水灾范文10篇

[摘要]美国水灾风险保险制度已经历了近40年的变革历程，其内容涉及水灾保险管理机构、管理标准、保险基金、赔偿限额、索赔时效和参保程序等多个方面。从运行的效果来看，该制度是不成功的。该制度表明：政府不适合承办贴补性水灾保险业务。我国应借鉴其他国家的有益经验，构建合理的水灾防范和救济制度。

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

[摘要]美国水灾风险保险制度已经历了近40年的变革历程，其内容涉及水灾保险管理机构、管理标准、保险基金、赔偿限额、索赔时效和参保程序等多个方面。从运行的效果来看，该制度是不成功的。该制度表明：政府不适合承办贴补性水灾保险业务。我国应借鉴其他国家的有益经验，构建合理的水灾防范和救济制度。

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

[摘要]美国水灾风险保险制度已经历了近40年的变革历程，其内容涉及水灾保险管理机构、管理标准、保险基金、赔偿限额、索赔时效和参保程序等多个方面。从运行的效果来看，该制度是不成功的。该制度表明：政府不适合承办贴补性水灾保险业务。我国应借鉴其他国家的有益经验，构建合理的水灾防范和救济制度。

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

寿县1991年水灾及灾后恢复和发展情况的

调查与思考

寿县地处安徽省淮河中游南岸，东临淝水，西界淠河，南依江淮分水岭，北靠八公山。国土面积2986平方公里，辖32个乡镇，耕地184万亩，总人口123万人，其中农业人口107万人。1991年，寿县遭受了百年不遇的特大洪涝灾害，全县受灾程度之深，在安徽省也属罕见。灾后，寿县迅速恢复生产，加快建设，取得了抗灾史上的重大胜利。

一、1991年洪涝灾害损失惨重

寿县由于位处江淮丘陵地区，是淮河的“洪水走廊”，有“七十二水归正阳”之说，洪涝灾害频繁，被称为“水口袋”。解放前1450年至1949年的500年间，共发生水灾122次。解放后的50年间，全县发生较大型洪涝灾害18次，几乎两、三年就有一次。全县50%耕地、60%的人口和70%以上的工农业总产值，长期处在洪患威胁之下。1954年大水，在7月份的22天中，累计降雨量700毫米，正阳关水位达26.55米，是有记录以来的最高洪水位，全县淹没耕地114万亩，被水围困25.8万人；1991年夏，淮河地区普降暴雨，从5月18日到7月10日，寿县降雨达到968.7毫米，是历史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，为全省同期降水量最大值，超过200年一遇。与此同时，淮河上游及大别山区洪峰迭起，寿县内湖外河水位暴涨，正阳关最高水位达26.51米，超保证水位0.51米。外洪内涝夹击，寿县古城被水围困达3个月之久。全县32个乡镇有27个乡镇受灾，成灾人口85.2万人，特重灾民41.4万人，11.5万户43.9万间房屋被毁坏，46万灾民无家可归，直接经济损失9.8亿元，其中灾民固定资产损失达2.2亿元。农业受灾最重，损失达5.5亿元，全县复种面积315.6万亩，受灾266.1万亩，绝收110万亩，受灾面积占复种面积的84%，因灾减产占预计产量的58%。全县314个乡以上工业企业有254个受灾停产或半停产，经济损失8153万元。基础设施大部分被毁，129处生产圩堤全部漫溃，水利、交通、电力、通讯、气象、文教卫等设施直接经济损失达9730万元。

二、抗洪救灾取得巨大胜利

寿县地处安徽省淮河中游南岸，东临淝水，西界淠河，南依江淮分水岭，北靠八公山。国土面积2986平方公里，辖32个乡镇，耕地184万亩，总人口123万人，其中农业人口107万人。1991年，寿县遭受了百年不遇的特大洪涝灾害，全县受灾程度之深，在安徽省也属罕见。灾后，寿县迅速恢复生产，加快建设，取得了抗灾史上的重大胜利。

