分税制财政体制论文十篇

分税制财政体制论文篇1

提要：本文按时间顺序对我国财政理论的变化进行综述，突出我国财政体制理论形成的特殊性，重点归纳西方财政联邦主义对我国“分税制”体制理论产生的影响。

由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题，缺乏系统的财政学理论体系，对财政的运行机制和管理方法关注的比较少，所以，作为财政管理的一个重要方面——财政体制，在我国的财政理论中缺少比较系统的论述，更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。由于各种历史因素和现实因素，新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导，并选择了以国家为决策主体的计划经济体制，即国家掌握了几乎全部的权力资源，也正是在这种经济基础之上，形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”，以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后，经济体制发生转变，西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响，财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法，但实践中，财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。

一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展：大一统的财政体制

建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系，在财政实践中，与高度统一的计划经济体制相适应，财政体制也是高度统一的，强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中，尽管针对地方财政缺乏积极性的问题，一直在探讨如何克服财政体制的过分集中，但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。

1951年出版的《新财政学教程》（丁方、罗毅，1951）设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题，但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中，在“论十大关系”中就指出，“我们的国家这样大，人口像这样多，情况像这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则，即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权，而计划经济下的这种分权只是行政性分权（吴敬琏，2004）。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》（许飞青、冯羡云，1964）对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中，分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等，并对财政体制建立的“统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析，提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点，开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出，计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，自建国至1979年的财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的过程，但其基本形式没有多大的改变（杨之刚，1999）。

二、八十年代初到九十年代初的理论发展：包干制与分税制之争

20世纪八十年代初开始，我国逐渐向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性，开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训，并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分，它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此，财政体制的改革，是我国经济体制改革的关键性环节之一”（贾康，1987）。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的，先后实行了基本建设投资拨款改贷款，中央和地方财政收支‘包干制’，两步‘利改税’等政策”（王绍飞，1988），经历了多次变革，但“在处理中央与地方的财政分配关系上，还未能找到一个较为理想的模式”（刘溶沧，1987）。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性，即“利改税后，企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金，不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润，这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”（马国强、吴旭东，1985）。

八十年代末九十年代初，我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀，使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产，但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨，进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为，认为“行政性分权的局面不宜久存”（楼继伟、肖捷，1987）。张馨认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题，他还分析了分税制难以推行的真正原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此，他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论，提出了涉及我国财政体制的两条基本原则，并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析，提出了区域性财政体制的基本框架（刘尚希，1991）。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后，张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”，主张“统一领导、分级管理”，这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换，但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算，因此为适应新的经济形势，也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。

三、1994年税制改革至今的理论发展：“分税制”应不断完善

1994年“分税制”改革的实施，在一定程度上解决了原体制的弊端，陈共认为，1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系，既保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性，并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度（陈共，2005）。但寇铁军认为，分税制的基础缺乏科学性，税收返还和补助制度尚不规范，尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的；而且按照隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制痕迹，改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章，并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题，财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路：

1、从财政体制改革的目标模式来看：张馨从双重财政结构理论出发，提出我国的财政体制不仅应该分税，而应该分税与分利相结合，这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅，形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出，理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看，各级政府事权和财政收支范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配方法。

2、从地方的财政自来看：由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”（张馨，1993），所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上，目的就在于扩大地方财政的自，以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应该有一定的自，但不得不侵犯全国性的税法和国税税基，或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”（孙开，2004）。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标，他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系，并对一些辅助税种进行调整；中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系，辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上；远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系，辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。

3、从规范转移支付制度的角度来看：寇铁军提出，健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的，并借鉴OECD主要国家财政转移支付制度的模式，论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后，指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡：建立制度初期，应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时，也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究，发现“从1995年到2000年，考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小，说明转移支付并没能促进区域经济收敛，即转移支付没有取得均等化的效果，这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”（马栓友、于红霞，2003），“转移支付方式不规范，对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清，专项补助多固化为对某些地区的固定补助，项目繁多，且疏于管理”（李齐云，2002）。而且，对均等化起主要作用的一般性转移支付，其测算方法还存在诸多问题，“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法，所占比重有限”（李晓红，2002）。

主要参考文献：

[1]张馨，杨志勇.当代财政与财政学主流（第1版）[M].大连：东北财经大学出版社，2000.

[2]王绍飞.明确财政体制改革的总体目标加快和深化财政体制改革[J].中国财政，1988.2.

[3]陈共.1994年税制改革及分税制改革回眸与随感[J].地方财政研究，2005.1.

[4]寇铁军.我国财政体制改革的目标模式[J].财经问题研究，1995.12.

[5]张馨.我国财政体制的双元模式[J].国有资产研究，1996.3.

分税制财政体制论文篇2

【关键词】财税体制改革 政策网络 公共政策 利益博弈

【中图分类号】F810.2 【文献标识码】A

财税改革：不是选择之一而是必然选择

财税问题是一个国家能够科学合理良性有序运行的命脉问题。从古至今，人们对于财税问题都给予了高度关注和研究。司马迁在《史记》中记载“自虞、夏时，贡赋备矣”，中国的税收历史悠久，事实上随着国家的产生，税收就伴随产生。但是随着社会经济文化环境的变化，不同时期的税收政策效应存在着巨大的不同。如何“顺势而为”，对财税体制进行相应的改革成为国家发展的一个重要问题。从春秋时期齐国管仲的“相地而衰征”，鲁国的“初税亩”，及至秦国首创了较为完整的财政体制，赋役制度和税收制度都具备一定的完整性和系统性，唐宋时期的“两税法”将中国税制发展推进到了一个新的高度，王安石的“方田均税”改革以及明代张居正的“一条鞭法”，雍正时期的“摊丁入亩”都在中国古代财税改革历史上留下了浓墨重彩的一笔。纵观这些改革有一个巨大的共同点在于，改革在当时的社会环境下成为一种必然选择，不可不改，改革过程中在一定程度上触犯了既得利益团体，但是在更大的程度上反哺了社会经济发展。

改革开放以来，中国社会经济发展取得了重大成就，虽然1994年的分税制改革在很大程度上将“政府和企业、中央和各级政府、公权和公民三种关系交汇在市场体制中间”①。这一次财税体制改革也被称之为“中国改革历程中的经典之作”，其整体的思路和框架延续至今，20年过去了，分税制的弊端亦逐渐暴露出来。尤其是长期以来中央政府和地方政府存在着财权事权不一致，各个地方的实际税负也不一致等问题。财政收入与地方收入之间存在横向不均衡，中央与地方之间也存在着纵向不均衡，财政转移支付的结构性和层次性复杂，难以发挥真正的效果。在此情况下，国家和社会的发展已然在某种程度上对财税体制改革形成了“倒逼”②。

近年来，有关于财税体制改革的问题引起了全社会的广泛关注。党的十八届三中全会的改革公报中明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”事实上，财税体制改革是一项牵一发而动全身的系统工程，涉及的利益主体众多，改革所涉及的层面也非常广泛。从某种程度上说，深化财税体制改革乃是深化整个经济体制改革以及推动整个社会改革的关键点和重要突破口，科学合理行之有效的财税体制对于经济体制改革和整个社会改革具有重要的反哺价值。就此而言，深化财税体制改革已经不是众多选项中的选项之一，而是一种必然选择，大势所趋，不可不改。

理论溯源：政策网络理论的缘起嬗变与分析方法

政策网络理论（policy network theory）缘起于多元主义与综合主义之间的激烈论争。多元主义是20世纪上半叶西方社会广为流传的一种政治思想，是多元价值主义的一种必然结果，其基本观点在于政治权力是多元的。综合主义同样是20世纪上半叶西方社会广为流传的一种政治思想，综合主义也强调政府与利益团体之间的互动，但是与多元主义有区别，多元主义的互动强调的是一种竞争，综合主义的互动更多的是政府将利益集团纳入国家运行的轨道。随着英美各国民主化进程的加快，社会多元性与广泛性的特征日益明显。传统的多元主义与综合主义虽然对于利益集团在公共政策过程中的影响有所考量，然而在政府与利益集团的合作模式上存在分野。政策网络理论正是在这一背景下兴起的，及至20世纪90年代，政策网络理论获得了极大的发展③。

政策网络理论的核心概念即政策网络从本质上说一种结构性的政治概念，政策网络的网络是由各级政府机关、利益团体、官僚机构、社会组织、公民个人等行动者组成的，各个行动者都拥有自己的资源和预期，各个行动者之间是一种平等的关系；政策网络之所以存在的一个重要理由就在于政策参与者所拥有资源的异质性使得他们之间相互依赖，需要各个政策参与主体采取相应的策略活动来互动博弈实现自己的目标 ④。20世纪90年代，政策网络理论蔚为大观，成为欧美国家分析政策过程的重要工具。

政策网络理论作为公共政策过程分析的一种重要工具，展示了其巨大的优越性，这种优越性主要体现其分析方法上的创新，既不同于多元主义的“竞争”，亦不同于综合主义的“纳入”，而是强调“合作”，改变了传统的“线性关系”，在政策过程中强调“互动合作”。基于政策网络视角下的公共政策之于传统的政策过程有很大的差异，传统的公共政策更多的是一种线性方式，政府作为公共政策的制定者，公众（或者说特定群体的公众）更多是一种受众的角色，政府与公众之间的关系乃是一种管理者与被管理者的关系，公共政策由政府各个机构通过一层一层的上传下达，实现公共政策目标。在政策网络理论视角下，传统的单线关系被改变，执行过程不再是一元性的，而是一种复合结构，强调政府与公众之间的合作，协同执行。尤其是让公众参与到政策过程中，加强了与政府的合作，同时极大地减轻了政府在制定和执行公共政策过程中的阻力。

政策网络理论强调“合作共赢”，理性选择、人际互动、网络分析、结构分析等分析范式是政策网络理论的重要分析方法，这些分析方法在具体操作上略有差异，但作为政策网络理论整个范畴体系下的分析范式，也存在着诸多共同点⑤。首先，强调政策过程的参与主体是多元的；其次强调政策参与主体是具有理性的；再次强调政策参与主体对于自身利益的考量是积极的；此外，政策网络的分析方式强调“互动”、“博弈”。

现实困境：财税体制改革的主要困境分析

顶层设计困境。财税体制改革是一项“牵一发而动全身”的系统工程，科学合理的战略规划至关重要，如同一艘轮船在大海里航行，如果因为缺乏方向指引而走上了错误的方向，无论怎么努力，都无济于事，反而到不了正确的港湾。党的十八届三中全会赋予了财税体制改革“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，明确指出必须要完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。可以说，这在一定程度上指出了战略规划的方向，但是所提出的这些内容，在当前的现实环境下，都存在着极大的困难。从立法层面而言，中国的《预算法》修订从2004年开始就已经提上了议事日程，迄今为止已经经过了三届人大的修订工作，但是距离《预算法》真正能够修成正果恐怕还没有一个明确的日期。就税收立法而言，税收是一项涉及国计民生的重要公共议题，法定性也是税收的基本原则之一，当前我国的现行的24个税种，只有《个人所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》三部由全国人大及其常委会制定的法律法规，其他大部分涉税法律法规的立法层级较低，规范性文件较多，而且很多文件还是暂行措施。又如就事权而言，中央与地方政府的关系问题一直是大一统国家所面临的一个重要问题，财权事权的纵向不平衡使得各个地方的发展存在巨大的差异，财政转移支付制度也存在诸多问题，难以实现“二次分配”的动态平衡⑥。

利益博弈困境。财税体制改革涉及到多个部门多个群体，甚至在某种程度上说与每个人都息息相关。事实上，在政策网络理论的视野中，即使是政府部门或者其他管理机构也存在自身的利益，并不只是一个政策制定执行的工具或机构。基于这样的认识，官僚机构面对不同的政策环境、政策参与者的时候也会显示不同的政策偏好，正是因为每个主体都有着不同的政策偏好，必然会出现了多元博弈的情况。当前中国社会处于转型时期，社会矛盾较多，从某种意义上而言，阶层分化也较为严重，不同利益群体之间的分野较为明确⑦。如在2011年《个人所得税法》修订的过程中，搜集到的意见建议就达到了23万条，事实上还有很多人没有通过网络这一渠道进行意见建议的表达。又如2013年讨论较多的《税收征收管理法》的修订问题，也涉及到多个部门之间的利益博弈，《税收征收管理法》修改，与行政部门法发展密切相关，特别是与行政许可法、行政强制法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法都有关联性。此次《税收征收管理法》修改多多少少都涉及到行政法一些基本制度的衔接问题，特别是对于税收复议前置，包括纳税之后取得诉权、复议权制度的内容。如何有效平衡各方利益，虽然不能实现“帕累托最优”但也应该实现“帕累托改进”，但是我国的层级机构体系以及各个部门之间的联动机制建设不足，往往各自为政，愿意揽功却不愿担责，可以预见，在财税体制改革的问题上，复杂多元的利益博弈将长期存在。

