分税制财政体制十篇

分税制财政体制篇1

关键词：分税制；财权；事权；财力

到2008年我国的改革开放经历了30年，作为社会主义市场经济体制改革重要内容的分税制财政管理体制改革自1994年1月1日开始也实行了14年；毋庸置疑，分税制财政体制改革为了缓解我国当时的财政困难作出了历史性的贡献，我国财政收入增长迅速，尤其进入21世纪以来国家财政收入屡创新高，2005年我国财政收入突破3万亿元，2006年我国财政收入接近4万亿元。但目前分税制也有许多不完善的地方，许多学者提出了不同的改革思路。当前我国财税体制改革到了关键时刻，总书记在十七大报告中指出：“健全中央和地方财力和事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”这为继续完善我国的分税制财政管理体制改革指明了方向。

一、建国以来我国财政管理体制的演进历程

自从建国以来，我国在财政体制的变革中进行了不断探索；从总体来看，大致分为以下四个阶段：

（一）统收统支的财政管理体制

建国初期经济形势是通货膨胀严重，工人大量失业，国民经济处于崩溃的边缘；为促进国民经济的恢复发展，采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。因此，该体制也被称为“收支两条线”。

（二）分类分成的财政管理体制

分类分成的财政体制实行了三个时期，包括“一五”计划时期、“二五”计划时期的第一年（1958年）和“六五”计划时期。为了完成“一五”计划确定的任务，即奠定我国社会主义工业化基础，以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础；必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”财政管理体制，即是所说的“分类分成”财政体制。

（三）总额分成的财政管理体制

为了克服分类分成的财政体制的一些不利方面，我国自1959年实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性，使全国财政收入有一定比例的增长。

（四）分税制财政管理体制

随着改革开放进程的加速，分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要，其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了正确处理中央和地方的关系，调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立，实现社会主义现代化，在前期试点的基础上，于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。

二、对我国现行的分税制财政管理体制的评价

为了解决中央财政当时的困难状况，增强中央政府的调控能力，提高“两个比重”，在借鉴国际经验的基础上，我国于1993年开始了分税制改革的试点，并在1994年开始在全国推行。

（一）分税制财政管理体制的基本含义

分税制财政管理体制，简称分税制，是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面：一是中央与地方的事权和支出划分；二是中央与地方的收入划分；三是政府间财政转移支付制度；四是预算编制与资金调度。

（二）当前分税制改革面临的主要问题

应该说，1994年推行分税制改革是一大进步，实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高。但我们却曲解了西方国家的分税制，把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则，从而扭曲了分税制，在改革中产生了一系列新问题。

1.财政管理体制层次过多

我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，过多的财政级次分割了政府间财政能力，使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。

2.转移支付制度不完善

目前我国财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先，税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异，与行使事权所必须的财力无关，且这种转移支付形式保护了既得利益，与建设财力与事权相匹配体制相背离；其次，一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理，实现不了财力与事权的匹配；再次，过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；最后，专项拨款名目太多，很多专项拨款并不具有专项的目的，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。

3.税收征管成本过高

税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算，1994年国税、地税分征分管体制实行后，税收征管成本比以前明显提高。1993年，我国的税收征收成本率约为3.12%，从1994年开始上升，1996年征收成本率约为4.73%，其后持续增长到5%～6%。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右。

三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略

面对分税制面临的一系列困难，不同的学者提出了不同的观点，以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革，在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。

（一）减少财政管理层级

从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国；既有单一制特征，又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，应首先简化财政管理级次，这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制，县市同级，乡财县管；简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精减政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

（二）完善转移支付制度

建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中之义，也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。

（三）改革税收征管体制，降低税收征管成本

从长远看，国税和地税应合并，但并不意味着否定分税制，回到分税制改革之前的状态，而是按照国际经验对分税制的完善。目前，已经有了成功的经验和创新的道路，这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构，一套人马两块牌子，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征管。但要避免操之过急，在实践中稳步推进，不搞一刀切；根据各地的具体条件推进此项改革的进程，尤其要避免简单合并回到原来的老路上去，并且做好相关配套改革。

四、结束语

在新的形势下，我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制，财力和财权虽然只有一字之差，但是其带来的影响却是深远的，财权只是中央的行政形式划分，没有考虑到各地经济发展的不均衡性，而财力考虑到了我国二元经济的发展状况，正视了东、中、西部经济发展的差异。因此，在分税制改革进程中，要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系，在中央有效控制的前提下，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中央给予地方纵向转移支付的同时，可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付，以真正达到“财力和事权的一致”。

参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社，2005.

[2]贾康，傅志华，阎坤，李明.关于省以下财政体制改革的若干认识[J].中国财经信息资料，2004，（23）.

[3]楼继伟.完善转移支付制度推进基本公共服务均等化[J].中国财政，2006，（3）.

分税制财政体制篇2

一、现行体制的问题和成因

分税制改革政策出台时，由于从中央到地方各级都是以分税、分立、分权为目标取向集中财务。同时由于目前省以下财政体制（主要是省对地县体制）不尽规范，一些地方在实施分税制的同时，又保留原体制格局，在这种“双轨并行”的体制背景下，作为最基层的乡镇财政，仍处于财力被集中上收的被动应付状态。尽管各地的乡镇财政体制在改革中不断探索，但体制形式仍然五花八门，即不一致，也不规范。

从体制形式看，归结起来主要有四种模式：

1.“从紧型”体制。这种体制仍沿用紧缩乡镇、保县市的传统做法，收入打得很满，增收因素算到项目，且大部分实现收入上交县市财政，支出安排得过紧，基本上按原有人头经费、办公经费的低标准算帐，发生政策性增支因素和出现赤字时，则由乡镇自行弥补和消化。这种体制下，乡镇在收支上回旋余地较小，调剂能力较差，挖潜增收的积极性不高。2.“半边型”体制。县市只包住收入，支出包而不干，乡镇仍吃县市财政的大锅饭，“花钱向上要，没钱打报告”。这种体制下的乡镇财政，实质是“半边财政”。

3.“报帐型”体制。实行“核定收支，收入上缴，支出下拨”收支两条线的管理体制。这种体制明显带有“统收统支”色彩。乡镇财政缺乏抓收管支的动力机制。

4.“分割型”体制。名义上按分税制体制要求操作，事实上，只是强调包死基数、责任挂钩。分税后上划收入和税收返还只是作为定基数的一个因素和体制结算的仍据，在实际中分税制流于形式。

上述体制模式以及由此带来的乡镇财政运作方面的问题，既导致了乡镇财政体制改革滞后，妨碍了分税制政策在乡镇一级的实施到位，又直接制约了乡镇职能的全面履行，其负面影响十分突出：一是目前的体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实，作为“过路财神”，自然难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金和乡镇自筹资金难以实施有力的控管，导致多年来强调加强对乡镇“三项资金”的管理有名无实。

现行乡镇财政体制疚不高和分税制体制在乡镇一级滞后的原因是多方面的。从深层看，制约因素主要来自三个方面：一是功能不全。目前乡镇一级“条块”分割的行政管理体制还未破除，事权、财政仍然划分不清，一些本应下放由乡镇财政管理的乡镇部分仍由县市垂直管理，部分已下到基层的财权也纷纷上收，乡镇的支出管理权和收入支配权越来越小，使监督管理职能在农村经济的某些领域缺位。这显然与分税制的要求不相协调。二是财力匮乏。乡镇本级可用财力本来就偏小，加上分税制后面临着收入增量减少和支出刚性增长的双重压力，出现了对分税制体制明显的“不适应症”，使现行体制在这种外压下难以发挥内导作用。三是‘心有余悸“。分税制一开始就以集中上收财力的面目出现，规定收入递增上交，上划收入增长目标，出台操作办法和有关政策时，又自相矛盾，时放时收，加上前几轮财政包干体制和”分灶吃饭“体制时，县市为了保支出和平衡大局，常常搞”超体制集中收入“，分税制出台并实施后，省、县（市）又通过比例分成办法在地方税种（有的甚至在增值税留用的25%部分中）进行”税外分税“，层层集中财务，抽取乡镇的财政资金。

二、体制调整的原则

（一）适应分税制改革要求的原则。

乡镇财政体制要参照中央对省、省对地县的分税体制改革的方向加以确定，尤其是要根据转移支付制度的规范，来调整乡镇财政的运作方式，使体制的确定更科学，并具有前瞻性。

（二）县乡利益双兼顾，调动两个积极性原则。

乡镇财政体制侧重于处理县乡两级政府之间的财力分配关系，实质上是要处理好县乡之间的财政集权与分权问题。调整体制就必须县乡统筹兼顾，合理调济两级的财力分配。既要树立县市一盘棋观念，保县级财政的吃饭和建设大局；又要突出乡镇效益，保持体制的生机与活力，使乡镇感到有“奔头”，能够自主理财，挖掘更大的增收潜力。

（三）财权与事权相结合，体现乡事乡办的原则。

确定乡镇财政体制既要充分考虑乡镇一级的工作责任，又要给予乡镇真正的事权，赋予相应的财务支配权，才能确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础。因此，县市要改变“一切包揽”的作法，对乡镇进一步下放事权和财权，改变乡镇政府肢体不全、功能不强、调控乏力的局面。乡镇拥有一定的支出调剂权，实现了财力增长并获得好处后，县市可指派乡镇多办一些实事，以缓解和摆脱县级财力紧张，无力搞建设的窘境。

（四）承认差别与注重分平和效率相统一的原则。

要因地、因时制宜，在体制模式上实行分类指导，不搞“一刀切”，避免各地获得不公平的体制待遇。

（五）保持相对稳定和力求简便、透明的原则。

一个好的财政体制，不公可以调动一级政府理财的积极性，而且应同时有简便、透明和稳定的特点，也就是易于操作，把帐算在明处，并且一定3—5年不变。这样的体制可以让乡镇“心中有数”，一心一意开辟财源，抓收管支。

三、体制模式选择

考虑到目前全面实行分税制体制的条件还不成熟，多体制并存也将是今后一个时期内乡镇财政体制改革必须接受的现实。由此设计以下三种体制模式可供在“双轨”向“单轨”过渡时期选择。

模式Ⅰ：分级分税型体制（标准模式）。

这种类型的体制是以彻底分税为前提，实行统一领导、分级管理的体制模式，这里我们称之为“标准模式”，这也是乡镇财政体制改革的基本方向。体制形式为“划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年”。在这种体制下，划分税种后确定乡镇政府的财权、事权的范围。省、地、县三级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。核定乡镇收支基数时，对收大于支的部分作为上交基数，以后年度按照一定比例递增乡镇财政在完成中央和省、县级收入（包括递增包干指标）并上解以后，属于本级的收入全部归乡镇所得，留乡镇使用。同时将县市主管部门延伸到乡镇扔下属机构的事权和相应的财权，全部下放给乡镇政府统一管理。这类体制适合于经济较发达，财源布局较合理，共享税、地方税分布均稀和机构职能较完备，与体制相配套的建设和功能初具规模，基本适应分税要求的乡镇。确定此类型体制，主要是让乡镇在与中央和省、县分成税种中得到更多的实惠，使乡镇在分级分税的体制下，逐步成为事权与财权相统一的一级完整政权和实体财政。

模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。

这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合作模式最终要向分税制体制过渡。

模式Ⅲ：大包干型体制（实验模式）。

这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大，但在前几轮“鞭打快牛”的体制下，县市集中过多，乡镇挖潜增收积极性不高，只求能“吃饭”、“过得去”的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作；又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。

四、体制配套建设的几个问题

（一）加速财源结构调整和财源开发。

乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速南源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。这就要求根据体制改革和调整带来的财力分配格局的变化，做到以变应变。要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，要把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手中，按照体制行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源，以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构，壮规模，形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次，不同梯次的财源群体相互并存的格局；形成各业、各门类的财财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别要注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。