一、1991年洪涝灾害损失惨重

寿县由于位处江淮丘陵地区，是淮河的“洪水走廊”，有“七十二水归正阳”之说，洪涝灾害频繁，被称为“水口袋”。解放前1450年至1949年的500年间，共发生水灾122次。解放后的50年间，全县发生较大型洪涝灾害18次，几乎两、三年就有一次。全县50%耕地、60%的人口和70%以上的工农业总产值，长期处在洪患威胁之下。1954年大水，在7月份的22天中，累计降雨量700毫米，正阳关水位达26.55米，是有记录以来的最高洪水位，全县淹没耕地114万亩，被水围困25.8万人；1991年夏，淮河地区普降暴雨，从5月18日到7月10日，寿县降雨达到968.7毫米，是历史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，为全省同期降水量最大值，超过200年一遇。与此同时，淮河上游及大别山区洪峰迭起，寿县内湖外河水位暴涨，正阳关最高水位达26.51米，超保证水位0.51米。外洪内涝夹击，寿县古城被水围困达3个月之久。全县32个乡镇有27个乡镇受灾，成灾人口85.2万人，特重灾民41.4万人，11.5万户43.9万间房屋被毁坏，46万灾民无家可归，直接经济损失9.8亿元，其中灾民固定资产损失达2.2亿元。农业受灾最重，损失达5.5亿元，全县复种面积315.6万亩，受灾266.1万亩，绝收110万亩，受灾面积占复种面积的84%，因灾减产占预计产量的58%。全县314个乡以上工业企业有254个受灾停产或半停产，经济损失8153万元。基础设施大部分被毁，129处生产圩堤全部漫溃，水利、交通、电力、通讯、气象、文教卫等设施直接经济损失达9730万元。

二、抗洪救灾取得巨大胜利

面对严峻的灾情，寿县防汛抗旱指挥部带领全县广大干部群众，全力以赴抗洪救灾。经过全县人民艰苦奋战，创造了抗灾史上的奇迹，＇91抗洪斗争取得了决定性的胜利。

一是保住了城墙和淮、淠河大堤。寿县淮、淠河堤防133公里，战线长，任务重。在张马淠堤、正南淮堤、寿西淮堤全部超出保证水位的情况下，由于各防汛指挥所指挥得力，有关区镇乡的高度重视，5000多名干部民工的卓绝努力，终于克服了沙基沙堤、险工险段多的不利条件，及时处理险情和隐患600多处，战胜了三次洪峰，征服了有记录以来超保证水位最高的汛情，确保了淮淠河大堤的安全，创造了奇迹。县城保护着12万人民群众的生命财产安全，城墙溃破，损失将难以估计。在县防指、城防所的精心部署下，加强了城防力量，提高警惕，严加防守，确保了城墙安然无恙。来我县视察指导的上级领导及我县人民都对保堤保城人员的成绩举手称赞。事实上保堤保城的干部民工确实付出了极大的心血和汗水，其功绩将永垂史册。

灾区经济全面调整和大发展的机会。重点要抓好结构调整和水平提高。灾后也是科技推广的最好时期。如当年灾后秋种缺种子，四是灾后工作的落脚点要放在发展上。受灾就是一次机遇。由政府负责提供，全部实现了良种化；由于水灾，当年耕牛大量死亡，又为农业机械的推广使用创造了条件。灾后，群众对党和政府更加信赖，引导农民按市场需求调整农业产业结构，面对面指导生产，农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。整农业产业结构，面对面指导生产，农民容易接受。总之，灾后重建一定要尊重自然规律和经济规律，统筹规划，合理布局，依靠科技，精心组织，不搞简单复制型恢复，真正把重建后的抗灾能力、经济建设和社会发展提高到一个新水平。