公众参与的困境。公共政策要达到其预期的目标，取得预期的政策效果，关键在于政策的有效执行。我国公共政策制定的基本步骤大概包括立项、起草、审查、决定、公布、备案等过程。公众参与可以为公共政策制定及执行提供正当性、公共性以及一定程度的理性。尤其是财税体制改革与社会公众密切相关，在纳税问题上，不管来自哪一个部门或单位，实际上每个人都是纳税人，我们的工资要扣税，我们购买的每一件商品里面也涉及到税缴纳。在财政问题上，财政支出的事项及其流向对于公众也影响甚大，尤其是在一些诸如道路、交通、水电等基础设施建设的问题上，与公众生活质量的改善密切相关。但是，当前我国公众在参与财税体制改革的问题上还存在着极大的困境，参与的深度、广度都不足，参与的质量和效率也亟待提高。一方面，政府部门本身往往愿意“闭门造车”，没有听取公众意见建议的习惯，而且长期以来所形成的“”作风，使得政府部门在制度设计之时，更习惯于自上而下的推行，而不愿意在推行之前自下而上的听取意见。另一方面，公众参与的渠道匮乏，从政策网络理论的视角而言，公众作为政策目标的基本指向，有着极大的意愿与理性参与到公共政策过程中，但是当前我国公众参与的渠道不足，一些听证会及网络意见征集大多流于形式。

路径选择：政策网络理论视角下的改革策略

以政策网络理论为视角，财税改革的策略主要包括以下几个方面：

一是从战略层面加强顶层设计。虽然政策网络理论强调“多元互动”，财税体制改革是纷繁复杂的：虽然是牵一发而动全身，但也不可能毕其功于一役⑧。因此，对于财税体制改革必须要有明确的认识。良好的公共政策制度体系，既要“通顶层”，也要“接地气”，传统的“多元主义”与“综合主义”之所以受到挑战与二者过于强调所谓“竞争”与“吸纳”密切相关。所谓“多中心即无中心”，就此而言，注重顶层设计注重战略规划，对于推进财税体制改革具有十分重要的意义与价值。必须在立法、税收制度设计、财政转移支付、中央与地方财权事权平衡以及督促地方发债等问题上有明确的制度规划，“磨刀不误砍柴工”，有了明确的战略规划与设计之后，财税体制改革的问题有望得到加速前进。

二是协调利益冲突寻找平衡。对于财税体制改革，不能单单从“钱”或者“事”的传统层面去认识理解，而是应该从国家治理能力和治理体系现代化这一高度去加强理解⑨。政策网络理论的分析模式不同于传统的将政策过程分割为多个阶段进行分析，而是从整体网络的角度进行分析。在政策网络中，各级政府机关、利益团体、官僚机构、社会组织、公民个人等政策参与者针对公共政策的内容进行协商，协商过程中遵循妥协与谈判的规则。作为理性的利益团体或个人，追寻自身的利益并无问题，但是也应该超越“局部利益”看到“整体利益”，对部分利益的让渡并不一定导致失去利益，由于财税体制改革推动整个社会经济大环境的改善，必然会释放更多的改革红利，从原本的让渡与牺牲中收获更多。

三是加强公众参与机制构建。在新的历史条件下坚持社会主义，必须坚持走自己的路，必须顺应世界大势，必须代表最广大人民的利益。新时期，财税体制改革应该有大的眼界、思维，先进的理念，宏观战略，不能局限个人利益和本位主义⑩。社会发展依靠人民，发展也为人民，改革开放30多年来，我国社会经济高速发展，综合国力跃上新的台阶，在世界经济中占据日益重要的位置。政府部门应该改变传统的线性思维方式，树立合作精神，对公众参与问题给予高度重视。缺乏公众参与的改革，非但达不成目标，反而会适得其反。一方面要完善公众参与财税体制改革的法律法规，另一方面要加强听证会、座谈会、调查研究、网络意见搜集等公众参与渠道建设，此外，还必须构建公众参与政策议题的监督反馈机制，提高公众参与的质量和效率。

综上，深化财税体制改革乃是深化整个经济体制改革以及推动整个社会改革的关键点和重要突破口，科学合理行之有效的财税体制对于经济体制改革和整个社会改革具有重要的反哺价值。本文从政策网络理论出发，分析了当前财税体制改革存在的顶层设计困境、利益博弈困境、公众参与困境，并提出了有针对性的对策措施，以期对深化财税体制改革具有所重要的借鉴意义。

（作者为洛阳师范学院马列部讲师、华中师范大学政法学院博士研究生）

【注释】

①王雍君：“重塑央地财政关系”，《人民论坛》，2013年第21期，第43页。

②谢旭人：“坚定不移加快财税体制改革”，《人民论坛》，2011年第2期，第8～10页。

③闫文仙，张磊：“政策网络理论的完善路径：与IAD的整合”，《云南行政学院学报》，2012年第5期，第88～91页。

④石凯，胡伟：“政策网络理论：政策过程的新范式”，《国外社会科学》，2006年第3期，第28～35页。

⑤杨代福：“政策网络理论途径的缺失与修正”，《理论月刊》，2008年第3期，第82～85页。

⑥朱大旗：“新形势下中国财税体制改革与财税法制建设的应有理念”，《法学家》，2004年第5期，第11～15页。

⑦马海涛，肖鹏：“中国财税体制改革30年经验回顾与展望”，《中央财经大学学报》，2008年第2期，第1～6页。

⑧方胜：“财税体制改革顶层设计：难点与重点”，《理论学习》，2012年第7期，第42～43页。

⑨祁晓红：“对深化财税体制改革，实现‘收入倍增’计划的几点思考”，《中国发展》，2013年第13期，第38～41页。

分税制财政体制论文篇3

关键词：中央；地方；“两税法”；“分税制”

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1003―4161(2009)03―0076―05

1.引言

中央与地方关系的问题历来是中国最为复杂的问题之一。从根本上讲，中央与地方关系是建立在以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织关系。“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系”；就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系”。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央政府与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。同时，为了加强全局性事务的管理，克服地方保护主义，还必须在制度上确立和加强中央政府的权威。

现代财政学明确提出了两个重要的概念，即财政管理体制和税收管理体制，它们指的是通过一定法律的形式确定各级政权对财政收支或税收的权、责、利的分配方式，实质是处理财政资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度。每一次财政税收制度变更既是对中央政府与地方政府的利益关系的重新调整，同时也是中央与地方利益博弈的结果和反应。财政税收体制决定了中央政府与地方政府的财政收入的获取与分配，从而影响着各级政府经济利益和政治利益的分配。因此，财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。“正是获利能力无法在现存的安排结构中实现，才导致了一种新的制度安排(或者更旧的制度安排)的形成”。回顾中国历史，从唐“两税法”、明“一条鞭法”，到清“摊丁入亩”，直至1994年的“分税制”改革，都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施，是中央与地方在经济利益博弈上的集中反映。本文由唐“两税法”、1994年“分税制”人手，探讨中央地方博弈对财政税收制度变迁的影响。

2.中央地方博弈下的唐“两税法”

2.1　“两税法”

在隋的基础上，唐以中央尚书户部四司与太府、司农二寺和(府)州、县的地方行政官员为架构基础，建立了一套严格的中央集权财政管理体系。原则上，中央政府严格控制着制税权，地方上的税收都要上缴到中央，地方州县、边军每年所需的开支也得按户部规定，由税收中留拨一部分充用。唐前期财政税收制度“统收统支”的特征十分明显。在以尚书省户部为中枢的管理体制下，唐初各财政机构皆能长期有效地各司其职，发挥“上下相辖，无失遗”的互制作用，为唐朝前期的政治、军事和经济活动提供了稳固的财政后盾。安史之乱爆发后，唐朝这套严格的中央集权财政管理规范体系遭到了巨大的冲击，中央财政面临巨大的危机和挑战。

公元780年，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行“两税法”改革。“两税法”的主要内容：①“以资产为宗”，即按土地、财产的多少来确定应纳税额。②“费改税”，把当时混乱繁杂的税种和各类收费合并统一起来，归并为户税与地税两种。③“以征收货币为主”，规定除田亩税以谷物形式交纳外，其他一律折合成钱币交纳。④“统一征收时间”，两税法规定每年纳税时间分夏秋两季。此项政策改革将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，故称“两税法”(另有一看法认为，唐自此以后的税收每年分夏秋两季征收，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月，故称“两税法”)。

两税法是中国古代一次具有重要意义的赋税制度改革。两税法将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定“此外敛者，以枉法论”，既简化了征税名目，又可使赋税相对稳定，在一定时期内保证了国家的财政收入；同时从制度上杜绝了官吏从中作弊乱摊派的可能，使人民的负担有所减轻。两税法规定贵族、官僚、客户、商人都要交税，这就扩大了税源(这也是制定两税法的目的之一)，此外客户纳税，反映了其地位由非法到合法及其人身依附关系的相对减轻。两税法把原来按丁征税转入按贫富征税，立法原则较为公平，很显然比租庸调制一律按丁征税合理，反映了中国古代赋役制度发展的基本趋势即收税标准以人丁为主向以土地为主的转变，奠定了唐后期到明代中叶赋税制度的基础。

2.2　“两税法”与中央地方政府博弈

唐“两税法”这样一场后来证实既牵涉到广大税户又涉及各级政权的财政利益再分配的重大改革，为什么会发生并能在短期内顺利付诸实施?学者们开展了许多卓有成效的研究。在传统研究角度的基础上，20世纪以来一批研究人员从财政税收角度对“两税法”进行了重新的审视。较多学者从唐中央因税源短缺而形成的财政困难状况角度，来说明“两税法”改革的背景和目的。郭虚中认为：“唐朝统治者改革税制的主要目的在于解救财政危机，保证中央政府的收入”。黄永年指出，两税法把以往的“非法赋敛”并入两税，纳入中央的控制范围；中央派人确定各州税额并划分其上供、送使、留州份额，这些“新规定新措施，无一不是反映了中央对地方的财权之争”；“实施两税法的主要意图就在于从财政税收来解决中央和地方的经济矛盾”。

20世纪80年代末以来，陈明光从重建中央与地方的财权税收关系的角度，对“两税法”改革的财政背景和目的做出多层次的申论。通过将政府财税权分解为制税权、财税使用权和放免权三个层面加以对照分析，陈明光认为唐朝在安史之乱后实施“两税法”包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。唐朝前期中央政府集中了大部分的财权，州县的财赋自极其有限。这种财权分割关系与唐前期中央集权比较巩固的政治形势是互为因果的。“安史之乱”以后，由于动乱时期中央政府的临时性放权和地方政府势力的急剧膨胀，引起了唐中央与地方的财赋关系分割对象的变化，直接导致了以前由中央直接控制的制税权和赋税放免权实际下移地方。陈明光归纳认为：唐中央通过推行两税法，采取“以支定收”的方法，严格

核定了州、使两级预算的收入项目及其数量界限，同时中央也确定了自己的两税收益数量，这便使中央财政完成了与地方财政“划分收支”的程序，理顺了自安史之乱以来中央与地方之间混乱不堪的财税体系，达到了限制地方财权、增加中央财权的目的。

3.中央地方博弈下的“分税制”

3.1　财政包干体制

1978年改革开放以前，我国实行计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划财政体制，主要实现形式是统收统支体制。十一届三中全会后，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。1980年，在中央和各省之间的财政分配关系方面，我国开始对大多数省份实行“划分收支，分级包干”的财政包干体制。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。放权让利是这一时期财政管理体制的主要内容，人们将经济转型时期的这一财政管理体制形象地称为“分灶吃饭”。分灶吃饭、财政大包干这种分权制财政体制，本质上属于中央政府与地方政府之间的委托一关系：中央政府的财政收入是通过地方政府征收的，中央的收入不仅仅取决于其与地方政府之间协商达成的分配比例，还依赖于地方政府收取财政收入的积极性和主动性。这一时期，中央与地方的关系开始从建国初的中央政府占绝对的领导指挥地位逐渐转变为地方政府能够有权有实力同中央政府进行讨价还价的一种博弈格局。

3.2　财政包干体制对中央地方利益关系的影响

财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，体现了“统一领导、分级管理”原则，支持和配合了其他领域的体制改革，激发了地方的经济活力。但在中央地方财政关系的处理上，财政包干体制问题十分突出。