（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能。

一是扩大分配范围，完备分配职能。从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预逄外和自筹资金，甚至于乡镇区域内的一切社会财富。这里，就初次分配而言，既包括对乡镇企业、村组集体企业财富的分配，又包括对农村各种合作经济组织、个体私营经济和农户个人收入的分配；就再分配而言，不仅包括与乡镇行政事业单位，也包括与农村不同性质的经济主体和社会对对象的分配。在两个层面的分配中，不仅包括有形收入和各种利、费的分配，还包括无形资产和经济资源的分配。通过多层次的分配来完备乡镇财政职能，扩大乡镇财政理财视野和活动空间，促进财务增长。二是强化财政手段，完善调节职能。通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体现出来。但乡镇一级受其财务规模、活动空间等制约，现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显示得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，发挥征集效应，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程，包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财力运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。

（三）科学、合理设置乡镇财税机构。

分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这种乡镇同税机构的模式和布局发生了背后变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成为“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源结构、收入规模差别大，而且呈季节性，零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理，财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税所实行“统一领导，合署办公，业务分开，分另管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政所受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税所在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。“财政牵头”型采取对财政所长授权模式或高配模式。授权模式：即通过成立乡镇财税征收领导小组，或采取财政、税务、银行部门联席会议制度，由乡镇主要领导牵头，明确乡镇财政所长负责日收的组织和协调工作。高配模式：即将财政所长明确为副科级职务。与乡镇国税、地税分局局长同职级，以利收入的征管和工作协调。

（四）探索灵活多样的国库运作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立乡镇国库时还要视乡镇的具体情况，是否建库，一要看乡镇收入规模的大小，二要看乡镇体制是否完善。并且先搞试点，多搞几种模式，然后总结经验，以点带面，循序渐进地展开。第二，在收入解库的支拨上，要多种形式并存。为解决收入量小、分散的问题和方便缴库单位上缴收入，可采用就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式征收缴库；为解决税收收入不及时、均衡入库的问题，可推行“税款直达入库”的办法，或对回笼贷款按“税、薪、贷、货、利”的顺序组织收入入缴库。安排库款支拨时，可以按财政支出平均进度划拨；也可按支出的性质、重点进行分类，按先后顺序安排拨款，或者分季、分月拨付。第三，在资金调度上，要采取多渠道筹资办法。财政资金调度困难是目前县、乡两级财政普遍存在的问题，缓解这一困难的现实途径有三：一是在调整财政体制时要合理确定县乡收入的留解比例，县市在资金留解上适度向乡镇倾斜，使乡镇能维持正常支出。二是设立预算周转金。三是及时向上级财政部门借入调度款项。

模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。

这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合作模式最终要向分税制体制过渡。

模式Ⅲ：大包干型体制（实验模式）。

这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大，但在前几轮“鞭打快牛”的体制下，县市集中过多，乡镇挖潜增收积极性不高，只求能“吃饭”、“过得去”的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作；又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。

四、体制配套建设的几个问题

（一）加速财源结构调整和财源开发。

乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速南源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。这就要求根据体制改革和调整带来的财力分配格局的变化，做到以变应变。要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，要把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手中，按照体制行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源，以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构，壮规模，形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次，不同梯次的财源群体相互并存的格局；形成各业、各门类的财财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别要注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。

（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能。

一是扩大分配范围，完备分配职能。从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预逄外和自筹资金，甚至于乡镇区域内的一切社会财富。这里，就初次分配而言，既包括对乡镇企业、村组集体企业财富的分配，又包括对农村各种合作经济组织、个体私营经济和农户个人收入的分配；就再分配而言，不仅包括与乡镇行政事业单位，也包括与农村不同性质的经济主体和社会对对象的分配。在两个层面的分配中，不仅包括有形收入和各种利、费的分配，还包括无形资产和经济资源的分配。通过多层次的分配来完备乡镇财政职能，扩大乡镇财政理财视野和活动空间，促进财务增长。二是强化财政手段，完善调节职能。通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体现出来。但乡镇一级受其财务规模、活动空间等制约，现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显示得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，发挥征集效应，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程，包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财力运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。

（三）科学、合理设置乡镇财税机构。

分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这种乡镇同税机构的模式和布局发生了背后变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成为“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源结构、收入规模差别大，而且呈季节性，零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理，财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税所实行“统一领导，合署办公，业务分开，分另管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政所受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税所在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。“财政牵头”型采取对财政所长授权模式或高配模式。授权模式：即通过成立乡镇财税征收领导小组，或采取财政、税务、银行部门联席会议制度，由乡镇主要领导牵头，明确乡镇财政所长负责日收的组织和协调工作。高配模式：即将财政所长明确为副科级职务。与乡镇国税、地税分局局长同职级，以利收入的征管和工作协调。

（四）探索灵活多样的国库运作方式。

第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立乡镇国库时还要视乡镇的具体情况，是否建库，一要看乡镇收入规模的大小，二要看乡镇体制是否完善。并且先搞试点，多搞几种模式，然后总结经验，以点带面，循序渐进地展开。第二，在收入解库的支拨上，要多种形式并存。为解决收入量小、分散的问题和方便缴库单位上缴收入，可采用就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式征收缴库；为解决税收收入不及时、均衡入库的问题，可推行“税款直达入库”的办法，或对回笼贷款按“税、薪、贷、货、利”的顺序组织收入入缴库。安排库款支拨时，可以按财政支出平均进度划拨；也可按支出的性质、重点进行分类，按先后顺序安排拨款，或者分季、分月拨付。第三，在资金调度上，要采取多渠道筹资办法。财政资金调度困难是目前县、乡两级财政普遍存在的问题，缓解这一困难的现实途径有三：一是在调整财政体制时要合理确定县乡收入的留解比例，县市在资金留解上适度向乡镇倾斜，使乡镇能维持正常支出。二是设立预算周转金。三是及时向上级财政部门借入调度款项。

模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。

这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合作模式最终要向分税制体制过渡。

分税制财政体制篇3

一、现行体制的问题和成因

分税制改革政策出台时，由于从中央到地方各级都是以分税、分立、分权为目标取向集中财务。同时由于目前省以下财政体制（主要是省对地县体制）不尽规范，一些地方在实施分税制的同时，又保留原体制格局，在这种“双轨并行”的体制背景下，作为最基层的乡镇财政，仍处于财力被集中上收的被动应付状态。尽管各地的乡镇财政体制在改革中不断探索，但体制形式仍然五花八门，即不一致，也不规范。

从体制形式看，归结起来主要有四种模式：

1.“从紧型”体制。这种体制仍沿用紧缩乡镇、保县市的传统做法，收入打得很满，增收因素算到项目，且大部分实现收入上交县市财政，支出安排得过紧，基本上按原有人头经费、办公经费的低标准算帐，发生政策性增支因素和出现赤字时，则由乡镇自行弥补和消化。这种体制下，乡镇在收支上回旋余地较小，调剂能力较差，挖潜增收的积极性不高。2.“半边型”体制。县市只包住收入，支出包而不干，乡镇仍吃县市财政的大锅饭，“花钱向上要，没钱打报告”。这种体制下的乡镇财政，实质是“半边财政”。

3.“报帐型”体制。实行“核定收支，收入上缴，支出下拨”收支两条线的管理体制。这种体制明显带有“统收统支”色彩。乡镇财政缺乏抓收管支的动力机制。

4.“分割型”体制。名义上按分税制体制要求操作，事实上，只是强调包死基数、责任挂钩。分税后上划收入和税收返还只是作为定基数的一个因素和体制结算的仍据，在实际中分税制流于形式。

上述体制模式以及由此带来的乡镇财政运作方面的问题，既导致了乡镇财政体制改革滞后，妨碍了分税制政策在乡镇一级的实施到位，又直接制约了乡镇职能的全面履行，其负面影响十分突出：一是目前的体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实，作为“过路财神”，自然难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金和乡镇自筹资金难以实施有力的控管，导致多年来强调加强对乡镇“三项资金”的管理有名无实。

现行乡镇财政体制疚不高和分税制体制在乡镇一级滞后的原因是多方面的。从深层看，制约因素主要来自三个方面：一是功能不全。目前乡镇一级“条块”分割的行政管理体制还未破除，事权、财政仍然划分不清，一些本应下放由乡镇财政管理的乡镇部分仍由县市垂直管理，部分已下到基层的财权也纷纷上收，乡镇的支出管理权和收入支配权越来越小，使监督管理职能在农村经济的某些领域缺位。这显然与分税制的要求不相协调。二是财力匮乏。乡镇本级可用财力本来就偏小，加上分税制后面临着收入增量减少和支出刚性增长的双重压力，出现了对分税制体制明显的“不适应症”，使现行体制在这种外压下难以发挥内导作用。三是‘心有余悸“。分税制一开始就以集中上收财力的面目出现，规定收入递增上交，上划收入增长目标，出台操作办法和有关政策时，又自相矛盾，时放时收，加上前几轮财政包干体制和”分灶吃饭“体制时，县市为了保支出和平衡大局，常常搞”超体制集中收入“，分税制出台并实施后，省、县（市）又通过比例分成办法在地方税种（有的甚至在增值税留用的25%部分中）进行”税外分税“，层层集中财务，抽取乡镇的财政资金。

二、体制调整的原则

（一）适应分税制改革要求的原则。

乡镇财政体制要参照中央对省、省对地县的分税体制改革的方向加以确定，尤其是要根据转移支付制度的规范，来调整乡镇财政的运作方式，使体制的确定更科学，并具有前瞻性。

（二）县乡利益双兼顾，调动两个积极性原则。

乡镇财政体制侧重于处理县乡两级政府之间的财力分配关系，实质上是要处理好县乡之间的财政集权与分权问题。调整体制就必须县乡统筹兼顾，合理调济两级的财力分配。既要树立县市一盘棋观念，保县级财政的吃饭和建设大局；又要突出乡镇效益，保持体制的生机与活力，使乡镇感到有“奔头”，能够自主理财，挖掘更大的增收潜力。

（三）财权与事权相结合，体现乡事乡办的原则。

确定乡镇财政体制既要充分考虑乡镇一级的工作责任，又要给予乡镇真正的事权，赋予相应的财务支配权，才能确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础。因此，县市要改变“一切包揽”的作法，对乡镇进一步下放事权和财权，改变乡镇政府肢体不全、功能不强、调控乏力的局面。乡镇拥有一定的支出调剂权，实现了财力增长并获得好处后，县市可指派乡镇多办一些实事，以缓解和摆脱县级财力紧张，无力搞建设的窘境。

（四）承认差别与注重分平和效率相统一的原则。

要因地、因时制宜，在体制模式上实行分类指导，不搞“一刀切”，避免各地获得不公平的体制待遇。

（五）保持相对稳定和力求简便、透明的原则。

一个好的财政体制，不公可以调动一级政府理财的积极性，而且应同时有简便、透明和稳定的特点，也就是易于操作，把帐算在明处，并且一定3—5年不变。这样的体制可以让乡镇“心中有数”，一心一意开辟财源，抓收管支。

三、体制模式选择

考虑到目前全面实行分税制体制的条件还不成熟，多体制并存也将是今后一个时期内乡镇财政体制改革必须接受的现实。由此设计以下三种体制模式可供在“双轨”向“单轨”过渡时期选择。

模式ⅰ：分级分税型体制（标准模式）。

这种类型的体制是以彻底分税为前提，实行统一领导、分级管理的体制模式，这里我们称之为“标准模式”，这也是乡镇财政体制改革的基本方向。体制形式为“划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年”。在这种体制下，划分税种后确定乡镇政府的财权、事权的范围。省、地、县三级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。核定乡镇收支基数时，对收大于支的部分作为上交基数，以后年度按照一定比例递增乡镇财政在完成中央和省、县级收入（包括递增包干指标）并上解以后，属于本级的收入全部归乡镇所得，留乡镇使用。同时将县市主管部门延伸到乡镇扔下属机构的事权和相应的财权，全部下放给乡镇政府统一管理。这类体制适合于经济较发达，财源布局较合理，共享税、地方税分布均稀和机构职能较完备，与体制相配套的建设和功能初具规模，基本适应分税要求的乡镇。确定此类型体制，主要是让乡镇在与中央和省、县分成税种中得到更多的实惠，使乡镇在分级分税的体制下，逐步成为事权与财权相统一的一级完整政权和实体财政。

模式ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。

这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合 作模式最终要向分税制体制过渡。

模式ⅲ：大包干型体制（实验模式）。

这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大，但在前几轮“鞭打快牛”的体制下，县市集中过多，乡镇挖潜增收积极性不高，只求能“吃饭”、“过得去”的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作；又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。