东临淝水，淮河中游南岸。西界淠河，南依江淮分水岭，北靠八公山。国土面积2986平方公里，辖32个乡镇，耕地184万亩，总人口123万人，其中农业人口107万人。年，遭受了百年不遇的特大洪涝灾害，全县受灾程度之深，省也属罕见。灾后，迅速恢复生产，加快建设，取得了抗灾史上的重大胜利。

一、年洪涝灾害损失惨重

淮河的洪水走廊”有“七十二水归正阳”之说，由于位处江淮丘陵地区。洪涝灾害频繁，被称为“水口袋”解放前1450年至年的500年间，共发生水灾122次。解放后的50年间，全县发生较大型洪涝灾害18次，几乎两、三年就有一次。全县50%耕地、60%人口和70%以上的工农业总产值，长期处在洪患威胁之下。1954年大水，7月份的22天中，累计降雨量700毫米，正阳关水位达26.55米，有记录以来的最高洪水位，全县淹没耕地114万亩，被水围困25.8万人；年夏，淮河地区普降暴雨，从5月18日到7月10日，降雨达到968.7毫米，历史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，为全省同期降水量最大值，超过200年一遇。与此同时，淮河上游及大别山区洪峰迭起，内湖外河水位暴涨，正阳关最高水位达26.51米，超保证水位0.51米。外洪内涝夹击，古城被水围困达3个月之久。全县32个乡镇有27个乡镇受灾，成灾人口85.2万人，特重灾民41.4万人，11.5万户43.9万间房屋被毁坏，46万灾民无家可归，直接经济损失9.8亿元，其中灾民固定资产损失达2.2亿元。农业受灾最重，损失达5.5亿元，全县复种面积315.6万亩，受灾266.1万亩，绝收110万亩，受灾面积占复种面积的84%因灾减产占预计产量的58%全县314个乡以上工业企业有254个受灾停产或半停产，经济损失8153万元。基础设施大部分被毁，129处生产圩堤全部漫溃，水利、交通、电力、通讯、气象、文教卫等设施直接经济损失达9730万元。

二、抗洪救灾取得巨大胜利

防汛抗旱指挥部带领全县广大干部群众，面对严峻的灾情。全力以赴抗洪救灾。经过全县人民艰苦奋战，创造了抗灾史上的奇迹，抗洪斗争取得了决定性的胜利。

98''''长江和嫩江大洪水，我们终于在近60余天防洪抢险前线的严防死守之后取得防洪胜利。严防死守避免了动用分蓄滞洪区的经济损失。这场千里江堤的死守出动解放军27·4万人，沿江群众800万人。为什么启用本应在非常洪水时使用分洪和蓄滞洪的举措在决策之前如此踌躇再三，反复论证，原因是众所周知的，即分蓄滞洪区土地已经充分开发利用，单位面积上的人口密度，固定资产值与其他地区没有明显区别，动用分蓄滞洪区关系重大。近年社会和经济发展的实际情况提示人们，大江大河防洪规划必须修正，防洪减灾战略应适应社会和自然。在此意义上可以说这场大水对我国防洪减灾体系是一次全面检验和挑战，同时也为防洪减灾战略调整提供了机遇。

1950年以后，我国大江大河防洪工程建设成就卓著。但是我们今天却面临着水灾发生频率增加，灾害损失持续上升的现实。防洪减灾陷入了一方面巨大的资金投入，一方面难以遏制的灾害势头这种困境，这与美国、日本、荷兰等发达国家在本世纪六十年代至八十年代经历类似。本文将从《美国防洪减灾总报告及研究规划》研究入手，考察美国防洪减灾方针演变过程，以期为防洪方针的完善和推进防洪减灾行为社会化提供思考及借鉴。

一美国防洪减灾理论更新的社会背景

(一)防洪工程投资、效益与灾害损失同步增长

美国防洪管理始于1803年。随着路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系统建立，开始设立国家和私有的防洪管理机构。1927年，陆军工程兵团成为密西西比河及其支流防洪工程及管理的专业机构，其后由陆军工程兵团负责国家防洪工程建设和防洪管理。