3.2.1　“两个比重”显著下降，中央宏观调控能力被严重削弱。

20世纪80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980～1990年间，我国国内生产总值平均增长率为9.5％，但经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。相反，“两个比重”即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重却明显下降。1979年第一个比重为28.4％，到1993年已经下降为12.6％；第二个比重也由1979年的46.8％下降为1993年的22％。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。“20世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央政府面临前所未有的弱中央状态”。中央财政收入的比例不断下降，导致中央政府在资金使用上捉襟见肘，国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏，中央政府对宏观经济的调控能力被严重削弱。

3.2.2　中央权威遭遇挑战，“弱中央”问题突出。在向下分权性质的财政包干体制下，中央财政要依靠地方财政上缴过日子，中央政府应尽的职责要靠地方政府的“支持”来履行，中央甚至到了要向地方借钱的地步。中央政府曾于20世纪80年代两次通过设立“基金”(分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”)向地方政府“借钱”。名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”，全国财政会议经常变成了中央向发达省份的“募捐”会，中央政府应有的权威被淡化。“到20世纪90年代初期，财政分权让利政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致‘国家能力’被严重削弱，已经超过了分权的底线”。

3.2.3　中央“抽调资金”、地方“明挖暗藏”，财政包干体制缺乏必要的稳定性。面对财政收入不稳定和资金捉襟见肘的尴尬局面的不断出现，中央政府不得不频繁地去修改、甚至去破坏现行的财政包干体制。为了扩大在财政收入总额中所占的份额，中央政府曾采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金，还陆续出台一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。面对中央对财政体制不断做出的单方面的随意修正，地方也发展出一系列应对中央的策略性办法，采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加。中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。那个时期中央相关政策文件的一些措辞可以清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院1988年的多个文件中的结尾处反复有这样的文字：“各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税”。中央对地方政府财政收支行为缺乏必要监督和控制手段的问题显而易见。

3.2.4　包干体制“讨价还价”特征明显，缺乏法律依据，随意性强。在财政包干体制下，全国缺乏统一的财政体制，讨价还价特征明显，随意性很强。前财政部长项怀诚说：“在分税制改革之前，我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。1993年之前的40多年里。变动了不下15次，最短一次财政体制只维持了一年”。实践中，包干制具体包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增量分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助，另外还有五五分成的分税制试点等形式，各地方差异很大。这种状况，被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。这些并存的中央与地方之间的非制度化的一对一谈判式的各种财政体制，由于对地方财政收入增长弹性不一致，体制形式的选择本身也存在机会不均等、信息不对称和决策不透明等问题，很可能导致财力分配的不合理。财政分配体制类型过多和频繁变换，造成了地方对中央极大的不信任，导致中央地方互相问的猜疑。而且，中央和地方财政关系的调整往往通过中央的“决定”、“通知”来传达和执行，缺乏相应的法律依据，使财政分权方案更多表现为是中央和地方谈判妥协的结果，随意性很强。

3.2.5　“穷中央、富地方”，地方预算外收入膨胀。在中国，预算外收入并不是财政分权改革的产物，它在计划经济时期就已经存在，但是那个时候的规模比较小，与改革后期不可同日而语。在20世纪80年代中央与地方财政分权之后，基层政府及其各部门开始从国家利益体系中分化出地方和部门利益，预算外收入迅

速演变成为一个庞大的地方收入来源。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7％。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。地方承包之后，有这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗?于是出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派收取费用。结果是，虽然生产迅速发展，而间接税(产品税)收不上来。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。“小河有水大河干”，在一些发达省份成普遍现象。

3.3　中央地方利益博弈下的“分税制”改革

从1994年起，我国在全国范围内推行分税制财政体制。具体内容包括：根据中央与地方事权划分状况，明确划分中央与地方支出责任；按税种划分中央与地方收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立政府间转移支付制度等。1994年的财政分税体制改革，是建国以来利益格局调整最为明显、影响最为深远的一次。“分税制”对中央地方利益格局关系产生以下重大影响。

3.3.1　“分税制”彻底改变中央与地方的博弈地位，突出了中央财政的主导地位。1994年实施的分税制改革，动因是中央政府谋求更大的财政控制权。分税制的目的很明确，就是让中央政府重掌财权。有了财权，中央才能更好地“渗透”到社会的每个角落，才能控制住地方政府，才能从宏观上调控经济的发展。通过“分税制”改革，中央集中了控制了中央税、共享税以及地方税的立法权。集权性质的“分税制”改革为中央政令的统一提供了财政上保证。分税制财政体制改革前，中央有求于地方，特别是有求于那些“财大气粗”的沿海发达地区。改革后，地方有求于中央，这既包括那些不发达省份和少数民族地区，也包括那些沿海发达地区，没有中央财政的税收返还和财政援助，这些省区也是无法维持下去的。利益双方博弈地位的改变有利于强化中央政府对地方政府行为的调节与控制，使中央财政在宏观调控中处于主动地位。

3.3.2　“分税制”改革改变了原来财政包干下多种体制形式并存的格局，减少了财政税收政策执行和实施的随意性和不确定性，使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。“分税制”以后，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，财政分配关系得到初步理顺。“分税制”改变了原来中央与地方无休止的一对一谈判和讨价还价的做法，实现了全国财政税收体制的统一。

3.3.3　“分税制”改革明显提高中央政府财政收入比重，大大增强中央政府宏观调控能力和转移支付能力。中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22％上升到2003年的57.47％。2008年，全国财政收入61316.9亿元，比2007年增加9 995.12亿元，增长19.5％，中央财政收入33 611.92亿元，增加4 999.97亿元，比2007年增长17.5％。

中央与地方的财力出现逆转的关键在税种的划分上。“分税制”将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。通过分税制改革，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，大都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。诸税种中规模最大的一种――企业增值税被划为共享税，其中中央占75％，地方占25％。通过这种划分，中央财政收入比重迅速提高，中央和地方由“三七”变为“”。此后十年间，这个水平一直得到保持，而同期中央地方财政支出却基本保持在“三七”的水平。

4.结语

财政税收制度是一个特定的历史范畴，其变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的权力利益博弈。1994年中国实施的分税制改革，目的是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾，谋求中央政府更大的财政控制权。分税制改革规范了政府间的财政分配关系，提高了中央财政的地位，强化了中央政府宏观调控的能力。从这个意义上讲，尽管“分税制”的推行遭到部分地方政府的“强烈反对”，依靠政治核心权力上的优势，中央政府最终取得了这场财政集权改革的胜利。但历史告诉我们，中央政府和地方政府之间的博弈较量还会长久存在下去。“分税制”实施以来所暴露出的财权与事权不对称、预算外收入加速膨胀、省以下财政体制不健全，县、乡财政比较困难等问题和现象说明，财政税收制度的改革还远远没有结束。

注释：

①谢庆奎.中央地方政府体制概论[M].中国广播电视出版社，1998:60.

②李治安.唐宋元明清中央和地方关系研究[M].南开大学出版社，1996:1.

③L.E.戴维斯，D.C.诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[A].财产权利与制度变更――产权学派与新制度学派译文集[C].上海三联书社，1991:296.

④一般认为，“两税法”实施的根本原因是由于唐后期均田制遭到破坏导致原租庸调制失去存在基础.

⑤郭虚中.福建师范学院历史系第二次科学讨论会[J].历史研究，1959.12.

⑥黄永年.论建中元年实施两税法的意图[J].陕西师大学报.1988，(03).

⑦陈明光.两税法与唐朝财政管理体制改革之我见[A]汉唐财政史论[C].岳麓书社.2003.

⑧赵忆宇.分税制决策背景回放[J].望新闻周刊.2003，(37)

⑨王绍光.分权的底线[M].中国计划出版社，1997.

⑩张闫龙.财政分权与省以下政府间关系的演变[J]社会学研究，2006，(3).

⑾赵忆宇.分税制决策背景回放[J].望新闻周刊，2003.(37)

⑿据赵忆宇《分税制决策背景回放》透露，早在1987年的中央经济工作会议上，时任政治局常委、国务院副总理姚依林就曾提出过分税制的设想，因直接触及了地方的利益，遭到几个省的强烈反对而告终；即便到了1993年分税制实施前，广东省委还给中央写报告，要求单独实行“包干”.

参考文献：

[1]陈明光.汉唐财政史论[M].长沙：岳麓书社.2003.

[2]道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1991.

[3]郭虚中.福建师范学院历史系第二次科学讨论会[J].历史研究，1959，(12).

[4]黄永年.论建中元年实施两税法的意图[J].陕西师大学报.1988.(3).

[5]科斯等.财产权利与制度变迁一产权学派与新制度学派译文集[M].上海：三联书店，1991.

[6]李治安.唐宋元明清中央和地方关系研究[M].天津：南开大学出版社，1996.

[7]王绍光.分权的底线[M].北京：中国计划出版社，1997.

[8]谢庆奎.中央地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998.

分税制财政体制论文篇4

论文内容摘要：在财政制度领域，哈耶克认为，分派个人税额所须依凭的一般性规则与确定所需征收税款总额的决策分属于不同的规则范畴。因此，这两种规则的制定权力应赋予不同的机关行使。藉此，哈耶克构建了其财政权力分立的理论。文章认为这一理论对避免公共财政的过度扩张和确保税收的经济效益具有一定借鉴意义。

哈耶克财政法律制度理论的思想基础

弗雷德里希•奥古斯特•冯•哈耶克是20世纪英国著名的古典自由主义政治哲学家和奥地利学派的经济学家，1974年诺贝尔经济学奖的获得者。在60余年的学术生涯里哈耶克构建了庞大的自由主义理论体系，而其财政权力分立的财政制度理论就是其自由主义理论体系的主要实践性理论。该理论也是以其自由主义理论体系中的知识论、社会秩序理论和法律理论为思想基础的。哈耶克的整个自由主义理论是建立在建构论唯理主义与进化论理性主义认识论框架基础之上的。这一认识论框架将西方的自由主义区分为两个传统，一个是立基于笛卡尔式欧陆理性主义的思辨式的建构论唯理主义；另一个则是近代始于苏格兰启蒙运动的，特别是以休谟为代表的，经验主义的进化论理性主义，它是经验的且非系统的自由理论传统。

哈耶克的财政法律制度理论

（一）财政制度兼含内部规则和外部规则

在对一般意义上的法律作出了内部规则与外部规则的重要区分后，哈耶克指出，在现代社会，内部规则和外部规则的制定权力逐渐都被归于了同一个立法机关行使，并且捍卫自生自发秩序和个人自由的内部规则被认为只保护私人利益而不保护公共利益。这使外部规则得以渗透或替代内部规则，进而威胁到自生自发的社会秩序。

而在财政立法领域，内部规则与外部规则的混淆则更为凸显。授权支出的财政法与确定不同纳税人承担税额方式的税法在适用范围、法律责任和立法目的等方面存在着严格的区别。财政法因其所涉及的乃是政府掌握资源的支出，而应属于规范政府组织秩序的外部规则。“就它所涉及的开支项目来看，根本就不会含有任何规则，而只会包含一些指令：它们所涉及的乃是政府掌握的资源应予达致的目的和应予采取的使用方式。……批准这样一种政府行动计划的代议机构，显然不是在人们所理解的立法机关的意义上作为立法机关行事的，而是作为向行政机关它必须予以执行的命令的最高政府机构行事的”。

而作为对某个特定年度经由税收而筹集的整个收入所做的决定，税法确定了每一个社会成员对国家缴纳一定数额税款的义务。而这一税额的分配与征收过程必将涉及到是否正当和公平的问题。例如，“多数愿意承担的税额是否可以强加给不愿承担此一税额的少数的情势，或者如何在不同的个人和群体当中分配给一定的总税额的情势”。也就是说，税法调整范围是整个社会的经济关系，税法法律责任及于每一个社会成员，并且以追求税收的公平、正义和效率为原则。因此，为确保社会成员的自由不受侵犯，税收应当属于一般性的正当行为规则，即由内部规则来支配。

（二）哈耶克对财政立法的制度性反思

哈耶克认为，“对分派个人税额所须依凭的一般性规则进行立法，实是与那种确定所需征收税款总额的决策极不相同的；为了有效地对二者进行界分，我们就必须对公共财政的所有原则作彻底的反思”。而在西方现行的财政制度体系内，人们已经将以上二者混淆，进而认为财政立法的方式是先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的。

哈耶克进一步指出，这一财政制度在本质上也是与一般性的正当行为规则相冲突的。先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的财政制度会导致公共部门持续不断且毫无约束的扩张，这一扩张“意味着把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织”。

（三）财政权力的分立—哈耶克的财政制度构想

在反思了西方现代的财政制度后，哈耶克提出了其财政权力分立的具体制度构想。哈耶克的这一财政制度构想是建立在其构想基础之上。哈耶克的构想主张把陈述一般性正当行为规则的任务赋予一个代议机构即“立法议会”，而同时把政府治理任务赋予另一个与其不同且独立的机构即“政府治理议会”。具体到财政立法上，哈耶克认为，“一方面征收款项肯定是一种强制行为，所以它必须根据立法议会所制定的一般性规则予以展开；然而另一方面，有关如何决定公共开支的数额及其用途的问题，则显然是一个政府治理的问题”。