四、体制配套建设的几个问题

（一）加速财源结构调整和财源开发。

乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速南源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。这就要求根据体制改革和调整带来的财力分配格局的变化，做到以变应变。要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，要把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手中，按照体制 行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源，以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构，壮规模，形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次，不同梯次的财源群体相互并存的格局；形成各业、各门类的财财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别要注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。

（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能。

一是扩大分配范围，完备分配职能。从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预逄外和自筹资金，甚至于乡镇区域内的一切社会财富。这里，就初次分配而言，既包括对乡镇企业、村组集体企业财富的分配，又包括对农村各种合作经济组织、个体私营经济和农户个人收入的分配；就再分配而言，不仅包括与乡镇行政事业单位，也包括与农村不同性质的经济主体和社会对对象的分配。在两个层面的分配中，不仅包括有形收入和各种利、费的分配，还包括无形资产和经济资源的分配。通过多层次的分配来完备乡镇财政职能，扩大乡镇财政理财视野和活动空间，促进财务增长。二是强化财政手段，完善调节职能。通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体现出来。但乡镇一级受其财务规模、活动空间等制约，现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显示得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，发挥征集效应，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程，包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财力运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。

（三）科学、合理设置乡镇财税机构。

分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这种乡镇同税机构的模式和布局发生了背后变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成为“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源结构、收入规模差别大，而且呈季节性，零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理，财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税所实行“统一领导，合署办公，业务分开，分另管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政所受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税所在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。“财政牵头”型采取对财政所长授权模式或高配模式。授权模式：即通过成立乡镇财税征收领导小组，或采取财政、税务、银行部门联席会议制度，由乡镇主要领导牵头，明确乡镇财政所长负责日常征收的组织和协调工作。高配模式：即将财政所长明确为副科级职务。与乡镇国税、地税分局局长同职级，以利收入的征管和工作协调。

分税制财政体制篇4

如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

一、政府间财政收入划分体制的现状分析

(一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。

从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制(1950—1952年)阶段，政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制(1953—1978年)，实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级包干体制(1980—1993年)，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。

以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地区经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。[ii]

2、分税制财政体制的试点及全面推行

1994年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一次制度创新。其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央(或联邦)政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。与“分灶吃饭”的包干体制相比，分税制财政体制是向适当集权的方向改进，核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。基本内容包括：按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

在认真总结分税制财政体制改革成功经验的基础上，为进一步增强政府宏观调控能力，XX年中央又实行了所得税分享改革，各省也相应出台了调整和完善省以下财政体制的改革措施。这次所得税分享改革是对分税制财政体制的深化和完善，除少数特殊行业和企业外，打破了原按隶属关系划分所得税收入的办法，所得税分享范围和比例全国统一，进一步增加了中央财政收入的集中程度。

3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷

经过十几年的运行，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了明显成效。主要表现在以下几个方面：

一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从31.2％下降到11.2％，财政职能作用不断消弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。分税制和所得税分享改革后，从1994年至XX年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8％，财政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。

二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到XX年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

三是政府转移支付力度不断加大。1994年中央对地方的转移支付为2386亿元，到XX年中央对地方的转移支付达到7362亿元，增加了2.09倍。从转移支付结构来看，逐渐增加了对困难地区的转移支付补助。因此，基本上维持了地方的既得利益。[iii]

总体上看，1994年推行的分税制财政体制改革，主要是采取渐进式改革方式，初步构建了政府间财政关系的基本框架，但在许多关键之处仍留下了诸多“先天不足”。

一是照顾既得利益，在某种程度上使改革流于形式。以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种简单形式上的转换，使改革成效大打折扣。

二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。

三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。[iv]

(二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转

1、省对市财政收入划分体制的实际运转

1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。XX年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。

案例1：省对**市财政收入划分体制：

XX年，省对**市财政体制作了相应调整。主要内容,一是实行企业税收属地征管。从XX年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25％部分、营业税、7种小税(包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加)全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。

二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25％部分和营业税纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以XX年为基期年，统一实行省与市分享增量。其具体分享比例是：①企业所得税和个人所得税XX年地方50％部分省分享20％、市分享30％，XX年地方40％部分省分享15％、市分享25％，XX年至今省、市分享比例与XX年相同；②增值税25％部分省分享8％、市分享17％;③营业税省分享30％、市分享70％;④7种小税以XX年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。

三是改变所得税基数核定办法。省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以XX年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以XX年实际完成数为基数，市以XX年实际完成数乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年两年平均增幅为基数。如果以后年度市的“四税”收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。

从XX年省对**市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力上讲，XX—XX年三年间，省净集中**市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。从发展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。

2、省对县财政收入划分体制的实际运转

XX年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县域经济发展，XX年省政府决定在全省实行省管县(市)的财政体制，随后，也相应确立了省对县(市)的财政收入划分体制，其运行情况：

从XX年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发〔XX〕29号和〔XX〕50号及有关文件规定执行，市不再完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力，省、市、县(市)收入中企业所得税按中央60％，省15％，市(县市)25％比例分享；个人所得税按中央60％，省15％，市(县市)25％比例分享；增值税按中央75％，省8％，市(县市)17％比例分，省同时分享相应的税收返还增量；营业税按省30％，市(县市)70％比例分享执行；七个小税种按确定的定额上交省财政。为了进一步加大对县域经济发展的支持力度，对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量，以XX年为基数，XX—XX年新增上交省的增量，全额返还县市区，用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展。

3、市对区财政收入划分体制的实际运转

据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式：

一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制。对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴，收入超基数的比例分成或超收全留。

二是实行分税制的收入划分体制。打破行政隶属关系，将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。

案例2：随州市对曾都区财政收入划分体制

XX年地级随州市成立后，从XX年起，对曾都区实行“按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收入基数比例分成”的收入划分体制。

1、财政收入范围的划分。(1)市级收入：增值税地方留用部分的15％，农业税30％，地税收入40％，市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等；(2)区级收入：增值税地方留用部分的10％，地税收入60％，农业税70％，农业特产税100％，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。

2、基数计算。以1997、1998、1999三年的实际完成数和XX年的计划数加权平均数递增10％作为XX年收入基数，对区财政收入超基数部分，市、区2:8分成；短收入基数部分，市、区2:8负担。

3、定额补助。区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助。XX年以后，随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整，随州市对曾都区财政收入划分体制也作了相应的完善。

4、县对乡财政收入划分体制的实际运转

据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但大同小异，其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制；二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制；三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。

案例3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制

根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，XX年，曾都区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为：

1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益。

2、镇级收入：增值税17％，企业所得税25％，个人所得税25％，一般营业税70％，资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100％及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入。

3、收入基数确定：按上述税种和比例将XX—XX年实际完成数进行加权平均作为收入基数。

(三)省以下政府间财政转移支付的实际运转

实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化。我省现行省对市(县)转移支付，按转移支付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类。一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款，是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。

一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成。均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区均衡性转移支付额=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×均衡性转移支付系数。标准财政收入和标准财政支出,采用XX年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性转移支付组成。具体支付数额分别设立公式计算确定。政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等。分别按公式计算确定支付数额。省对下一般性转移支付从1995年的1.75亿元，经过十年的发展，到XX年已达到23.5亿元，增长12倍，其中，均衡性转移支付9.20亿元，占39%；激励性转移支付3亿元，占13%政策性转移支付11.3亿元，占48%。

除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支付。目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定。

案例4：省对潜江市财政转移支付情况

XX年至XX年湖北省对潜江市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元，分别占潜江市可用财力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性转移支付XX年至XX年为零，XX年50万元，XX年1800万元，XX年6599万元；专项性转移支付XX年至XX年分别为3446万元，2470万元，2840万元，2360万元，4073万元，6792万元；其他转移支付分别为479万元，1137万元，3542万元，3284万元，9354万元，18504万元。从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快，但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。

二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题

(一)中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有效构建

1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。如随州市XX年中央、省级收入的比重分别为23.3％、1.7％，到 XX年上升为44.9％、9.5％，分别提高21.6、7.8个百分点；而地方收入的比重下降了29.4个百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。

2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性

增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度，占财政收入的比重也较大。如随州市XX年这四项税收占财政收入比重为41.4％，XX年达到68.6％，提高了27.5个百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享，且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收增量大头都集中到中央、省。如随州市，XX年中央、省分享了这四项税收的61.8％，XX年达到72.1％，增长10.3个百分点，绝对额增长130％。尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：0.3系数返还，省对集中的增量给予返还，但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返还只给予3年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降，严重影响了地方发展经济的积极性。

3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义

XX年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对主体税种所得税，中央分享60％、省分享15％；对增值税、营业税，省分享8％、30％；随后调整了出口退税政策，对超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。

4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实

当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。税收立法权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏观调控，但对地方利益考虑不够。

(二)地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调发展

1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难

分税制改革后，中央、省不断集中财力。如随州XX年以来，上划收入年均递增19.4 ％，从XX的20763万元，增长到XX年的50476万元(参见表2)。财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。根据XX年省财政厅开展的基本保障能力调查分析，随州市按标准财政供养人员测算，财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。人均财力仅为1.7万元，仅仅只够维持工资的发放。

2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财力

地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。随着中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增大。以随州为例，XX年，随州市完成一般预算收入34333万元，财政自给系数为0.47；到XX年，随州市完成一般预算收入42460万元，财政自给系数为0.3，比XX年下降0.17(参见表1)。由于地方财政自给能力越来越弱，只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从而严重影响了地方社会经济的发展。

[表1] XX—XX年随州市财政自给系数 [v] (单位：万元)

年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41

XX 44110 103279 0.43

XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年随州市上划收入变化情况表[vi]

年份 划收入(万元) 递增幅度(％) 年均增幅(％)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680 -3.5

XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。

由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出，粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3。人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排。粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。所以，从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。

4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定的压力较大

由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形成了巨额债务负担。截止到XX年末，湖北省各级政府债务余额836亿元，为当年地方财政收入的2.7倍。其中县乡政府债务余额453亿元，占债务总额的54％，为当年县乡地方财政收入的5.3倍。全省逾期债务余额387亿元，占债务总额的46％，为当年地方财政收入的1.25倍[vii]。日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。更为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

(三)转移支付体系不健全，稳定、规范、科学的转移支付缺乏制度保障

1、财政转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

2、财政转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性较大

目前，省对下的财力性转移支付相对而言较规范，大多设立了公式，透明度和科学性均有所提高。但专项拨款范围过宽，几乎覆盖所有的支出科目；专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性，不利于接受人大监督。

3、转移支付资金拨付不及时，影响了拨付进度和政策落实到位

如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补组助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，加重了本级财政的困难。

4、财政转移支付力度不够，调节功能微弱

中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基数返还的税款，不仅起不到调节地区间财力差距的作用，而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素，在逐年滚动的过程中，不合理因素还呈逐渐扩大趋势。目前，转移支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足，使得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小，同时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位，对市(县)政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥市(县)政府的积极性，财政均衡作用未能得到充分有效地发挥，即使在同一省份或城市，不同地区间的人均支出水平相差悬殊。

(四)财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进一步完善

1、国税、地税、财政机构分设，征管协调困难大，成本高

一是国税、地税分设，税务人员分散，征管力量不足的矛盾依然没得到有效缓解。受财政体制(即“一级政府，一级财政”)的影响，现行国税、地税基层征管机构基本上是按照行政区划设置，相对有限的税务人员随着大量征管机构的设置，造成征管力量更加分散化。有的基层税务所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是国税、地税并行运行，税收成本增高。除了税务部门固定运行费用的增加外，为保持各级税务机构正常运转，征管成本也呈现出逐年上升的势头。相当比例的边远地区税务所一年所征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出。而且，从纳税人角度讲，全国90％以上纳税人往往要同时向国、地税办理涉税事项，给纳税人带来极大的不方便，也增加了纳税人的纳税成本。

2、国税、地税征管权限相互交叉，地方政府难以合理组织收入

国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大量交叉重叠、税种的交叉，所征收的税种之间更是存在着非常紧密的因果关系。两套税务机构围绕各自的税收征管范围进行的征管活动，人为地割裂了各税种之间的有机联系。国税、地税以组织收入为中心， “争”、“抢”税源，税收流失严重。特别是集贸市场税收、个体零散税收，哪一边征税少、税负轻，就“靠”向哪一边申报缴纳，而另一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳，形成税收流失。而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的税收，国税、地税都不愿意去征管，形成税收征管“真空”，造成税收流失。分头征收、多头管理、重复检查，使得地方政府难以有效组织收入。