1936年，美国国会通过防洪行动纲领，确立防洪工程是公益性工程，管理的权威和工程经费得到保障，防洪主要责任也由联邦政府负担起来。两年后一位经济学家预见了其中的弊端∶由联邦承诺在全国实施防洪计划，48个州都将接受这个福利，人们不难想象，联邦财政的大门由此而大开。这一预见在七十年代被证实，国家将防洪减灾全部负担起来的政策，只能日益加重国家在防洪投资方面的财政压力。

[摘要]本文主要是在系统搜集陕南的基础上，充分利用的相关成果，考察清代陕南生态环境变迁的具体体现。本文除了考察动植物资源的变迁外，还以水灾为统计指标，该时期陕南自然灾害的时空分布与发生。

[关键词]生态环境；陕西南部；清代

陕南，位于川、鄂、豫、陕、甘五省交界地带，是长江、黄河两大河流的重要水源补给区，北跨秦岭，南依巴山，汉水自西向东横穿而过，西部有嘉陵江由北而南流入四川，东部有丹江等支流汇入汉水，在江河谷地依次分布着汉中、安康与商洛盆地，素有“八山一水一分田”之称。清代隶属汉中、兴安与商州，并以其、的典型性而为学界所注目，特别是乾嘉以降，该地区的生态环境发生明显逆转，森林植被大量被毁，水土流失严重，自然灾害频发，社会经济受到深刻。因此，探讨这一地区的经济与社会必须充分认识生态环境这一重要因素的变化。学界对此已有相关成果问世，但是相关研究多拘于文献的资料性描述，往往把生态环境作为长期不变的因素，作为经济开发的背景条件加以简单罗列，对自然科学的相关成果及更是缺乏借鉴和吸收。[1]鉴于此，本文将在系统搜集陕南历史文献的基础上，充分利用自然科学量化统计分析的方法，从动植物资源的变迁和自然灾害的统计分析两方面着手，以期深入考察清代陕南的生态环境变迁。

一、动植物资源的变迁

清初，陕南仍分布着相当规模的远古森林，被称为“南山老林”和“巴山老林”，有“陆海”之美誉。乾隆二十五年卓秉恬奏报朝廷说：“由陕西之略阳、凤县迤俪而东经宝鸡、眉县、盩厔、洋县、宁陕、孝义、镇安、山阳、洵阳至湖北之郧西，中间高山深谷，千枝万派，统谓之南山老林；由陕西之宁羌、褒城迤俪而东经四川之南江……陕西之紫阳、安康、平利至湖北之竹山……中间高山深谷，千峦万壑，统谓之巴山老林。”[2]清中叶大规模的流民涌入垦殖。兴安州的平利、洵阳、白河、紫阳、石泉、汉阴六县，“从前俱系荒山僻壤，土著无多”，自乾隆三十七八年以后，“因川、楚间有歉收处所，穷民就食前来，旋即栖谷依岩，开垦度日，而河南、江西、安徽等处贫民，亦多携带家室，来此认地开荒，络绎不绝”，所以“户口骤增，至数十余万”。[3]据萧正洪研究，河谷盆地区的褒城、南郑、沔县、城固、西乡、石泉、汉阴、商州及安康等10县，人口由康熙中的41．6万增加到道光初的211．7万，而同时期其它山地各县(除宁陕、孝义、留坝、定远外)人口由原来的8．1万增加为146．1万，人口增长率分别为408．9％和1703．7％，迁移增长率分别为141．3％和1436．1％。[4]可见，山区的人口增长迅速。至道光初年，外来移民人数可以说已占据绝对的主体地位，《三省边防备览》载：“川陕边徼土著之民十无一二，湖广客籍约有五分，广东、安徽、江西各省约有三、四分。”[5]具体到各个山区州、县、厅更是如此，所占的比重更大。定远厅，“近来烟户渐多，川人过半，楚人次之，土著甚少。”[6]凤县，“新民甚多，土著稀少，多系川湖无业游民，佃地开垦，杂处五方。”[7]留坝厅，“土著民人甚少，大半川楚、安徽客民。”[8]白河县，“境内四面皆山，外来佃种者，十居六七。”[9]镇安县，“土著不过十之一二，客民十之八九。”[10]平利县，“民多系楚蜀迁居之户。”[11]