哈耶克财政法律制度理论的借鉴意义

（一）加强预算法律监督，避免公共财政的不必要扩张

公共财政的行为目标是弥补市场失灵、提供公共产品与服务以满足公共需要。因此，公共财政必须最大限度地实行民主决策，充分接受民主监督。否则，如果缺乏信息透明与有效地监督，将使得公共财政规模并不由可供使用的资金数量来确定，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这将会造成公共服务的恶性扩张，超出了提供公共产品的范围而进入了那些本可以由市场提供服务的领域，影响了市场机制的发挥，而造成了经济效率的下降。因此立法实践上，应完善预算法律制度，将预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。充分考虑税收的收入状况，防止行政机关铺张浪费，避免公共财政的不必要扩张。

（二）赋税的分担应维护经济自由，减少对市场供求关系的扭曲

哈耶克认为，税收的征收涉及对公民财产的强制，所以它必须符合根据立法议会所制定的一般性规则，不得对公民获保障的私域构成侵犯。即税收不应对生产者自由过分的干预，而造成对经济激励机制运作的妨碍和市场供求关系的扭曲，挫伤企业家的生产积极性，并最终会影响经济的增长和就业。因此，在税法的制度构建上，赋税的分担应尽可能保持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对资源配置信号造成的扭曲效果，实现经济的效率，及更高程度的公平与效率。

结论

综上所述，哈耶克的法律理论，是基于进化论理性主义哲学认识论，将立法机关所制定的法律界分为维护市场经济自生自发秩序的内部规则与规范行政权力行使的外部规则，并且在现代的国家里，由于两类规则的立法权力被归于了统一立法机关行使，故而外部规则在逐渐的替代者内部规则。在此基础上，哈耶克认为财政法律制度兼含内部规则和外部规则，其中，立法机关授权政府支出的财政法属于内部规则，而确定税负的具体分担方式的税法则属于外部规则。而在西方现行的财政制度体系内，两类法律已被混淆。这一局面进而造成市场主体的自由受到了来自公权力的侵犯，并最终阻碍了市场机制资源配置作用的充分发挥。

参考文献：

分税制财政体制论文篇5

【摘要】税权是分税制财政管理体制法的核心内容。我国于1994年实行分税制财政体制,对税权进行了配置,但从多年运作的情况看,这种税权配置存在不少问题。就

the tax right is the key of financial system of law of the system of tax allocation. china implemented the financial system of the allocation in 1994, disposed the tax right, but seen from situation operated for many years ,many questions exist. this article construct and make some discussion again by tax right on china,propose and entrust to place with the proper tax revenue legislative right , and divide the tax category properly, make the duties and reponsbilities of the local government conform with ownesr of property.

【正文】

在七届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中,“统一税政,集中税权,公平税负”的原则被提出来用以指导新一轮税制改革,“税权”一词初次在立法文件中出现。虽然目前法学界对何谓税权有不同看法,但从狭义上来说,税权主要包括税收立法权、税收征管权和收益分配权[1]。一个合理的税权结构,对于规范中央和地方政府之间的利益分配关系以及实现事权与财权的统一,具有积极意义。需指出的是,我国始于1994年的分税制财政体制尽管取得了一些成效,但在实际运作中仍存在不少问题,需作进一步深入探讨完善。以下本文拟就我国税权的重构作些探讨。

一、

的关系也尚未理顺。

第三,在税收收益分配方面,所存在的问题主要是财权事权不统一,造成地方财政困难。一级政府有多大的事权,就该有相应的财权作保障。财权与事权相统一,也是我国财政管理体制法的一项重要原则。坚持二者的一致性,不仅可以充分调动中央、地方两个积极性,而且可以使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋于一致。但实际上,我国目前财权和事权相互交错,没有真正划分清楚,经常出现地方财权范围过小,事权范围过大的现象,有的属于中央政府的事却由地方出钱(如教育),于是地方开征“附加费”,不仅扰乱了税收制度,也影响了政府运作效率。税权集中于中央,而事权则往往向地方倾斜,形成两极反差,恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。与此同时,造成了地方财政困难进一步加剧。地方财政困难,究其原因,虽然是多方面的,如机构臃肿、财政供给的人员过多、财政监督不力等,但与现行税收收益权的划分不合理不无关系。具体来说,一是地方财源萎缩,财政收入增长乏力。受宏观经济运行不畅、市场持续低迷的影响,目前地方经济结构不够合理,原有的财源趋于萎缩,新的财源成长缓慢。在这种情况下,地方财政只是“吃饭财政”,难以进行经济建设和发展地方经济;二是不符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况,也不利于地方政府利用税收杠杆调控经济运行;三是地方税税种划分不具科学性。现行的地方税税种数量覆盖过小,该开征的税尚未开征,如社会保障税、遗产与赠与税等;地方税税源分散且大多为一些零星税种,征收难度大。目前我国地方税的16个税种中,除营业税的收入较为稳定外,其他多为零星分散且难以征管的零星小额税种。城市维护建设税不是一个独立的税种,仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加,收入状况也不理想;财产税尚未形成一个完备的体系,收入规模很小,且现有税种的改革相对滞后,与现实的经济发展状况不相适应。此外,造成地方政府的收费权限和收费规模日益膨胀,与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖。从国外市场经济国家的情况看,政府分配历来以税收分配为主,收费分配为辅,而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是,在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下,地方的收费权限和收费规模却在膨胀,与国外市场化国家较为规范的分配格局形成鲜明的反差。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重,无论是收费种类,还是收费数额,都已经超出了地方税收入规模[3]。可以说,这也是造成目前“三乱”的体制性原因。

第四,过渡期转移支付不足且不规范。这种补助考虑了一定的因素按公式分配,真正具有均衡拨款的性质,但受以上转移支付方式限制,实施力度很小。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%,到2001年它也仅占整个转移支付总额的2.29%[4]。与此同时,转移支付极不规范,随意性较大,转移支付过程中“讨价还价”等不正常现象屡见不鲜。

现行税权的设置之所以存在上述问题,有其深刻的历史背景。如前所述,在实行分税制财政体制之前,我国实行的是“分灶吃饭”财政体制。在这种财政体制下,地方财政收入增长较快,但中央财政占比较低且缺乏宏观调控的能力。由此而产生了地方政府强烈的投资冲动,重复建设,经济发展过热。可以说,现行分税制就是为矫正这种弊端而得以产生。但这项改革过分地考虑了中央财政的需要及宏观调控职能,有矫枉过正之嫌。与此同时,现行税权配置是以税种的划分为基础进行的,亦即在事权未得到明晰界定的前提下来确定各级政府的财权。由此决定了税权设置不可能不存在问题。西方国家分税制的成功经验说明,对事权的科学界定,是分税制建立的必要前提条件,在此基础上再据以划分财权,使两者统一起来。我国建国以来,财政体制不断反复、频繁更迭也证明了这一点。由于事权划分不清,导致中央政府与地方政府在一些事务上权责不明,形成真空地带,实际运作中央集权与强烈的地方倾向含混其中互为消长,财政分割一直沿着“集权—分权—再集权—再分权”的轨迹变更[5]。此外,目前的税收分权模式,有悖公共财政理论。公共财政学论认为,公共产品具有层次性,按其受益范围的大小,可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定,是一种经济机制设计,有必要由中央政府提供全国性的公共产品,地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源,税收作为公共产品的价格,各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以,中央和地方在公共产品的提供上,应具有相对的独立性,相应地,中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权,才能保证各级政府支出的基本需要,才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰,不符合公共财政理论的要求[6]。

二、国外税权模式及其对我国的借鉴意义

税权划分是分级财政体制的重要内容,同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。从国外来看,税权划分有以下三种模式:

1.分散

型。亦即各级政府都依法享有很大的税收权限,且实行彻底分税制。美国是典型的税权高度分散的国家。作为联邦制国家,美国三级政府相对独立,各级政府不存在领导与被领导的关系。它们各自按法律确定的权力边界、活动范围和行为方式行事。与其相适应,美国税收管理权分别由联邦、州和地方行使,各级政府都有明确的事权和独立的征税权。联邦政府的事权范围是国防、国际事务、邮政、空间科技、大型公共工程、农业补贴等关系到国家利益的各项事务和全国性的社会福利等。州政府的事权范围是本州的福利事业,如高等教育、公共设施、公路建设、卫生福利等。地方政府则是依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务,主要有初等教育、地方治安消防和地方基础生活设施等。与事权独立相适应,美国三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、执行权。联邦税收由联邦政府立法和执行,州税收由联邦政府立法和执行,地方政府征税权由州赋予。在各州之间,由于立法上的差异,在征税、免税的规定上也各不相同[7]。就税种的划分而言,美国实行彻底分税制,亦即将税种按中央税和地方税彻底分开,不设置中央与地方共享税,各级政府具有相对独立的税收体系。由此形成了统一的联邦税制与千差万别的州、地方税制并存的格局。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源,实现各自的财政职能和财政目标。

2.适度集中、相对分散型。亦即将某一部分税权划归中央,其余部分归地方,如立法权集中、执行权分散。德国与日本是这一类型的典型。德国是联邦制国家,在政治体制上分联邦、州和区三级,在税收管理体制上,实行专享税与共享税相结合,以共享税为主的分税制。在德国,绝大部分税种的立法权集中在联邦,各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权,但州以下地方当局则无税收立法权。在征管权方面,除关税及联邦消费税外的其他税收的征管权均分散给州及地方政府,尤其集中于州一级。日本与德国类似。日本是中央集权制国家,实行中央、都道府县和市盯村三级自治。税收立法权大多集中于中央,管理使用权分散在地方,但中央对地方的税权限制更详细具体一些,地方政府在执行《地方税法》的操作中要受到许多相关规定的制约,如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。税收根据行政体制分为国税和地方税,主体税种所得税分为国家所得税和地方所得税,消费税为共享税,共享税收入由各级政府按比例分配。该方式若处理得当,可以体现出集权而不统揽,分权而不分散的优点。

3.集中型。指基本税收权限集中于中央,地方只有较少的权限,如在英国、法国、印度和韩国,不论中央税还是共享税或地方税的立法权均集中于中央,地方只对其专有税种享有一定的调整权和征管权等机动权力。

采用后两种税权模式的国家为适度的分税制(集权分税型)。适度分税制的特点是:第一,在税种划分上,除中央税和地方税外,还设置共享税;第二,中央制定统一的税收法律和管理法规,地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据,制定本地的具体实施管理办法。实行这种分税制的多为单一制或中央集权制国家[8]。

上述税权模式,均系各国基于不同的政体、经济制度和经济发展水平而采取的,很难说孰优孰劣。但各国政府无一不是根据财权与事权相统一的原则,首先以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范,然后在此基础上确立中央和地方税权;其次,即使在实行适度分税制的国家,也考虑到如何在保障中央政府宏观调控能力的同时,充分发挥地方政府的积极性。这也是分税制正常运行的不可缺少的重要前提。最后,制定相关法律,对税权的设置及其内容加以规范,使各级政府在法律规定的权限范围内依法行使各自的权力。鉴此,我们有必要吸取国外的先进经验,在明确界定各级政府事权的基础上,进一步合理划分税权,解决现行税权设置中存在的问题。

【注释】

[1]张守文.税权的定位与分配[j].法商研究,2000,(1).

[2]胡宇.试论我国地方税收立法权的确立与界定[j].中央财经大学学报,1999,(2).

[3]苏明.当前我国地方税税权划分存在的主要问题[j].改革纵横,2000,(7).

[4]焦国华.分税制财政体制评价与建议[j].财经论丛,2003,(6).

[5]吕焰.关于进一步完善分税制,构建地方税法制体系有关问题的探讨[j].兰州学刊,2002,(6).

[6]孙习亮.税权划分的理性思考[j].扬州大学税务学院学报,2001,(1).

