方式改革范文10篇

方式改革范文篇1

论文提要：我国刑事庭审方式改革之后，带来了三个新的问题，即检察院依法隐瞒证据、公诉人强制讯问被告人以及合议庭"当庭认证"。这些问题的存在表明，我国改革后的庭审方式未能贯彻控辩平等、实体真实与正当程序相统一的原则及辩论原则，必须通过建立、健全证据开示制度和庭前准备程序，确认被告人沉默权，严格实行辩论原则等方法深化改革。

我国原来的刑事庭审采用职权主义方式，1996年修改《刑事诉讼法》时，鉴于这种方式容易导致"先判后审"，难以做到公正审判而进行了重大改革。根据现行法和有关司法解释的规定，法院按照普通程序对刑事案件的法庭审理大体上包括以下几个步骤：公诉人宣读起诉书，被告人、被害人就指控事实进行陈述；讯问被告人和向被告人发问；控方举证，接受辩方质证和法庭审查；辩方举证，接受控方质证和法庭审查；控辩双方发表总结辩论意见；合议庭评议和宣判。与原来的庭审方式相比，现行庭审方式的最大特点在于，法庭上对于被告人的讯问、对证人和鉴定人的询问、对书面证据材料的宣读和物证的出示等活动，不再由审判人员包揽，而主要由控辩双方进行，但审判人员仍然有权对被告人、证人和鉴定人发问，有权决定休庭并在庭外调查核实证据，只不过这种发问和庭外调查仅仅具有补充性，对于案件事实的认定主要是基于控辩双方在法庭上的对抗式举证和辩论，因而庭审过程呈现出控辩双方举证和辩论、法官居中听证和裁判的"外观"。这可能是实务上称新的庭审方式为"控辩式"的主要原因。从限制检察院庭前移送的案件材料的范围、对有关罪或非罪的证据与有关量刑情节的证据一并调查、法官保留了一定的调查职权等方面来看，我国庭审中的证据调查程序与日本、意大利改革后的庭审证据调查程序具有相似之处，似乎是"汲取了当事人主义诉讼的合理因素"而改造了传统的"强职权主义"庭审调查方式。但是，与英美法的当事人主义刑事诉讼、大陆法的职权主义刑事诉讼和日本、意大利的新型混合式刑事诉讼相比，我国刑事庭审中的证据调查无论在程序设计上还是在具体实施上，都存在着严重的缺陷，这些缺陷有些是旧的庭审方式遗留下来的老问题，有些则是这次庭审方式改革所产生的新问题。以笔者之见，这些新问题突出表现在检察院"依法隐瞒证据"、公诉人强制讯问被告人和合议庭"当庭认证"三个方面。充分认识到这些问题的严重性，准确分析产生这些问题的原因，并寻求妥善的解决方案，是深化刑事庭审方式改革的重要前提。本文拟就此三个问题略陈管见。

一、检察院"依法隐瞒证据"，侵犯了辩护一方的质证权和辩护权

在改革前的庭审制度下，检察院起诉时必须一并移送全部案卷材料，辩护律师可以在开庭以前到法院查阅、摘抄、复制案卷材料，并以此为基础进行法庭上的辩护。为了防止审判人员通过庭前阅卷而形成不利于被告人的预断，解决"先判后审"的问题，现行《刑事诉讼法》第150条将按照普通程序的起诉方式由"全案移送"改为"复印件移送"，即检察院在按照普通程序提起公诉时不再移送全部案卷，而只需要移送起诉书、证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片。这样，法院的庭前审查由原来以实体审查为主变为现在的以程序审查为主。立法者希望以此迫使审判人员在法庭上认真听取控辩双方的举证和辩论活动，以便做出正确的裁判。但是，修改后的《刑事诉讼法》并没有配套性地建立起证据开示制度，检察院掌握的控诉证据除了向法院移送的部分以及依据《刑事诉讼法》第36条已经在审查起诉阶段提供给辩护人查阅的"技术性鉴定材料"之外，没有任何合法的渠道能够向辩护一方公开。另一方面，辩护律师在审查起诉阶段以及开庭以前的调查取证权又受到严格的限制，特别是对被害人或者其近亲属、被害人提供的证人的调查，需要经过检察院或者法院许可之后，再经被害人或证人本人同意才能进行。这样，辩护律师能够在开庭前看到并且掌握的证据材料，实际上基本上限于检察院移送给法院的"主要证据复印件"或照片、证据目录和证人名单。

哪些是"主要证据"？据1998年1月19日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大委员会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第36条的解释，包括以下三类：（1）起诉书中涉及的各证据种类中的主要证据；（2）多个同种类证据中被确定为"主要证据"的；（3）作为法定量刑情节的自首、立功、累犯、中止、未遂、正当防卫的证据。但是，该条同时规定："人民检察院针对具体案件移送起诉时，主要证据由人民检察院根据以上规定确定"。据此，检察院可以自行决定在具体案件中移送的"主要证据"的范围，"合法地"隐瞒有利于或者不利于被告人的其他证据。1999年1月18日施行的《人民检察院刑事诉讼规则》第283条虽然进一步明确了"主要证据"的含义，将它界定为"对认定犯罪构成要件的事实起主要作用，对案件定罪量刑有重要影响的证据"，但它又规定："人民检察院针对具体案件移送起诉时，主要证据的范围由办案人员根据本条规定的范围和各个证据在具体案件中的实际证明作用加以确定"；"对于主要证据为书证、证人证言笔录、被害人陈述笔录、被告人供述与辩解笔录或者勘验、检查笔录的，可以只复印其中与证明被告人构成犯罪有关的部分，鉴定书可以只复印鉴定结论部分。"这里不仅把"隐瞒"证据的主体由"检察院"改为具体负责审查起诉的"办案人员"，而且对书面证据需要"隐瞒"的范围作了明确的规定。不管这一规定的背后有多少客观条件的限制因素在起作用，由最高检察机关出面做出的这种"司法解释"这一事实本身就表明，它实际上是鼓励"检察人员依法隐瞒证据"，并具体指明对于书面证据可以"断章取义"！我们把《检察规则》的上述规定与证人普遍不出庭这一事实结合起来考虑，就不难想象，如果公诉人在法庭上宣读的书面证据材料不属于检察院移送的"主要证据"的范围，当审判长询问辩护人或被告人的意见时，辩护人或被告人根本不可能发表什么有针对性的不同意见！因为他们既不知道公诉人宣读的书面证言是否反映了该份书面证据的全部内容，也没有机会对提供证言的人进行"反询问"。如果公诉人宣读的书面证据属于检察院移送的"主要证据"的范围，但移送的只限于其中"与证明被告人构成犯罪有关的部分"时，被告人如果对其内容的真实性持有异议，除了简单地表明其异议之外，还有什么办法使质证更加有效，从而使法官相信自己的异议是有根据的？如果公诉人只是部分地宣读了起诉时移送的某项"主要证据"的一部分，辩护人除了再宣读另外一部分之外，又有什么办法能够更有效地对此进行质证？以这种基本上走过场的形式进行所谓的"质证"，怎么能够保证法院的判决"忠于事实真相"？。

检察院之所以能够"依法隐瞒证据"，除了传统的诉讼观念的影响之外，首要原因在于立法者对现代当事人主义刑事诉讼的基本精神不够了解，以为当事人主义刑事诉讼仅仅注重程序公正，而对真实发现漠不关心。其次，是因为对于"先判后审"的矫枉过正，立法者似乎以为，为了防止审判人员庭前阅卷，应当要求"庭前什么都不要看，一切证据都到庭上见"。实际上，现代当事人主义早已摒弃了"司法竞技主义"，它要求在公正程序下尽可能地发现案件的事实真相，从而引导出实质公正的结果。正是诉讼观念的这种根本性变化，导致了与当事人主义刑事诉讼相适应的证据开示制度的普遍建立和不断完善。参见孙长永：《当事人主义刑事诉讼与证据开示》，载《法律科学》2000年第4期。同时，现代当事人主义刑事庭审是由一整套非常精致的规则体系调整的诉讼过程，基于程序上的当事人推进主义和实体上的当事人处分主义，正式庭审之前的准备程序是保证庭审公正、高效进行所必不可少的前提条件。美国的审前会议制度和"审前动议"程序以及英国的"答辩和指示听证程序"（pleaanddirectionshearings）和"准备性听证程序"（preparatoryhearings）等，都是这样的争点整理和庭审准备性程序。中国的刑事庭审改革绝不能放弃发现"实体真实"的传统，也不应在追求程序公正的名义下牺牲必要的诉讼效率，而应当坚持实体真实与正当程序的统一，通过建立、健全证据开示制度和庭前预备程序，明确控、辩双方的争议事项，把程序性的争议（如关于证据的可采性等）尽可能地解决在开庭以前，使正式庭审真正集中于与公诉犯罪事实有关的实质问题上，并保证控辩双方充分的举证、质证机会和条件，特别是有效地保障被告人及其辩护人的质证权和辩护权，以便法院能够在公正程序下发现案件事实真相，准确地做出实体裁判，而不至于撇开法定程序在法庭以外去发现所谓的案件事实。

二、公诉人强制讯问被告人，不符合对抗制审判所固有的控辩平等原则

法官审问被告人是近代以来职权主义刑事庭审中证据调查的基础，我国改革前的庭审也采用了这种程序。1979年《刑事诉讼法》第114条规定："公诉人在审判庭上宣读起诉书后，审判长开始讯问被告人。公诉人经审判长许可，可以讯问被告人。被害人、附带民事诉讼的原告人和辩护人，在审判人员审问被告人后，经审判长许可，可以向被告人发问。"据此，庭审调查一开始对被告人的讯问，主要是由审判人员进行的。在修改刑事诉讼法的过程中，立法者认为这一规定在实践中存在两个问题：一是"讯问工作主要由审判人员进行，不利于审判人员居中听取双方意见，从而造成代替公诉人揭露、证实犯罪的职责，存在对案件包揽过多的问题"；二是"不能充分发挥控、辩双方的作用"。有鉴于此，修改后的《刑事诉讼法》在讯问被告人的方式上进行了改革，现行法第155条规定："公诉人在法庭上宣读起诉书后，被告人、被害人可以就起诉书指控的犯罪进行陈述，公诉人可以讯问被告人。被害人、附带民事诉讼的原告人和辩护人、诉讼人，经审判长许可，可以向被告人发问。审判人员可以讯问被告人。"这样，就以公诉人讯问被告人为主的做法取代了原来的以审判人员讯问被告人为主的做法。

需要注意的是，公诉人讯问被告人与原来的审判人员讯问被告人一样，是一种"强制讯问"程序。虽然这种讯问并无法定的强制方法作为后盾，但公诉人在讯问之前通常都会警告被告人"应当（必须）如实回答"，必要时法官也会提出类似的警告。根据"坦白从宽、抗拒从严"的刑事政策，如果被告人拒绝回答公诉人或法官的提问或者保持沉默，或者在侦查、起诉阶段由于种种原因而供认有罪，而在庭审中却当庭翻供，最终一旦被法院判决有罪，将因"认罪态度不好"而受到从重处罚，被告人并没有权利仅仅因此而提出上诉。更重要的是，由于基本上废除了原来的案卷移送制度，而证据开示制度却未建立，辩护律师参与化程度又非常低，被告人在接受公诉人的讯问和决定是否回答之前，根本无从知道控方究竟有没有证据、有多少证据、有哪些证据。因此，被告人是在对于"控方案件"毫不知情的情况下受到"突然"讯问的，被告人对于回答还是不回答以及如何回答根本没有做出理性决定的充分自由。由于公诉人讯问被告人承袭了原来审判人员审问被告人程序的强制性，但削弱了被告人做出回答的证据基础，被告人在改革后的庭审过程中的地位不但没有得到提高，反而被进一步"客体化"。因此，从被告人的角度来看，与其按照现行法的规定接受公诉人的首先讯问，还不如按照1979年《刑事诉讼法》的规定接受审判人员的首先讯问。

笔者无意反对改革庭审中对被告人的讯问方式。职权主义刑事庭审中以审判人员为主讯问被告人所产生的弊端是有目共睹的，因而对此加以改革是完全有必要的。日本、意大利在改革刑事庭审方式时也对此进行了重大的改革，就是很好的例证。但是，它们在改革之后都不允许公诉人首先讯问被告人，而且将讯问程序从证据调查之始移至证据调查之后或者末尾，以充分尊重被告人作为诉讼主体的地位，同时防止审判人员和公诉人过分地依赖被告人的当庭陈述（特别是有罪供述）。传统上采取当事人主义庭审方式的英美法国家更不允许检察官或控方律师在控方举证阶段讯问被告人。为什么我国要改成以"公诉人讯问"为主这种方式？对此，立法者的解释是："公诉人是代表国家在法庭上起诉和证实被告人的罪行，为了更好地揭露被告人的犯罪情节，论证其犯罪行为应予追究，本款规定，公诉人可以讯问被告人"。全国人大常委会法制工作委员会刑法室编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社1996年版，第178页。这一解释明显带有"有罪推定"的思想，它所暗含的逻辑前提是"被告人都是有罪的"，而且"被告人通常都会做出有罪供述"，因此，为了便于公诉人对此加以"揭露"，应当由公诉人首先讯问被告人。参与起草立法草案的学者则认为："在讯问被告人方式上的改革，主要是为了避免审判人员与被告人在庭审中的直接对抗。……改由以公诉人和辩护人为主讯问被告人的做法，使审判人员处于比较超脱的地位，从而有利于审判人员客观地对待和判断被告人的供述，准确地查明案件事实真相。"陈光中、严端主编：《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》，中国方正出版社1999年第2版，第303页。审判人员果真能够如此"超脱"或"客观"吗？

实际上，在对抗制庭审方式之下，由实质上处于原告一方当事人地位的公诉人"强制"讯问处于对方当事人地位的被告人，是违反控辩平等的基本原则的。即使在职权主义刑事庭审中，公诉人也只能在被告人表示愿意陈述的情况下，在法官审问被告人之后作补充询问。中国立法者在改革刑事庭审方式的当初，仅仅注意到审判人员讯问被告人可能造成程序不公，而没有预计到由公诉人首先"讯问"被告人更加不公正。因为审判人员至少在理论上被推定为"中立的"司法官，对于他讯问被告人的行为至少可以抱有一种"应当公正"进行的合理期待。与此不同，公诉人尽管在法律上被刻意塑造为"司法官"，要求他"客观公正"地执行职务，但在法庭审理过程中，他毕竟是被告人的直接对手，由他来首先"讯问"、"直接讯问"被告人，不可能期待有什么"公正"可言，而只能是把被告人作为追究的对象和怀有敌意的"控方证人"对待。而且下一步的庭审调查如何进行，都将根据被告人怎么说来确定。由于现行法对于被告人的庭前陈述如何进入法庭调查没有设定任何条件限制，被告人在回答公诉人讯问过程中所提出的任何辩解，都会因为公诉人随时"宣读"侦查人员或检察人员秘密讯问嫌疑人之后所形成的"讯问笔录"《检察规则》第336条规定："被告人在庭审中的陈述与侦查、审查起诉中的供述不一致，足以影响定罪量刑的，可以宣读被告人供述笔录，并针对笔录中被告人的供述内容对被告人进行讯问，或者提出其他证据进行证明。"据此，是否宣读"讯问笔录"、何时宣读、宣读哪一部分，完全属于公诉人员的"自由裁量权"而变得苍白无力。因此，本来应当是对于检察院的犯罪指控能否成立进行审查的法庭审理，变成了以讯问被告人、印证被告人当庭是否讲实话为中心的"片面追究"过程。把审判人员在这种控辩双方严重不平等的讯问与被讯问过程中的消极听证视为"超脱"或"客观"，实在是对"控辩平等对抗、法官居中裁判"的对抗制审判原则的严重曲解。因为"公正的法庭审判建立在控辩双方大体上势均力敌的前提之下，而如果一方过于软弱，另一方过于强大的话，法庭上的平衡就会被打破，裁判者也就必然倾向于强大的一方，并形成与其主张相同的裁判结论"。陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第389-390页。

要解决公诉人强制讯问被告人引起的程序不公问题，根本途径是确认被告人在庭审过程中的沉默权，废除公诉人对被告人的强制讯问权，并相应地调整整个庭审调查程序。调整后的庭审调查程序一方面要考虑被告人自愿陈述的情况下被告人的当庭陈述对于审判人员形成正确心证的影响，另一方面也要兼顾被告人行使沉默权时法庭审理顺利进行的客观需要。对此，有两种方案可供选择：

第一种方案，在公诉人讯问被告人之前，由审判长告知被告人沉默权，被告人表示愿意接受公诉人询问的，公诉人才能首先询问被告人。如果被告人表示不愿意回答公诉人的提问，公诉人应当通过询问被害人、证人、鉴定人或宣读书面证据材料或出示物证等方法，逐项证明公诉犯罪事实。在公诉人、被害人举证完毕之后，由辩方举证。如果这时被告人表示要站在辩方的立场上向法庭陈述案情的，首先由被告人陈述或者辩护人向被告人进行"主询问"，然后，公诉人、被害人的诉讼人、共同被告人的辩护人有权进行"反询问"，审判人员认为必要时，也可以询问被告人。