三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思路与建议

(一)基本思路

政府间财政收入划分体制的重要内容在于正确处理收入的集中与分散的关系，适时选择合适的财政收入的集中度和分散度。集中程度高一点比较好，还是分散程度高一点比较好，不能一概而论，要视具体的政治、经济和社会情况而定，其中，经济的发展程度和水平是要考虑的主要方面。回顾我国财政体制演变的历程，政府间财政收入的划分受经济发展形势影响进行了多次调整，都较好促进了当时的经济社会发展。从国际经验来看，不同的国家，其财政体制亦选择了不同的集权与分权关系，也都较好地促进了其经济社会的发展。尽管不同时期和不同国家的财政收入集中与分散选择各不相同，但还是有一些共同的选择标准的。从原则上讲，财政收入划分上集权与分权的选择，一是要保证中央有一定的宏观调控能力，二是要有利于调动中央和地方两个方面的积极性，促使全社会经济协调发展；从经济发展水平来看，经济发展较低阶段，政府需要有一个财力集中的阶段来推动经济进入发展的快车道，当经济发展到一定的水平和阶段后，政府应适当地放权来最大限度地发挥市场机制作用，促进经济有效率地发展。发展经济学理论也说明了这一点：发展中国家在经济发展的启动阶段，需要动员大量的资源来进行基础设施等大规模建设，但受经济发展水平限制，市场难以集中资源，必须由政府通过计划手段集中大规模的社会资源，来引导经济发展。当经济发展到一定水平，市场已有能力完成经济发展所需的资源配置，此时政府就应将更多的权利交给市场，财力应适当分散。

我国经济改革之前，财政体制虽几经变化，但受当时经济发展水平的影响，总的来看是偏重于集权的，收入划分自然是以中央集中为主。改期开放的初期，我国财政体制经历了一个快速放权的过程，使得中央财政收入占全国财政收入比重和财政收入占国民生产总值的比重(称“两个比重”)迅速降低，并由此产生许多负面影响，影响了中央宏观政策的有效实施。为此，我国于1994年进行了分税制财政体制改革，目标是提高“两个比重”，增强中央的宏观调控能力。预期调控目标是，中央预算收入占全国预算收入比重提高到60%，全国财政收入占国民生产总值比重提高到20%[viii]。分税制财政体制的建立以来，中央财力大幅度提高，国家调控能力大为增强，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了XX年的55%。同时，财政收入占国民经济的比重也从1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上达到20%与60%的既定目标。预期目标的基本实现，意味着两个比重在此后一个时期应当保持“基本稳定”，而非“继续提高”。现行分税制财政体制随着时间的推移，有着自动向上集中财力的效应，如果维持现行体制不变，“两个比重”将持续不断提高，形成财政收入大幅向上集中，地方特别是基层财政收入比例逐年下降的局面。财力过度向上集中，既不利于地方经济发展，也不利于地方有效履行行政职能，保证基层正常运转和提供均等化的公共服务。鉴于目前“两个比重”基本达到或即将超过调控目标，国家已具备了相当的宏观调控能力。因此，增强地方自主财力，调动地方发展经济的积极性，是新时期财政体制完善的主要任务。

作为财政体制重要组成部分的转移支付制度，其功能是弥补体制在收入划分上的不足，协调各级政府的预算平衡，在财政体制的收入划分功能中，只能起补充作用，而不能替代。因此，增强地方政府财力，解决地方财政困难，从根本上来看，只能靠体制的完善来解决，不能过多依靠强化转移支付功能。同时，现行的转移支付在运行上也有诸多不是：一是具有不稳定性。由于对地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。二是中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算的执行造成较大冲击。三是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。因此，当前的财政体制通过提高财力集中程度，进而将集中的财力以转移支付形式来弥补地方财政支出的缺口，而代行一部分体制功能的做法是一种被动的、低效率的无奈选择。

基于当前经济发展阶段和中央财力的实际状况，近期应是适时调整完善“分税制”财政体制的有利时机，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。具体可考虑：一是在中央地方共享收入中，将个别税种适当调低中央和省级的分享比例，相应调高地方，特别是市县的分享比例。二是对于个别中央预算固定收入，如消费税，通过与地方分享，使地方相应增加部分收入。从中长期目标来看，仍需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

(二)具体建议

1、合理调整收入结构，切实增强地方自主财力

XX年全国财政收入突破2万亿元，XX年达到2.5万亿元，到XX年突破了3万亿元，[x]三年三个台阶，财政收入大幅增长，中央、省级宏观调控能力大大增强。适当让度部分财力，以增加地方自主财力，财力条件已基本具备。因此，在确保中央和省加强宏观调控的前提下，按照公平、规范、简便的原则，减少地方税收上划基数，适当调增地方收入分成比例，切实增加地方自主财力，调动地方加快发展的积极性。

2、合理调整事权范围，逐步实现公共服务均等化

按照财权、事权对等的原则，合理界定各级政府之间的事权和支出责任，切实改变地方政府“小马拉大车”的状况。根据公共品受益范围原则，对农村义务教育、计划生育、公共卫生、社会保障以及道路、水利工程等公共品，进行合理划分。凡属中央和省政府承担的政府支出，中央和省级财政应加大财力保障，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求地方配套。凡属于共同事务，应根据受益程序，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法，逐步实现公共服务均等化。

3、认真清理乡镇债务，努力化解基层债务风险

要认真清理核实县乡债权债务，分清债务类型，落实偿债责任。对属于落实中央和省级事权形成的债务，中央和省应承担化债责任；对关闭乡镇“五小企业”、发展乡镇企业形成的债务，中央和省应给予国有企业改制相同的优惠政策支持化债；对农村合作基金会等解决地方金融风险形成的债务，中央和省应比照金融不良资产处置办法支持化债，妥善处理各项债务。要建立举债约束机制，控制产生新的债务。对县乡举债的审批实行上收一级管理，对举借外债要由省级统一管理，努力防范和化解基层债务风险。

4、强化转移支付资金分配的稳定性和及时性，确保基层政权正常运转

以科学的分配方法和严格的制度规定，强化转移支付资金的稳定性和及时性，使地方政府在编制年度预算时统筹当年的财力安排，提高预算的全面性和完整性，确保基层政权正常运转。

5、深化税费和机构改革，提高地方财政保障能力

分税制财政体制篇5

关键词：监督机制；模式优化；明确监管；内外监督

财政税收体制的监督是财政的监督机关为了保证我国整体的与财政相关的管理活动以及其他财政收入支出和分配活动与财政法律规范相适应，对国家财政机关和部门、社会群体以及企事业单位的相关财政管理活动的过程和结果进行检查、监督、规范和改正。在我国当前社会主义市场经济的条件下，财政税收监督能够完善财政税收职能、加强财政税收管理、优化财政税收环境、矫正财政税收行为以及提高财政收支资金的利用率。通过整体优化财政税收的管理监督机制，可以将各个部门的监督机制结合起来，进而成功的推动我国财政税收改革优化的发展步伐。但是目前，整个社会的市场经济并不是十分完善，受这些外界因素影响，我国的财政税收体制的监督机制还是存在不同程度的问题，同时也不能完全与我国的国情相适应。因此，我国现在的重要问题是要建立起符合社会主义市场经济趋势的财政税收体制监督机制。

一、我国当前财政税收体制的监督机制

财政税收体制的监督机制需要在实行的过程中进行不断的优化完善，保证各项管理活动能够适应当前监督模式的目标和要求，从而加强对财政税收各方面活动的控制和管理，为财政税收整体在经济社会中的发展打下坚实的基础。通过完善财政税收体制的监督机制，实现对经济活动的整体综合的管理和控制，为促进财政和税收体制的改革创新做出积极的影响。财政税收的活动优化和检查监督需要有机的结合在一起，形成一套有效的管理机制，从而为规范财政税收体制打下良好的基础。在这管理监督的过程中，我们需要对其中存在的错误行为进行规范和矫正，以保证整体的机制能够完美的结合起来。在具体的实施过程中还需要根据不同时期的经济社会的需求，积极的提出创新和优化的建议，从而在整体上提高监督机制的效率。当前我国的财政监督体系包括自动监督和自主监督两个方面，二者形成了一个完整的监督管理机制。这里既包括了中央对地方的监督，也包括了地方虽中央的监督，即形成了一个循环的监督机制，使监督者也是被监督者，使整个监督机制能够在财政税收体制中起到积极有效的作用。

二、我国财政税收监督机制存在的问题

(一)财政税收监督的法律规范相对滞后

我国当前的社会主义市场经济是一种法制的经济，这种经济要求我们在财政税收的管理监督活动中做到有法可依、有法必依。但是从整体的市场经济来看，目前我国的财政税收在立法方面相对滞后，各地方部门的法律法规、行政规范的制定也不是十分完善和系统，而且中央和地方的财政税收制度之间的差别较大，难以统一和协调，甚至会相互引起矛盾和冲突，使整个监督机制的实行出现阻碍。我国一直以来也没有形成一部综合的、权威的专门的法律规定，来对整体的财政税收工作的监督的内容和方式进行明确的规范。由于财政税收监督工作的立法程度没有明确，因此对财政税收的监督就没有足够的法律保障，监督的方式和手段也受到国家的强制，在一定程度上限制了财政税收监督的像更加完善、深化的方向发展，严重阻碍了监督机制在市场经济中对财政税收的影响。

(二)财政税收监督的方式方法相对滞后

一直以来，我国的财政税收的监督范围大部分集中在了内部审计和行政事业单位内部的收入支出以及中央财税支出的质量上：加强了突击检查和专项监督，减少了日常的检查；事后监督检查增多，事前和事中的监督检查较少；对财税的收入方面检查较多，对支出的来源和去向检查较少；对单一的环节和部门监督较多，对整体的和综合的资金使用监督较少；在各地方的财政税收方面的管理以及会计方面的质量监督方面也存在很大的问题。这些问题说明目前我国的财政税收的监督机制具有明显的差别对待和相对滞后，这样会使很多经济问题在成为事实之后才被发现，使违法的现象层出不穷，从而造成整个财政和税收方面的经济出现混乱的局面。同时，我国的监督部门机构较多，会经常出现职能的重复和冲突，在监督管理的过程中还会出现一些少数部门受到利益驱使的现象，对监督检查出的问题睁一只眼闭一只眼，使整个财政税收监督的工作难以规范，影响了各财政部门的工作效率。

(三)财政税收监督的信息化相对滞后

目前，我国还没有建立起一套综合完整的财政税收信息体系，特别是在这个信息化和网络化的时代，信息手段的滞后导致了信息传播不及时，信息共享不顺畅，对财政税收监督的发展形成一定的阻碍。首先是财政部门和征收单位并未形成实时的交流，使上级的财政部门对地方的收支情况难以及时、明确的掌握。其次是整个财政体系中没有形成一种统一的核算网络，资金的预算和支出很难及时的反映的各级的财政部门。最后是因为没有科学技术的支持，财政部门的内部之间也难以做到协调沟通和及时监督，这样会使监督工作的人员在各项资金活动的检查上反复确认，大大降低了财政的工作效率。

三、如何落实财政税收体制监督机制

(一)建立起较为完善的约束管理机制

针对当前财政税收监督工作的开展，建立起完善的法律法规制度能够对相关部门的工作人员的管理和决策形成一定的限制，从而在一定程度上规范其财政工作方式和内容，同时也能够保障财政税收工作的顺利开展。第一，要将不同部门的不同管理模式进行有机结合，对财政税收部门的内部结构进行优化完善，确保事前、事中和事后的监督能够有效的进行。第二，要积极提高财政管理和监督方面的工作效率，所以在事前要及时发现工作中存在的问题并及时分析解决，在事后也要对工作进行客观的总结，并分析其中的问题和总结经验，从而避免在今后的工作中再次出现类似的问题。第三，要从多个角度分析财政和税收的监督活动中存在的问题，使各部门的工作都能够与财政税收的制度和体系相协调，并且同时在工作的工程中调整财政方面的法律规范，从而使整体的财政税收工作能够更加顺利且优质的进行。第四，针对上级财政部门的监督机制的制定，要积极的配合和相互适应，从总体的经济形势来进行调整，使工作和制度能够真正的有机结合。