分税制财政体制论文篇6

    [关键词]分税制 税制改革 立法完善

    一、我国分税制改革基本概况

    (一)主要内容

    1993年12月15日,国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,同年12月18日,财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》,12月25日,财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年,全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定:“国家实行中央和地方分税制。”

    在划分事权的基础上,划分财政支出范围;按税种划分收入,明确各级收入范围;分设中央与地方两套税务机构,分别征税,国家税务总局及海关系统负责征收中央及固定收入和中央地方共享收入,地方税务总局负责征收地方固定收入;实行中央对地方的税收返还。

    配套措施有:从1994年1月1日起,我国进行了工商税制改革;国有企业利润分配制度,相应改进预算编制办法;建立转移支付制度;建立并规范国债市场等。

    (二)现行分税制中存在的问题

    第一,事权划分上越俎代庖现象。分税制财政体制实施以来,中央和地方的事权划分仍然延续了传统的行政管理和计划经济体制的习惯做法。中央政府对地方干预过多。分税制的支出范围划分与市场经济体制的要求是不相符合的。

    第二,转移支付不当,有待进一步的规范。东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区,地区间的财力收入两级化日益严重了。我国目前转移支付模式是单一的自上而下纵向转移支付,地区间的财力不均衡现象无法得到很好的解决。缺少了转移支付法律规范。

    第三,没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄,税收潜力小,主体税种较少,税收立法权过于集中于中央,地方税权受限制,地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

    第四,分税制体制的立法层级较低。在立法模式上,我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种,如增值税法、营业税法、消费税法等,只是由国务院通过的暂行条例,采取行政法规的形式,停留于试行阶段。

    二、比较国外分税制而后思考

    美国,分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》,有国家宪法的地位,其中,不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防,货币发行,邮政等),而且,各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项,也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外,与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等,法律的层级都很高。日本地方税立法,除了在宪法第84条规定了地方税,还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

    思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下:

    第一,分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限,收支挂钩的一种分级管理的财政体制,属于不彻底的分税制财政体制。

    第二,划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲,就是一种分权制度。然而,我国属于单一制国家结构形式,实行高度集权的政治管理体制,中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

    税收改革关键在于政治体制改革,因此完善分税制立法迫在眉睫。

    第三,我国用行政权力的国家机关来制定税收法,扩大了“法定”的外延,致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会,“人治”“集权”的观念很深,显然地,法被政治主宰着。

    三、分税制立法完善对策

    (一)坚持税收法定原则

    坚持“税收法定”原则。合理划分立法机关立法权与行政机关的立法权。职权立法,全国人大及地方人大依照其本身职权及法定程序进行的制定、修改的规范性文件。授权下的行政立法,国务院必须在人大的授权下,依照法定程序,在其被授权的权限内通过的行政法规。

    面对中国的国情,应该以渐进式的方式,逐步推进税收法制化——立刻取消授权行政立法是不可取的,而应该规范授权的行政立法:

    第一,建立严格的税收行政立法规划制度;

    第二,明确授权立法的原则;

    第三,明确授权依据,改变“空白授权”的局面,权力机关必须明确限定授权的时间、主题、范围、标准,能否再授权,等等。授权的行政机关一旦超越,属无效立法;

    第四,完善人民代表大会的监督机制,真正将授权立法置于权力机关的监督下。我国现行的宪法第67条,104条以及《立法法》第五章已经有涉及,今后在立法中要注重对这些进行具体化,使之有可操作性,真正赋予权力机关监督的职责。

    (二)完善中央与地方的事权划分

    进一步明晰中央政府和地方政府之间的事权(亦即支出范围)是分税制财政体制首先要完善的一个重要问题。目前,我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据,连权威性政策依据都没有,仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权,但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形,太含糊,太统筹。

    第一,将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

    第二,有关中央与地方事务划分原则性问题,有必要在宪法中或宪法性文件中规定:(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围;(2)划分中央与地方事权的标准内容;(3)明确规定各级立法机构税收立法权限,立法原则,立法程序。

    第三,尽快制定关于分税制的法规,立法时要细化如下内容:(1)中央政府及地方政府各自职能范围:中央管什么,地方管什么,哪些是中央承担的支出责任,哪些是地方承担的支出责任,要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制;(2)中央政府及地方政府各自事权范围;(3)中央政府及地方政府各自支出范围,并且重新核定支出基数。

    (三)完善转移支付制度模式

    转移支付是各级政府间利益的再分配。出于自身利益考虑,各级政府都希望拥有相对多的财力,因此,实现转移支付的科学性和规范化,必须要有法制作为保障。要解决我国分税制改革中转移支付上的问题,需要尽快制定规范完备的转移支付法。在目标上,在测算标准上,在审批程序上,在使用监督办法上进行合理的规定。总的来说,有以下两方面必须注意:

    首先,建立纵向与横向相结合的转移支付模式。

    其次,要调整转移支付的对象。

    (四)完善地方税收体系,给与地方一定的自主权——针对地方税体系建设落后

    我国地方税的改革和完善必须坚持立足本国国情,必须保证中央政府主要权力的情况下,充分地发挥地方地灵活性。在这里,笔者主要从两方面去把握:

    1.地方税收立法权

    实际中,立法权几乎完全集中在中央,限制了地方制定税收法规的权力,也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力,不利于发挥地方的积极性。

    笔者坚持要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性:第一,市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一,来调剂地方组织的积极性。第二,提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

    2.建立地方税收体系

    笔者认为,从分税制实施的10多年的情况来看,地方税收体系的缺乏对地方社会经济的影响比中央尤甚,目前最重要的是,进一步调整地方税收结构,建立一个税种设置科学、税源稳定的有地方特色的税收体系。重点在:增加地方税收的主体税种。

    (1)营业税

    把营业税划为地方固定收入,作为地方的主体税种。目前,分税制下,营业税虽然是地方税收中的一个主要来源,但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税,是因为营业税具有明显的地方税特征,主要来源于第三产业,征收面广,水源分散,特别是涉及零售业、饮食业、服务业,个体户所占的比重很大,适合地方征管。营业税划分给地方的话,能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来,推动地方把更多的精力放在第三产业上,有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

    (2)建立以财产税作为地方税的主体税种

    从发达国家的经验来看,地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为,首先,财产税不会发生地区间的转移,也无法偷逃税,十分稳固。第二,作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内,只有地方政府才能详细掌握税源,核实房价纳税人不易偷漏税款,课征率高。第三,税基比较稳定,不会发生税基大量的地区性转移。第四,财产税有十分重要的经济和社会调节功能,通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益,缩小贫富差距,从而有利于社会的稳定和发展。所以,只要地方政府专心优化本地投资环境,搞好基础设施与公共服务,吸引越来越多的企业到自己的地区内投资,就可以不断推动本地的不动产升值,扩大自己的税基,形成长久不衰的财源。

    (3)改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

    城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税,使得其成为主体税种,扩大其征收范围,改变其计税依据,使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征,纳税人不分国内国外;单位企业和个人,凡有经营收入,都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

    通过以上的调整,形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系,与一系列销售税配合,逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种,其他税种配合的地方税制体系。

    参考文献:

    [1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社,2005.

    [2]陆建华.国家税收.上海远东出版社,2004.

    [3]熊英.地方税法法律问题研究.中国税务出版社,2000.

    [4]许正中.财政分权:理论基础与实践.社会科学文献出版社,2002.

    [5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛),2004,(10).

分税制财政体制论文篇7

我国自实行分税制财政体制以来，中央政府和地方政府在财政收支权力的划分上逐步稳定下来，这对于激励地方政府发展经济具有积极作用。但是，分税制改革的最初动因是要解决财政包干制下两个 “比重” ( 财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占总财政收入的比重)下降的弊端，分税制在调整中央和地方之间关系的过程中没有实现财权与事权的统一与匹配，同时，分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，导致地方政府拥有很强的激励通过扩大预算外收入，把对地区经济的 “援助之手”变成 “攫取之手”［1］。自 1986 年颁布并经 1998 年和 2004 年两次修订的 《土地管理法》将通过土地市场出让土地使用权的行为合法化以来，土地出让收入越来越成为地方政府收入的重要来源，2010 年全国土地出让收入达到 29 109. 94 亿元。并且，各地城区面积和基础设施建设的扩大、通过土地开发出让和转让取得收入，都是地方政府在分税制财政体制约束下主动采取的行为方式，一些地方政府土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的 40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的 60%以上。可见，分税制财政体制这一制度使中央和地方的财政收支状况发生显著改变的同时，也极大地改变了地方政府的行为方式，财政收支的不平衡使地方政府把眼光投向了他们手中最大的经济资源———土地。本文分析了分税制财政体制与土地财政之间的内在逻辑关系，并通过实证分析为理论推理提供经验支持。

二、文献综述

我国目前有许多文献对土地财政的定义、土地财政形成的原因以及对策进行了多方位的探讨。对于土地财政的定义，邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政收入主要依靠土地的运作来增加收入，是增加财政收入的重要来源［2］。程瑶认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为［3］。对于土地财政的成因以及与财政体制之间的关系，易毅指出，财政体制、土地征用制、土地融资制和政绩考核制是土地财政形成的体制诱因［4］。刘正山认为，土地财政的直接原因是分税制财政体制，在财权上收而支出权不断下放的财政财政体制下，地方政府想到的最好办法就是“土地财政”［5］。张德元指出，分税制改革导致地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致 “逼官征地”［6］。陈志勇和陈莉莉通过对地方政府土地性财政收入占地方预算内外总收入的比重与地方预算内收入占全国总预算收入的比重这两个变量进行实证分析，表明这两者之间存在长期均衡关系，而且两者的变化方向相反，表示地方政府预算内正式收入无法正常获取时将通过土地性财政收入弥补［7］。黄小虎指出，土地问题，就其本质来说，是财政问题和金融问题［8］。王文建和覃成林认为，在中国式财政分权和以GDP 增长为政绩考核依据的政府竞争这两种体制约束下，各地区地方政府拥有了更强的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取［9］。吴群和李永乐通过对财政分权、地方政府竞争与土地财政进行实证分析认为，分税制激励了地方政府通过土地财政扩大预算外收入，同时，地方政府为增长而竞争的努力进一步驱动了地方政府依赖土地取得财政收入，并且主要通过吸引外商直接投资获得税收来实现［10］。当前的研究主要是集中在对土地财政的概念、原因以及对策等方面进行理论研究，财政体制往往作为土地财政成因的一个方面进行分析，对两者之间关系进行具体深入研究的比较少，特别是进行实证分析的不多。本文从现有文献出发，结合我国土地财政和分税制财政体制的现状与特点，对两者之间的相互关系进行实证分析。

三、土地财政与财政体制之间关系现状分析

分税制财政体制和我国土地财政问题有着密切的关联，分税制财政体制是土地财政形成的重要制度原因，反过来，土地财政形成后，又会扭曲地方政府的行为方式，强化和激励地方政府对土地财政的依赖，对我国财政体制改革形成强力的阻碍，不利于财政体制的改革与完善。两者之间的关系可以简单描述为: 首先，在分税制财政体制下，由于事权下移和财权上收，使得中央与地方财权与事权不平衡，地方政府面临着巨大的财政压力，促使地方政府通过土地出让获取预算外收入———土地出让金来解决财政资金的不足。其次，地方税收体系不健全，强化了地方政府对土地的操作行为。与土地相关的营业税以及房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税等税种既是地方独享税，又是地方政府税收收入的主要来源，于是地方政府在利益的推动下，通过扩大投资占用土地，发展工业、房地产以及建筑业，以获得城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收。最后，土地出让等收入作为地方政府的预算外收入，具有自主的支配权，当土地财政性收入在地方政府财政支出中占的比重越来越大时，与其他财政资金相比，地方政府更偏好运用可以自主支配的土地出让金来解决财政资金不足的问题，从而进一步强化地方政府对土地财政的依赖。

( 一) 事权与财权的不对称，促使地方政府

通过 “土地财政”来解决财政资金不足的问题在分税制财政体制改革之前，我国实行“分灶吃饭”的财政包干制，这一财政体制虽然调动了地方积极性，大大促进了经济发展，但它限制了中央政府的收入增长，使得中央财政收入不能随 GDP 的增长而增长，结果是中央财政收入占全部财政收入和 GDP 的比例不断下降。1993 年，中央财政收入只占全国财政收入的22% ，严重限制了中央财政对经济的宏观调控作用。为了解决上述问题，1994 年中央开始实施分税制改革。

1. 通过分税使财权层层上收

分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定，对省以下的收入划分则由省政府决定，在中央分税的示范下，从中央到省、市级政府都有提高财政资金集中度的强力冲动。从 1995—2009 年，中央财政收入占国家财政总收入的比重平均为 52. 3%，且没有下降的趋势，2009 年中央 财 政 收 入 占 国 家 财 政 总 收 入 的 比 重 是52. 4% 。通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，造成了 “财力上收”的效应。

2. 地方政府支出责任过大，事权层层下移

分税制改革只是明确了中央与省之间的财政收入关系，但对各级政府之间的事权划分却没有加以明确规范，中央和地方的事权和财权划分不清，导致了若干事权从中央向地方政府甚至基层政府的层层下移。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴等，地方财政支出占整个国家财政支出的比重逐步上升。从 1994—2009 年，地方财政支出占总支出的比重平均为 72. 3%，且 2004 年后地方财政支出责任一直有上升扩大的趋势，2009年地方财政支出占总支出的比例达到了 79. 9%。