第二种方案，应当根据被告人是否认罪而决定是否允许公诉人首先询问被告人。被告人对于某项指控表示认罪的，公诉人有权首先询问被告人，但被告人有权拒绝回答。被告人对于某项指控表示不认罪的，公诉人应当首先进行控方举证，待控方举证结束之后，轮到辩方举证时，被告人有权自愿陈述，并按照"主询问"、"反询问"的顺序接受辩护人、公诉人、被害人的诉讼人的发问，法官也可以补充询问；被告人如果不愿意陈述案情的，也可以始终保持沉默。

在两种方案中，如果被告人拒绝回答"反询问"或者审判人员的询问，合议庭在最后评议时可以把这一情况考虑进去。但是，不得仅仅根据被告人的沉默或者对具体提问的拒绝回答而直接推断被告人有罪，也不得把沉默、拒绝回答具体提问作为从重判刑的根据。

两种方案中，第一种方案对现行法的改动较小。但在具体案件中，被告人是否当庭陈述案情，公诉人有可能直到辩方举证阶段才清楚，庭审中的波动较大。第二种方案更接近于日本的做法，其基本精神在于保证被告人不认罪的案件中证据调查程序充分体现控辩平等原则，禁止把被告人作为控方证人对待，但公诉人在被告人不认罪的案件中的举证压力增大。由于现行法并没有以强制手段要求被告人必须如实回答公诉人的提问，因而只要法院随着其独立地位的增强而在司法政策上加以调整，通过司法解释民主精神的不断积累和相关配套制度的完善，就可望逐步实现第一方案。第二种方案则必须通过修改《刑事诉讼法》规定的证据调查程序才能落实，因而实施难度较大，但从刑事案件的审判实行"繁、简分流"的原则和对抗制审判必不可少的"正当程序"精神来看，这一方案应当说更符合我国审判方式改革的总体趋势。

三、合议庭"当庭认证"，导致认定事实上的"裁量纠问主义"

"纠问主义"本来是封建集权制时代欧洲大陆和中国法律明文规定的司法审判方式，其突出特点是法官在认定事实上的主观擅断和肆意裁量。近代以来，各国为了保证公正审判，均对事实裁判者的司法裁量权进行了严格的规范和限制。主要措施是：（1）事实的裁判者对任何证据的认定必须充分听取当事人的意见，不得根据没有在法庭上调查的证据认定案件事实。（2）对当事人提出的证据是否可以作为定案的根据，事实的裁判者必须在公开的法庭上做出明确的判断，并说明理由。（3）合议制审判的案件中，合议庭或陪审团对证据的判断必须经过适当的集体评议程序。（4）事实的裁判者只有在听取控方的全部证据（只限于英美法）或者控辩双方的所有证据之后，才能本着自由心证原则对证据的证明力做出合理的判断，以期准确地认定案件事实。在庭审过程中，法官不得对案件事实发表倾向性的意见，或者对于案件事实做出"部分认定"。

我国现行刑诉法和《法院解释》对于法官在法庭上如何审查判断证据没有任何规定，庭审方式改革过程中，首先在民事、经济审判实务中"创造性"地提出了"当即认证"或"当庭认证"的说法，随后推广适用于刑事审判过程中，并且已经得到最高法院的肯定。如1998年7月11日施行的《最高人民法院关于民事、经济审判方式改革问题的若干规定》第12条规定："经过庭审质证的证据，能够当即认定的，应当当即认定；当即不能认定的，可以休庭合议后再予以认定；合议之后认为需要继续举证或者进行鉴定、勘验等工作的，可以在下次开庭质证后认定。"1999年3月8日《最高人民法院关于严格执行公开审判制度的若干规定》对包括刑事案件在内的所有诉讼案件的公开审判做出了一些具体的规定，其中第5条明确要求："法庭能够当庭认证的，应当当庭认证"。尽管学界对于"当庭认证"的含义尚有不同理解参见胡锡庆、张少林：《刑事庭审认证规则研究》，载《法学研究》2001年第4期，樊崇义主编：《刑事诉讼法实施问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社2001年版，第461-464页。，但从最高法院的上述规定，结合司法实践中的通常做法不难发现，"当庭认证"实际上就是"当即认证"，具体又有"一证一认"和"一事（一组）一认"两种方式。前者指对每一个证据经过举证和质证之后，合议庭当场做出是否采信和确认的判断，并公开宣布；后者是指对一个方面的案件事实有关的几个证据经过集中举证和质证后，合议庭当场做出是否采信和确认的判断，并公开宣布。所谓"采信和确认"不仅包括证据能力问题，而且包括证明力问题，而且主要是证明力问题，其本质是判定证据能否证明一定的案件事实，即举证方所主张的案件事实是否成立，尤其是在"一事一认"的情况下，"认证"实质上就是认定部分案件事实。表面上看上去，"当庭认证"似乎是在听取了控辩双方的意见之后才宣布的决定，具有"依法裁判"的外部特征，但实际上它是一种姿意妄断的表现。为了把它与法定的纠问主义相区别，笔者把我国基于法官裁量权而实行的认证姿意称为"裁量纠问主义"。其"纠问性"和"反程序性"可以归结为以下五点：

第一，在对抗制审判中，关于证据能力问题的争议原则上应当在开庭以前解决，而不应当在对于本案事实的审理中"中途"停顿来解决程序争议，否则，本意在于审理本案指控事实是否成立的程序就会被程序争议的"岔道"所冲淡。我国法律和有关法律解释对于证据能力本身就缺乏必要的规范性限制，对于如何调查与证据能力问题相关的程序事实也没有任何可供依据的程序规则，况且合议庭当场也无法进行充分的合议，仅仅根据被告人或辩护人并不充分的争辩就对证据能力问题做出判断，难免过于草率。

第二，关于证明力的问题，在证据调查阶段只能就个别证据逐一进行质证和辩论，争辩的焦点在于证据的可信性、真实性和相关性，而单个证据通常并不能自我表明其是否真实可靠。因而"一证一认"显然是违反判断证据的经验法则的。考虑到多数被告人没有辩护人、没有机会在开庭以前接触控方证据，以及普遍不懂法律和诉讼程序这些事实，即使是被告人当庭表示没有异议的证据，合议庭用"一证一认"的方式进行"认证"，也不符合"忠于事实真相"的职责要求。

第三，如果是将一个案件事实分为若干片段进行分组举证、质证和认证，那么"当庭认证"更是违反辩论原则的。因为合议庭通过"一组一认"的方式确认证据时，已经对案件的部分事实做出认定，这样就等于剥夺了被告人和辩护人对于这一部分事实的辩论权，导致被告人和辩护人到了总结辩论阶段"无理可辩"的局面。难怪实践中出现有的辩护人"拒绝辩论"甚至以当场退庭表示抗议的场景。实际上，在"一组一认"的认证方式下，往往一个案件的证据尚未调查完毕，合议庭已经通过认证的结果向辩护人、公诉人和旁听群众表明了自己的心证：被告人是有罪的。

第四，"当庭认证"使审判长必须在每一证据或每一组证据的认证之前与两边的合议庭成员"交头接耳"，在排除了法院与检察院及合议庭成员之间开庭前非正式接触可能性的前提下，这种以"耳语"两三句作为"合议"的方式，并以此决定控辩双方有严重分歧的证据能力和证明力问题，甚至当场确认部分案件事实，往往只是审判长的个人擅断，带有浓厚的主观随意性。这一点不会因为审判长或合议庭成员个人素质的提高而有任何改变。

方式改革范文篇2

对于转变经济发展方式这个重大任务来说，尤其是这样。

十七大将转变经济增长方式这个长期以来的要求修改为转变经济发展方式，这是引人注目的。发展经济学的研究告诉我们，增长不等于发展，在发展中国家争取现代化的过程中，很容易出现“有增长而无发展”的现象。增长与发展的主要区别在于，增长一般是数量、规模上的扩张，而发展则突出表现为在增长中不断实现的结构变革。转变经济增长方式的要求，强调从主要依靠增加投入的粗放方式转向主要依靠技术进步、劳动者素质提升和企业家创新活动的集约方式，这便是着眼于发展的，因为由此将带来成本结构、生产结构的变化，这些变化与同样在这个过程中出现的收入结构、消费结构的变化相互作用，便带来产业结构的优化和升级，促成整个经济结构的变革。这个过程，就是经济作为一个有机体而成长、发展的过程。

从转变增长方式到转变发展方式，包含这样的内容，但不止于这个意义。它立足于基本国情和发展新阶段的特征，并着眼于经济全球化趋势，来谋划又好又快的发展，是以更高的立意和更开阔的视野，更加突出地强调从方式上解决增长与发展乃至全面发展相统一的问题。如上所述，发展的概念是关于结构变革的概念，而所谓全面，也正是就整体的结构状况而言的。这样来看，转变发展方式所要解决的问题，在需求结构上，要通过扩大内需来调整出口、投资与消费需求的结构，这个问题的实质在于收入结构（居民、企业、政府的收入份额）的调整，其中一个重点是财税收支结构的调整；在成本结构上，通过粗放增长向集约增长的转变，通过外部成本的内部化，降低资源、环境、生态方面的代价；在产业结构上，以比较优势与技术进步为基础，实现三次产业的结构合理化，推进工业化与信息化的融合，改造传统产业，发展高新技术产业；在地区经济结构上，也要以比较优势为基础，遵循市场经济规律，促进区域经济的协调发展，既要注重缩小区域发展差距，更要着眼于国家整体经济结构的战略调整来达成区域经济的合理布局；在城乡结构上，遵循工业化发展规律，与城市化进程相适应地促进城乡协调发展，按照有利于在规模经济意义上充分发挥城市功能的要求推进城市化或城镇化。

方式改革范文篇3

所谓审判方式是指法官和当事人在诉讼活动中，所处的地位和发挥的作用不同，而形成的审判案件的方法和形式[1]，我们认为，审判方式就是指法院按照法定的程序审理案件的方式和方法。目前，两大法系分别采取了当事人主义和职权主义，这两种模式都是法律规定的程序，而在不同的程序下，法官在审判过程中的作用以及当事人在整个裁判过程中的所享有的权利是各不相同的，因此审判方式主要是程序制度的范畴。当然，有关行政权与审判权不分等问题，也涉及到整个司法体制。

长期以来，由于受高度集中的经济管理模式和前苏联的诉讼模式的影响，我国一直实行一种超职权主义的诉讼模式[2]，即较之于大陆法系国家的强调法官在诉讼中的作用而言，更注重法官在诉讼过程中所应发挥的主导者或主宰者的作用。在这种模式下，行政权与审判权不分，法官在是否开庭审理、调查取证、询问当事人、调解结案等多方面都享有极大的权限。在诉讼中，法官大多习惯于事先阅卷、调查事实，而不重视庭审，法律关于公开审判的规定常常未能执行或流于形式。在庭审中，法官经常采取询问当事人的方式，而不是由当事人双方或控辩双方实行对抗，从而导致在许多刑事诉讼中当事人不是与法律打交道，而是与法官对抗，使法官不可避免地陷入其中，成为矛盾的焦点，不可避免地引起公民对法院裁判公正性、正当性的疑虑[3].在民事诉讼中，法官也习惯于在庭审前的调查取证、阅卷，不仅导致庭审走过场现象，而且使法官可以“阅卷取证”为由而随意接触当事人及律师，为“人情案”或“关系案”的产生及司法腐败行为大开方便之门，并使审判活动缺乏公开性和有效的监督。调解简单化和不充分尊重当事人在调解中的自主自愿的现象较为普遍。由于合意庭的法定职权不能落实及实行对裁判的层层审批制度、裁判前由下级法院对上级法院的请示制度等，都导致了法定的程序不能遵守，裁判不公时有发生。由此可见，为实现严格执法和公正司法，必须改革我国现有的审判方式，并应在改革中建立和完善程序制度。

我国自80年代末期以来，实行审判方式的改革，从强化当事人的举证责任开始到强化庭审功能、强化合议庭和独任庭的职权、落实公开审判制度、强化对审判活动的民主监督，等等，都旨在对既定的程序制度实行改革。审判方式的改革正在不断深化，由于审判方式主要涉及程序制度的问题，因此在程序制度的保障和完善方面，改革的主要目标应该是：

第一保障程序的公正性，审判方式改革最终目的是为了保障法院独立公正的行使审判权，严格执法，实现司法公正。而要保障司法公正首先要在公正的程序下进行审判活动，公正的程序不仅是实现司法公正的前提，而且它本身也是司法公正的重要内容。有一种观点认为，裁判不公在很大程度上是因为司法腐败造成的，而司法腐败问题主要是因为法官个人素质造成的，不涉及到程序因素。实际上程序制度的公正和公开也正是防止司法腐败的主要措施，例如，通过完善程序制度禁止法官与当事人单方接触、强化公开审判制度、实行对判决书的公开评论、加强对审判活动的民主监督等等这些都有助于减少和防止司法腐败现象，确保裁判的公正。甚至对司法人员的教育整顿以及加强廉正建设都必须要从程序的公正着手。

按照程序公正性的要求，司法审判人员必须在裁判过程中，始终对诉讼当事人保持超然独立的地位，不能与其有任何经济上的利害关系，也不得与当事人随意的单方接触，在诉讼过程中，对当事人双方应实行诉讼地位平等的原则，双方都应当有平等的权利、机会，法官应对双方的意见和证据予以平等的重视。对当事人依据程序法所享有的各项权利，如申请回避、答辩、辩护、要求公开审判、变更诉讼请求、申请再审等各项诉讼权利，法官都应当予以充分的尊重和保障，在诉讼过程中，法官应当为当事人有效的行使诉讼权利提供必要的便利。

第二实行程序的公开性。公开性是公正程序的固有内容和必然要求，正如彼德斯坦所指出的，“公平的实现本身是不够的。公平必须公开的、在毫无疑问的被人们所能够看见的情况下实现，这一点至关重要”[4].一方面，程序的公开使司法裁判活动至于公众的监督之下，从而有助于铲除滋生腐败的基础。因为一切最恶的活动，都是在暗箱操作中完成的，只有阳光才是最有效的防腐剂。程序越公开，则能够保证审判活动越公开，使金钱交易等各种腐败现象将会失去滋生和发展的条件。另一方面，公正的审判是在公开的场合依据公开的程序进行的，程序越公开人们才能越有理由相信程序是公正的。而传统审判方式中所采取的所谓先定后审、不当庭质证和认证、裁判意见要报请领导层层审批及上下审级“提前沟通”等等，不仅违背了公开性原则，而且根本不能保证裁判的公正，也极易导致司法的腐败[5].