(二)明确各监督管理主体的责任和义务

一个是要明确财政主体的责任和义务。在完善财政税收体质监督机制的过程中，首先应该要使各主体明确其应当承担的责任和义务，这样可以使财政部门的工作人员能够明确自己应该做什么，不应该做什么，以此来确保财政工作的质量和工作效率，也能加强对工作的规范和管理。除此之外，还要注重对各主主体工作的研究分析，通过科学的分析，可以明确不同部门主体应承担的责任，进而引导相关工作人员做他们该做的事情，明确各自的分工，也能加强对整体财政工作的监督和管理。二是要明确各级政府的责任和义务。在建设和完善整体的财政税收体制的监督机制的过程中，应该既要综合考虑政府的预算，还要有效的发挥其拥有的职能。只有不断的在监督机制的实施过程中进行优化和完善，并加以实施科学的管理手段，才能积极的发挥财政税收体制的监督机制的作用，同时也可以为今后的改革提供有效的经验和参照。在国外，开展财政税收的监督工作还要充分的考虑内部工作的职能，国外一般都是通过不断完善自身的立法程序，同时优化该部门的监督管理机制，来推动整体财政税收的改革和创新，并在这个过程中提高监督管理的水平。所以，我们需要借鉴国外的这种方式，使政府明确自身的责任和义务，积极发挥在监督管理上的作用，同时也要建立起一套综合的法律规范，使监督工作能够拥有法律保障，也能使监督管理机制进一步完善。

(三)加强财政税收的各项监督

如果想真正的使财政税收体制的监督机制更加规范，就一定要重视内部的监督和管理工作的开展，要通过加强对内部各部门等工作人员相关财政工作的行为监督和调整，还可以制定完善的法规制度使部门内部进行自身的管理，从而整体的促进监督机制的实施。同时，加强外部的监督和管理也是进一步完善监督机制的必要手段，但是还要注意在监督管理过程中，应该是各项工作与机制相协调，在协调的基础上进行创新和优化。除了内外部的监督管理，财政税收的监管也离不开政府的大力扶持，即政府部门可以通过不同的预算方法适当的调整各年度的政府预算，从而大大提升财政监管的效率。

(四)整体提高财税相关人员的专业素养

如果要使财政税收的监督管理工作能够高效的进行，以及提高财税部门的信息透明度和质量要求，就需要整体开展学习活动，使各相关部门的工作人员不断的积累丰富的财税知识，执行相关的财务法律规范，从而实现真正的有法可依、有法必依。除此之外，还要正确认识和理解建立健全的监督管理机制在整个财税体系中的积极作用，同但时也要知道当前很多企业的财务方面存在一些失真的现象。因此，我们不仅需要对监管体系进行优化和完善，还需要对其中的工作人员的专业素养进行相应的提高，这样才可以总体上防止企业内部失真的现象出现，而且提高了财务工作人员的知识内涵和服务水平还能进一步促进财政税收的相关工作在市场经济中的发展。

四、结束语

在当前的经济环境下，不论是国内还是国外，各政府或者各企事业单位都明确认识到财政税收体制的监督机制在整个市场经济中的重要作用，而只有不断的优化和完善财税的监管机制，才能够真正的实现财政税收体制的改革。但是目前来看，我国的财政税收体系中还存在很多问题有待解决，当前建立的改革创新的目标不仅没有被贯彻实施，对应的财税体制也没有被协调完善，而且各级政府的监督机制也没有及时的建立起来，使财政问题一直没有办法明确解决。在监管机制方面我们需要解决的问题还有很多，需要创新的地方也有很多，唯有一步步踏踏实实调整、优化、完善，才能使整个社会经济进一步发展。

作者:曾艳 纪嘉 单位:大连财经学院

参考文献：

[1]王瑶.浅析我国税收体制改革存在的问题及改革的思路[J].价值工程，2013(6).

[2]谢毅哲.基于创新思维的财政税收体制改革分析[J].中国管理信息化，2013(19).

分税制财政体制篇6

一、省以下分税制改革的主要内容和特点

1994年以来，各省（区、市）按照中央对省分税制财政体制 的原则精神和基本模式，因地制宜，在规范省以下各级政府间的财政关系方面也陆续推行了分税制财政体制。省以下范围包括：省（自治区、直辖市）级对地（市、州）级，地级对县（市、区）级，以及省级直接对县级等几个层次（以下简称省、地、县）。主要内容及其特点如下。

（一）关于税种归属的划分。

目前地方税收体系共由21个（包括4项分享与附加）税种构成。根据各税种调节程度的大小及其收入量的多少，主要有：增值税（指25％部分，下同）、营业税、企业所得税、城市维护建设税、涉农税（农业税、农业特产税、耕地占用税等）、个人所得税等。此外，还有一些量虽小但具有调节功能的税种，如固定资产投资方向调节税。资源税等。

以上所列税种中，地方国有企业所得税基本都按隶属关系由各级政府分享，其它企业所得税接属地原则划分；涉农税基本都 划为县级专享收入，只有个别省的部分地区是按1：9到3：7的比例在地、县间分配。其它或作为共享税，但分享的方法、程度却是多种多样；或作为某级固定收入，但专享的级次各有区别。下面我们就这些税种在省以下各级政府间的划分情况作一初步归纳总结。

1.增值税。各省均将该税种作为共享税在地方各级政府间分配，但分享的标准，办法不一。第一类是按企业的规模及重要性来划分，即除将石油、石化、电力、有色金属等中央各部属企业的增值税全部作为省级收入外，还将省区内重要大型企业增值税的大部作为省级收入。这类地区占多数。如辽宁还将鞍钢增值税和本钢、辽河化工总厂增值税的12.5％部分划为省级收入。其它一般企业增值税则或按属地原则（辽宁）或按隶属关系（河北）划为地、县收入。第二类是按一定比例。如北京市将增值税作为调剂收入与各区县按不同比例分成。第三类是按隶属关系，如湖北省。第四类是全部下划到地县。如四川省、江西省。第五类是基数部分归地县，增长部分省与地县对半分成，如江苏省。

2.营业税。第一类是按行业性质划分，即将地方银行、非银行金融企业、保险公司的营业税划作省级收入，而建筑安装、交通运输、餐饮服务等其它行业的营业税作为地县收入。这类地区占大多数。第二类是按行业性质及企业规模大小划分。如辽宁除将金融保险业的营业税划为省级收入外，还将鞍钢、本钢、辽河化工总厂等大型企业50％的营业税作为省级收入，其它一般企业营业税作为地县收入。

3.城市维护建设税。第一类是按行业性质，即将地方银行、非银行金融企业、保险公司的城建税归省区，其它归各地县。这类地区占多数。第二类是按比例。如湖北是按1：9省与地级分享。第三类是按隶属关系。第四类是全部作为地县收入，如辽宁、广东、河北。

4.个人所得税。第一类也即普遍的作法是划为地县收入。第二类是作为共享税，如广东、江西。江西是按4：6省与地级共享。第三类是指定归属，哪级征收归哪级，如河北省。

5.固定资产投资方向调节税。这是一种具有很强的宏观调控功能的税种，但大部分地区是将其划为地县收入。第二类是作为省级收入，如广东、湖北。第三类是指定归属，哪级征收归哪级，如河北省。

6.资源税。第一类是基数部分由地县专享，增长部分省级参与分成。如内蒙将基数部分归属各盟市，而增长部分由自治区和盟市对半分成。第二类是总额分成。如湖北是省与地级对半分享。第三类是基数与增长部分分别分成。如江苏是基数部分七三、超基数部分三七在省与地间分成。第四类是省级只分享部分税目或参与部分地区的分成，其它资源税均作为地县收入。如辽宁是将原油、天然气资源税与地县对半分享，而其它资源税均划为地县收入；河北省是将唐山市的资源税与该市对半分享，其它则全部划为地县收入。

（二）关于税收增量返还比例的确定。

第一类：大部分地区比照中央对省的作法，按两税平均增长率的1：0.3全部返还到地县。

第二类：其它地区采用了不同档次的比率，省级财政适当集中了一部分财力。上海、广东、福建将中央的增量返还部分全部集中在省级，用于省市内转移支付。集中了部分财力的有江西、辽宁1：0.2；江苏1：0.25.内蒙是对经济条件好的地方返还比率较低，对经济条件差的地方返还比率较高，即对呼、包二市为1： 0.3，而对其它盟市为1：0.5.

（三）关于转移支付。

在中央对地方实行过渡期转移支付制度的同时，各省对下也进行了转移支付方面的积极探索。

第一类：在基本原则、结构、分配办法等方面仿照中央对省的“过渡期转移支付办法”，进行省对下的转移支付，有代表性的是甘肃、广西、内蒙等省区。第二类：选择若干对地方财政支出影响较为直接、程度较大的客观因素，根据其在辖区内的相对份额，确定补助数额，有代表性的有上海、河北等省市。第三类：通过调整体制补助与上解的办法，直接进行转移支付的有福建、江苏等省。

（四）省以下分税制的特点。

1.为了确保体制平稳过渡，各省基本没有打破辖区内的既得利益格局，减小了体制改革的震荡，但相应的就是规范程度低。

2.在税种划分上，各级政府专享税种少、分享及共享多；共享税划分基准不一；经济发展水平较高、市场化程度较高的省较为规范。

3.在税收增量返还、转移支付制度上，越是发达的地区，省级集中的程度越高，调控力度越大。

二、地方财政新老体制平稳接轨，成效明显

通过上述改革实践，地方财政体制不仅实现了新老平稳接轨，新体制的积极效应也逐步得到发挥，表现在以下几个方面。

（一）在体制改革层面，各级地方政府的财政分西已关系更加明确，初步搭起了以分税制为基础的分级财政体制框架。

如上所述，各省根据税种特点及其收入量，将地方税税种在地方各级政府间进行了形式各异、程度不同的划分，省、地、县三级政府间的财政分配关系有了明显规范；部分地区还进而调整、规范了县与乡（镇）的财政分配关系；一些地区在加强了省级财政调控能力的同时，还缓解了县级财政困难状况。

（二）在经济发展层面，促进了地方经济增长方式的转变，产业结构、财政收入能力均有所提高。

与经济外延型增长关联度较强的增值税大部分由中央分享、消费税全部划作中央收入后，改变了地方政府片面追求产值增长以带动财政收入增长的财源建设思路；企业所得税划归地方后，直接促进了地方政府对企业效益的关注，从而有助于地方经济增长方式由粗放型向集约型的转变。以第三产业为主要税源的营业税作为地方主体税种，有利于地方政府对产业结构的调整。全国地方国民经济的产业结构，1993年是20.0：47.6：32.4，1996年变化为20.3：46.6： 33.1，以制造业为主的第二产业下降了1 个百分点，而第一产业和第三产业分别上升了0.3和0.7个百分点，这说明分税制财政体制及税制改革对产业结构的调整开始发挥出了积极作用。在经济发展和产业结构改善的同时，财政收入能力也在提高。按新体制口径计算，地方财政收入占gdp的比重由1993年的4.4％提高为1996年的5.5％。其积极效应从省际比较来看，则是东部省份好于中部省份，中部省份又好于西部省份。

（三）税收征管进一步加强，财政收入快速增长。

新体制调动了地方政府抓财政收入的积极性。一方面，大部分税种划为地方税后，地方税务部门加强了对小税种的征管，扩大了财源，减少了税收流失。地方主体税种营业税占地方收入的比重，由1994年的28%上升到1996年的28.6％；同期，个人所得税、城建税、房产税、土地使用税、资源税等地方小税，由1994年的16.7％上升到1996年的18.3％；其中，个人所得税3.2％上升到5.2％。另一方面，各级政府的财政收入范围明确了、规范了，老体制的“浮财”逐渐转化为现实收入。地方财政收入增长率1991－1993年为20.4％，而1994－1996年为36％（按老口径为25%），远高于分税制前的增长率，也高于同期国民经济增长率和中央财政收入增长率。