3. 在财权上收、事权下放的过程中并没有伴随着足够的财政转移支付

首先，目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，不利于实现财政均等化。其次，一般转移支付规模小，税收返还和专项转移支付规模偏大。2009 年，财政转移支付总额 ( 含税收返还) 为 22 945. 61 亿元，其中专项转移支付为9 966. 93 亿元，占转移支付总额的 43. 3% 。因此，分税制导致地方财政收支 “剪刀差”，使地方政府的财政收支严重失衡，地方政府作为理性 “经济人”的独立利益主体，有追求预算最大化和自身利益最大化的强烈动机，在不能从财政体制内取得收入缓解财政资金不足的情况下，地方政府只有通过体制外财政活动获得财源。并且与转移支付作为一种被动收入、不能为地方政府所掌控相比，地方政府更倾向于能主动获取收入以增加可支配收入。由于实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，于是，地方政府把眼光投向了土地这块 “肥肉”。地方政府土地出让金收入的规模无论是绝对值还是相对值都在不断攀升，绝对值由 1998 年的 507. 70 亿元，增加到 2010 年的29 109. 94 亿元， 占地方财政收入的比重则由1998 年的 10. 2% 提高到 2010 年的 71. 7% 。

( 二) 地方税收收入体系不完善与对土地的依赖，强化与固化了地方政府对土地财政的依赖

首先，我国地方税收体系不完善，地方缺乏稳定收入来源的主体税种，且缺乏税收自。从地方税收收入结构来看，以营业税、增值税和企业所得税为主，财产税所占的比重很小。2008年地方税收入总计为 23 255. 11 亿元，其中营业税为 7 394. 29 亿元，增值税为 4 499. 18 亿元，企业所得税为 4 002. 8 亿元，分别占总收入的占31. 8% 、19. 35% 和 17. 21% 。而西方以财产税为地方税主体税种的国家，如新西兰、美国、加拿大，在 2006 年，财产税占地方税收收入的比重分别为 90. 1%、71. 4%和 94. 9% 。其次，现行税收体制下，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税等都属于地方独享税，全部归地方所有，并且地方的主要税收收入来源营业税也与房地产业和建筑业的发展密不可分，2009 年营业税为9 013. 64亿元，同比增长 18. 2%，占地方本级财政收入的 27. 7%，而其中房地产和建筑业营业税分别增长了 38. 6% 和 23. 8%。因此，土地也是地方政府增加预算内财政收入最重要的工具。这就导致在连续的工业化、城市化的口号下，地方政府大量征用土地，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业。各地方政府循此也就逐步形成了以土地为手段增加财政收入的思路。

( 三) 地方政府能够依赖土地财政解决财政收支不平衡问题时，反过来又会激励地方政府对现行财政体制的维护

土地财政其实并非我国特有现象，很多发达国家也都依靠 “土地财政”，但他们主要通过对存量土地征收物业税、房产税的方式取得财政收入。这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而我国 “土地财政”则主要是通过对增量土地的操作来取得财政收入，一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，另一方面地方政府通过土地进行招商引资，以获得企业进入后的税收，在结合我国地方政府官员政绩考核、晋升与 GDP 增长挂钩这一制度的情况下下，地方政府实际上变成了一个地区性垄断企业，而现行的 “土地财政”能够最大化地方政府的短期财政利益。因此，我国的土地财政虽然难以持续，但也由于符合地方官员的短期利益而难以对现行土地财政制度进行改革。

四、土地财政与财政体制关系的实证分析

从上面的分析可知，土地财政和财政体制具有一种双向的相互作用，一方面财政体制诱发了土地财政，另一方面土地财政又强化了地方政府对土地性财政收入的依赖，对我国分税制财政体制的改革与完善形成阻力。下面对两者之间的关系进行实证分析。

( 一) 模型的设定与变量的选取

基于以上的理论分析和本文研究的目的，建立如下的经济计量模型:lnY = c+β1lnQK+β2X+μt( 1)模型 ( 1) 中，被解释变量 Y 代表土地性财政收入，解释变量 QK、X 分别代表地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出中占的比重，c 是常数项，μt是残差项。被解释变量，即土地性财政收入，是表示土地财政规模的指标，它包括土地出让金、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。解释变量 QK，即地方财政支出缺口，它表示的是地方政府本级财政支出与本级财政收入的差。解释变量 X，是土地性财政收入在地方本级财政支出中所占的比重。它是表示地方财政支出资金来源结构的一个变量，代表着地方财政支出对土地性财政收入的依赖程度。

( 二) 数据来源

本文采用的数据样本区间为 1994—2009 年( 如表 1 所示) 。

( 三) 实证分析

1. 协整分析

本文采用 ADF 检验方法对序列 lnY、lnQK和 X 进行单位根检验。检验结果表明，序列lnY、lnQK 和 X 都存在单位根，是非平稳序列，并且它们的一阶差分序列也均存在单位根，是非平稳序列，但它们的二阶差分都可以在 5% 的显著水平下拒绝原假设，不存在单位根，是平稳序列，即序列 lnY、lnQK 和 X 均为 2 阶单整序列。因此，lnY、lnQK 和 X 可能存在协整关系。对同属 2 阶单整序列的 lnY、lnQK 和 X 进行最小二乘估计 ( OLS) ，模型的估计结果如表2 所示。用 ADF 检验判断残差序列的平稳性，检验结果如表 3 所示。由表3 可以看出，ADF 统计量值小于5%显著性下的临界值，由此可知，该残差序列不存在单位根，属于平稳序列。因此，lnY、lnQK 和 X 之间的协整关系成立，协整向量为 ( 1，1.00，4.51) 。

2. Granger 因果关系检验

对具有协整关系的序列 lnY、lnQK 和 X 进行 Granger 因果关系检验，滞后 2 期的检验结果如表 4 所示。表 4 的结果表明，在 5% 显著水平下，lnQK 和 X 是 lnY 的 Granger 原因，而在10% 显著水平下，lnY 也是 X 的原因。

( 四) 结果分析

首先，从表 2、表 3 可以看出，F 统计量达到 3 145. 00，说明计量模型 ( 1) 在整体上是显著的，同时，拟合优度达到 0. 99，DW 值也表示不存在序列相关，残差序列是平稳的，这都说明模型 ( 1) 里变量之间的协整关系是充分可信的。结果显示，地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出中所占的比重对地方财政性收入的增长都有正的、显著影响，这与前面的理论分析是相符的。地方财政支出缺口对土地性财政收入影响的弹性系数接近 1，即地方财政支出缺口每增加 1 个百分点，土地性财政收入增加0. 99 个百分点，接近于 1。土地性财政收入在地方财政支出中的占比每增加 1 个百分点，地方财政性收入会增加 4. 51 个百分点，这验证了我们前面的理论分析，即地方政府在事权与财权不对称，财政出现赤字时，地方政府会通过土地财政来弥补财政资金的不足，并且，当地方财政性收入在地方财政支出中的占比越大时，就会更大地激励地方政府寻求土地性财政收入来保证财政支出，并且影响是巨大的。其次，从 Granger 因果关系检验可以看出，土地性财政收入和土地性财政收入在地方财政支出中的占比互为Granger 原因，说明土地财政与分税制财政体制之间存在着相互反馈的作用机制，这也验证了我们前面的结论，即土地财政又会强化地方政府在支出中对土地财政收入的依赖，对现行财政体制的改革与完善产生不利的激励。

分税制财政体制论文篇8

【摘要】税权是分税制财政管理体制法的核心内容。我国于1994年实行分税制财政体制,对税权进行了配置,但从多年运作的情况看,这种税权配置存在不少问题。就中国税权的重构作了一些初步探讨,并建议赋予地方以适当的税收立法权,合理划分税种,使地方政府的事权与财权相统一。

The tax right is the key of financial system of law of the system of tax allocation. China implemented the financial system of the allocation in 1994, disposed the tax right, but seen from situation operated for many years ,many questions exist. This article construct and make some discussion again by tax right on China,propose and entrust to place with the proper tax revenue legislative right , and divide the tax category properly, make the duties and reponsbilities of the local government conform with ownesr of property.

【正文】

在七届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中,“统一税政,集中税权,公平税负”的原则被提出来用以指导新一轮税制改革,“税权”一词初次在立法文件中出现。虽然目前法学界对何谓税权有不同看法,但从狭义上来说,税权主要包括税收立法权、税收征管权和收益分配权[1]。一个合理的税权结构,对于规范中央和地方政府之间的利益分配关系以及实现事权与财权的统一,具有积极意义。需指出的是,我国始于1994年的分税制财政体制尽管取得了一些成效,但在实际运作中仍存在不少问题,需作进一步深入探讨完善。以下本文拟就我国税权的重构作些探讨。

一、中国税权的现状、存在的问题及其原因分析

鉴于多年来“分灶吃饭”的财政管理体制存在诸多问题,我国于1994年借鉴国外分税制财政体制的成功经验,并结合我国实际,实施了分税制财政管理体制改革。其中,就税权在中央与地方之间的分配作出了规定。概括起来,主要有以下几个方面:

1.在税收立法方面,《国务院关于实行分税制财政管理的决定》明确规定:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争”。据此规定,税收立法权高度集中于中央,地方无税收立法权。由此确立了我国高度集中的税收立法体制。

2.在税收征管方面,实现了税收征管权的分离,亦即设立中央与地方两套税务机构分别征管,由国税局负责中央税、共享税的征管,地税局负责地方税的征管。

3.在收益分配方面,一是根据税种划分中央和地方税收收入,亦即将维护国家权益,实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;将与地方利益关系密切、税源分散,需要发挥地方组织收入积极性、便于地方征管的税种划分为地方税;将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。二是根据1995年《过渡时期转移支付办法》规定,确立了主要以体制补助或上解、税收返还及专项拨款为内容的转移支付制度。

现行税权的划分,对于实现税法的统一,规范中央政府与地方政府的财政分配关系,增强中央政府的宏观调控能力等曾起到了积极作用。但10年来运行的实践表明,现行税权的设置存在不少亟待解决的问题:

第一,税收立法权高度集中于中央,在一定程度上体现了我国税权高度集中、中央统揽全局的合理要求,对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用[2]。但在统一税法、集中税权时,忽视了授予地方税收立法权。这突出地表现为我国目前几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布,地方原则上无立法权。税收立法权的过度集中,一是使地方政府不能对一些地域性的较为零散的税源立法征税,影响了地方政府开辟税源,组织财政收入的积极性,也制约了地方税制结构的灵活性和多样性,造成各地区间的苦乐不均。二是地方对于分权的客观需要导致了地方政府的越权行为,扰乱了分配秩序。例如近年来,地方政府在财政困难且没有税收立法权的情况下,为了弥补财政缺口,不得不动用行政手段,以收费的形式来集中收入。而地方政府对税收立法权的这种变通,不仅引发了目前收费膨胀、分配秩序混乱的局面,而且也弱化了经济管理中的法制约束及税法统一。三是一些地方政府基于财政收入的考虑,往往对国税的征收、入库进行不正当干预,两税“混级混库”事件也由此而生。

第二,在税收征管方面,分别设立国税、地税机构,对于保证中央财政收入和地方财政收入的稳定增长,加强税收征管,调动中央和地方两个积极性,保证分税制的顺利实施,发挥了一定的作用。但在运行中也出现了一些问题:一是机构重复设置,导致人员、经费猛增,加大了征税成本,这也不符合税收效率原则;二是同一税源两家管理,不利于理清征纳关系,也给企业带来不便;三是国税、地税工作人员的工资、奖金、福利待遇有差别,影响了国税工作人员的积极性;四是地税工作某种程度上受制于地方政府,税收计划层层加码,执行税收政策受到干扰;五是地方税管理力量薄弱、管理制度不健全,与国税之间的关系也尚未理顺。