第三实现程序的效益性。效益原则也是我国程序法的一项主要原则，由于解决冲突的过程本质上也是一种投入产出的过程，因此司法审判人员和诉讼当事人都应当努力以最小的诉讼投入来获取最大的诉讼效益，实现司法资源的最优化配置，而要保证诉讼的效益性，必须要建立和完善一套充分体现效益原则的程序制度，从而使审判人员在该程序的规范下努力缩短办案时间、降低诉讼成本，将当事人争议的财产尽快的从不稳定的诉讼中解脱出来，并投入于生产和流通之中。有效率的程序将使当事人尽量减少诉讼的投入，在诉讼活动中尽可能减少损失和浪费，并努力取得最佳的经济效益。在传统的审判方式中，由于实行法官包揽证据的调查和收集、对裁判的层层审批，调解中也常常采取久调不决的办法，这些都违背了程序效益的原则。

第四实行程序的民主性。程序的民主性首先体现在诉讼活动进行中应当尽可能为诉讼当事人参与诉讼过程，展开平等的论证、说服、争辩及协商提供机会，努力调动当事人参与诉讼的积极性。而司法审判人员则应当充分听取当事人双方的意见和建议，绝不能独断专行。要通过完善陪审制而实现诉讼的民主，同时，对审判活动要实行有效的民主监督，使法官的裁判活动置于民主的监督之下，从而努力保证裁判的公正。

程序的公正是使司法公正的重要内容，也是保障裁判的公正及司法具有权威性的基础。司法要具有权威性前提是司法活动必须要严格依循公正的程序进行，不仅是诉讼当事人信赖审判活动是在独立公正的程序的指导下进行的，而且要使广大民众真正相信法院是在公开的场所依据公正的程序从事着公正的审判活动，只有使民众真正相信法官是独立、公正秉公执法的才能真正对司法的权威性产生认同。正是由于程序公正的极端重要性，因此改革现行的审判方式，完善程序制度至关重要。

第二节两大法系诉讼模式的比较及我国的选择

一两大法系诉讼模式的比较

在两大法系，诉讼模式因受法律传统、陪审制度等各种因素的影响而采取了不同的诉讼模式，即英美法系实行当事人主义（Adversarialsystem），而在大陆法系采取了职权主义（Inquisitorialsystem）。这两种模式各具特点，我们要借鉴国外在审判方式和诉讼模式方面的经验，首先必须要对这两种模式进行比较和分析。

（一）英美法的当事人主义

英美法的当事人主义又称为“由当事人进行主导、控制、表演的诉讼模式（party-domination\partypresenttion\party-prosecution）”，是指诉讼的发动、继续和发展主要依赖于当事人：诉讼过程由当事人主导，法官仅处于消极的中立的裁判者地位；当事人要负责证据的调查、准备、提出、和证据价值的陈述工作，法官不能在当事人指明的证据范围以外依职权主动收集证据[6].在当事人主义之下，诉讼实际上是一种竞技运动，也是当事人之间的一种比赛，法官只处于一种裁判者的角色[7]，按照美国学者儒本的概括，当事人具有三个特征：即裁判者的中立性、形式的程序规则、当事人负责提出自己的案件及挑战对方的案件[8].具体来说，当事人主义的最大特点是

第一诉讼活动都由当事人来发动、推动和主导。以美国民事诉讼程序为例，大体上要经过如下步骤：首先是原告必须要依据法律规定选择适当的法院提起诉讼（如在联邦法院或州法院提起诉讼）在起诉以后，原告必须请求法院发出传票，转换被告，被告也可以请求确认传换无效或提出原告没有合法依据提出请求，如果被告的这些请求被驳回，则被告必须提交答辩材料，然后双方当事人都要准备进入庭审前的程序及发现程序。如果在庭审前的程序中，双方不能达成和解，双方就要进入庭审阶段。根据美国宪法第七修正案，民事诉讼的当事人有权要求陪审团的审理，因此双方可以要求陪审团审理并有权选择陪审员。在庭审开始后，通常要区分原告的案件和被告的案件。所谓原被告的案件，是指原被告分别要证明的一切事实和要解释的一切问题。原告的案件要首先进行，这就是说要先由原告的律师向陪审员解释案件的事实及原告的请求等问题，并应提交有关文件和其他证据。原告的律师可以要求传唤证人。在证人到庭后先由原告的律师提问，然后被告的律师也有权询问证人，这就是所谓交叉询问制度。当原告的所有证据已经提出、阐述已经完毕以后，就要开始被告的案件。被告可以首先请求驳回原告的主张，如果未提出驳回原告的主张或被告的请求被驳回，被告就要开始提出其全部证据或作出全部阐述。被告也可以要求传唤证人，然后实行交叉询问。在双方的证据提交完毕以后，应当由双方的律师对案件作总结性的发言。首先由原告的律师发言，然后是被告的律师总结。在这一过程中，双方的律师要竭尽其全部的辩才和演说技巧，攻击对方的证据和证人不可靠、理由不成立或不充足，从而努力说服或打动陪审员，在双方发言完毕以后，陪审团将通过合意对案件的事实作出裁判意见，最后由法官对法律问题作出裁判[9].

第二当事人主义的诉讼模式更强调程序公正的价值。当事人主义以追求程序的正义为目的，只要程序是公正的，双方当事人都给予了平等的攻击和防御的权利，则不管实体的真实是否被发现，也应当维护公正的程序。即使原告主张的事实是真实的，但原告不能举证证明，法官也不应当主动收集证据去证实而造成对程序的破坏。美国法强调法官的消极性，并认为这是维护正义的手段，诉讼必须由当事人而不是由法官来推动和发展则是更为民主和公正[10].

第三当事人主义给予当事人极大的权力。当事人主义的模式下，当事人是形成判决的主体，只有当事人提出的诉讼标的才能由法官进行审理，法官作出的裁判依据都必须与当事人提出的请求、提交的证据、作出的辩论意见为依据，在庭审过程中，当事人不仅有权询问自己的证人，而且可以询问对方的证人，整个庭审都为当事人充分的完全表达自己的意见提供了舞台。当事人主义不仅最大限度地吸收和鼓励了当事人参与诉讼过程，并且在诉讼中始终保持双方当事人诉讼权利的对等、诉讼地位的平等、和辩论机会的均等，双方都有均等的机会已说服证据和提供裁判者，不管是在民事或刑事案件中，双方都实行平等的对抗，最后由裁判者确定胜负。

第四法官在诉讼过程中处于消极仲裁者的地位。当事人主义认为，诉讼纯粹是一种竞技比赛，甚至是一种争斗，而法官只不过是一个消极仲裁者，所以在诉讼过程中，当事人双方谁更能利用其法律知识，诉讼技巧而提出对自己有利的证据和辩护的意见，谁就应当赢得诉讼，所以整个诉讼都是由当事人所控制的。而法官在这个过程中，始终应当处于消极的角色，而不能依据其职权主动收集证据，也不能自行确定审理的对象和争议点。在诉讼过程中，当事人及其律师不仅充分享有攻击和防御的程序权利，而且也牢牢的控制着诉讼的进程和发展，例如，是否提出证据，提出何种证据、转换那一个证人，对何种事实进行调查，庭审时间的长短等等，都要由律师来掌握，法官在整个庭审过程中，尽可能的不发言或少发言，而只是耐心的、冷静的听取双方当事人的意见，以免给任何依附当事人造成对一方有偏见甚至偏袒另一方当事人的印象。正如美国学者杰克伯所指出的：“与法院的被动性形成对比的是律师的主动性。律师们才控制着美国司法审判的过程。只有他们负责对法庭案件的调查，并行法庭提供他们认为相关的证据。他们决定不向法院提供的情况，法院和陪审团就不会得到。律师还控制着诉讼的步调，如果他们的当事人和他们自身的利益要求他们尽快作出决定，他们会使整个诉讼过程变得很迅速；反之，如果他们放慢诉讼过程的话，他们也可以使整个诉讼变的蜗牛爬坡一样缓慢。几乎开庭过程的每一个方面都反映律师的倾向，虽然法官穿着代表国家权威的长袍，但事实上他们在美国的法庭上常常成了律师策略下的人质”[11]

英美法的当事人主义与陪审制度有密切的联系，美国宪法的起草者强调通过陪审制限制法官的权利[12].许多证据规则也是专为陪审制度而适用的。尤其是在当事人主义的诉讼模式中，律师的辩论具有十分重要的意义，由于案件的事实可能是由陪审团审理的，因此通过辩论尽量打动陪审员十分重要。

（二）大陆法系的职权主义，

大陆法系的职权主义完全采纳的是另外一种模式，职权主义最大特点是不是由当事人而是由法官控制和主导着整个诉讼过程，法官不仅有权组织诉讼活动，并有权直接询问当事人。而且可以根据其职权进行事实的调查活动，这就是说，法官可以依职权独立对证据的评价和采用的作成决定，而可以不需借助当事人的帮助。职权主义最早起源于罗马法，在1532年德国加罗拉利法典确认了职权主义原则，法国于1539年的奥兰拉法典和1670年的路易法典均采纳了严格的职权主义，审判完全采取纠问式的方式。

职权主义和当事人主义一样，都注重公开审判等程序的运用，并强调辩论主义在庭审中的应用。但职权主义认为民事诉讼的目的是真实的发现而主要不是程序公正的实现。为了查明实体的真实，则要充分发挥法官的作用，因此法官有义务对事实进行调查取证，或聘请专家作证，法官要组织和控制整个诉讼的过程。为了在诉讼中发现真实，不能完全依赖当事人。职权主义的主要特点是：

第一法官自始至终都要参与对案件的事实的发现和认定，并要实际指挥和控制整个诉讼过程，诉讼是由法官而不是由当事人主导的。我们可以简单的从德国的诉讼程序中发现两大法系的区别。德国没有采取陪审团制，而实行陪审员与法官共同审理由法官主导审判的方式，原告提起诉讼以后，被告要作成答辩，双方都应提出有关证据，然后由法官决定庭审的时间及庭审的内容。在庭审开始后，通常不是由当事人而是由法官进行案件阐述，法官要就案件的争议点涉及的法律问题及事实问题向当事人作出阐述，听取当事人及其律师的反映，在案情阐述完毕后庭审进入证明阶段，在德国称为证据调查过程，这一过程通常被认为是法官为了对案件的争议事实与法律适用作出判断而收集资料形成心证的过程。在传换证人的过程中，法官可以要求证人就那些问题作出阐述，而就另一些问题不必提及，对法官认为没有争议的问题可不纳如证据调查的范围。法官也可以不考虑当事人的举证而自己聘请证人进行调查，法官有权随时询问当事人和证人。在庭审过程中，法官应当命令当事人对全部的案件的重要事实作充分且适当的陈述，有关的陈述不充分时法官应当命令当事人作补充陈述。在法庭调查或证明活动结束以后，法官应就案件的情况及争议的情况与当事人进行讨论，努力促成当事人达成和解[13].

第二法官在组织、控制诉讼及调查取证等方面享有较大的职权，而当事人的处分权受到了一定的限制。有学者指出，职权主义实际上是实现国家通过其人即法官对诉讼的控制[14].法官不仅可以主动取证，而且可以不考虑当事人的举证和辩论意见，而依据法官自己的取证作出裁判。法官也有权依职权聘请证人。在庭审过程中为了使事实的调查更为深入集中，法官不是单纯被动地听取双方的意见，而要根据自己所确定好的庭审方案而主动询问一方当事人，从而可以避免诉讼的迟延和拖拉，尽管在职权主义模式中，律师也发挥着重要作用，但显然没有在当事人主义的模式下所发挥的作用那么大，法官完全有权利处理庭审过程中的每一个环节和问题，应该调查什么和不应该调查什么，完全由法官自己掌握，庭审活动通常采取在法官主持下的会议式的方式，法官可以轻松的与双方会谈，尽可能的促进双方的和解，为了促成当事人的和解，法官也可以与一方会谈，指出其可能会承担的不利结果，从而促使其接受和解调解。

第三法官可以主动依职权收集证据。在职权主义的模式下，当事人可以提出一些证据和线索供法院调查，但法官可以根据需要独立的进行调查，法官而不是律师才是证据的真正的判断者和检查者，在庭审结束以后，要由法官对证据作出简要的概括和总结，如果法官认为证据不足够，可以要求当事人继续提供证据，法官也可以由自己调查取证。专家通常是由法院聘请的，并被称为法官的助手，专家要求必须是中立的[15]，当然根据德国民事诉讼法第104条，法官可以根据一方当事人的提名而聘请专家，如果一方当事人坚决反对某人作为专家出庭作证，法官也可以聘请另一名专家。

（三）关于两大法系诉讼模式的比较

应当看到，两大法系正呈现出一种相互借鉴和互相渗透的趋势，例如在十分注重当事人主义的美国法中，近几十年来，发展了庭审前的程序和发现程序，允许法官在庭审前召集当事人彼此交换证据，公开观点，法官可以召开庭前会议，鼓励当事人达成和解，通过这一程序，使绝大多数诉讼案件可在庭审前因当事人之间的和解撤诉等原因而得以解决，不必在进入庭审程序进行审理。为缩短诉讼时间、提高诉讼效率，法官在传唤证人、评价证据、组织诉讼等方面的作用也在加强[16].而在大陆法国家，也更进一步强调辩论主义尤其是在日本已在诉讼程序中大量借鉴美国的当事人主义的经验。当然，这种相互借鉴的现象并不可能从根本上改变两大法系在诉讼模式方面的区别。

两种模式可以说是各有特点的。关于两大法系诉讼模式的优劣点，历来在学者间存在着不同的看法，具体表现为：

第一法官是否应享有较大的职权。两者在审判方式上确实存在着很大的区别，主要表现在究竟是由法官还是当事人控制诉讼过程。赞成当事人主义的学者认为，职权主义给予法官过大的权利，具有浓厚的官僚色彩，极易导致法官的滥用权利，不利于对个人的保护。[17]职权主义也使法官不能摆正其独立和中立的地位，法官的职责就是作出公正的裁判，为了做到这一点法官必须耐心的听取双方的意见，“假如他超越此限，就等于是自卸法官责任，改演律师角色。但是这种改变对法官没有好处。培根大法官说的很对，他说‘听证时的耐心和庄重是司法工作的基本功，而一名说话太多的法官就好比一只乱敲的铜’这就是我们的标准，这些标准定的很高，不能指望我们都能达到。在追求司法公正时，我们可能会过于热心，以至不够稳重，于是就会出差错、栽跟头。”[18]而赞成职权主义者认为，使法官享有一定的职权有利于发现客观真实，如果法官素质较高，也不一定导致法官滥用权利，正如美国学者郎本曾经在考察德国的民事诉讼经验以后，认为德国的法官虽然享有极大的权限，但因为法官素质较高，因此极少出现滥用职权的现象，从而保证了职权主义的运作效果。[19]

第二关于诉讼效率。许多人认为，职权主义比当事人主义更有效率。美国耶鲁大学朗本（John.Hlangbein）比较了德国和美国的民事诉讼以后，认为德国的模式更为合理，因为德国的模式更有效率。在当事人主义的模式下，因为要给予当事人充分的完全的表达其意见的时间和机会，庭审要区分所谓原告的案件和被告的案件，各方都要把自己的意见陈述的十分具体明确，对证人的作证要采取交叉询问的方式，在案件审理过程中，律师也不断提出异议，法官又只能耐心的听取双方意见，这就使庭审花费太多的时间，有时还要重复开庭。所以程序的进行十分缓慢，庭审时间也过长。这与德国的模式相比较是缺乏效率的。1906年庞德在美国律师协会的会议上激烈地批评当事人主义太缺乏效率，呼吁加强法官在组织诉讼中的作用[20].但赞成当事人主义的人认为，法官的依职权调查取证也是不符合效率原则的。

第三关于当事人是否会滥用其程序权利的问题，在职权主义的模式中，由于法官控制和主导了诉讼过程，因此当事人不可能通过滥用程序权利而谋取诉讼利益。然而，在当事人主义模式中，由于当事人控制了整个诉讼过程，那么也可能存在着滥用程序权利的现象，然而当事人主义的赞成者认为，正是通过使当事人控制诉讼过程，才能使当事人得以广泛的参与到诉讼过程之中，并可以充分发表自己的意见和观点，从而充分的体现了诉讼的民主，并且真正使司法裁判具有更高的合法性和权威性，通过由当事人最大限度的收集和提供证据，最充分的揭示和发现证据的价值才能够有利于发现真实和作出公正的裁判，而裁判者与事实调查者合二为一，必然会导致裁判者的偏见和不公正的现象。[21]

第四关于对当事人的程序权利的保护。当事人主义的诉讼模式的主要特点在于，在诉讼过程中，当事人享有的享有充分的程序权利。由于当事人主义注重程序的公正，因而更注重对个人权利的保护。尤其在在刑事案件中，当事人主义认为双方的诉讼地位平等，其诉讼利益应受到平等的保护。为了使被告人的权利得到保护，普通法国家设置了许多程序的保障，如规定证明责任由控方承担，不得强迫被告人自证其罪，传闻证据不得采纳，非法获得的证据不予认定[22].这些程序设定的目的在于平衡双方当事人的权利，因为，与现代型的强大国家相比，刑事被告人总是处于一种弱小的地位，而要保护个人不受国家权利的侵害就必须要给予被告人更多的程序的保障。而在职权主义的模式中，当事人的权利没有得到充分的尊重，法官与当事人的角色常常混淆。如Kaplan指出的，德国的法官“常常屈尊于当事人的地位”，与当事人难以分别[23].