更有甚者的是，这些移民的开发、谋生方式又极为原始。“山中开荒之法，大树巅缚长絙，下缒千钧巨石，就根斧锯并施。树既放倒，本干听其霉坏，砍旁干作薪，叶枝晒干，纵火焚之成灰，故其地肥美，不需加粪，往往种一收百。间有就树干中挖一大孔，置火其中，树油内注，火燃不息，久之烟出树顶，而大树成灰矣。”[12]移民在山区四处迁移，“流民之入山者……扶老携幼，千百为群，到处络绎不绝。不由大路，不下客寓，夜在沿途之祠庙、岩屋或者密林之中住宿，取石支锅，拾柴作饭，遇有乡贯便寄住，写地开垦，伐木支橼，上覆茅草，仅蔽风雨。借杂粮数石作种，数年有收，典当山地，方渐次筑土屋数板，否则仍徙他处”。[13]一处垦种几年，地力下降后，便又迁一地，“山民伐林开荒，阴翳肥沃，一二年内杂粮必倍。至四五年后，土既挖松，山又陡峻，夏秋骤雨冲洗，水痕条条，只寸石骨，又须寻地垦种。”[14]因此，“今年在此，明岁在彼，甚至一岁之中迁移数处”[15]的现象甚为普遍，许多地区植被由于这种盲目无定的开发消失殆尽。上世纪30年代何庆云在考察秦巴山地的森林后说：“南郑秦巴山中各森林，向称最富，只以佃户居住不定，无久远经营心，只知砍伐，不愿培植，故林木茂密之庄。多系自耕农，反之，童山濯濯者，一望而知其为佃农区减。现在南郑森林，荒弃之地，殆过半矣。”[16]

在历史时期，随着社会的进步，人类对洪水的调控能力越来越大。但是，洪水灾害的危害却有增无减。近代以来，世界各主要洪水国家在防洪方面的投入逐步增加，洪水预报以及对洪水调控的工程能力有显著的提高，但是灾害损失非旦没有得到控制，却反而大幅度地增加了。怎样认识这种表面矛盾的现象？对于人与自然的关系，以及人类自身的社会活动对洪水灾害的影响，有必要拓宽认识，转变观念，以改进我们的应对措施。

一、贾让治河三策及其卓越的自然观

西汉年间，自汉武帝时期开始，黄河接二连三地在下游泛滥横流，使西汉王朝一筹莫展。黄河安危成为朝野关心的国家大事，陆续提出过多种工程治黄方案。大约在公元前6年，贾让提出治河三策，这是流传下来的最早的治理黄河的规划方案，并以其适应洪水规律以减轻水灾损失的主张独树一帜，对后世有重要影响。

贾让在其治河对策中首先分析了黄河演变的历史。他指出，古代的时候，河有河的流道，人有人的住处，各不相干。到了战国时期，各国为了各自的利益，开始在两岸筑堤防洪，虽然这不是好的办法，但当时黄河两岸堤距达50里，洪水尚不至于被束缚得过分严重。然而此后情况进一步恶化，老百姓贪图黄河肥美的滩地，逐渐在堤内加筑民埝，圈堤围垦。围垦一再深入河滩，以至大堤之内又有好几道民堤，严重阻碍行洪。可见，由此造成洪水泛滥，房屋田产被淹没，首先是人们盲目发展造成的。在此分析的基础上，贾让提出了治河上、中、下三策。

