就要提高，形成制约机制；­监督机制。防洪工程达不到规划的标准，或盲目提高标准，都将被取消参加国家洪水保险计划的资格，不再能够得到国家在防灾救灾方面的资助，促使地方政府按规划搞好防洪建设；?可持续发展机制。按保险方式管理，防灾救灾资金可以滚动、积累、调剂使用，有利于可持续发展。

（2）依据《洪水保险法》制定《国家洪水保险计划》。该计划旨在以改革的精神促使政府中防灾、抗灾、救灾等各业务部门能够采取协调一致的行动，使各部门的政策能够相互支持和补充，促进洪涝灾害分级管理体制的建立，而不取代目前水利或民政等部门的职责。地方政府将被强制性要求参加《国家洪水保险计划》，承诺加强综合性防洪减灾体系的建设，向上级政府交纳洪水保险费，同时享有大灾之后获得国家财政补贴的保险赔付的权利。不参加《国家洪水保险计划》或不履行义务的省份，将无权再得到中央财政在防洪减灾方面的资助。地方政府参加《国家洪水保险计划》后，有权根据本地区洪涝灾害特征与经济发展水平因地制宜制定该地区的《洪水保险实施办法》。

（3）《国家洪水保险计划》中需要说明，国家洪水保险的初期任务是促进农民合作共济体制的建立。我国是农业大国，现行的是家庭联产承包体制。在重大洪涝灾害面前，以家庭为单位的农民的承灾能力是最低的。农民的合作共济，是目前中国农民最容易接受的“先交后得”的形式。在现有经济条件下，单一的洪水保险，解决不了农民常年可能遇到的多种灾难性的打击，因此难以为农民所感兴趣。但是，面对洪涝这样的大的自然灾害，农民的合作共济组织也会显得无能为力，因此，需要得到国家的扶持。

（4）依据《洪水保险法》，国家分中央与省（自治区、直辖市）建立两级洪水保险基金。基金归财政部门统一管理，钱存在国库里，而不需要划拨到任何机构的帐上。国家利用基金对农业洪涝风险较大的农民合作共济组织提供有政府补贴的再保险。中央洪水保险基金的来源，包括国家扶持洪水保险的财政补贴与省级财政上缴的再保险费；在基金尚无一定的积累就遭遇特大洪涝灾害年份时，允许国库向基金提供一定限额的借款，轻灾年份分期偿还；基金有节余时，允许购买国债，但不得用于经营性的投资；省级洪水保险基金的来源与使用，也可以作出相应的规定。

（5）国家洪水保险计划的扶持对象在初始阶段主要是对农民和中、小乡镇企业的保险。今后,随着基金的积累和国家财力的增强，可以逐步加大扶持的力度，增加扶持的对象。城市居民和企、事业单位，以及三资企业鼓励参加商业性保险。国家对开展洪水保险业务的商业性保险企业，给予一定的政策上的扶持,但不包揽全部的风险。比如，在发生特大洪涝灾害的年份，按洪灾实际赔款退反部分税金；在防汛期间，充分认识到保险公司是防灾减灾体系中的重要组成部分，可以减免堤防抢险方面的责任等。

（6）洪水保险在实施之初，实施低保费、低限额的办法。初级的洪水保险甚至可以不与具体的资产挂钩，以减少清产核灾的工作量。灾害一般可以分为3—4个等级，轻灾由农民合作共济组织自身解决，大灾动用省级洪水保险基金，特大灾才动用中央洪水保险基金。这样可以减少保险系统自身的消耗，提高办事效率。

（7）建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制。洪涝灾害的风险评价，是合理确定保费的基础。保险费率必须与灾害的风险挂钩。保险费率的确定可以采用两条路径。一是通过科学的分析和计算，绘制出洪水风险图，作为确定保险费率的依据，同时可以供核灾参考；二是在初始阶段先统一采用标准的费率；在实际运用中根据灾情轻重逐年调整。核灾工作需要提高科技含量，将遥感、GIS、洪水仿真与损失评估等技术结合起来，建立一套宏观的核灾方法。对于虚报灾情骗保的现象，要建立严厉的处罚制度。

(8)健全与洪水保险配套的措施。洪水保险仅是分担风险的措施之一。单纯依靠洪水保险来达到分担风险的目的是不现实的。在美国联邦政府的救灾资金中，洪水保险赔付一般仅占1/6，大头是灾害救济金和救灾贷款。但是，洪水保险是个“引子”，只有参加了联邦政府洪泛区管理计划的社区，区内的居民家庭和中小企业才能够购买联邦政府的洪水保险；只有购买了洪水保险，才有资格获得灾害救济金和救灾贷款。从我国的情况看，从完善灾害救济金和救灾贷款的管理办法入手，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件，也是值得探讨的一种思路。