第五两种模式中，哪一种模式更有利于发现真实，也是一个值得争论的问题。一般来说，当事人主义更强调程序的公正，而职权主义更强调发现真实，赞成采纳职权主义的观点认为，德国的模式有利于发现真实。因为一方面而按照职权主义诉讼的目的在于发现真实，因此只要有利于客观真实的事实发现，法官就应当主动的收集调查取证，另一方面由当事人控制整个事实的调查过程，当事人都是从自身的利益考虑而收集对自己有利的证据，因此不能披露真实的信息，甚至完全扭曲了真实的过程，例如，弗兰克尔指出，在绝大多数案件中，很难指望双方的证人和证据能完全告诉事实的真相，由一方聘请的证人经常在揣摩律师的意图及律师希望其证明的东西，如果证人希望律师的客户能赢，他将会不自觉地修改真实的故事，双方请来的证人包括专家证人都可能是当事人负钱聘请的，因此是双方都会为了各自一方的利益而作证，以至于在法庭上双方专家的证词截然不同，甚至彼此攻击对方的缺陷，把陪审员弄的晕头转向[24].如果由法院来主导证据的收集过程，特别是由法院来聘请专家则会发现事实的真相，例如在德国由法官聘请的专家常常并不被称为证人，而被称为法官的助手，他们都能够比较客观中立的作证。

然而当事人主义的赞成者认为，通过诉讼所发现的真实只是相对的，客观真实需要靠证据来认定，只有当事人主义才能调动当事人在举证方面的积极性，当事人主义要求在诉讼过程中当事人提出的证据越多越好，而证据越多越有利于发现真实。在缺少当事人的对抗的程序中，往往只有一种事实观在起主导作用，展示在法庭上的证据不如在对抗制的模式中多，因此发现真实的可能性便相应的降低。[25]更何况职权主义的模式给予法官过大的调查取证和认定证据的权利，使司法审判具有较强的官僚性质，缺乏足够的诉讼民主，因此也不利于发现真实。

二我国诉讼模式的选择

我国在漫长的封建社会，缺乏程序正义的观念，而刑事诉讼程序以司法者的纠问式和刑讯逼供的方式为特点，司法者完全主宰着诉讼过程。至清末变法修律时，我国程序立法主要借鉴了大陆法国家的立法经验，从而接受了大陆法的职权主义诉讼模式。新中国建立以后，尽管我们废除了国民党六法，但我们又因借鉴前苏联的立法经验而采纳了职权主义（前苏联的职权主义实际上也是接受大陆法的结果）。尤其是因为我国自社会主义改造完成以后，建立了高度集中的经济管理体制，司法完全按照行政的模式建立和运作，从而在原有的大陆法的职权主义的基础上形成了一种超职权主义的诉讼模式。其主要特点表现在，强化国家对民事关系的干预、法官包揽了证据的调查和收集工作、当事人在诉讼中完全处于消极的受裁判人的地位、公开审判流于形式或者干脆不公开审理、庭审过程中主要采用法官的询问方式、调解过程中常常不尊重当事人的自主自愿，等等。这种超职权主义的诉讼模式，不仅与某些法定的程序制度相违背，而且已被实践证明按此种模式操作，根本不可能保证法官的廉洁、独立、公正和有效率，不能实现司法的公正。

自九十年代初期以来，我国法院逐渐开始了审判方式的改革，改革的基本思路是强调当事人的举证责任，减少法官依职权收集证据的范围，庭审方式从询问向听审转化，公开审判制和合议庭的职权得到进一步的贯彻落实。审判方式的改革经验在1991年修改的民事诉讼法中已有所体现，如该法强调了当事人的举证责任，强调法院的调解应尊重当事人的自愿，等等，尤其是修改后的新的刑事诉讼法更多的引进了对抗制的经验，这些都表明我国审判方式的改革已经取得了明显的成效。

我国审判方式改革的目标模式是适应严格执法和司法公正的要求，建立一套公正的、公开的、民主的、高效的审判程序制度，而要达到这一目标，必须看到我国原有的超职权主义的审判方式严格限制了当事人的处分权，使当事人不能充分参与程序的过程，也不能享有和行使必要的攻击和防御的程序权利。而法官在审判过程中，包揽干预太多，法官和当事人的职责混淆，法官过多的操纵和过度的操作和控制庭审活动，当事人完全成为被动的诉讼主体，实践证明，这既不利于追求客观的真实也极易导致司法的腐败。所以我国审判方式改革在很大程度上，不是要加强法官的职权，而是要弱化法官的职权和作用，强化当事人参与诉讼活动的程序权利和作用，这就意味着我们应当更多的吸取当事人主义的经验。

然而，借鉴当事人主义的经验只是说要更多的赋予和保障当事人的诉讼权利，使当事人真正地成为诉讼的主体，积极地主动地参与诉讼活动而法官要始终保持独立的中立的裁判者的地位，而决不是说照搬英美法的当事人主义，这不仅是因为法律的传统、司法体制、对诉讼目的的看法与英美法存在着诸多的差异，而且英美法的当事人主义也具有其自身的缺陷，例如因否认法官在组织诉讼中的作用而导致诉讼缺乏效率等，这些经验是不能借鉴的。我们现在所说的对抗制，实际上是指以当事人主义为主，职权主义为辅的诉讼模式，这就是说，在诉讼过程中，要充分发挥当事人的作用，但也不完全否认法官的作用，为了使诉讼活动更有效率，或防止当事人滥用程序权利，也应当赋予法官组织诉讼和控制庭审的职权，在必要时法官也应当根据当事人的请求而独立的调查取证。

我国司法审判工作历来强调以事实为根据，这与职权主义所倡导的真实的发现没有本质的区别，应当说，任何诉讼都要以发现真实为目的，因为公正的裁判需要以更为客观真实的事实为基础。然而，追究客观真实并不是诉讼的唯一目的，诉讼的全部目的在于追求公正和正义。而司法的公正不仅仅是指实体的公正，而且还包括程序的公正，两者是不可分割的。如果没有公正的程序是不能保证实体的公正的。例如，允许法官可以进行广泛的调查收集证据的工作，则难以保证法官真正作到独立和公正。我国的审判实践已经证明，允许法官享有广泛的调查取证的权利，很难避免法官滥用权利，这种做法对司法的公正是极为有害的。尤其应看到在许多情况下，程序的公正更具有独特的价值，因为事实是由证据证明的，而证据证明的事实不一定都能反映客观的真实，而证据的提供都是有时间限制的，我们不能为了追求真实的发现而破坏程序的设计而允许法官和当事人无限制的收集和调查证据，也不能为了满足一方要求发现真实的请求，而不考虑另一方的程序利益而拖延诉讼，或者将已经作出的裁判予以推翻。所以将真实的发现作为诉讼的唯一目的本身是不正确的。

职权主义有利于发现真实是以法官具有较高的道德素质和业务素质为前提的。司法是廉洁公正的、法官不会滥用职权，这是职权主义能够发挥作用的基本条件。这就要通过严格的法官选拔等制度保证法官具有较高的法律素质和品德修养，以及一整套保障法官独立公正及防止其滥用职权和徇私枉法的制度和程序，如果这些条件都具备，职权主义也可能确实在发现真实保障实体的公正和诉讼效率方面具有其自身的作用和特点，如果不具备这些条件，采纳职权主义将会极不利于司法的公正。因为由于法官的职权多大，案件的裁判结果在很大程度上可以不依据当事人的举证和辩论而依赖于法官自身对事实的认定以及看法。例如，不管当事人提出在多的证据或理由，法官可以依职权主动收集证据，并可以完全不顾当事人的举证而认定自己收集的证据或者不考虑当事人的自愿而坚持实行无止无休的调解，或者不考虑当事人的理由而作出不阐述任何理由的裁判，这样法官完全是诉讼胜负的主宰者。职权主义的模式确实给予了那些素质很差的法官可以随意摆布当事人及其律师的能力，也为那些素质很差的法官在接触当事人的过程中索贿、敲诈提供了机会（如在法官调查取证过程中可以向当事人的律师提出各种要求）。法官的职权行为在很大程度上决定着诉讼的胜负，从而必然会出现经济学上的寻租行为，因而必然会“造成了当事人和诉讼人为打赢官司千方百计地和法官拉关系、向法官请吃请喝、甚至贿赂收买法官，以促使法官作出对自己有利的职权行为，”[26]各种形式的贿赂不仅败坏了律师和法官的名誉，也是我国的律师行业陷入了一种令人担忧的道德危机之中，然而，如果寻找腐败的源头，则不能不认为在缺乏保障法官素质和法官的独立公正的一整套机制的前提下而实行职权主义给予法官多大的权利，从而给司法腐败提供了太多的机会。因此，在现有的法官的整体素质不高、制度尚不健全的情况下，实行对抗制对于减少和防止司法腐败十分重要，正如一些学者所指出的，可以有效的减少和防止当事人与法官拉关系而形成的所谓勾兑现象，改变所谓打官司就是打关系的极不正常的现象[27]

即使在法官的整体素质提高、各项制度已经健全以后，我们认为吸收更多的对抗制的经验而不是采纳职权主义仍然是十分必要的。我认为主要有如下原因：

第一对抗制的方式更有利于发现客观真实，尽管职权主义的理论基础是发现真实，但事实上由于这种诉讼模式给予法官过大的调查取证以及聘请专家证人等权利，法官可以不考虑当事人的举证和辩论意见而根据自己的判断认定事实，这是实际上并不完全有利与真实的发现，因为法官受其能力精力尤其是法院所提供的有限的资源的限制，使法官不可能通过自行调查取证，便能够在任何情况下发现真实，尤其是法官享有单独调查取证的权利，难免与当事人进行各种形式的接触，这就很难保证法官始终处于独立公正的地位，甚至有可能为司法的腐败提供机会，我国的司法实践已经证明，只要法官有机会与当事人单独接触，则司法腐败现象难以避免，所以通过采纳对抗制彻底切断法官与当事人的庭外接触，一切证据都在庭审中公开提出，并实行公开的质证认证，这是发现真实最有效的办法。更何况由当事人负责举证当事人可以从自身利益出发，而举出足够的证据即使双方的证据是相互矛盾的，法官也可以从众多的证据中通过分析而认定证据，努力发现客观真实。

第二对抗制的方式更为民主，英美法的当事人主义是与体现了诉讼民主的陪审制当事人控制诉讼辩论主义等联系在一起的。采纳对抗制确有利于体现诉讼的民主，表现在一方面，由于对抗制要求实行辩论主义，既由当事人双方在法庭上通过举证辩论从而发现真实，法官的主要任务是庭审，而不是询问当事人，从而能促使法官能够听取更多的当事人的意见，另一方面，对抗制给当事人双方提供了更多的攻击防御的程序权利，并对法官在审判过程中的控制和支配诉讼活动尤其是在证据的认定和事实的发现，作出了更多的限制，从而有利于防止法官的专横及滥用司法权，

第三采纳对抗制，也有利于平等的保护当事人双方的权利。职权主义是以询问制联系在一起的，在询问过程中，法官并不能对当事人作到平等对待，尤其是在刑事案件中，法官过多的询问被告，必然会使其难以保持作为独立的中立的仲裁人的地位。在我国由于法官过多的询问被告而不是真正的听取双方的意见，使法官的角色常常与公诉人的角色混淆，甚至使被告与法官发生争辩和对抗，这种方式也及不利于平等的保护诉讼当事人的程序利益，尤其是对个人利益的保护是不够的。

第四采纳对抗制也有利于提高诉讼效率，对当事人主义的批评第一个理由在于这种方式太耗费金钱、时间和精力，不利于司法的效率。然而，我国原有的实践证明，由法官包揽调查取证工作，实际上并不利于提高司法的效率，因为法官将大量的时间花费在调查取证方面，从而使案件的审理需要花费很长的时间，甚至在案件的事实已经较为清楚的情况下，也要调查核实当事人的举证，这就常常造成案件不能及时结案、经常延误，每到年终都要突击积压的案件，而在审判方式改革以后，通过采纳对抗制极大地缩短了案件的审理时间、提高了诉讼效率。

然而采纳对抗制，是否必须要完全采纳陪审制度，毫无疑问，英美法的当事人主义与陪审制度有密切的联系，例如，庭审过程中强调双方当事人辩论的重要性，其原因在于双方律师的辩论常常可以从情感上打动陪审员，美国法中的许多证据规则也是专为陪审制度而适用的，但是，由于我们并不是采纳的纯粹的当事人主义，而只是引进当事人主义的一些重要的经验，所以，即使未实行陪审制度也可以实行对抗制。

采纳对抗制，一个重要条件就是要健全律师制度，强化律师在审判中的作用，从两大法系中的经验可以看出，由于当事人主义重视当事人在诉讼中的作用，从而为律师提供了最大限度的用武之地，当事人主义的实施，需要律师具有“高度的工作经验和技巧，有时甚至有惊人的表现”[28]，而在职权主义的模式下，并不需要发挥律师在诉讼过程中的重要作用，在引进对抗制以后，必须要充分发挥律师的作用，从根本上改变目前律师工作中实际存在的调查难、阅卷难、辩论难等问题，同时要努力提高律师的素质，对不能聘请律师的当事人，应当提供必要的法律援助，可以说，如果律师不能真正在审判过程中发挥作用，则对抗制是名存实亡的。

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[1]参见景汉朝：《审判方式改革实论》第5页。

[2]陈桂明：“民事诉讼中法院职权的弱化及其效应”，《法学研究》1992年第6期

[3]陈旭：“审判方式改革的目标和内容”，载《政治与法律》1998年第1期。

[4]彼德。斯坦：《西方社会的法律价值》第97页，中国人民公安大学出版社，1989年版。

[5]参见景汉朝：《审判方式改革实论》第25页。

[6]seeMiller，TheFormativePrinciplesofCivilProcedure，18Ill.L.Rev.1，9-24（1923）

[7]当事人主义最早起源于古代社会私力救济中所采取的决斗方式。在12世纪英国首先采用了这一制度，以后为美国完全接受。

[8]DavidLuban：Lawyersandjustice-anEthicalstudy，1988，pp56-57

[9]see：HenryJ.Abraham，JudicialProcess，pp147-150

[10]seeJudithResnik，ManagerialJudge，96HarvardLawReview，1982，p8

[11]赫伯特杰克伯：《法官法律与政治：比较的眼光》第3-4页，原载汤维建：“美国的对抗制审判方式”载〈比较法研究〉。1996年第4期。

[12]seeJudithResnik，ManagerialJudge，96HarvardLawReview，1982，p7

[13]seeBenjaminKaplan，ArthurT.vonMehren，andRudolfSchaefer，PhasesofGermanCivilProcedure，71HarvardLawReview.1193（1958）at1199

[14]seeJudithResnik，ManagerialJudge，96HarvardLawReview，1982，p8

[15]JohnH.Langbein，TheGermanAdvantageinCivilProcedure，52ChicagoLawReview.1985

[16]seeJudithResnik，ManagerialJudge，96HarvardLawReview，1982，p8

[17]seeMonroeFreedman，Lawyers‘ethicsinanadversarysystem，1975

[18]丹宁勋爵著：《法律的正当程序》第52页，群众出版社，1984年中文版。

[19]JohnH.Langbein，TheGermanAdvantageinCivilProcedure，52ChicagoLawReview.1985

[20]RoscoePound，TheCausesofPopularDissatisfactionwiththeAdministrationofJustice，29A.B.A.Rep.395，1906.

[21]汤维建：“美国的对抗制审判方式”载〈比较法研究〉。1996年第4期。

[22]参见贺卫方：“对抗制与中国法官”载《法学研究》1995年第4期。

方式改革范文篇4

改革和完善党的领导方式、执政方式，是执政党建设中的一个重大理论问题，也是新形势必须解决的重大实践问题。党的领导方式和执政方式是党的领导水平、执政水平的重要体现，党的领导是否有效，关系党的执政安全。新的历史条件下改革和完善党的领导方式执政方式有其必然性：它是迎接WTO挑战的需要，党执政经验教训的深刻总结，国际共产主义运动惨痛教训的深刻反思，党的自身建设的内在要求。

关键词：共产党领导方式执政方式必然性

改革和完善党的领导方式与执政方式问题，是同志在党的十六大报告中提出的一个重大新课题，也是我们党要着重研究的重大理论课题。所谓党的领导方式和执政方式，是指党对国家机构、社会组织进行组织、领导和管理的一种制度、体制、机制及具体方式、方法。党的领导方式和执政方式是党的领导水平、执政水平的重要体现，决定着执政党的兴衰存亡。其基本问题就是正确处理党与权（国家立法权、司法权、行政权）、党与民（人民民主权利）、党与党（派）、党与经（经济组织）、党与法等的关系。核心是党怎样实行领导，使党的领导更加符合党的执政规律，党的工作充满活力，以维护党的执政安全。实质是科学有效地实现党的领导，更好地为人民谋利益。党的领导是否有效、执政效能能否充分发挥，直接关系到党的领导地位和执政地位、国家政权的坚持和巩固以及人民权力、权利的实现、保障。

同志指出：“现在历史条件变了，社会环境变了，党肩负的任务变了，因此党的建设和党的领导方式、方法，也必须相应地改变或改进。”“一定要准确地把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式，领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。”因此，改革、完善党的领导方式和执政方式，有其必然性。

一、迎接WTO挑战的需要

面对经济全球化的潮流，加入WTO后，不仅给我国的政治、经济和社会生活带来深刻的影响和冲击，也对党的领导水平和执政能力提出了更高的要求，对党的领导方式和执政方式提出了严峻的挑战。

首先，要求我国政府必须按国际规则办事。WTO作为世界规范国际经济秩序的最大多边经济组织，必须按WTO规则规范政府行为，转变政府职能：一要求我国的法律不仅要完备，而且要稳定、公开、公正；二要求我们的政策法规要有连续性；三要求我国必须营造一个公平、透明、有序的竞争环境。

其次，要求我国政府转变管理体制，从“部门行政”向“公共行政”转变。部门行政是计划经济的产物，与计划经济体制相适应，是政府配置资源的杠杆。它职权自定，易强化部门利益，导致政企不分、政出多门，与WTO公平竞争原则不相融；公共行政与市场经济相适应，其目的是为了满足社会公共需要。它职权法定，易强化公共利益。其主要职能是加强市场监管、管理社会公共事务。它仅仅是市场游戏规则的制定者、市场秩序的监管者、公共物品的提供者，因而权力有限，与WTO规则相符，有利于打破垄断，发展自由竞争。