三、当前地方财政体制运行面临的主要问题和困难

虽然实行分税制以来地方财政有了很大的发展，尤其是财政收入得到了快速增长，但在运行中也逐渐显露出了许多不可回避的矛盾和问题。当前地方财政改革与发展面临的诸多矛盾，既有过去存在并沿续下来的问题，也有实行新体制所产生的问题。

（一）分税制并没有从根本上改善地方财政困难状况。

尽管地方本级收入占gdp的比重由1994年的5.1％提高为1996年的5.5％，但由于同期地方上划中央两税收入增长率由19.1%下降为13.9%，使得地方实现财政收入（即包括上划两税收入）占gdp的比重，同期由10.1%下降为9.7%，这说明地方财政收入能力及财政宏观调控并没有实质性提高。此外，同期地方实际财力增长率也低于财政收入增长率8.2个百分点，二者分别是19.1％和27.3％。

（二）政府间事权划分不清、财权事权不统一的矛盾并没有解决，财政支出范围、结构无法调整，支出规模压不下来。

政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。现行事权及支出划分格局，在计划经济条件下有其一定的必然性和合理性，但与市场经济体制的内在要求相比，存在着明显的缺陷。一是各级政府的事权界定并不严格，乡里的问题越级找省里解决，县里的问题越级找中央解决的情况很多；各级财政预算支出科目基本相同，没有鲜明的层次性。二是财权与事权不尽统一，既有上级事务地方负担支出的情况，如“上面出政策，下面拿票子”的事情经常出现；也有下级事务却由上级安排支出的情况，如中央和省的财政补贴几乎覆盖所有的支出项目。三是上级政府为共同负担事务提供的资金即专项拨款，没有规范、统一的办法，财政资金的规模效益较低、监督机制不健全。1994年起中央对省的分税制改革，由于政府职能转变、机构改革没有显著进展，致使新的财政体制在事权划分、支出责任划分、支出结构上没有进展。在一央集权的政治体制和“统一领导、分级管理”的财政体制管理原则下，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。在这种情况下，地方政府明知许多支出项目与结构不合理，也无法进行必要的改进，支出规模也就压不下来，财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。

（三）地区间财政发展差距又有扩大。

现行分税制将消费税的全部和增值税的75％划为国税，目的之一在于加大中央政府的财力集中度，并且使财力集中度在地区间有一定的差异，以调节地地区利益，逐步实现均衡分配。按理说，由于增值税与消费税主要来自制造业等第二产业和部分第三产业，工业化程度较高的地区贡献较多，农牧业占较大比例的地区贡献较少，这符合保护农业、支持中西部地区、照顾民族地区发展的战略和政策。但由于地区间经济基础、产业结构不同，税收结构也就有很大区别，这就造成实际运行结果与改革初衷不一的局面。以第二产业为主导型经济的地区也即老工业基地，收入以增值税为主，增值税大头划为中央税以后，地方发展经济和增加财政收入的积极性受到较大影响。而工业化程度低的地区，其第一产业所提供的财政收入又很有限，其第三产业起步晚发展慢，上划两税在地方收入中也占较大份额，中央的集中度并不低。换言之，在新体制下，真正得益的是市场化程度相对较高、第三产业相对发达的地区。我们以上划两税占实现总收入的比重来看中央向各类地区的财力集中度，可知中西部地区高于全国地方平均值，民族地区又高于中西部地区，老工业地区高于市场化程度高的地区。

（四）税收征管和分级分税的财政体制相脱节。

当前财税分家、税税并立，问题不少，矛盾尖锐。一是国税与地税征管范围互有交差，在收入上由于不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成收入的流失，而现在国税与地税交叉征收的税种有10个之多。二是地方财政部门缺乏对地方税务部门的制约权，税务部门与财政部门讨价还价，完成正常的税收任务都需要财政奖励，加大了税收成本。三是国税垂直管理与地方财政并不衔接，但国税征收的“两税”对地方预算有很大的影响。四是为了平衡国税地税机构的待遇，地税实行省级垂直管理，与地、县级财政产生新的“条块矛盾”，割裂了地方预算收支的统一性，地方财政处于从属地位。五是在企业户管分工上，除按过去的隶属关系。所在地原则进行划分外，又增加了按税种归属划分的标准，造成基层企业要应付多家税务部门的新问题（如辽宁铁岭县有八个税务部门在争税）。六是基层设地税机构成本过高，有些地方收的税还没有建设税务机构的投资多。

（五）地方税体系不健全，分税制难以贯彻落实。

受地方主体税种少与地方政府级次多、地方财源结构不均衡、地区间收入差别大等具体因素的制约，现行的分税制不规范、不统一、不稳定。主体税种增值税（25％部分）、营业税两项占地方收入的半数左右，无论划归哪一级政府都会产生一定的负面效应。其它税种虽然较多，但税基小税源少且不稳定，都不足以作为主体税种。地方财政收入在地区问的收入结构也有很大不同，同一税种的收入量在不同地区有很大差异。省际间的税源结构差别，决定了在全国范围内彻底划分地方税种比较困难；省内地区间财政收入结构的差异，又决定了省级政府在辖区内明确划分税种也有一定的难度。省区内各地。县财力水平差异过大，而省级财政财力有限，省对下转移支付制度难以有较大的进展。

四、深化省以下财政体制的思路与对策建议

深化、完善省以下分税制财政体制，首先要认清面临的障碍和困难，然后针对其性质和特点，采取相应的政策措施，才能有的放矢。

（一）健全省以下分税制财政体制，须正确认识其长期性和复杂性，这需要采取一些根本性措施逐步加以解决。

1.我国将长期处于社会主义初级阶段，经济发展水平、经济效益短期内不会很大的提高，因此根本措施之一就是要保持国民经济持续、快速、健康发展。

党的一五大再次深刻地阐述了我国将长期处于社会主义初级阶段的客观性和重要性。这是我们解决一切问题的思想基础。目前我国国民经济运行虽然成功实现了软着陆，通胀问题有所解决，但仍然存在着诸多矛盾和问题，如经济增长方式还是以粗放型、外延型为主，总体效益并不高，就业压力大，农业基础并不十分巩固，特别是国有企业将继续大幅收缩。初级阶段的国情，决定了我国财政体制不可能实行象发达国家那样完备的体制和政策。此外，我国区域经济发展很不均衡，不仅区域间、省际间存在着较大差距，而且育部分省内地区间的差距更大，区域、省际、省内地区间的财力状况。收入结构随之就有很大差异。在这种情况下，要想在全国乃至在省内实行统一、规范的分税制财政体制，就面临着很大的障碍。因而，要全面健全省以下财政体制，根本措施之一就是，保持国民经济持续健康发展，不断调整经济结构，逐步转变经济增长方式，大力提高经济效益。地区经济发展差距不再扩大进而有所缩小，分税制才有相应的经济基础和客观条件。

2.鉴于市场经济体制还处于初步确立阶段，根本措施之二就是要深化改革，逐步建立成熟、完善的市场经济体制。

不仅财政体制、税制在不断完善之中，计划、投资、金融体制改革的任务也尚未完成，特别是国有企业改革的攻坚战刚刚开始，市场经济体制的最终确立和完善还需经过相当长时期的艰苦努力。在这种情况下，省以下的分税制财政体制改革不可能在短期内有实质性的进展。而国外实行分税制的国家都是市场经济体制比较健全的国家。因而根本措施之二就是，深化改革，逐步建立成熟、完善的市场经济体制。如果没有其它经济体制的配套改革，财政体制单兵突进是不可能搞好的，也不可能长期维持下去。

3.当前财政收入能力尚无较大改观，国家财政困难状况并没有根本缓解，因而根本措施之三，就是尽快显著提高国家财政收入占gdp的比重，全面改善国家财政状况。

实行分税制以来，全国财政收入虽然有了较大增长，但收支矛盾仍然非常突出， 1996年财政赤字为530亿元，占财政支出的6.7％； 1997年财政收入占gdp的比重为11.6％，虽然比前两年有所回升，但仍没有恢复到1993年的状况，全国财政并未从根本上摆脱困境。中央政府虽然在初次分配中集中了较多的财力，但新增财力大部分在二次分配中转移到了地方，中央财政紧张与困难状况并未改观，转移支付计划无法兑现。中央财政收入的增长率明显低于地方财政收入的增长率，特别是地方上划中央两税的增长速度逐年下滑，由1994年的19.1％降为1996年的13.9％，导致中央财政收入占全国财政收入的比重由1994年的55.7%下降到1996年的49.4％，1997年再降至48.8％。中央财政的债务依存度（债务收入/中央财政支出）由1994年的67％上升到1996年的91.4％。中央财政的宏观调能力虽然比分税制前有了较大提高，但近年来却是不断下降。

再加之前述的经济总体效益短期内难有根本改善，财源基础就难以雄厚起来，尤其是随着国有企业的大幅收缩，国有企业提供的财政收入将明显下降；非国有经济虽然发展较快，但目前仍享受一些优惠政策，税负难以明显提高；近年来国民收入分配明显向个人倾斜，但由于税法不健全。征管力度不够。公民纳税意识弱等，本应是财政收入中占相当份额的个人所得税目前所征无几；而财政支出还将为深化改革继续支付改革成本。总之，国家财政将长期处于紧运行状态。因此，根本措施之三就是尽快显著提高国家财政收入占gdp的比重，全面改善国家财政状况；提高中央财政收入比重，增强中央财政的宏观调控能力；改进国民收入分配机制，规范分配制度，增强政府支配能力，谋求社会均衡。只有这样，分税制才有相应的财力基础。国内财政状况好的省份分税制搞得比较规范，也证明了这一点。

4.经济外的因素，如政治体制与行政体制改革滞后，政府职能转变尚需时间，根本措施之四就是加快政治体制和行政体制、机构的改革。

与经济体制改革相比，我国政治体制与行政体制改革明显滞后。就政府行政运行机制来说，从中央到地方行政架构高度一致，地方基层政府“麻雀虽小，五脏俱全”，机构臃肿，人浮于事，效率低下。就政府与市场的职能分工来说，原高度集中统一的体制惯性很大，政府职能越位与缺位现象仍很普遍，一方面，政府包揽事务过多，直接或变寸目干预企业的生产经营活动，一些地方政府还搞地方保护主义，人为封锁。分割市场，干扰统一市场的形成；另一方面，企业办社会的现象还很严重，难以成为自主经营的实体。就政府间事权划分及事权与财权对应来说并不严格、规范，政府财权与事权并不统一；财政权威、地位下降；其它事业的立法与预算法出现了冲突，如教育、农业、科技、精神文明建设等都要求其支出增长幅度超过经常性财政收入的增长幅度。这些问题的存在，严重制约着财政体制的完善。所以，根本措施之四就是加快政治体制和行政体制机构的改革。党的十五大已明确提出了解决这一问题的重要性和紧迫性。在划分政府间事权方面，首先要明确政府与市场的活动范围、职能的分工与协作；其次是要严格界定中央政府与地方政府的事权；最后还要明确地方各级政府的事权和支出责任。

（二）近期应当采取的政策措施及具体建议。

深化省以下分税制财政体制，虽然从长期看要受以上诸多因素的制约，短期内难有实质性改观，但只要我们认清了问题的症结所在，就可采取相应的对策逐步加以克服和解决。近期在以下几方面可有所突破。

1.完善转移支付办法，加大转移支付力度，逐步缓解地方各级财政困难问题。

中央在完善转移支付制度时，应当考虑到转移支付要有一定的规模和力度，才能充分体现其机制的调节功能和引导作用，否则，再科学、再规范、再合理，其作用也是不大的。至于省以下转移支付，应打破目前省对下体制补助、结算补助。专项补助及其它补助的界限，根据转移支付的资金总量和调控目标，按因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额。调整、缩减各类专款，专款的拨付要尽量作到公平、公正，最终也要纳入转移支付体系中。为切实解决地方财政困难，中央应考虑建立温饱型的地方财政发展战略，以保证各地区，各级政府财政能够同步、正常运转。为确保省级财政充分发挥宏观调控功能，省级可用财力应占全省可用财力的25％左右。