第三,在税收收益分配方面,所存在的问题主要是财权事权不统一,造成地方财政困难。一级政府有多大的事权,就该有相应的财权作保障。财权与事权相统一,也是我国财政管理体制法的一项重要原则。坚持二者的一致性,不仅可以充分调动中央、地方两个积极性,而且可以使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋于一致。但实际上,我国目前财权和事权相互交错,没有真正划分清楚,经常出现地方财权范围过小,事权范围过大的现象,有的属于中央政府的事却由地方出钱(如教育),于是地方开征“附加费”,不仅扰乱了税收制度,也影响了政府运作效率。税权集中于中央,而事权则往往向地方倾斜,形成两极反差,恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。与此同时,造成了地方财政困难进一步加剧。地方财政困难,究其原因,虽然是多方面的,如机构臃肿、财政供给的人员过多、财政监督不力等,但与现行税收收益权的划分不合理不无关系。具体来说,一是地方财源萎缩,财政收入增长乏力。受宏观经济运行不畅、市场持续低迷的影响,目前地方经济结构不够合理,原有的财源趋于萎缩,新的财源成长缓慢。在这种情况下,地方财政只是“吃饭财政”,难以进行经济建设和发展地方经济;二是不符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况,也不利于地方政府利用税收杠杆调控经济运行;三是地方税税种划分不具科学性。现行的地方税税种数量覆盖过小,该开征的税尚未开征,如社会保障税、遗产与赠与税等;地方税税源分散且大多为一些零星税种,征收难度大。目前我国地方税的16个税种中,除营业税的收入较为稳定外,其他多为零星分散且难以征管的零星小额税种。城市维护建设税不是一个独立的税种,仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加,收入状况也不理想;财产税尚未形成一个完备的体系,收入规模很小,且现有税种的改革相对滞后,与现实的经济发展状况不相适应。此外,造成地方政府的收费权限和收费规模日益膨胀,与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖。从国外市场经济国家的情况看,政府分配历来以税收分配为主,收费分配为辅,而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是,在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下,地方的收费权限和收费规模却在膨胀,与国外市场化国家较为规范的分配格局形成鲜明的反差。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重,无论是收费种类,还是收费数额,都已经超出了地方税收入规模[3]。可以说,这也是造成目前“三乱”的体制性原因。

第四,过渡期转移支付不足且不规范。这种补助考虑了一定的因素按公式分配,真正具有均衡拨款的性质,但受以上转移支付方式限制,实施力度很小。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%,到2001年它也仅占整个转移支付总额的2.29%[4]。与此同时,转移支付极不规范,随意性较大,转移支付过程中“讨价还价”等不正常现象屡见不鲜。

现行税权的设置之所以存在上述问题,有其深刻的历史背景。如前所述,在实行分税制财政体制之前,我国实行的是“分灶吃饭”财政体制。在这种财政体制下,地方财政收入增长较快,但中央财政占比较低且缺乏宏观调控的能力。由此而产生了地方政府强烈的投资冲动,重复建设,经济发展过热。可以说,现行分税制就是为矫正这种弊端而得以产生。但这项改革过分地考虑了中央财政的需要及宏观调控职能,有矫枉过正之嫌。与此同时,现行税权配置是以税种的划分为基础进行的,亦即在事权未得到明晰界定的前提下来确定各级政府的财权。由此决定了税权设置不可能不存在问题。西方国家分税制的成功经验说明,对事权的科学界定,是分税制建立的必要前提条件,在此基础上再据以划分财权,使两者统一起来。我国建国以来,财政体制不断反复、频繁更迭也证明了这一点。由于事权划分不清,导致中央政府与地方政府在一些事务上权责不明,形成真空地带,实际运作中央集权与强烈的地方倾向含混其中互为消长,财政分割一直沿着“集权—分权—再集权—再分权”的轨迹变更[5]。此外,目前的税收分权模式,有悖公共财政理论。公共财政学论认为,公共产品具有层次性,按其受益范围的大小,可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定,是一种经济机制设计,有必要由中央政府提供全国性的公共产品,地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源,税收作为公共产品的价格,各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以,中央和地方在公共产品的提供上,应具有相对的独立性,相应地,中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权,才能保证各级政府支出的基本需要,才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰,不符合公共财政理论的要求[6]。

二、国外税权模式及其对我国的借鉴意义

税权划分是分级财政体制的重要内容,同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。从国外来看,税权划分有以下三种模式:

1.分散型。亦即各级政府都依法享有很大的税收权限,且实行彻底分税制。美国是典型的税权高度分散的国家。作为联邦制国家,美国三级政府相对独立,各级政府不存在领导与被领导的关系。它们各自按法律确定的权力边界、活动范围和行为方式行事。与其相适应,美国税收管理权分别由联邦、州和地方行使,各级政府都有明确的事权和独立的征税权。联邦政府的事权范围是国防、国际事务、邮政、空间科技、大型公共工程、农业补贴等关系到国家利益的各项事务和全国性的社会福利等。州政府的事权范围是本州的福利事业,如高等教育、公共设施、公路建设、卫生福利等。地方政府则是依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务,主要有初等教育、地方治安消防和地方基础生活设施等。与事权独立相适应,美国三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、执行权。联邦税收由联邦政府立法和执行,州税收由联邦政府立法和执行,地方政府征税权由州赋予。在各州之间,由于立法上的差异,在征税、免税的规定上也各不相同[7]。就税种的划分而言,美国实行彻底分税制,亦即将税种按中央税和地方税彻底分开,不设置中央与地方共享税,各级政府具有相对独立的税收体系。由此形成了统一的联邦税制与千差万别的州、地方税制并存的格局。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源,实现各自的财政职能和财政目标。

2.适度集中、相对分散型。亦即将某一部分税权划归中央,其余部分归地方,如立法权集中、执行权分散。德国与日本是这一类型的典型。德国是联邦制国家,在政治体制上分联邦、州和区三级,在税收管理体制上,实行专享税与共享税相结合,以共享税为主的分税制。在德国,绝大部分税种的立法权集中在联邦,各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权,但州以下地方当局则无税收立法权。在征管权方面,除关税及联邦消费税外的其他税收的征管权均分散给州及地方政府,尤其集中于州一级。日本与德国类似。日本是中央集权制国家,实行中央、都道府县和市盯村三级自治。税收立法权大多集中于中央,管理使用权分散在地方,但中央对地方的税权限制更详细具体一些,地方政府在执行《地方税法》的操作中要受到许多相关规定的制约,如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。税收根据行政体制分为国税和地方税,主体税种所得税分为国家所得税和地方所得税,消费税为共享税,共享税收入由各级政府按比例分配。该方式若处理得当,可以体现出集权而不统揽,分权而不分散的优点。

3.集中型。指基本税收权限集中于中央,地方只有较少的权限,如在英国、法国、印度和韩国,不论中央税还是共享税或地方税的立法权均集中于中央,地方只对其专有税种享有一定的调整权和征管权等机动权力。

采用后两种税权模式的国家为适度的分税制(集权分税型)。适度分税制的特点是:第一,在税种划分上,除中央税和地方税外,还设置共享税;第二,中央制定统一的税收法律和管理法规,地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据,制定本地的具体实施管理办法。实行这种分税制的多为单一制或中央集权制国家[8]。

上述税权模式,均系各国基于不同的政体、经济制度和经济发展水平而采取的,很难说孰优孰劣。但各国政府无一不是根据财权与事权相统一的原则,首先以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范,然后在此基础上确立中央和地方税权;其次,即使在实行适度分税制的国家,也考虑到如何在保障中央政府宏观调控能力的同时,充分发挥地方政府的积极性。这也是分税制正常运行的不可缺少的重要前提。最后,制定相关法律,对税权的设置及其内容加以规范,使各级政府在法律规定的权限范围内依法行使各自的权力。鉴此,我们有必要吸取国外的先进经验,在明确界定各级政府事权的基础上,进一步合理划分税权,解决现行税权设置中存在的问题。

 

【注释】

[1]张守文.税权的定位与分配[J].法商研究,2000,(1).

[2]胡宇.试论我国地方税收立法权的确立与界定[J].中央财经大学学报,1999,(2).

[3]苏明.当前我国地方税税权划分存在的主要问题[J].改革纵横,2000,(7).

[4]焦国华.分税制财政体制评价与建议[J].财经论丛,2003,(6).

[5]吕焰.关于进一步完善分税制,构建地方税法制体系有关问题的探讨[J].兰州学刊,2002,(6).

[6]孙习亮.税权划分的理性思考[J].扬州大学税务学院学报,2001,(1).

[7]梅春国,王逸.分散与统一:美国的分税制[J].山东税务纵横,1999,(4).

[8]刘玲玲,冯健身.中国公共财政[M].经济科学出版社,1999.174.

分税制财政体制论文篇9

关键词：十二五，税制改革，财政

 

一 “十二五”时期我国财政税收发展的背景和要求

1我国在“十一五”时期税制改革取得的成就

到“十一五”时期结束，我国在税制方面基本统一，在这一时期的税制改革不亚于1994年的税制改革。例如在税制改革中：增值税从生产型向消费型进行了彻底转型；成品油税（即燃油税）纳入了消费税，从实施的效果来看，该方法是十分成功的；出口退税中，解决了很多历史欠账问题等等，这些都表明我国的税制改革在“十一五”期间取得了很大的成就。“十一五”期间，经济迅速增长，这同我国的税制是密不可分的，我国能在2008年的金融危机中经济迅速恢复，很大程度上依赖于税制，而且在”十一五“期间，我国的税收征管水平大大提高，有力的支撑了国家财政收入。

2目前我国税收体制的一些问题

（1） 税收收入持续高速增长

税收收入规模是衡量税收体制是否合理的一个重要指标，根据公共财政的原理，税收收入的合适规模应根据经济社会发展阶段所需的公共产品和服务所确定。过低的税收收入规模必然影响政府职能的实现和经济社会的运行。过高的税收收入规模则意味着私人部门收入规模的下降，从而影响私人投资和消费，进一步影响经济和社会的运行。近年来，我国税收收入规模持续高速增长，1995―2009年名义GDP平均增幅13.9%，而税收收入平均增幅17.9%，超出了GDP4%的增长率，税收占GDP的比重从1995年的9.9%一路上升到2009年的17.7%。我国财政收入的“超收”规模不断增大。

（2） 现有的税制结构不利于第三产业发展，不利于调节贫富差距

货物与劳务税、所得税和财产税是构成税收制度的三大主要税系。而货物与劳务税不利于调节贫富差距，而且延伸不够，不利于第三产业的发展。我国现有的个人所得税仍实行分类征收，难以综合反映个人的收入情况，也无法在费用扣除中将其合理支出充分体现，从而无法真正的对个人收入差距进行有效调节。财产税被认为具有调节贫富差距的作用，而我国在这领域仍是空白，即税收对居民财产差距的调控仍处于缺位状态。

（3） 分税制对经济发展的阻碍越来越大

1994年的分税制财税体制改革的一项重要内容便是建立一种新的中央与地方税收收入分配制度。事实证明，分税制在中央集中更多的收入加强宏观调控、调节地区间差距和调动地方发展经济的积极性方面发挥了重要的作用。然而，随着经济结构的变化，分税制的负面效应开始日益呈现。

3我国在“十二五”期间的主题同主线

我国在“十二五”期间的主题是“科学发展”，主线为“加快经济发展方式转变”。在我国，由于仍然处于社会主义初级阶段，这一基本国情决定了我国当前的首要任务仍然是发展，发展是第一要务，是解决我国所有问题的关键。

我国“十二五”期间基于这样的主题和主线，对我国的财税体制提出了三点基本要求。第一，要求财税体制更好的服务于发展。我国的财税体制要支持主题和主线，并为其服务，在巩固和扩大应对金融危机的重大成果的基础上，更好的发挥作用，“十二五”时期我国的税制要更多的专注民生问题。第二，要求加快财税体制改革。结合中国快速发展的三十年经验，改革后的中国税制，仍然要以市场经济为主，政府调控为辅。第三，要求财税体制更好的发挥职能。

二 “十二五”时期税制改革的几点看法

基于以上对我国“十二五”时期我国财税体制发展的背景和要求分析，为适应我国“十二五”期间经济发展的要求，我国的税制需要大规模的进行改革，建设中国特色社会主义税收体制，更好的服务于我国经济发展。

1“十七届五中全会” 关于我国税制改革思路

（1） 建立一个科学的税制体系。货物和劳务税、行为税和所得税三大税系在 一定意义上重构，并以财产税作为补充。目前的税种过多，有些税种存在重复性，可以合并，因此将来的税种数目会减少。

（2） 建立一个有效的税收调控体系。做好这一点首先要有一个整体设计，然后需要做好同其他财政的协调配合。该税收调控体系要更多的关注社会上的热点问题，如如何促进资源节约、环境保护，如何扩大结业和如何支持第三产业等。

（3） 建立完善的地方税制体系。建立一个有效的地方税制体系，在国际上地方税收通常以财产税为主，尤其以财产税中的房产税为主。我国地方税在这一方面还不健全，需要完善。

2“十二五”期间对我国具体税种改革的一些预测

（1）改革货物与劳务税。货物与劳务税应有利于产业结构发展和服务业发展，该税种的改革最终要缩减或以致取消阻碍第三产业发展的营业税，将营业税科目并入增值税，调整消费税的范围和税率等。但是货物与劳务税在改革中是最为困难的，我们从中可以观察到很多问题，比如增收税税率的确定问题、增值税改革是否先试点再整体进行、增值税改革后怎么划分国家和地方的征管权限等等。科技论文，财政。这些问题都是有待我们商榷和测算的。