第三，WTO给党如何管理政府，履行执政职能提出了新的要求和挑战。WTO的实质是全球市场经济、加入WTO最大挑战来自于如何正确处理党的领导、政府管理与市场的关系。其核心问题在于如何恰当、有效地把握作为执政党的中国共产党和人民政府对市场的作用度、调控度、支持度、干预度等。从我国的市场经济形成过程看，我国的社会主义市场经济是由党和政府推动、从计划经济转型为市场经济。它是一种渐进式的、发育不完全的市场经济。我国经济市场化取向的这一重要特征，使我国经济在市场化过程中存在着“五不现象”：一是市场主体不规范；二是竞争规则不完善；三是自律体制不发展；四是市场行为不完整；五是政府与市场关系不到位。而WTO体制则要求我们党和政府必须做到“五性”：

一是减少干预性，建立一个市场走向的政府；

二是增强法治性，使市场按照WTO公认规则在公开、平等、科学、规范的制度下进行；

三是增加透明性，防止暗箱操作；

四是提高效率性，增强政府的生命力和市场的生机和活力；

五是强化约束性，使市场和政府都有制度性保障。

WTO的这些要求，显然给党和何领导政府，政府如何领导经济提出了严峻挑战。

二、党执政50多年来经验教训的深刻总结

政党政治表明，政党的一定领导方式和执政方式，都应是与当时的形势与任务相适应的。建国后，党实施领导的环境条件、任务、方式都发生了深刻的变化。党由夺取政权的党变成执掌政权的党，由中心任务是革命变成中心任务是建设，而且主要是进行经济建设的党，由破坏旧世界到建设新世界。中国共产党执政地位的取得，决定党的领导方式、执政方式应该而且必须发生根本性变化。国家在政体上实行人民民主专政制度，在国体上实行人民代表大会制度，在政治制度上实行共产党领导的多党合作和政治协商制度以及国家行政、司法等制度，都是带有根本性的制度。这些制度的实施，不仅符合中国国情，也行之有效，为党执政做了有益探索，积累了丰富经验。

但不可否认，我们党在探索执政方式、领导方式方面由于众多的历史原因和主客观因素，在党和国家一些具体制度中，还存在不少弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。在党的领导体制和执政体制上出现过“党政职能不分”，“以党代政”，“高度集权”和“个人专断”等问题，以致在“”中发展到登峰造极的地步。

以党的十一届三中全会为标志，党的领导方式和执政方式随着党的工作重心的转移而发生重大变革。尤其在党与政、党与法的关系上取得了重大突破，在宪法和党章中确立了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的思想和原则，并提出“依法治国”“以德治国”的治国方略和“依法行政”的根本要求，这就从根本上规定了党不能超越法律。党领导国家事务、履行执政职能的基本方式，就是把党的主张通过法定机构和程序上升为国家意志。通过下放权力、精简机构、废除领导干部终身制、实行任期制，总揽全局、协调各方，党在领导方式和执政方式上取得重大发展和根本性改变。

但是，我们也应该看到，进入新世纪，国际环境和国内社会历史条件又发生了深刻变化，我们党的领导方式和执政方式必须与时俱进，适应新的历史环境，这是一个需要长期不断探索的问题。我们党的领导方式与执政方式经过二十多年的改革和完善，在各个方面已经取得了巨大进步，这是事实。但也不可否认，在党与政、党与民、党与法等各个层面上还有许多不协调的矛盾和问题需要得到进一步深入解决，尤其是官僚主义、形式主义、经验主义、教条主义以及腐败作风的存在，极大损害了党群关系这一带有根本性的问题，削弱了党的领导能力和执政水平，直接危害到党和人民的根本利益以及社会主义前途。为此，进一步改革和完善党的领导方式和执政方式，探索党的执政规律，符合党心民意，是巩固党的执政地位，提高领导能力和执政水平的重大举措。

三、国际共产主义运动惨痛教训的深刻反思

20世纪80年代末90年代初，前苏联和东欧一批社会主义国家相继瓦解变质，执政的共产党“亡党丢权”。特别是建党88年、执政74年，有着1500多万党员，经过十月革命洗礼和卫国战争垂炼的苏联共产党退出历史舞台，确实发人深省。再加上墨西哥革命制度党等一批民族主义政党先后丧失执政地位，不能不让我们居安思危、增强忧患意识。苏东的兴衰原因虽然错综复杂，但党的领导体制、领导方式和执政方式长期僵硬不变是一个重要的体制性原因。

众所周之，十月革命后，由于历史条件的制约，列宁的布尔什维克党“把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体”（《列宁全集》中文第二版，第32卷，第166页），建立起一套党政合一，以党代政的政治体制。虽然列宁后来强调党对国家机关应实行“总的领导”，斯大林在理论上也承认党和国家不是一个东西，但在实践中还是坚持党成为国家的最高权力机构。在高度计划经济体制下，苏联以党代政、党政一体的领导体制和机制不仅没有得到缓解，而且得到进一步强化。在政治体制上，坚持过度中央集权；在经济体制上，坚持优先发展重工业为核心的高度计划经济体制；在党政关系上，坚持党权高于一切，实行以党代政、党政军“三位一体”体制；在领导行为方式上实行家长制，个人集权制；在领导职务上实行终身制（除赫鲁晓夫非正常下台和末代总统戈尔巴乔夫外，列宁、斯大林、勃列日涅夫、安德列波夫、契尔年科都是在任上病逝的），在干部选拔体制上实行接班人指定制和任命制；在生活作风上实行特权制、等级制；在文化上实行文化专制；在民族关系上推行单一制；在对外关系上（包括党际关系，国际关系）坚持霸权制。加上苏联后期在政治上实行多党制，这一切都说明苏联、苏共已“病入膏肓”，无可救药了。苏东的演变沉痛地说明，执政的共产党在执政期间，不管原先资格多老、贡献多大，控制力多强，如果长期固守不合时宜的模式，不科学地选择和运用适当的领导管理方式，不正确地处理党政关系、党群关系，就必然要自取灭亡。这是政党政治的一条铁的定律。

四、党的自身改革的需要

中国共产党是一个以马克思主义理论为指导的政党。她的自身建设的一个重要特点，就是有与时俱进的品格，坚持真理，修正错误。适应时展的要求，开拓创新，永葆党的生机和活力。进入新的世纪，我们党处于新的历史发展阶段，面临新的形势，要完成新的历史任务，这就要求我们党必须进一步高举邓小平理论旗帜，全面贯彻“三个代表”的要求，与时俱进、开拓创新，以改革的精神，全面加强和推进党的建设。改革和完善党的领导方式和执政方式，进一步处理好党与政、党与群、党与党、党与经、党与法的关系，从更高的高度、更深的层面上进一步解决好执政党为什么执政，怎样执好政、怎样进行科学、有效领导，科学、有效执掌政权，以及善于领导、善于执政，领导为民、执政为民这一带有长期性、根本性的问题。

方式改革范文篇5

多媒体辅助教学，充分调节学生的视觉、听觉，激发学生的多种感官功能，实现了多种感官的有机结合，从而使知识能打破空间时间的限制，多层次、多角度、直观形象地展示于学生面前，最大限度调动学生学习的积极性，活跃课堂气氛，大大提高课堂教学效率。人们认识事物最先都是通过直观体验，多媒体正好顺应了这个认识规律。

运用多媒体教学可以把多种教学方法，如直观教学、启发式教学、视听强化教学等紧密结合起来，从而达到启发学生创造思维，吸引学生主动学习，提高学生多方面能力的教学目的。

在教学方式上，多媒体辅助教学具有灵活多样的特点，改变了以前老师只能用简单的“授——受”的教学方式。在运用多媒体计算机的同时，加上教师的精讲与启发，再结合学生的质疑、问难和讨论，使学生通过身临其境的直观感受和仔细观察，从而得出正确结论，有效地激发了学生的学习兴趣，真正体现了学生为主体。

一、创设情境，激发学生自主学习

自主学习是新的课程改革提出的新的学习方式。根据国内外学者的研究成果，自主学习概括地说，就是“自我导向、自我激励、自我监控”的学习。按我的理解，自主学习就是指学生能自己确定学习目标，自己制定学习进度，参与设计评价指标，积极发展各种思考策略和学习策略，自发思考解决问题的途径，在解决问题中学习；自动投入到学习任务当中（这种投入包括情感投入），在学习过程中对认知活动能够进行自我监控，作出相应的调适，并能获得良好的高品质的学习效果和情感上的满足体验。

多媒体能帮助教师创设良好的情境，激发学生投入到自主积极的学习当中去。尤其是对于美术教学来说，正确充分地利用多媒体能最大限度地促进教与学方式的改变。

1、生动形象，激发兴趣

当学生对学习的对象产生浓厚的兴趣和好奇，认识到学习任务的意义时，他会积极主动地进入学习活动。传统的教学手段和设施由于其局限性，往往不能满足学生的需要，会影响教学的效果。而多媒体教学手段则在教学中大展身手，使教学具体、生动、形象，弥补了传统方法的不足。多媒体信息，特别是图像、动画、影像、声音使教材更为生动形象；使得凝固在教材中的静态美升华为动态美，即将教材中蕴含的意境美、音乐美、艺术美、充分表现出来，同时刺激学生的生理感观，激发学生的各种积极心理因素，调动审美主体的心理功能活动，从而产生强烈的美感效应，因而大大提高学生的学习兴趣，真正使学生爱学、乐学。如：《建筑艺术欣赏》一课，欣赏各地古今建筑并了解其特点是必要的一环，但书上图片不多，又没有与教材配套的挂图，欣赏实景更是不可能，这时候多媒体就是最好的辅助工具。我将各处搜来的图片扫描进电脑，并精心分类。上课时，学生在优美的音乐的伴随下，一边欣赏，一边赞叹，很快产生了愉悦的学习氛围。然后，我点出用电脑制作的对比图，清楚的展示了生动别致的江南建筑美，大气古朴的北方建筑美，增强了学生的审美意识。再在个别的细节上，比如故宫汉白玉的石阶上的浮雕、天井上的图案等进行放大和特写，学生再也不是坐着听和看了，他们忍不住站起来想看的更清楚，迫不及待地举手想要跟老师问清楚，小声地和同学讨论起来。。这种学习是高效的、自主的。

2、打破局限，激活创造思维

有的家长跟我反映，说孩子以前的画特别“有意思”，天马行空，想象奇特，可是入了学（或幼儿园）以后，反而越来越胆小，一下笔就是小鸟、房子、太阳，造型都一样。其实这是因为孩子在这个时期的模仿性很强，加上老师示范的影响，他们会产生惰性和惯性。实际上在他的记忆中，他对这些东西的认识并不仅限于此。为了解放他们的思维，在《海底世界》中我设计了这么一个课件：将搜集的海底的录像带剪辑加工，通过控制操作面版，给学生展现出神奇真实的海底世界。有时呈现全景，有时将贝壳定格，有时将有特征的鱼放大，有时又反复播放鱼群游动，还让潜水员、潜艇等来了局部特写，让学生不断地观察讨论。学生心中固有的形象立刻被崭新的视觉概念所替代。画出了色彩斑斓的海底世界，有的学生还画出了海底的龙宫，自己则开着漂亮的潜水艇去探险。在讨论和创作过程中，学生始终处于非常兴奋和积极的状态，争着和老师、同学讨论。有个学生刚想出一个情节，特得意，但在跟同桌讨论之后，马上又推翻了，重又进行新的补充和翻新。在上述的状态下的学习就是一种高品质的自主学习了。如果没有多媒体的加入，很难想象会有这么好的效果。

3、改变授受局面，增强学生参与性

一般来讲，学生能够亲身体验参与的活动，才会发展为自主学习。如在《有趣的面部表情》一课中，学生一看书上的漫画人物，都说太难，不会画。如果这时候要他们去创作，那就是一种机械学习和被动学习，学生的热情、灵感都处于沉寂状态。我先用设计了一个贴五官的游戏，把眼睛嘴巴简化成弧形的小段，让学生自己上台来操纵鼠标，变化它们的方向角度就能拼出各种表情。拼出一种表情，我就点出相应的漫画人物，都是他们最喜爱的形象比如柯南、樱桃小丸子，配出笑声哭声等。学生都跃跃欲试，在作画的时候还互相做表情观察，效果很好。通过学生自主参与，他们对学习活动产生了极大的兴趣并积极的参与进去，又能得到及时的反馈，享受成功的喜悦，这样的学习必定能事半功倍。

4、降低教学难度，增强自信

多媒体恰如其分的声、形结合，常常能把学生带入美的氛围，多媒体在教学上大大强化了美术教学的视听效果，减少了教学的难度，让学生在美的熏陶下产生不可遏止的创作冲动，激发出创造力。，而且能接省教学时间，实现精讲多练，从而大大提高了教学效率。如《剪对称纹样》一课，应向学生说清设计时要避免的几个错误，我点击鼠标，出示一种错误的设计法，让学生讨论错在哪，如果这样剪，会怎样。并依次出示用此种设计法剪出来的错误图样，学生看了以后，很快掌握了方法。还有一些常见的方法比如通过“变色”、“闪烁”等手段突出重点，刺激学生注意。多媒体的应用使原来较难讲清的问题变得简单，减轻了学生的负担，激发学生的信心，还能激发学生主动去寻找解决问题的方法，效果自然好。

二，明确主体，建立融洽的师生关系。

1、促使教师改变观念。

传统的教学模式中，教师是主导学生是客体的观念根深蒂固。新课程的改革要求老师成为学生学习的组织者、参与者、帮助者、引导者、促进者，成为课程的研究者、开发者、决策者。引入CAI之后，教师更多的处于协助者和合作者的地位，把学生作为学习的主人，帮助学生行使主人的权力，与学生一起去面对问题，寻求解决问题的方法。这样，学生“学”的主体地位得到了充分的确认。

在实际的教学中，电脑能取代老师的许多工作，比如在欣赏建筑、雕塑作品时，没有实物就只能靠老师口述；上制作扎染时老师只能演示一两种方法或其中的一两步操作，既费时费力，还不能介绍的全面具体。这些问题现在都可以通过多媒体来解决，这样老师可以用更多的时间精力来考虑如何给学生创造一个好的学习环境，如何进行激发、引导、启迪、组织、交往、评价的环节，而学生自主思考自主学习的余地空间更大，从单纯被动接受知识的“客体”变为自觉主动学习探究的“主体”，变机械学习、他主学习变为意义学习、自主学习。老师不得不改变以前的教学观念和模式，来应对新课程新设施下的教学。

2、促使师生关系民主和谐

长久以来，老师都是高高在上的，在学生面前，老师永远都是管理者、领导者、指挥者，学生是被管的对象，在这种气氛下师生关系紧张，学生置疑都不敢，哪里还能提创造呢。而在运用多媒体的课堂教学中，教师更象一个组织者，引领者和主持人。老师可以通过多媒体来引发学生兴趣、活跃气氛、组织课堂，帮助营造一个宽松愉快的课堂氛围。当学生处于轻松愉快的状态时，视觉、味觉、嗅觉、听觉、触觉就更灵敏，记忆力会大大增强，联想也会更加丰富，学习效率会大大提高，学习潜力可以得到更大发挥。

三、改变教学模式，实现因材施教

1、改变传授模式

现代教育技术的运用，将改变传统的教学方法和教学组织形式，使得以讲授为主的传统的班级教学发展为班级教学、小组教学（小组媒体教学法、微型教学法）、个别化教学和网络教学（交互式网络教学、远程教育）并举的局面。比如可以让学生在各自的电脑上进行一题多解，独立寻找解决问题的方法；同一课的作业设计不同难度的题目让学生自由选择等。利用计算机因材施教，对不同的学生进行不同难度和不同量的训练，而且可以让学生自我控制练习进度，做到每类同学都达到各自的教学目标。利用计算机因材施教，让学生的主体作用在课堂上得到发挥，让各类学生都能“吃的饱”、“吃的好”。

2、改变作业模式

方式改革范文篇6

一、我市粮食补贴方式改革的主要做法

（一）加强领导，落实政策，全面部署粮食直补工作

实行对农民直接补贴改革，是国家进一步深化粮食流通体制改革的重要举措，对于保护广大农民利益，提高粮食综合生产能力，促进粮食购销市场化改革具有十分重要意义，因以，我们根据自治区人民政府《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》内政发（2003）22号、财政厅等四家联合下发的《内蒙古自治区粮食补贴方式改革实施方案》内财建二（2003）687号、财政厅《关于对种粮农民直接补贴、调整粮食风险基金使用范围的实施办法》内财建二（2004）197号等粮食改革文件，全面开展了粮食补贴方式的改革工作。