2.改进分税制，促进区域财政经济协调发展。

如前述，现行分税制下中央两税集中度的地区分布并不合理；中央财政新增财力大部分又按既定基数再分配给了地方；增量返还办法也不利于欠发达地区。因此我们建议，在维持分税制基本框架的前提下，应当按地区类型实行有所区别的政策，改变中央两税集中度地区分布不合理的局面，适当调整税收增量返还比例，扩大中央财政直接用于转移支付的财力，切实支持和鼓励特殊地区的发展。关于地区分类，我们建议采用人均gdp、产业结构和税收结构等几项客观性和相关性较强的指标来综合考虑。对近几年来人均gdp低于全国平均值的地区，第一产业偏高第三产业偏低的地区，以及营业税收入低于平均比重且增值税收入高于平均比重的地区，予以适当照顾。具体办法可进一步研究。

3.加强预算外资金管理，统一财权，是缓解各级财政困难的重要途径和措施。

1993年预算外资金收支范围调整以来，全国地方预算外资金仍在快速增长，相当于地方实现收入的比重由1993年的35％提高到1996年的45％，相当于地方本级收入的比重由70％提高到80％，但其中纳入财政预算管理的仅为8－10％。按理说，1993年以后的预算外资金都是政府资金，应当纳入财政统一管理、分配和使用，但目前却有大量的预算外资金即行政事业性收入脱离财政监督。虽然现在一下子全部统到财政部门不太现实，但在这方面扩大财力的空间无疑还是相当之大的。其中，中央各部门的行政事业性收入虽然在总量上只占预算外资金的15％左右，但这部分资金的管理和运用搞得好的话，将对地方行政事业性收入的管理起到很好的引导、示范作用。我们建议，首先中央政府应下大力气统一财权于财政部；其次用规范化的地方税代替现行的五花入门的行政事业性收费，扩张预算内财力，大力缓解地方财政困难。

4.建立地方税体系。

建立地方税体系，首先要调整、完善国税与地税的划分。现行国税与地税的划分办法，虽然也考虑到了税种自身的特点，但为了达到中央财政收入占五成到六成、地方财政收入占四成到五成的目的，很大程度上是依据收入数量进行倒算帐。这就使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。如营业税绝大部分作为地方税，一方面已在地区同造成受益不同苦乐不均的局面，另一方面有可能导致一些地区将有限的发展资金投向于房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等提供营业税较多的行业或产业，这样，财政体制对产业政策将会产生误导作用。再如固定资产投资方向调节税作为地方税也是不合适的，将来适当的时候应调整为中央税。而目前的企业所得税、城市维护建设税名为地方税，实际上中央分享了相当部分的收入，名不符实。

其次在地方税体系的构建上，省、地、县各级应各有侧重，形成一定的层次性。省级应以增值税和营业税的较大比例分享部分、固定资产调节税等调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种。地县以城市建设税、城镇土地使用税等与市镇建设密切联系的税种，以及房产税、车船使用税、遗产赠与税等财产税类为主体税种。

5.关于地方税主要税种在省以下各级政府间如何划分的具体、初步建议。

基本原则。地方各级政府主体税种的确定，从质的规定性上讲，要考虑税种的特点，并与地方政府的事权相对应；从量上讲，要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。既不能完全从税种特点出发，也不能单搞数量匹配。在划分基准上，应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。在政府间财力配置上，省级财政应占较大的比重，以保持一定程度的调控能力。结算办法要简便，以免给实际运行造成障碍。同一辖区内的体制要尽量统一，以免给以后的规范化造成隐患。

关于增值税与营业税。这两个主要税种完全划给哪一级地方政府都有一定的负面效应。划作省级收入，则不利于调动基层培植财源和积极性；划作地县收入，则省级政府的调控能力受影响，且会造成地区间的苦乐不均。比较现实的选择就是实行比例分成制；既要体现共享，又要体现省级政府的客观调控功能。

关于固定资产投资方向调节税。开征此税旨在贯彻中央政府的产业政策，控制各地重复建设，盲目投资，因而是一种具有很强的宏观调控功能的税种，最起码也应作为省级收入，适当的时候再划为国税。

关于个人所得税。目前从便于征管来说，划为地县收入有一定的道理，但从其调节性强、流动性高等特点来说应由省地县共享收入逐步过渡到省级收入，以实现在较大的范围内居民收入均衡分配、防止避税和流失等目的，也更能体现取之于全体居民用之于全体居民的原则。

分税制财政体制篇7

关键词：分税制民族自治地方税权

分税制财政管理体制是我国于1994年财政改革中所建立起来的一种以中央与地方财政分税为特点的财政管理体制，其主要目的是适应社会主义市场经济建设的需要，把各级政府之间、主要是中央政府和地方政府之间的财政分配关系理顺，并使之规范化，它的主要内容涉及税权、收入、支出、中央对地方返还以及机构设置等几个方面。1994年以来的实践表明，我国已初步建立起了分税制财政管理体制的框架，重新界定了中央与地方政府的事权，划分了两极政府的支出范围，调整了财政分配格局，促进了资源的优化配置，同时，它还扩大了地方财源，调动了地方政府的积极性，加快了地方政府职能和企业机制的转变，推进了市场经济的发展。但由于行政环境的特殊性，分税制的实施对民族地区既有有利的一面又有不利的一面，本文拟从分析少数民族自治地方的特殊财政环境入手，探讨分税制对少数民族地区的影响，并在此基础上尝试讨论有益的方案与对策。

一、民族自治地方财政的特殊性与重要地位

民族自治地方财政是国家财政体系的重要组成部分，它属于地方财政的范畴，包含于地方财政的一般含义之中，又不同于一般地方财政，具有自身的运动规律和特点。

民族自治地方财政与一般地方财政有共同点，这是由我国社会主义制度和社会主义国家财政的本质所决定的。社会主义的根本目的是发展经济，提高各族人民的物质文化生活水平，实现各民族的共同繁荣和共同发展。而财政的中心任务就是确保上述目标的实现，无论是实行社会主义的市场经济或者计划经济，国家财政及地方财政的这一中心任务是绝对不能动摇的。民族自治地方财政与一般地区财政的不同特点，是由民族地区政治、经济、历史、文化等多方面因素决定的。民族是一种社会历史现象，由于历史的和现实的多种原因，各民族之间、各民族地区之间的经济文化发展是不平衡的，有的领域差距十分突出，这些经济和文化上的差距必然反映到财政上来，反映到经济所决定的民族自治地方财政的方方面面上来。

概括的说，民族自治地方财政的特殊性，主要表现在以下几个方面：首先，我国少数民族地区一般都处在边远地区和山区，幅员辽阔、地广人稀。这种特殊的地理位置，直接影响着行政管理成本和文化、教育、卫生等项事业费用的高低，使得这些地区除需要一般的行政开支外，还有许多特殊的开支因素。因为即使人口稀少，只要有行政机构设置，就需要配备一定数量的行政管理人员，相应地也需要有文化、教育、卫生等事业设施。

其次，由于历史的、政治的、经济的种种原因，我国少数民族地区都是不发达或欠发达地区，经济基础薄弱、市场发育相对不完善，企业竞争能力不高，产业结构、产品结构不合理，财政资金十分困难。

第三，大部分少数民族都有自己的语言、文字和风俗习惯，本着民族尊重、民族团结、保护民族文化的原则，少数民族地区政府管理一般都是两种语言、两种文字、两套人马并行，还要考虑相应的民族文化、民族习俗、民族节假日等因素，这相应地增加了政府的财政开支。以内蒙古自治区为例，根据国家的有关法律和法规规定，内蒙古自治区文化、教育、广播、电视、出生、报刊发行、卫生等各项事业，国家权力机关及行政机关的各种文件，都要分别采取蒙汉两种语言文字。

第四，由于民族自治地区特殊的地理位置，民族地区环境保护的任务也十分严峻。一方面，由于建国初期经济指导思想的偏差，我国少数民族地区的生态环境已普遍遭到了不同程度的破坏；另一方面，这些地区生态环境的恶化，对其它地区的影响更大，后果更严重，如内蒙古自治区，是全国重要的畜牧业基地，但由于近年来过度放牧，造成草原退化、沙化严重，由此带来的风沙可直接侵袭整个华北、东北地区，建设草原、控制沙化的任务十分艰巨，这又将是一项巨大的财政支出。

二、分税制财政管理体制对民族自治地方的影响

民族自治地区财政的特殊性构成了民族地区实施分税制改革的特殊困难，也使得我们对分税制改革在民族地区的影响的分析需要分成两个方面来进行。

首先，分税制财政体制给少数民族自治地方带来了发展的机遇

1.分税制实施后，中央与民族自治地方的财政收入来源稳定，事权、税权相对固定下来，避免了中央与民族自治地方在税权、事权划分上的相互扯皮现象。

2.实行分税制，使中央财政可适当地集中一部分财力，增强中央财政的宏观调控能力，有利于促进民族自治地方和其它不发达地区的经济发展。在实行分税制后，中央在税源分配、税种比较和税收数量诸方面均占绝对优势，征收的税款约占全国税收总额的60%，从而使中央财政能够对国民经济进行宏观干预，对地方经济进行调节、诱导和扶持，并调节各地方之间的发展不平衡的矛盾。这对我国这样一个地区经济发展水平差异极其明显的大国，有着积极的意义。

3.民族地区逐步建立了适合本地区的新地方税，这样可以使少数民族地区财政加快自身的改革发展步伐，压缩财政支出范围、消除财政赤字，逐步实现自身的财政收支的平衡。

4.分税制财政体制给少数民族地区企业创造了在同等条件下参与市场竞争的外部环境和外部政策。少数民族地区企业大多数规模较小，在与大中型企业的竞争中处于不利位置。而新税制统一了企业所得税的税率，使企业在统一的税负条件下，进行公平竞争，从而使少数民族地区企业向效益好、上规模的企业集中，也使有些企业利用自身的有利条件，改革了产业、产品结构，拓宽了理财领域，搞好了地方国有企业，挖掘了“效益型”财源，并大力发展了非国有企业，增加了财源之路。

其次，新的分税制财政管理体制对民族自治地区财政也存在不利影响

1.中央与民族地区税种划分上不合理。流转税大部分划为中央收入和共享收入，而留给地方的是收入不稳、税源分散、增收较难的小税种，收入有限，消费税、增值税的征收办法对以烟、酒、糖、茶为主要经济收入的边疆民族地区冲击较大，制约了经济的发展，资金调度也由于资金在中央、地方两极往返时间加长而发生困难，造成地方有预算而无资金供应的问题。

2.民族自治地方缺乏与自治权相适应的地方税收立法权和管理权限。民族自治地方既是地方政府，又是特殊的自治机关。除了拥有与其他地方政府相同的权限之外，还依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定形式自治权。但分税制改革没有充分体现民族自治地方在税制方面的自治权限，在税率、税种等方面自治机关还受到诸多限制。

3.中央财政对地方税收返还基数确定不合理。在此次分税制体制改革中，全国统一以1993年财政收入的实际入库数为基数来确定了各地区财政收入的基数，这种做法对少数民族地区的特殊情况和经济发展速度有欠考虑，同一基年，往往发达地区经济发展比较稳定，增长速度较快；而少数民族地区经济一般都不够稳定，增长速度较慢，而且，为了保发工资，保证党政机关正常运转，不但不能藏富于民、藏富于企业，甚至还要涸泽而渔。

4.新的体制对民族地区的特殊情况和特殊的开支因素考虑不够，民族自治地区享受的财政优惠政策正在逐步弱化和消失。过去历次财政体制改革，国家都充分考虑了少数民族地区的特殊情况，在财政体制方面给予了力所能及的优惠和照顾，促进了少数民族地区的发展。实行分税制后，原体制中非民族地区的各种照顾基本上都已收回，未能充分体现出民族地区照顾的政策。民族地区特殊开支因素很多，如果国家对这些特殊开支因素考虑不够，这些用于少数民族特殊需要的开支将难以坚持，势必严重影响少数民族各项社会职业的发展和正常的生产生活。

三、分税制下少数民族自治地方财政发展的对策

分税制财政改革在民族自治地方实施后，之所以会产生诸多问题与不利影响，根本原因就在于新的体制没有周全地考虑民族自治地方财政的特殊情况与困难，对民族自治地方财政采取了一视同仁的态度，使许多民族自治地方的特殊财政需要得不到满足，衍生出许多问题。作为财政体制的主导者，国家和中央政府应首当其冲地对财政体制存在的问题进行分析和改进，进一步深化税制改革，尽快完善现行分税制。对此，我们提出如下建议：