上策的想法是，摆脱目前黄河河道高耸狭窄的困难局面，另外开辟一处宽广的场所容纳黄河洪水。具体方案是将黄河改道西行，在当时的黄河和西面的太行山麓之间的宽敞地带北流入海。这一地区是冀州的辖区，为此，要把冀州的百姓迁移出来。搬迁费只相当几年的黄河岁修经费，不难解决。他认为这是根本消除黄河水患的办法。贾让的中策是上策的修正，照顾了防洪、灌溉和航运的需要。他认为中策虽然谈不上是圣人的做法，但也是“富国安民，兴利除害，支数百岁”的治河良策。贾让认为的下策是坚守目前狭小和混乱的黄河堤防，朝廷每年为治河花费大量经费还难免决溢。

对于贾让治河三策，后代有不同评价，明清间争论尤多。邱浚（1420～1495年）认为：“古今言治河者，皆莫出贾让三策。”而嘉靖十五年（1536年）刘天和则认为贾让上策和中策都不可行，邱浚的评价不足为据。清代夏骃称赞贾让治河有术，“虽使大禹复出于此时，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道总督靳辅则讥讽贾让说：“有言之甚可听而行之必不能者，贾让之论治河是也。”或予以肯定，或予以否定。

1、引言

1998年12月15日至21日，受国家防办的委托,在国家自然科学基金资助下，中国水科院灾害与环境研究中心程晓陶、苑希民与苏州大学社会调查中心郭强副教授在江西省就1998年水灾与洪水保险问题进行了调查。调查工作得到江西省防办的大力支持。调查组在南昌市、永修县、九江市、湖口市、乐平市、景德镇市、彭泽县等地先后组织了7次座谈会，征求了水利、水文、水保、中财保、中人保、民政、农业、教育、卫生、城建等不同部门基层领导对洪水保险的意见，实地考察了永修县立新圩堵口与移民建镇工程、九江市城防堵口现场、江心洲堵口与移民建镇工程、乐平市城市防洪工程、景德镇市受灾情况，在永修、江心洲、湖口、景德镇等地与受灾群众直接交谈，了解了他们的意见与要求。此次调查很有收获。以下对调查情况作一概述，并对我国推进国家洪水保险的大思路作初步的探讨。

2、江西省洪水保险工作概况

（1）、1991年江淮大水之后，江西省曾考虑过建立分蓄洪区洪水保险制度问题，并起草了有关文件。但是由于保护范围难以确定，究竟是政府出钱还是老百姓出钱等问题定不下来，结果不了了之。

（2）、1992年中国人民保险公司对江西农村强制性实施了一种长效保险。保险标的仅为房屋，不包括屋内的财产和农作物。赔偿范围包括水灾、风灾、火灾等多种原因造成的损失。农民每户一次性交62元钱，对房屋进行终身保险，以后不必再交保费。由于当时银行存款利率较高，中保认为这种做法可以迅速抢占农村市场，收取大笔保金后，可以仅靠利息支付赔偿。赔偿最高限额为2000元（即使房屋完全倒塌，只能得到不超过2000元的赔偿）。当时收费一般都采取了乡政府或供销社代扣的方式。以后，部分地区群众不理解，状告“乱收费”，迫使保险公司退还了扣交的62元钱。因此，只有没退保的地区，今年水灾之后，才得到了保险公司的赔款。九江市江心洲的灾民反映，今年水灾后省市领导带着保险公司的干部来理赔，使他们及时得到了赔款，这是他们感到满意的一件事情。

由于近年国家已数次下调银行利率，今年赔付工作又面广量大，保险公司“损失惨重”。这种形式的“长效保险”虽然让群众在大灾之后尝到了甜头，但是保险公司已无力再维持。他们宁肯将已收的62元全部退给群众，也不愿意再保下去。有人提出，对平垸行洪、退田还湖的地区，可以光明正大地退保；对其它地区，以国家利率下调为由，要求群众再大额度补交一次保险金，交不起则退保。