1、提高认识，加强组织领导

粮食直补农民改革，关系到广大农民和切身利益，具有政策性强，涉及面广的特点，因此，我市各级领导非常重视此项工作。市政府成立了以副市长为组长的领导小组，财政、粮食、农发行、农业局等有关部门为成员，各旗县区政府及乡镇也相应成立了组织，强化了对改革实施工作的领导，建立了层层负责的粮食改革工作目标责任制。市政府及各旗县区政府召开了粮食直补农民改革动员大会，全面贯彻落实国务院、自治区有关粮食直补改革的精神，要求各级干部提高认识，按照“三个代表”重要思想的要求，深入贯彻执行粮食补贴方式改革的政策。

2、广泛宣传，使粮食直补农民的改革家喻户晓。

各地充分利用标语、板报、报刊、电视、广播等新闻媒体广泛宣传粮食直补农民政策，各级有关领导专门接受了新闻媒体的采访，一些乡镇利用广播召开动员大会，组织农民收听粮食直补农政策，各地还印刷了宣传单、宣传册和致农民的一封公开信、出动宣传车等方式，广泛宣传粮食直补农民的政策。

3、组织培训，确保粮食直补工作的全面开展。

为确保直补改革测算工作的全面进行，各级财政部门开展培训工作，对参与粮食直补改革工作的人员、乡镇领导和乡镇财政干部进行具体的培训，重点对测算依据、具体操作办法、粮食补贴方式、工作程序等业务知识进行了系统培训，使参与改革的人员都能够掌握改革政策，为做好粮食直补的具体工作奠定了基础。

（二）深入调研、制定方案，保证粮食补贴工作全面进行

1、为了使粮食直补农民的政策公平合理，我们要求各级财政部门要根据各地的实际情况，认真组织开展调研测算工作，并采取“三上三下”的办法，即：补贴政策宣传下去、上报各种基础数字和基本情况，进行全面测算，提出初步补贴方案；再将方案反馈下去，上报具体测算调研情况，确定补贴方案；再将补贴方案下达各地，并张榜公布，农民无异意后批复方案补贴资金。

2、在改革过程，各级领导多次深化乡镇、村组和农民了解情况，听取乡镇和农民对改革内容、补贴依据、测算办法等意见和建议，经过认真测算，反复比较，使制定的改革方案更加完善。

3、审核批复粮补方案。经过各级政府测算，确定上报方案后并批复后组织实施，自治区人民政府批准了我市的补贴方案后，市政府认真审定各旗县的补贴方案，并进行了批复。

4、我市粮食直补农民的主要政策及方案内容

⑴自治区批准2004年我市粮食直补农民总额为11，260万元，其中：水稻补贴500万元。粮食直补农民资金10，760万元。

⑵对象补贴的是对种植粮食的农民、国有农场；补贴的品种为小麦、玉米、稻谷三个品种。补贴的标准根据小麦、玉米、稻谷的市场价格及对种植农民保护目标价格确定，每公斤商品粮食补贴6分钱，水稻再按实际种植面积每亩补贴15元。

⑶对农户的补贴办法。

根据我市地理情况和农业生产情况，我们采取了“结合实际、因地制宜、自主选择补贴方式”的办法，根据自治区补贴方式实施方案中的补贴办法，全市12个旗县区都采取了相应的补贴方式，其中，实行按计税面积补贴方式的有：右旗、克旗二个旗县；计税常产补贴方式的有：左旗、林西、红山区、松山区、喀旗五个旗县区；按应征农业税比例方式的有：阿旗、翁旗、元宝山区、宁城、敖汉四个旗县区。直补农民补贴的测算资料，以农村税费改革所确定的各项指标作为粮食直补农民的测算依据。

⑷实施办法与步骤

我市的粮食补贴方式改革分五个阶段。第一阶段成立组织机构，要求各旗县区、乡镇苏木都市要成立领导组织及办事机构，保证粮食直补农民工作的组织领导；第二阶段稳步推进，分步实施，一是广泛宣传、张榜公布、通知送达，做到家喻户晓。二是组织培训，掌握政策，层层把关，确保改革的顺利实施；第三阶段认真测算，制定方案；第四阶段落实资金，建立专户，及时发放，要求各对粮食补贴资金实知专户储存、专户管理、专款专用，发放粮食补贴资金时实行“征补两条线”的办法，不准搭车扣款；第五阶段监督检查，总结验收，要求对损害农民利益和违反粮食补贴方式改革政策的行为，要坚决纠正和查处。同时对粮食补贴方式改革要求各地高度重视，切实加强对粮食补贴方式改革工作的领导，并实行首长负责制，层层建立工作责任制，精心组织实施，确保改革的实施。

（三）规范操作，稳步实施，确保粮食直补资金及时发放农民手中。

在粮食直补农民工作具体进行中，各地认真执行国家和自治区及本地区粮食直补实施方案等有关政策，严格把关，规范操作程序，稳步推进。

1、各地在粮食直补工作过程中，认真做到“六个到户”即：测算到户，清删编制到户，通知书到户，宣传到户，发放到户。各乡镇苏木财政部门按户填制《粮食补贴分户清册》，逐户填制《粮食补贴通知书》并由乡镇负责发到农民手中，农民在《送达回执》上签收。有些地区为完善粮补管理，专门印制了《粮食直补手册》，详细登记了有关事项和领取的时间，使资金发放手续更加规范化。

2、按照公开公正公平的原则，层层张榜公布，保证政策的透明度，各地在发放农民补贴之前，将补贴核定的依据、方法、应发补贴资金等情况向农民进行层层公布，乡镇公布到村，村布到组，组公布到户，接受群众的监督。

3、为了确保粮食直补农民资金及时发到农民手中，各地采取了“四不准”，即：不准搭车扣款，不准截留资金，不准随意拖欠补贴资金，不准随意改变补贴标准。同时为确保资金及时到位，各地的乡镇所在地的农村信用社专门建立了“粮食补贴资专户”，使上级下拨的直补资金直接存入专户，防止资金挪用现象的发生；为了确保发放的时间和方便现金发放，各地区都派专人到城区换取大量的零钱；为保证资金的安全，各地都在公安等法律部门的配合下，具体做好发放工作。

4、针对各地粮食直补农民测算和调研出现的情况和问题，我们及时进行研究，并下发了《关于粮食直补农民中有关具体问题的处理意见》，对于粮食直补调研、测算及工作中出现的一些问题，进行了统一的解释，如有关农村机动地、农民外出不能及时领取补贴等有关具体问题。

5、为了防止粮食直补发放中出现问题，无法进行基数的调整，以及其他影响补贴发放情况的发生，各地采取了重点测算，重点调研，试点发放的办法，及时总结工作中出现的问题。如元宝山区率先在五家镇进行了发放的试点工作，并总结了发放补贴资金中问题和经验后，在五家镇召开了全区的粮食直补改革工作的现场会，对各乡镇从事粮食直补工作的人员进行现场培训，现场参观指导，取得了非常好的效果。

到6月末，我市2004年粮食直补农民补贴发放工作全部结束，发放2004年补贴资金11，260万元，全市12个旗县区开展了粮食补贴工作，共有乡镇发放了粮食直补资金，有90万户农民领取了粮食直补资金，全市平均每户农民补贴130元，全市农牧民人口348万人，平均每个农民补贴32.36元，全市按计税面积1336万亩计算平均每亩补贴为8.43元。

2004年1-6月我市累计发放粮食直补农民补贴资金21，220万元，其中：2003年补贴资金9，960万元；2004年补贴资金11，260万元。全市平均每户农民增加收入244元，平均每个农民增加收入61元。

二、我市粮食直补农民的改革工作取得了初步成效

(一)农民的利益得到有效的保护，极大的调动了农民种粮的积极性

我市连续几年遭受旱灾和多种自然灾害，农民收入水平受到影响，通过实施粮食直补农民的改革政策，我市农民纯增加收入21220万元，平均每个农民从粮食直补改革中纯增加收入61元。特别是我市去年遭受严重的秋旱，山地基本绝收，此项补贴资金的发放，解决了农民种地难的问题。农民是粮补改革的最大、最直接的收益者。随着国家对农业税负的不断降低，农民的负担也逐步减轻，从而极大的调动了农民种粮的积极性，农民反映，国家这样关怀重视农民，并对种粮的农民实行补贴，提高我们的收入水平，我们更要种好地，多打粮。公务员之家:

（二）促进了农业结构的调整，推进了粮食市场化的步伐

实行粮食补贴方式改革后，国家取消了保护价收购粮食，全面放开粮食购销市场，农民将自发的利用市场这一杠杆，调整农业种植结构，特别是对稻谷种植增加了15元/亩的良种补贴，这必将引导农民增加优质粮食生产的积极性，同时价格高，市场适销的粮食优良品种，成为农民调整的热点，因此实行粮食直补改革，对于加快农村经济发展，促进国家粮食安全将发挥重大作用。

（三）实行粮食直补农民的政策，将加快粮食企业市场经济的步伐，提高粮食企业适应市场竞争的能力。

改革后，粮食企业经营的粮食取消了补贴的政策，粮食市场完全放开，促进了粮食企业必须尽快转换经营机制，转换传统的经营理念，实行企业人员和体制彻底改革，以适应市场经济和市场竞争的发展需要。粮食企业只有加快自身改革，主动适应和参与市场竞争，选择适合企业自身发展的经营路子，才能焕发活力，才能生存发展。

三、存在的问题和建议

方式改革范文篇7

[关键词]基层民主乡镇长选举干部选拔制度

根据党的十五大关于“扩大基层民主”的精神,从1998年迄今,四川、山西、广东、河南等省的部分乡镇,分别进行了不同程度的乡镇一级政府或党委、人民代表大会的领导人产生方式的改革。①虽然这些改革大多仅仅属于技术性创新的层面,但在中国基层民主政治发展进程中却蕴涵着深刻的制度性创新意义,它标志着中国大陆扩大基层民主的政治体制改革进程,已经开始由广泛推行“村民自治”的村民委员会等基层群众性自治组织的社会民主层面,向进一步改革基层政权领导人产生方式的政治民主层面发展。这些改革不仅表明中国基层政权的民主政治发展程度有可能在现行的基本政治制度的框架内通过一系列的技术创新而得到很大的提高,而且体现了在市场经济的推动下中国政治社会发展的必然逻辑。

一、乡镇长选举方式改革的意义

乡镇长选举方式的改革无疑是中国政治民主化的一个新的现实生长点。乡镇长选举模式探索的成功,有利于巩固基层政府的治理基础,增强了基层政权的合法性。基层政府领导人由选民选举产生,选民对于领导人有评判权、甚至罢免权,这使得地方政府领导人的合法性越来越多地依赖于地方选民的选票,而反过来与上级政府的关系则发生了深刻的变化。伴随着地方民主化的发展,就会出现越是下级政府,其获得有充分量化的民意基础的政治合法性程度越高,地方政府合法性程度的提高有可能成为推动民主进程发展的动力,从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。事实上,在邓小平的政治理念中,对此有过具体的论述。1987年4月16日邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中谈到:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。”②这表明中国改革最高决策层对于民主政治的进程是有一个渐进发展的时间表的。随着中国走向现代化步伐的加快,政治现代化客观上也已经进入了改革的日程。邓小平在1989年5月底就指出:“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人,大胆地放进新的领导机构里,使人民感到我们真心诚意搞改革开放。”③邓小平的这段话表明,虽然他在遴选干部的机制上还是沿用了传统的由执政党组织部门由上而下的选拔方式,但选拔的标准已涉及到了“人民公认”这个有关“公信力”的前提条件,于是更重要的问题就是“人民公认”的结论将通过何种途径和形式规范化、程序性地产生。可以说邓小平关于“选人民公认的人”的论断,其选择的根本条件已是“人民公认”,因此,可以合理地将其视为是最终向“人民选他们公认的人”发展的过渡环节。而目前所进行的乡镇长选举方式的改革尝试,就是邓小平“选人民公认”者的政治主张的积极实践。关于“三个代表”的重要思想可以合理地诠释为内在地包含着通过规范化、程序性、定量的民意表达机制来寻求新的法理制度性的政治合法性基础,是邓小平理论的新发展。

乡镇长选举方式的改革也是中国干部人事制度改革的又一个突破口。为传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理的渐进发展的中间环节。目前乡镇长选举改革的试点地区,在选举程序设计上存在着许多不合理、不完善之处,这恰恰是在中国基层的社会民主向政治民主转化过程中不可避免的过渡环节。一方面是尽可能的保持了与现存体制的平稳衔接和现实制度下的可操作性,另一方面又积极地将民主选举的理念和方向推进到了中国最基层政府的实践层面。虽然在这些试点地区,对于“选举”和“竞选”的理解和诠释还带有传统考核选拔制度的许多痕迹,但对于“竞争性选举”这一民主政治的核心内容的价值取向的肯定确是具有重大意义的,这为逐步在操作性程序的层面不断地完善中国的政治选举制度开辟了广阔的空间。对目前所存在问题的深入探讨和对这些矛盾的逐步解决正是中国民主政治发展的重要动力。如果将建立和完善国家公务员制度,不同程度地以考选制或聘任制来改革现行的干部选拔制度,视为干部人事制度改革中对“事务官”管理制度的改革,那幺乡镇长选举方式的改革则是对“政务官”产生途径的最新探索。

二、乡镇长选举方式改革面临的困境改革论坛

目前中国大陆乡镇长选举方式的改革之所以能够在部分地区逐步展开,主要是由于政治高层的支持或默许,并得到各试点地区党组织、地方政府和地方人大的积极推动④,也得到学术界的高度关注。仅2000年一年之内在广东省深圳市龙岗区,以大鹏镇的镇长选举方式改革为主题的学术研讨会就举办了三次⑤。目前大陆的乡镇长选举方式改革基本上是在现行体制内运作,但这并不意味着就没有障碍和阻力。

其一,心理障碍——乡镇选举政治的发展有可能动摇执政党的政治权威。

除了现行体制内一部分政治上保守的力量或本能、或自觉地将发展基层民主政治选举视为向执政党领导地位的挑战外,农村基层政权部分干部由于角色与利益冲突对此也较为消极。而更深层次的障碍还是来源于对政治风险的判断。

有学者在总结苏联解体和苏共垮台的教训时指出:“众多苏联和西方的政治家和学者虽然站在不同视角,却共同描摹了1989年苏联政治失控的轨迹,这一年春天进行的竞选似乎划出了轨迹的起点。思忖这条轨迹,人们唏嘘不解,一个曾经那幺强有力地领导着苏联国家的执政党,一个曾经建设起了敢于与美国争霸的世界超级大国的执政党,怎幺却没有经受竞选的考验?!”⑥人们有充分的理由担忧,竞选对一个长期垄断政权的执政党是不是灭顶之灾?因为其在长期的执政过程中固然享有一切胜利与成功的荣耀,但也必然要承担起任何政治失败和错误的责任,竞选无疑是对其绝对权威和惟一正确性的挑战。其实,邓小平早在1941年就尖锐批判了当时“解放区”的共产党内那种“以为党员包办就是绝对优势”,“把党的领导解释为‘党权高于一切’”,“自己不相信自己的主张正确,怕见人,怕通不过,以为一切问题只要党员占多数,一举手万事皆迎刃而解”的“‘以党治国’的观念”,认为这“是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”,“结果群众认为政府是不中用的,一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党,要粮的是共产党,政府一切法令都是共产党的法令,政府一切错误都是共产党的错误,政府没有威信,党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”“殊不知这是麻痹党腐化党的使党脱离群众的最好办法”。⑦重温邓小平当年的论断,何等发人深省!