（2）改革个人所得税。科技论文，财政。科技论文，财政。个人所得税近些年来越来越被人们所关注，由于该税种在很多方面都不合理，该税种的改革是必然的。科技论文，财政。个人所得税的模式需要改革，从分类的模式转变为综合同分类相结合的模式，当然综合是一定程度上的综合。科技论文，财政。个人所得税的征管方式和税率都需要调整。

（3）改革地方税种。在地方上我国应该继续推行“费该税”制度，例如将排污费改为环境保护税。资源税实行从价定率与从价定量相结合等，地方财政部门对此改革方式的要求较高。在资源税中，房产税的社会争议很大，因此还没有一个具体的条文出台，在未来“十二五”期间，笔者认为仍应研究推行。

三 我国的税制改革作用

基于对我国税收政策目标的认识，笔者认为新的税制改革应起到以下作用。

1税收体制改革应有助于健全财政。健全财政是财政政策有效发挥作用的基础。我国在“十一五”时期有了税收在财政中发挥作用的实践经验，在“十二五”期间，税收体制更应有助于健全财政，使得财政更好的发挥宏观调控的作用。

2税收体制改革应使税收结构更好的发挥自动稳定器的作用。税收是经济自动稳定器的主要方式，更好的发挥自动稳定器的作用，将更有利于我国经济的发展。

3新的税收体制应促进加快经济发展方式的转变。经济发展仍然是我国“十二五”时期的主题，经济发展发展方式的转变时我国当前经济发展的主要任务，新的税制必须促进与适应我国经济发展方式的转变。

4 新的税制需要完善地方税收体系。中国式土地财政对经济发展方式转变已经产生了负面影响。地方政府出于对土地出让金收入的考虑，对转变经济发展方式动力不足，也可能不利于财政政策的实施。因此迫切需要重构政府间财政关系，改变地方财政过多的依靠卖地收入的现状。

四 总结

我国在十七届五中全会提出了税制改革的思路，我们可以从中看出在“十二五”期间我国税制改革的动向，通过分析我国税制存在的问题可以看出，我们迫切要求对现有税收体制改革，以适应我国经济发展的需要。通过税制改革的一些预测，我们可以了解在税制改革中，阻力很大，问题很多，一些困难难以解决。科技论文，财政。这就要求我们努力的克服困难，解决问题。在“十二五”期间，努力实现我国经济的转型的同时，在我国税制改革上取得优秀的成绩，最终建设一项有助于健全财政，增强自动稳定器，促进经济发展方式转变与完善地方税收体系的税制。

主要参考文献：

[1]邓力平，“十二五”时期我国税收发展，税务研究，2010.10：3

[2]杨志勇，各国财政政策运用背景下的中国税制改革，税务研究，2010.10：21

[3]汪昊，对我国中长期税收体系建设的思考，税务研究，2010.10：25

[4]潘雷驰、陈爱明，浅析我国税收政策目标与税制改革的方向，税务研究，2010.10：29

[5]李思，“十二五”时期我国税制改革原则思辨，税务研究，2010.1

分税制财政体制论文篇10

【关键词】分税制　中央财政　基层政府财政　财政来源

在我国由于从1980年开始实行的以“分灶吃饭”为特征的财政包干体制在“包活地方”的同时却“包死中央”，中央财政困难加剧，为了解决中央与地方在财政分配关系上的矛盾和各地区各自为政、诸侯经济割据等所造成的“弱中央、强地方”的局面，同时也因包干体制与市场经济体制日益相悖，于是1994年国家实行了分税制的财政体制改革。

分税制实行后，中央顺利实现了提高“两个比例”的预期利益，中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，由于政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，这样经过层层的截留后，致使处于行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境。

一、基层政府财力的上收

1、财政收入增量大头被中央和省拿走。分税制中央采取“承认既得，增量调整”的政策，按1：0.3的系数来确定税收返还，即各地区增值税和消费税每增长1%，中央财政对该地区的税收返还就增长3%。“1：0.3系数”设计初衷主要是为了保证中央财政稳定的拿到地方财政收入中的增量，并逐步加大中央财政在增量分配中的集中力度，这是分税制为提高中央财力比重而设计的一项重要机制。

由于税制改革形成这种新的利益分配机制，每年上交中央和省的收入量大幅增长，上缴中央和省收入比例较大，收入的增量大头都被中央和省拿走。财政收入的净量增长慢。这种财力集中的形式，具有强烈的累计下级政府财力的效果，且“1：0.3”是个累进的财力集中机制，每个上级政府均对自己下一级政府采用这个比例扣留一部分税收返还。中央对下的税收返还，省级财政扣留一部分，地市财政再扣留一部分，层层截扣，等到最后到基层政府即县乡政府的时候，已是上级各级政府分割利益的最末端，因此这种新的利益分配方式造成基层政府财力增长的萎缩，分税制后，县乡财政流行这样的说法:“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘。”

2、地方政府财政自给率下降。财政自给率是体现本级财政自我供养程度的一个衡量标准。财政自给率=本级组织收入/本级支出，用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。从收入方面看，影响财政自给率的因素，除了地方经济财源的丰歉程度以及地方收入组织的努力程度以外，最重要的是由财政体制规定着的各级政府间初次的财源分配关系（不含财力上解等资金转移）。这个分析指标可反映政府的可支配财力状况。

分税制实现了中央政府要提高“两个比例”的目的。分税制后，中央财政收入上涨很快，中央财政的自给率大幅上升，与此同时，地方政府的财政自给率整体下降。在地方各级财政中，自给率下降幅度最大的是地市财政，其次为乡镇财政，再者为县级财政，省级财政下降最小。主要原因是中央的“增量调整”是针对增值税和消费税进行的，而这种流转税种在工商业发达的地区份额较大，因此在城市地区是这“两税”增长较快的地区。

二、财政来源结构的变化

基层政府财政自给率的降低，改变了基层政府的财政来源结构，使基层政府更多地依靠上级转移支付，依赖外来资金，中央更易于用上级转移支付控制基层政府。

1、转移支付成为主要收入来源。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右。地市的依赖度约30%，而基层政府即县乡政府对转移支付的倚赖度为35%。这些转移支付资金，都是来自于上级政府：中央财政、省级财政或地市级财政。这种对上级转移支付资金的依赖程度，与美国等国家的水平相似。但在实施效果上，与一些国家的平均水平还无法相比。我国的分税制改革，很多方面都保留了原包干体制的特征。

2002年推行的农村税费改革，为解决税费改革过程中出现的县乡财政困难局面，中央财政和各省市财政明显加大了对县乡财政的转移支付力度。到2004年底，中央财政为地方减除农业税增加转移支付524亿，各省级政府也在此基础上增加了150的亿元的转移支付；从2005年起，按照“以奖代补”的思路，中央财政又安排了150亿元对地方实施“三奖一补”政策，以缓解县乡财政困难的局面。这些新增的补助收入在整个转移支付里面占了1/3左右甚至还多，同时也使得这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。

2、转移支付的主要形式。（1）税收返还。在转移支付里面，税收返还占了很大比重。财政增加的大部分收入都要返还给地方，这种做法虽然和以前差不多，但实质却发生了变化，“这是因为与原有体制比较，中央税与共享税由中央税务机构征收，可以保证中央财政的税基不受侵蚀，抑制中央财政比重不断下降的趋势”。因为税收返还是按一定的条件核定的，因此有利于地方政府约束财政支出。总之，实行比较规范的中央财政对地方的税收返还与转移支付制度，能增强中央的调控能力，税收返还又是中央和很多省份作为对下级政府集中财力的手段之一。

（2）专项补助。专项补助在省以下各级政府的资金转移中非常重要。尤其是对于县乡基层政府而言，专项补助占上级转移支付的比重更高。以1999年全国地市县合计的转移支付为例，专项补助所占的比例接近40%。在县转移支付中，一直占1/5左右的比重。

目前各省对地市、县都有专项补助。专项补助属于有条件的补助，为保证地方也投入必要资金，大部分采用“配套补助”的方式。上级政府为了贯彻中央的意图，想通过配套补助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用资金。但在专项补助的资金分配上，没有一个制度化的安排，随意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上级哭穷，往上跑，争取资金，“会哭的孩子吃奶多”，对专项补助资金的决定上，往往都是“拍脑袋”决策，机动性大，很多都是非规范的体制安排。

3、工商各税。

（1）县财政原主要工商税源转化为中央财源。分税制后，主要体现在县级财政的工商税种为：筵席税（56%）、耕地占用税（近50%）、城市维护建设税（20%以上）、房产税（1/4以上）、土地增值税（20%以上）、契税（约20%）、城镇土地增值税（约20%）。这些小税种，规模都不大，但却占了县级财政一半以上的收入。乡镇财政收入里面增值税、营业税、企业所得税三税所占比重最小，有近一半的税收靠农业四税、屠宰税、筵席税等比较小的、收入不太稳定的税种。这种财力分配不均的状况就造成县乡两级在分税制后财政财力薄弱。

（2）工商税地位的下降。分税制后，工商税收在县财政收入中的地位发生了变化。从纵向看，与分税制前相比，在本级财政收入的比重下降。明显的变化就是1994年和1993年，下降了近20个百分点，到税费改革后，比重又持续下降。从横向看，转移支付成为这个时期的主要财源，替代了工商税收在县财政收入中的主导地位。除了从1997年到2000年中，工商税收占预算内收入中的比重高于转移支付以外，其余年份都比其低，在2002年税费改革后，因为中央增加了转移支付，因此工商税收的地位更是明显下降。在县财政中的主体地位被置换，县主要财源转变为转移支付。

三、预算外资金的膨胀

分税制后，由于新的制度安排使地方政府尤其是基层政府的预算内收入大幅度下降，因此为了弥补财政缺口，基层政府努力提高预算外收入增加收入来源。因此1994年分税制改革的第一年，在地方政府预算内收入普遍下降的情况下，预算外收入却大幅度上升。1996年我国进行了预算外资金的改革，其目的就是规范预算外收支，遏制预算外收入不断增长的势头。从具体政策上来看，虽然将用于乡镇政府开支的乡自筹和统筹资金列入了预算外资金范围，但是总体来说预算外收入的范围经过改革以后缩小了很多。然而事实上，这两年的预算外收入不论是绝对量还是相对量都出现了异乎寻常的增长，出现了增长的悖论。从原因上来看，出现这样增长的悖论完全是地方政府和中央政府博弈的结果，由于支出的刚性，收入的减少必然会影响到地方政府的职能，地方政府在这样的政策面前，由于无法预见政策所造成的预算外收入减少的幅度，无法预见到政策实施对地方政府职能的影响，在这种情况下，地方政府就会从其他方面提高预算外收入，于是就出现了这种增长的悖论。

四、对未来县财源的探索

改变了县级财源结构，增加县级财政收入。最根本的思路是应该建立一个自己的稳定的财政收入机制，作为一级政府，县应该有自己的主体税种。

财产税是一个古老的税种，在西方颇受推崇。比如英国在13世纪初开征的“丹麦金”（Damegeld）就是土地税的前身。由土地税慢慢开始发展起来的各国税制，到近代以后为了国家财政支出的需要，又补充了一些税种，比如地方所得税、地方销售税、社区税、人头税等。

在发达国家里，很多国家都是以财产税作为地方税体系的主体税种。英国和爱尔兰只有财产税一种地方税，美国也是财产税为主体税种的典型国家。1992年，美国财产税收入占州和地方政府两级财政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。

因为财产税不容易产生流动性，财产有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，纳税人很少能避税；财产税以财产价值为课税对象，税基稳定，具有不可转移性，可以预测；财产税税源明确，便于征收、稽查和管理。财产税在我国的地方各级财政的分布上，地市级财政和县级财政的分布比较比较高，因此财产税可以作为低级次的政府（县和乡）税收体系中的主体税种。

目前我国财产税类主要有：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税、契税、耕地占用税等9个税种。税种虽然不少，但总额较小，1999年财产税约计500亿元，占地方税收总额的10%左右。

西方国家的很多基层财政一般都有一个稳定的税种收入来源，并且一般越是基层，越是对某一个单一的税种收入的依赖程度越高，很多基层财政的主要财政收入来源就是财产税。在取消农业税后，基层政府财政单纯的依赖上级转移支付，具有很大的不稳定性，因此必须培育自己的主体税种，成为基层财政稳定的财政收入来源。

因此可以把培植财产税作为提高未来县乡财政来源潜力的一个手段。

【参考文献】

[1] 腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，[M]经济科学出版社，2003年5月。

[2] 樊丽明、 李齐云：《中国地方财政运行分析》，[M]经济科学出版社，2001年12月。