而一些体制内积极推动基层民主发展、努力为执政党寻求和巩固政治合法性基础的人士,在论述基层民主选举对中国政治发展的意义时,曾解释说:“首先,要向全党,向我们这个系统坦率地谈两个选择。一个选择是苏联,苏联的改革是先从中央做起,中央新思维不断推进,基层却没有动。苏联的改革是自上而下,没有让人民熟悉民主的程序,接受民主教育,参与民主活动,最后,到国家分裂的时候,人民只知道拿起枪杆子,内战不断。另一个选择是台湾。国民党从50年代就开始了村的选举,尽管国民党一直控制到80年代才开放,但客观上国民党的统治没有被选举推翻⑧”。按照此逻辑,一个长期垄断政治权力的执政党,一旦开放政权,发展民主,使人民有自由选择的权利,就面临两种选择,一种是如苏联那样急促地从政治高层推进民主选举,其结果是由于整个社会缺乏推行民主政治的必要准备,迅速导致执政党更替,国家分裂,社会动荡,人民为此付出了沉重代价;另一种是如台湾的国民党那样,从基层开始逐渐发展民主选举,使人民逐步适应民主化的要求,并培育起民主政治赖以生存的文化土壤,其结果是不仅不会丢掉政权,还能巩固政权。

然而,这一鼓励中国大陆渐进发展基层民主选举的逻辑话音未落,随着国民党在2000年台湾“总统”大选中失败、民进党的上台而不再成立。代之而起的逻辑推论是,一个长期垄断政权的执政党,一旦开放政权,发展民主,使人民很快有了自由选举高层政治领导人的权利,就可能立即下台;而如果逐步从基层渐进地、自下而上地发展民主选举,培育起民主政治的文化土壤,则仍然难免逐渐下台的可能。这一逻辑是目前乡镇长选举方式的改革能否进一步扩大范围和规范程序的主要心理障碍。对此,只有从执政党本身的政治理念和执政方式不断地实现向现代性转型,才有可能突破。目前,则应先从发展执政党内部的民主寻求突破口,必须首先突破以“阶级斗争”理论为核心内容的传统“革命”政党的政治理念和政治运作模式,从强调自己消灭或战胜对方的零和博奕的“斗争性”,即不顾任何人或势力的反对,试图用暴力或以暴力为后盾去强力实现自己意志的政治取向,向崇尚和平、民主的合作博奕的“竞争性”发展,即“形式上和平地谋求自己能拥有别人也渴求的支配权”⑨,建立政治上“有规则的竞争”制度和法治框架。

其二,认识误区——乡镇选举政治的发展有可能使农村的宗法势力、黑社会组织和其它恶势力乘机合法化。

在一些对乡镇长直选问题上持谨慎和保留态度者中,有一种观点认为:“由于中国农村问题的复杂性,如果在乡镇这一级采用直接选举乡镇长的办法,会将中国农村中的家族、帮派等压住了很久的问题重新召唤出来,从而使中国农村的问题更加复杂。也有人担忧由于中国农民的文化水平低,进行这样的选举会有可能出现大量的贿选问题,甚至会出现黑社会的控制。”⑩

无疑,随着中国社会转型的不断发展,有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪已经成为2001年中国“全国社会治安工作会议”提出要重点打击的三类犯罪,中国政府还专项进行了打击党政官员涉嫌黑势力的斗争,可见,黑势力活动之猖獗,黑社会性质的犯罪团伙向政界渗透,以钱换权,通过各种贿选手段,以谋求合法外衣,已在某些地区成为事实。而如果全面推广乡镇长直接选举,则也有可能使之成为黑势力谋求政治合法化的某种途径,这种担忧并非空穴来风,无疑会影响决策层下决心推行乡镇长直选。

然而,对此有必要更全面地分析和评估,必须认识到现代选举政治与权钱交易、“黑金政治”并没有必然的因果关系,选举政治有可能被黑势力染指,但黑势力并不是由于选举政治才产生的,黑势力谋求政治合法化也并非只有通过竞选,在中国现行体制下并无竞选政治,但也无法避免黑势力向政界渗透,如湛江、厦门等特大走私案,均是走私集团的黑势力与地方政府的党政军界高官长期勾结所为。带黑社会性质的有组织犯罪势力向权力层渗透,在政界寻求保护伞、人,甚至直接谋求体面的政治身份以掩盖其罪行,是全世界黑势力发展的共同特点。与现行体制由少数人从少数人中选人的“选拔政治”相比较,公开的规范性和量化的民主机制才更有助于从总体上和全局上遏止黑社会势力。因此,切不可因噎废食,担忧黑势力染指选举,而恐惧民主选举。

再如,“贿选”在现行体制下也已经开始萌芽,山西省临汾市吉县就发生过该县原副县长姜某企图通过贿赂县人大代表而图谋当县长的案例,而私营业主企图通过贿赂基层人大代表当选市人大代表以提高自己政治地位的案例也早已不是绝无仅有之事,披露此事的记者“注意到这幺一个事实,这些代表收受‘贿赂’的直接动机并不是‘牟利’,他们真实的心态是,投票给谁无所谓,如果有人‘意思意思’,就顺水推舟投他一票。因为据一位人大代表看来:‘我投谁的票对选举根本没什幺影响,最后谁当选,还不是由上面定。’人选早就由组织定好,投票几乎演变成了一种既定程序,长此以往,代表感觉手中的选票不再重要,这时有人出来钻空子,搞‘贿选’,就容易得手了。”可见,真正规范竞选活动,使公民的政治参与和投票选举的政治权利落到实处,而不是走形式,作“选举秀”,使政务类公务员的产生由现在的“选拔”制向真正的“选举”制转变,才是从根本上提高人大代表的“民意代表”意识、防止和遏制“贿选”现象的主要途径。

虽然中国农民总体的文化水平较低,也缺乏民主选举的政治文化传统,这对于发展民主选举确实是不利因素,但文化程度决不是推行选举政治的充分必要条件,关键在于农民是否有维护自身利益和自由发表意见的权利。至于识字率低给选举带来的困难是可以通过具体的技术性措施来解决的,当年在解放区就发明过用“投豆子”的方式选干部的各种创举,现在正在广泛推行的直接选举村民委员会的实践,也是中国农民在实践中学选举的社会课堂。

其三,制度限制——乡镇选举政治的发展与现行干部选拔制度和民主集中制传统具有内在矛盾。

乡镇长选举方式改革的方向显然是向规范化、程序性、定量的民意表达和决定机制发展,虽然目前的各试点地区都是在现行的干部选拔制度改革的体制框架内操作,但就选举政治“自下而上”的选民的随机选择功能和候选人的主动竞选相结合的本质而言,显然与“选拔政治”的“自上而下”的领导或领导集团的有意挑选功能有着内在矛盾。

因此,目前中国干部人事制度改革的主流模式并不是竞选制,而是各种类型和不同程度的考任制,全国许多省进行了部分副厅局级干部的公开选拔,通过公开报名、考试择优、组织考核、领导决定、任前公示等程序,产生了一批领导干部,这一趋势还在不断发展。这是由于考任制本质上仍然从属于选拔制,考任者的资格、考试的题改革论坛目、评分的标准、考官的选择、对初步入选人员的范围确定和组织考核以及最终的决定权,都是由主持选拔工作的组织及领导自上而上决策的,目前广泛推行的考选式改革主要是一方面扩大了可能被选拔者的范围,让更多的人有可能进入组织部门考察的视野;另一方面扩大了参与选拔者的范围,使部分有关方面的专家、学者有可能参与选拔干部的一些专业性、初始性的工作,但总体上还只是现行干部选拔制度的量变过程。

而乡镇长选举方式的改革则是在现行干部选拔制度的框架内,初步进行的选举政治或竞选政治的尝试,其本质是与“选拔政治”内在矛盾的。这一改革趋向的出现,一定程度上表现了现行干部选拔制度在量变过程中的部分质变,因此在实践中面临的困难比推行考选制的阻力大得多。笔者在大鹏镇调研时发现,在如何理解、对待民意推荐票的问题上,推行改革的有关方面的认识还远未能统一。坚持现行干部选拔制度者认为,如果有两人以上获得群众推荐票都较多,差距不大,党委可以在其中选择一位最合适的人选做正式候选人,而不必拘泥于群众推荐票最多者,并认为这符合执政党的民主集中制的干部选拔传统,否则怎幺体现党的领导。而多少持有现代选举政治理念者则认为,既然开放地由群众推荐镇长候选人,程序规范,得票公开,党委在最终确定候选人时必须充分反映民意,毫无疑问要将获最多民意票者推荐给镇人大去选举,否则,群众就会有被愚弄的感觉,民主集中制决不是先群众民主,后领导集中,而应该是通过民主的程序,遵循少数服从多数的基本原则,产生集中统一的结论或决策,党的领导的基础恰恰来源于代表了大多数人民的意愿。上述认识的分歧实际上深刻地反映了选举理念的差异。因此,要有效地推进乡镇长选举方式改革,就必须重新理解和诠释社会主义民主和共产党的民主集中制组织原则。几年前就已有学者专门着书论述“少数服从多数”原则在民主集中制中的基础地位,近来也有学者在论及民主集中制与违宪审查的矛盾时,再次提出反思民主集中制,认为“民主集中制到底是什幺?回答这个问题不能脱离民主集中制在中国近一个世纪的实践。换言之,这个问题其实有两个方面:其一,民主集中制应该是什幺?

其二,我们所实践的民主集中制其实是什幺?”“在不突破民主集中制的前提下,我们可以合宪法地丰富民主集中制,一方面坚定我们对民主的承诺,另一方面使宪法在实质上高于法律”。这些要求将民主集中制合逻辑地解释成为民主制的呼吁,实际上反映了中国渐进改革的某种发展轨迹,那就是在坚持使用传统意识形态话语系统的同时,不断适应形势的变化而赋予新的内容。

早在1992年的中共十四大上就曾深刻地阐发了中国决策层辩证地处理中国改革的实践发展与意识形态传统话语系统之间关系的奥妙,在他看来,“在社会主义建设的政治保证问题上,强调坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义思想。这四项基本原则是立国之本,是改革开放和现代化建设健康发展的保证,又从改革开放和现代化建设获得新的时代内容”。如果说邓小平曾经深刻地通过改革传统“社会主义”的内涵而发展了社会主义的实践,那幺“三个代表”的重要思想则正在赋予共产党新的时代内涵,这为重新诠释社会主义民主和党的领导以及重新解析民主集中制开拓了广阔的空间。

方式改革范文篇8

存在的主要问题

一、考录制度执行力度缺乏严肃性。经过7年的耕耘，“凡进必考”现已成为公务员录用的共识。但是一些地方，仍然还心存侥幸，对考录工作认识不够深入，“上有政策，下有对策”。一是为了吸引人才，对高学历、高职称、稀缺专业人员实行免考或随意简化考试科目和程序，以考核代替考试，以考调代替考录。二是“钻政策的空子”，利用考试与调任领导干部的空间，个别“庸才”不经考试披上公务员的“外衣”，堂而皇之登上领导干部的舞台，出现了“考不进来调进来”的现象。三是考录工作缺少透明度，考生、家长心存疑虑，对考录工作“公开、平等、竞争、择优”的原则缺乏可信度。

二、录用要求“门槛”过高，缺少平等性。一些部门用人要求过高，使很大一批考生“望门兴叹”，也让他们失去了平等竞争的机会。一是学历要求过高，只招收全日制普通高校毕业生，这样就把一批同等学历的自考生排斥在外。这既违反了公务员录用考试中关于“平等竞争”的规定，也违反了我国教育法关于“自考文凭和普通高校毕业文凭同等待遇”的规定。二是制定“土政策”，实行地域限制，只招收本地籍考生。这让公务员招考面向社会成为空话。

三、考录工作未实现定期化、缺乏连续性。一是公务员考录信息“闭塞”。由于考录工作未定期，考生不知道招考工作何时举行，县级人事部门又很难给一个明确答复，等有一个明确信息后，又由于来得比较突然，时间、空间衔接上又相对紧凑，缺乏有效准备，往往不得不放弃考录机会，因此很多考生抱怨考录信息“闭塞”。二是考录工作无连续性。县市没有招考公务员的主动权，一些地方、部门严重缺人，上报审批、考试录用“战线”太长，急需人员得不到及时补充，致使公务员队伍年龄结构与知识结构的更新与交替出现断档，这样既不利于公务员队伍的正常新陈代谢，又因人员配备不足而影响了某些工作的正常开展。

四、考录缺乏针对性，用人单位难找想用的人。在当前的招考方式中，特别是在笔试、面试工作中实行“千人一卷”的模式，不能突出不同行业、不同岗位的具体专业要求，致使录用对象虽然通过层层考试选拔，但仍存在着“高分低能”现象，即符合招考职位的条件，却不能胜任岗位工作。

五、考录工作缺乏灵活性，考录成本较高。乡镇、县、市机关考录公务员由市地级人事部门向省级人事部门上报考录计划，待审批后，全省统一组织实施。一是缺乏灵活性。基层机关补充公务员唯一途径只能考录，而考录工作全省一个步调，个别地方、部门因特殊情况也不能有特批计划，只能等待。二是现行考录政策成本较高。考试结果只在一次考录中适用，而报名、考试由省、市、县分级组织，这不仅加大了工作量，无形中增加了考录成本，而且由于没有形成有效的机制，相同职位、相同科目的考试结果，因试卷命题、考试标准不同，难以重复有效利用。

对策及建议

一、实行分级分类制度。为了避免“千人一卷”、“高分低能”的尴尬局面，实行分级分类制度。调整笔试内容，在公共科目的基础上，根据不同职位、不同行业增加相对应的专业知识考试。公共知识作为测评机关工作者应具备的基本常识；专业知识考试以招考职位为核心，主要测评本岗位应掌握的基本技能。专业知识可根据实际需求设置文秘、政法、人事管理、经济管理、财务管理、信息技术等，并在成绩的计算上要突出专业知识所占比重。

二、建立定期连续的公务员考试制度。考录制度是打开国家行政机关面向社会的一条“独木桥”，唯一通道开或关的时间应该为世人所共知，也即应该有一个开门关门的具体时间供人们去选择。因此，以省为单位进行定时定期的公务员招考工作，既可以降低考试成本，又可以统一考试程序、考试内容，还能由于考生的精心准备而保证考试质量。一是规范笔试内容、形式以便考生更能够较系统全面地查找资料、进行复习。二是借鉴普通高考、自学考试、计算机、英语、司法考试的组织方式，建立定期连续的公务员考试制度。每年确定具体固定的报名时间、考试时间、面试时间，做到有章可循。三是采取“一次考试、多个专业、结果适用”的途径，对公共知识以划定合格分数线，不计入考试总分，测试结果各个职位有效，全省适用。凡参加公共知识考试合格者，可相应的公务员考试公共知识合格证书，并规定有效期。这样既可减轻考生的负担，又可减少考录的成本。

方式改革范文篇9

一、指导思想

为适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照巩固农村税费改革成果、建立公共财政体制的要求，改革乡镇财政管理方式，全面实行“乡财县管乡用”。通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇财政收支行为，确保乡镇既得利益，充分调动乡镇发展经济、当家理财的积极性，在确保人员工资、机构运转的前提下，确保重点支出;进一步推进各项财政改革，加强管理，提高理财水平，确保乡镇基本支出需要，控制财政供养人员的不合理增长，防范和化解乡镇债务风险，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会稳定，促进县乡经济和社会事业健康发展。

二、基本原则

(一)财政分配利益向乡镇倾斜的原则。进一步调整和完善县乡财政管理体制，加大对困难乡镇的扶持力度，从体制上保证乡镇工资发放和机构正常运转等基本支出需要。

(二)统一模式、积极推进的原则。各乡镇要按照全省统一改革模式积极推进改革，确保乡镇财政预算管理方式改革取得实质性进展，促进农村经济社会的全面发展。

(三)坚持“三权不变”的原则。即乡镇资金的所有权、使用权和财务审批权不变。

(四)坚持债权债务关系不变的原则。乡镇原有债权债务关系不变，乡镇在保证基本支出后的结余资金归乡镇所有，优先安排用于清欠历史债务。

三、改革模式

(一)收入上划县级管理。原来由乡镇支配使用的各项收入，包括地方财政收入、税收返还收入以及上级下达的各项转移支付等，全部上划县级财政，同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。乡镇不再承担组织收入的职责，年度税收目标任务统一由县政府根据税源情况下达县国税局、地税局执行。改变以乡镇为单位的考核办法，县政府另行制定对乡镇经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展经济的积极性。

(二)支出按性质分类管理。根据农村税费改革后转变乡镇政府职能的要求，在明确划分县乡政府事权的基础上，重新界定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有：工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支。乡镇上划县级支出主要有：一是调整工资支出，主要指政策性增资和调整工资;二是事业发展支出，包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。乡镇根据事业发展需要，对项目分轻重缓急，经乡镇人大主席团审议后，向县级财政提供项目和资金报告，并附可行性研究报告。县级财政实行项目库滚动管理，综合考虑全县经济社会发展需要，结合财力情况统筹安排，以年初预算或专项资金的形式下达乡镇。

四、主要内容

在“三权”不变的前提下，对乡镇财政实行“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县财政直接管理乡镇财政收支。

(一)预算县编。乡镇财政所上划县财政局管理，乡镇财政所作为县财政局的派出机构，代县财政履行相关职能。乡镇的预算由县财政结合财力实际，按照适当向乡镇倾斜原则，考虑历史支出水平，制定科学、合理的定额标准和相关办法。乡镇根据县财政制定的标准和办法编制乡镇财务收支计划，报县财政审核后统编县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后，由县财政批复各乡镇执行。年度执行中需调整的预算，由乡镇提出申请，县财政局提出审核意见，报县人大常委会审查批准。

(二)账户统设。取消乡镇及所属各部门所有银行账户，由县财政国库股统一开设规范账户。实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县财政国库股在各乡镇具有开户资质的金融机构为各乡镇统一开设“零余额账户”，核算乡镇基本支出和项目支出;未实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县财政国库股为各乡镇统一开设“基本账户”、“专项资金专户”、“收入汇缴专户”和“村级资金专户”。“基本账户”用于核算乡镇基本支出和项目支出;“专项资金专户”用于核算国债资金、以工代赈资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及县级各职能部门向乡镇拨付的其他专项资金等;“收入汇缴专户”用于核算乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，以及预算外资金收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等。

同时为加强对乡镇财政预算管理方式改革后村级资金的监督管理，增强村级资金使用安全性，统一开设“村级资金专户”，用于核算乡镇代管的村级资金，由乡镇农经站承担代管职责。

(三)集中收付。乡镇的各项收入统一纳入县级财政管理，乡镇的各项支出统一由县级预算安排。乡镇的税收收入由税务部门征收后按规定缴入县级金库;应纳入预算的行政性收费和罚没收入，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中汇缴县级金库;预算外收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入由乡镇通过“收入汇缴专户”集中缴入县财政预算外资金专户。乡镇所需支出，按照批复后的乡镇预算，由县财政按进度拨付或支付;预算外资金支出由各乡镇根据存量及需要，提出用款计划，报县财政审核后核拨。实行“收支两条线”管理。

(四)采购统办。乡镇在年初编制支出计划时，根据统一的标准和办法，按照政府采购目录和限额标准编制政府采购预算。年度执行中，由乡镇根据县级财政批复的政府采购预算，提出采购申请和计划，由县政府采购中心按政府采购程序实施统一采购，政府采购资金由县财政按规定的程序支付。

(五)票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据等财政票据，其管理权全部上收到县级财政部门，乡镇票据采用“限量领用、定期核销”的管理办法，做到以票管收，票款同行，严禁坐收坐支。未经省级财税部门监制和印制的票据均视为非法票据，乡镇不得使用。

五、机构设置

(一)县财政局因改革需要，增加预算股、国库股编制各2名，按照“预算县编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，直接监督管理乡镇财政收支。所需编制在县乡财政系统编制总量内调剂解决。

(二)各乡镇财政所统一上划县财政部门垂直管理，为县财政局派驻乡镇单位，人员编制统一上划县局管理。名称统一为“××县财政局××财政所”，机构级别为股所级，经费列入同级财政预算，人员按照公务员制度管理。

(三)各乡镇财政所的编制不得低于3名，具体岗位为所长1名、乡镇一级预算单位会计1名、出纳1名，人员统一由县财政局调配。

六、组织领导

为加强领导，精心组织，积极稳妥推进乡镇财政预算管理方式改革，成立××县乡镇财政预算管理方式改革领导小组。

组长：*县人民政府县长

副组长：*县委常委、县人民政府常务副县长

成员：*县监察局局长

*县人民政府办公室副主任

*县财政局局长

*县人事局局长

*县农业局局长

*县审计局局长

*县民政局局长

*县国税局局长

*县地税局局长

*县人行行长

*县财政局副局长

*县编办主任

领导小组下设办公室在县财政局，和秋梅同志兼任办公室主任，办公室人员从成员单位抽调，负责处理日常工作。各乡(镇)要成立相应机构，切实加强领导，确保我县乡镇财政管理方式改革工作顺利进行。

七、配套措施

(一)完善县对乡镇的财政管理体制，实现县乡和谐发展

完善县对乡镇的财政管理体制，是解决乡镇财政问题的关键所在。一是要理顺行政体制，明确县乡政府的责任和义务。二是要理顺财政体制，确立“统收统支加激励”的管理体制，明确县乡政府及财政部门的权力和义务，尤其是明确县乡事权范围内的支出责任，避免“上级点菜，下级买单”。三是各职能部门要真正从全局利益出发，采取有力措施遏制为小团体谋利益的行为。要取消各职能部门要求乡镇配套资金的规定，切实减轻乡镇负担。四是要认真清理从各职能部门安排给乡镇的各类专项资金，通过整合县对乡镇的各类专项资金，进一步加大对乡镇的补助力度，提高乡镇政府提供公共服务的能力。通过调整和完善县对乡镇的财政管理体制，确保改革目标的实现，从根本上解决乡镇财政的困难和问题，实现县乡和谐发展。

(二)严格预算管理，硬化预算约束

在乡(镇)财政预算管理方式改革的过程中，要认真贯彻执行预算管理的有关法律、法规，积极推进综合预算、部门预算等预算编制的改革，细化支出预算管理，统筹安排预算内、外财力，建立预算绩效评价体系加强预算管理和财务监督，进一步提高乡镇财政的调控能力和资金使用效益。在编制预算时，实行全口径预算管理，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。

(三)建立乡(镇)债务风险防范和化解机制

建立乡镇债务风险防范和化解机制：一是清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，采取行政拍卖或法律的手段收欠还债。通过承兑还债、折卖还债、划转还债、置换还债等多种措施进行综合分类消化债务。二是加强债权债务管理，对乡镇债权债务实行“双重管理”。在乡镇原有的各项债权债务关系不变的前提下，加强县对乡镇债权债务的管理，突出财政在政府融资管理中的主体地位，加强财政对债权债务的集中管理力度，特别是要取消乡镇政府的举债权，杜绝乡镇举借新债，从根本上堵住债务盲目膨胀的源头。乡镇确需举借新债的，必须上报县财政严格审核，由县政府根据区域发展规划和乡镇偿债能力审批后统筹安排。三是建立乡镇偿债基金。由县财政在每年组织的地方财政收入中按一定比例提取偿债准备金，专项用于还债，逐步消化债务存量。同时，对乡镇预算外收入扣除县级统筹和本级支出后的结余部分全部作为偿债基金用于还债，以解决乡镇债务严重、偿债能力差的问题。四是对增加乡村负担的事项实行县级集中管理。杜绝向基层摊派、乱伸手、乱干预行为，严格控制各类达标升级和检查评比活动。凡是增加乡村负担的事项，一律报县级审批。

(四)建立和健全经济与社会发展目标考核体系

为避免收入上划县财政直接管理后，乡镇政府发展经济、培植财源的积极性受到影响，有效地调动乡镇发展经济的积极性，促进农村经济的和谐、可持续发展。县政府将制定县对乡镇的经济与社会发展目标考核办法，明确乡镇政府的责、权、利，建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系，选取乡镇政府的财源培植、企业发展、区域经济等指标进行单项或综合考核，对节俭支出、集中财力发展农村经济、化解乡村债务较好的乡镇给予奖励。

(五)严肃改革纪律

各乡镇要进一步提高对乡镇财政预算管理方式改革的认识，加强领导，规范操作，自觉接受纪检监察、财政、审计等部门的财务检查。不准在实行乡镇财政预算管理方式改革之前私分资产、滥发钱物，一经发现，除全部予以没收外，还要追究乡镇主要负责人和直接责任人的责任。在改革实施过程中，如发现有使用违规票据、私设小金库、擅自开设银行账户、坐支收入等现象，县财政将在机构运转经费中直接扣划违纪资金，并由有关部门追究乡镇主要负责人和有关责任人的责任。

八、实施步骤

乡镇财政预算管理方式改革工作分为以下4个阶段实施。

(一)制定方案、准备工作阶段(2009年5月10日至5月20日)

1.通过深入调查研究，制定实施方案和有关配套措施，成立乡镇财政预算管理方式改革机构。

2.县财政局向政府提交改革方案。

3.县政府召开动员会，安排部署下一阶段工作。

4.县财政局向县编办提交人事编制改革文件。

5.乡镇政府做好改革前准备工作。

(二)实施、检查阶段(2009年5月21日至6月30日)

1.工作组下乡，清理规范银行账户，清理财政所资产，锁定债务，清理编制和人员。

2.县财政局作业务培训，明确乡财政的责、权、利等关系。

3.县政府制定县对乡镇的经济与社会发展目标考核办法。

4.下乡指导工作。

(三)方案上报阶段(2009年7月1日至7月10日)

将《××县乡镇财政预算管理方式改革方案》及实施细则上报上级财政部门征求意见，并根据意见结合我县实际进行修改。

方式改革范文篇10

一、指导思想

以党的十七大和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，改革现行乡（镇）财政管理方式，促进乡（镇）依法组织收入，确保乡（镇）人员和公用经费支出，防范和化解乡（镇）债务风险，强化乡（镇）财政监督管理职能，维护农村基层政权运转和社会政治稳定，促进农村经济和各项社会事业又好又快发展。

二、基本原则

（一）坚持乡（镇）政府管理财政的法律主体地位不变的原则。按照《中华人民共和国预算法》中“一级政府、一级预算”的规定，在推行乡（镇）财政管理方式改革中，要坚持“三个不变”原则，即乡（镇）政府管理财政的法律主体地位不变，乡（镇）财政资金的所有权、使用权和财务审批权不变，乡（镇）政府享有的债权和承担债务责任不变。乡（镇）政府要在县财政部门指导下，做好财政管理工作。

（二）坚持从改革全局出发，同步推进的原则。实行乡（镇）财政管理方式改革是农村经济和社会事业发展的客观要求，是经过实践证明的成功经验。各乡（镇）要按照全市及县里的统一部署，积极创造条件，保证各乡（镇）同步推进。

（三）坚持强化管理，提高效率的原则。强化乡（镇）财政收支的监督管理，规范乡（镇）政府收支，控制财政供养人员增长，积极化解乡（镇）债务，减轻财政负担。规范县对乡（镇）财政工作的管理程序，降低管理成本，提高工作效率，提升乡（镇）财政管理水平。

三、实施范围

乡（镇）财政管理方式改革的实施范围，包括各乡（镇），经济开发区、生态旅游经济区及各经济园区。

四、改革内容

乡（镇）财政管理方式改革的核心内容是以乡（镇）为独立核算主体，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”，由县财政部门监督和管理乡（镇）财政收支。

（一）预算共编。县财政局按照有关政策规定，结合乡（镇）财力实际，兼顾需要与可能，明确各乡（镇）预算安排顺序和重点，提出乡（镇）财政预算安排的指导意见，报县政府批准。乡（镇）政府根据县财政部门经县政府批准的指导意见，编制本级预算草案并报县财政部门审核后，按法定程序报批。在年度预算执行中，县财政部门对乡（镇）预算执行情况进行实时监督。乡（镇）政府提出的预算调整方案，应报县财政部门审核后按法定程序审批执行。各乡（镇）财政还要对本级政府实行综合部门预算管理，按照乡（镇）政府年度收支预算盘子，编制乡（镇）政府的综合预算。

（二）账户统设。实行乡（镇）财政管理方式改革后，保留乡（镇）财政总预算会计，乡（镇）财政总预算会计职能应由乡（镇）财政所履行，并由乡（镇）财政所统一管理和核算乡（镇）各部门及单位的财务收支。一是设置乡（镇）财政国库，户名为法库县***乡（镇）地方财政库款，办理预算内资金收支业务。二是设置乡（镇）预算外资金账户，户名为法库县***乡（镇）预算外资金专户，办理预算外收支业务。三是设置工资账户，户名为法库县***乡（镇）工资专户，办理发放工资业务。四是设置乡（镇）专项资金帐户，户名为法库县***乡（镇）专项资金户，办理专项资金收支业务。五是设置乡（镇）政府经费账户，户名为法库县***乡（镇）政府经费户，办理乡（镇）政府收支业务。六是设置村级资金账户，户名为法库县***乡（镇）村级资金户，办理村级资金收支业务。同时，各乡（镇）在金融机构开设的其他财政账户一律撤销。

（三）集中收付。乡（镇）财政收入由乡（镇）政府按年初预算组织征收和缴库，乡（镇）财政预算内资金入库后，要全部上划县国库。预算外收入入库后要定期全额缴入县财政预算外资金专户。乡（镇）根据年度收支预算，参照收入入库数额，按月或支出进度向县财政提出支出计划和申请。县财政要按照“先重点、后一般”的原则，严格审核。对符合要求的支出，将预算内资金拨付到乡（镇）财政国库或财政专户，将预算外资金拨付到乡（镇）预算外资金账户，并按规定程序支出。县乡（镇）总预算会计核算按照《辽宁省财政厅关于印发辽宁省乡镇财政管理方式改革总预算会计核算暂行办法的通知》执行。

（四）采购统办。凡纳入政府采购集中采购目录的乡（镇）各项采购支出，由乡（镇）提出申请和计划，经县财政部门审核后，交县政府采购办集中统一办理，采购资金由县财政部门直接拨付提供货物、工程和服务的供应商。

（五）票据统管。乡（镇）使用的行政事业性收费票据，由县财政部门统一建账管理，乡镇现用现领，票款同行。

（六）县乡（镇）联网。实行乡（镇）财政管理方式改革后，乡（镇）财政要与县财政联网，对各项财政支出均实行网上申请、审核和查询。

五、实施步骤

（一）筹划部署阶段(20*年4月—5月)。一是具体改革工作由县政府统一领导，成立由县政府主要领导、分管领导和财政、人事、审计、国税、地税等有关部门负责同志参加的乡（镇）财政管理方式改革工作领导小组，根据省、市部署，结合我县实际，研究制定我县具体实施细则。领导小组下设办公室负责改革工作的具体实施和协调指导，办公室设在县财政局；二是召开各乡（镇）长及乡（镇）财政干部参加的动员大会，按照全市统一部署和我县制定的实施细则进行部署安排。

（二）清理、清查阶段(20*年5月)。一是由我县财政局和人事局负责理清乡（镇）财政供养人口情况。对在编人员经人事局认定后，由财政局建立财政供养人员数据库；二是由县、乡（镇）财政部门负责清理乡（镇）行政事业收费票据，对到期未使用的空白票据，经县财政局和相关部门核实无误后统一销毁；三是由县、乡（镇）财政部门负责清理乡（镇）银行账户，除按规定可设置的账户外，其他账户一律撤消，并按资金性质做好资金划转和账务处理；四是由县、乡（镇）财政部门负责对乡（镇）的债权债务进行核实登记，并报县政府备案；五是由县、乡（镇）财政部门负责清理乡（镇）政府和事业单位资产，并与固定资产账核对，对固定资产盘盈盘亏按照《*市行政事业单位资产处置暂行管理办法》进行审批和账务调整。

（三）准备运行阶段(20*年6月—9月)。一是要做好网络设备安装调试工作；二是要做好核算软件的安装培训工作；三是要做好账务移交、账套设置、账目初始化、撤销银行账户、新建银行账户等工作；四是制定《乡镇财政会计业务操作流程》、《乡镇财政支出审批程序》等管理制度。五是进行网上审批业务模拟运行。

（四）启动和检查验收阶段(20*年10月—11月)。一是20*年10月1日，全县各乡（镇）正式启用县乡网络，按新的管理方式进行管理核算；二是由县审计部门对县与乡（镇）财政相关交接事项进行监交；三是由县工作小组对各乡（镇）财政管理方式改革进行验收；四是由县财政牵头组织相关部门对各乡（镇）工作进行检查验收；五是接受省、市财政部门检查组检查验收。

六、相关要求

（一）加强改革工作宣传和指导。乡（镇）财政管理方式改革是适应农村综合改革的新形势、新变化，为加强基层政权建设，巩固农村的税费改革成果，统筹城乡发展而做出的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要措施。各乡（镇）要深刻理解改革的重大意义，加强宣传，消除误区，统一认识，为改革奠定良好的思想基础和群众基础。

（二）认真履行乡（镇）财政管理职责。乡（镇）财政管理工作由我县财政部门负责，实行乡（镇）财政管理方式改革后，要履行好如下职责：指导乡（镇）财政年度收支预算编制；实时监督乡（镇）预算执行情况；审核乡（镇）政府预算拟调整方案等。

实行乡（镇）财政管理方式改革后，乡（镇）财政管理职能不变，乡（镇）财政要在县财政局的指导下，继续做好乡（镇）财政预决算编制、预算执行、预算调整、预算内外资金收支管理、乡（镇）金库管理等工作；做好管理和核算乡（镇）各部门及各单位的财务收支、会计核算、会计人员培训工作；做好本级政府所属单位国有资产的购置、登记、使用和处置工作；做好农村社会保障资金、各类专项资金和村级财政补助资金的核拨和监督管理；做好乡（镇）税源、乡（镇）政府财力资源、乡（镇）政府债权债务监管以及财政资金绩效评价等工作。

（三）保证乡（镇）财政管理干部配备。各乡（镇）要建立财政干部任职资格制度，要求所有从业人员持证上岗，进一步提高乡（镇）干部的专业化水平。会计人员不得轻易更换，如必须更换，需事先告知县财政部门，乡（镇）财政干部实行双重管理。各乡（镇）要根据财政管理方式改革需要，设置预算会计、稽核和出纳岗位，按《辽宁省人民政府办公厅转发省财政厅关于推进乡镇财政管理方式改革指导意见的通知》（辽政办发〔20*〕90号）要求配备乡（镇）财政干部，为推进乡（镇）财政管理方式改革提供组织保障。

（四）强化乡（镇）财政管理工作制度建设。要以乡（镇）财政管理方式改革为契机，建立全县统一的财政监督管理机构工作规程、财务管理规定、财政资金流程、支出业务审批流程、乡（镇）财政总预算会计和出纳岗位职责及业务操作规程、县乡（镇）网络和计算机管理操作规程等，提高办事效率，为乡（镇）提供优质、高效、廉洁、规范的服务。