1.国家和中央政府应本着辨证唯物主义的观点、立场，充分认识和考虑少数民族自治地方财政的特殊性，只有承认这种特殊性，充分分析这种特殊性，并最终能够合理利用这些特殊性，国家的财政体系才算真正完善。这也体现了我国《宪法》中关于“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应适当照顾民族自治地方的利益”的精神。在此基础上，应充分考虑民族自治地方财政的特殊情况与困难，科学地划分中央与地方的事权、税种，确定一种既有利于中央、又有利于民族自治地方的划分方法。

2.赋予民族自治地方必要的地方税收立法权和管理权限。民族地区政府享有一定的税收立法权及管理权限，既是分税制的客观要求，也是民族地区自治权的具体体现。中央应赋予民族地区适当的税收立法权和税收管辖权，对属于地方税的税种，可由自治地区政府人大立法解释，其开征停征、调整税率或起征点，确定减免办法及实施细则，由自治地区政府决定；对于涉及面广，波及其他省份或引起税负较大变动的，再报中央审批，充分体现自治机关的自。

3.建立规范的民族地区转移支付制度。在我国存在着不同形式的转移支付，如体制补助、结算补助和税收返还等，但由于采用基数法进行计算，其补助数额仅根据过去的历史事实和地方的谈判能力确定，无法真正起到合理调整地区发展差异的作用。应结合民族地区的实际需要和现实情况，制定有利于民族地区发展的转移支付制度，并建立用于支付民族地区特殊需要开支的特殊转移支付项目。

4.给民族自治地方适当的优惠政策。民族地区享受的财政优惠政策的逐步弱化和丧失，是民族地区财政吃紧的一个重要原因，中央应考虑民族自治地方的特殊情况，以立法的形式确定中央对民族自治地方的财政优惠政策，建立健全民族自治地方财政优惠的法律保障体系，帮助民族地区发展经济。

5.除上述具体的措施之外，财税部门还要认真作好少数民族自治地方财税改革的理论研究。财政政策是确定中央与地方、国家、集体与个人利益分配的重要政策，财政部门、税务部门在作好征管工作的同时，还要认真开展调查研究工作，在总结实践经验的基础上，研究促进少数民族地区经济发展的税收政策和理论。

[参考文献]

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[3]娜仁.分税制对少数民族地区财政的影响及对策【J】.北方经济,1995.06.

[4]李文进.吕靖源.分税制和民族地区财政. 【J】民族研究,1995.03.

[5]孙青友.分税制财政管理体制对民族地区的影响【J】.民族团结.1994.06.

分税制财政体制篇8

[关键词] 创新思维；财政税收体制；改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 19. 022

[中图分类号] F812.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）19- 0036- 02

如今，财政税收管理已经成为我国财政税收体系建设中的主要环节之一，对于全面调动财政税收管理机关以及工作人员的主观能动性，提升财政税收征管水平，保障国家财税收入任务的如期完成等均具有重要意义。然而，目前我国财政税收管理中还是存在着诸多无法忽视的困难与问题，对财政税收事业的发展产生了巨大的阻碍，严重影响到我国财政税收工作的继续推进。因此，运用创新思维来推进财政税收管理体制改革，形成适应当前经济社会发展需求的新型财税管理体制已迫在眉睫。

1 我国财政税收体制改革的必要性

推进财政税收体制改革对于促进经济社会协调发展具有十分重要的意义。通过财政税收体制改革，能够切实改进社会资源的配置、调节收入的平衡、强化宏观调控，并且维持宏观经济秩序的长期稳定，保障贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，健全完善中国特色社会主义市场经济体制，进而推动经济增长方式的转变，促进产业经济的转型升级。

2 我国财政税收体制改革取得的成绩

一是实现了财政支出体制的完善。通过实施国库集中支付、政府采购等各项管理制度，开展财政绩效管理制度改革，增强了财政管理的成效，优化了支出的结构，逐步实现了向服务型政府的转变，尤其是大力增加在公共基础建设、社会服务等方面的投入，加快了社会公共事业的发展。二是实现了预算体制的优化。通过改革现有的预算管理体制，提升了预算监督体制的实效。通过完善财政预算制度、单一账户制度以及收支两条线管理制度等，提升了预算体制的工作效率，实现了规范性运作。三是实现了税制的转型。全面完成了增值税与所得税改革，形成了以增值税为主体的新型流转税体系，从具有鲜明计划经济特色的产品税制向市场经济体制下新型流转税制转变，保障了财政收入的持续稳定增长，提升了各级政府的执行力。

3 当前我国财政税收体制改革中存在的问题

3.1 体制机制不够完善

财税管理的性质要求财政税收管理工作者具有相对稳定性，然而当前一些地方的财税管理工作者事实上主要是上级领导指派的或者兼职的。一遇到更换领导，财税管理工作者往往也会跟着被更换。甚至一些地方在选派财税管理人员的过程中，根本不考虑工作实际，常常仅凭个人的感情去办理，甚至将一部分素质较低下的人安排到财税管理岗位中，无法真正发挥财税管理和监督的作用。

3.2 中央与地方分配关系尚未完全理顺

由于分税制体制尚不够健全，规范化的转移支付制度尚在建立之中，财政对于地区以及城乡差距所具有的调节能力相当有限。因为财政转移支付制度不够健全，造成能用在公共服务均等化方面的资金量有限，造成地区之间、城乡之间的收入和公共服务差距非但未能缩小，反而还有所扩大。

3.3 预算体制覆盖面过窄

相对于税收体制以及财政收入分配体制改革而言，随着预算管理体制的改革，一些实质性问题尚未得到有效的解决，目前的税收体制改革已经难以适应当前经济的实际发展，所以，深化推进财税体制改革，必然有利于加快经济建设，贯彻落实科学发展观，全面实现经济社会的可持续性发展。

3.4 资金效益亟待提升

当前一些地方的财政税收体制改革措施带有显著的过渡性特征。比如，尽管已经实施了“收支两条线”管理，但只是把收入资金与支出资金简单地进行分开拨付，但实际上依然是收入与支出在一条线上运行，再加上一部分专项资金一定要经过层层申报与拨付，必然会直接影响到资金使用的效益。

4 创新思维下推进财政税收体制改革的对策

4.1 全面改革现有的财政税收管理体制

迄今为止，我国尚未建立起一套相对较为完善和稳定的财税管理体制，现有的财税管理体制难以摆脱集权、分权循环的固有模式。改革、调整、完善与创新目前的财税管理体制，已经成为当前以及今后相当长的一个时期内我国财税管理体制改革的重要任务之一。应当说，财税工作要达成既定之目标，主要还需依赖于财税管理体制。鉴于一直以来财税管理部门存在着重收入和轻管理的思想，这就需要在财政税收管理过程中提升法律的权威性，减少人为的影响。要形成规范化的财税管理秩序，建设一种人心思齐、和谐统一的财政税收管理体系。所以一定要切实改革以往传统意义上的财税管理体系，形成能够适应当前时展的财税管理新型体制。

4.2 规范政府间的财政关系

要建立与事权相适应的财政管理体制，从而规范政府之间的财政关系，充分界定各级政府在财政支出上的责任，健全中央政府与省级政府的财政转移支付机制。要依据财权和事权相适应之原则，更好地理顺省级以下财政管理体制。对于全国性基本的公共服务和具备调节收入分配性质支出上的责任，主要由中央政府来承担，而地区性的公共服务支出上的责任，则由地方政府承担；对于具备跨地区性质的公共服务上的支出则应分清主要和次要的责任，这就要由中央政府和地方政府来共同承担。要扩大一般性转移支付之规模，提高对于财政困难地区的支持程度；在有条件的地区实施省对县的直接管理，这样一来就能减少财政税收管理的层次，提升行政效率以及资金使用的效益。要实施乡镇财政管理体制改革的试点，对一般性乡镇实施乡财县管的方式，从而切实规范财政转移支付体系。

4.3 科学确定财税收支的范围

应当依据优化、高效与服务之原则，进行合理的引导，充分明确财税管理的范围、税负的比例，科学合理地配置于社会管理以及公共服务领域之中，切实加快区域公共服务的均衡化过程。要明确财税管理的职责与权限，确保各级财税管理部门能够行使职责之权利，扩大财税管理的范围。在此基础上，应当结合财税管理部门之间职责划分之实际，逐步将财税管理的收入纳入到预算管理之中，全力调整易导致财政税收税源转移以及跨区域之间分配不公之状况。要兼顾中央宏观调控需求与地方在加快区域经济发展上的积极作用，降低市场等因素对于区域间财税收入转移之影响，实现我国财税管理事业的可持续发展。

4.4 改革预算体制

要形成专门化的预算编制管理系统、执行系统和监督系统等，把国家的中长期预算和中长期发展规划结合，健全两者相互协调的新型国家预算管理体系。要不断扩大包含经常性预算、资本性预算等在内的复式预算的范围，形成复式预算体系。要强化国家复式预算体系建设、社会保障预算和国有资本的经营等，把全部财政性收入都纳入预算的框架当中。要在各级人大建立专门委员会，而各级政府也应当设立预算顾问委员会和专门预算审查部门，把预算管理与监督体制的改革作为预算体制改革之重点，健全社会监督体系，形成更为完善的公共财政体制。

4.5 提升财税资金的使用效益

提升财税资金的使用效益的前提是改革、完善与创新财政税收管理体制，不断强化财政税收所具有的管理职能，全力加快财税管理体制改革的进程，依据全面、科学、规范、精细之原则，充分整合财税资源，把全部财税资金纳入预算管理之中，从而提升财税管理的公开性、完整性以及透明度。与此同时，还应不断加大对财政税收资金进行整合的力度，提高对农村各项事业发展的扶持力度，实现资金投入往农村和基层倾斜，加快农村的发展、农业的增效与农民的增收。要加强信息的交流、沟通共享之力度，充分发挥财政税收管理之优势，形成由政府领导、各部门联动的财政税收资金整合协调体系，对资金使用开展全程监督，提升财税资金的使用效益。

5 结束语

总的来说，当前我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期，同时也处在各类社会矛盾的凸显期，改革与发展的任务十分繁重。为此，我们应深刻认识到新形势下运用创新思维实施财政税收体制改革的重要性，以我国实际国情为基础，充分借鉴别国的实践经验，全力以赴地深化财政税收体制改革，实现财政职能转换与政府职能转换同步进行，规范各级政府财政收入的主要来源，认真处理好财政和经济间的关系。

主要参考文献

[1]陈东琪.新一轮财政税收体制改革思路[M]. 北京：经济科学出版社，2009.

分税制财政体制篇9

论文摘要：30年的改革开放到了关键时刻，而作为经济改革重要内容之一的财政体制也到了重要时期。当前实行的分税制取得了巨大成就；但也面临着基层财政困难、财政管理层级多等急需解决的问题，我们必须按照“财力和事权相一致”的指导思想，积极稳妥地完善我国分税制财政管理体制的改革。

到2008年我国的改革开放经历了30年，作为社会主义市场经济体制改革重要内容的分税制财政管理体制改革自1994年1月1日开始也实行了14年；毋庸置疑，分税制财政体制改革为了缓解我国当时的财政困难作出了历史性的贡献，我国财政收入增长迅速，尤其进入21世纪以来国家财政收入屡创新高，2005年我国财政收入突破3万亿元，2006年我国财政收入接近4万亿元。但目前分税制也有许多不完善的地方，许多学者提出了不同的改革思路。当前我国财税体制改革到了关键时刻，总书记在十七大报告中指出：“健全中央和地方财力和事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”这为继续完善我国的分税制财政管理体制改革指明了方向。

一、建国以来我国财政管理体制的演进历程

自从建国以来，我国在财政体制的变革中进行了不断探索；从总体来看，大致分为以下四个阶段：

（一）统收统支的财政管理体制

建国初期经济形势是通货膨胀严重，工人大量失业，国民经济处于崩溃的边缘；为促进国民经济的恢复发展，采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。因此，该体制也被称为“收支两条线”。

（二）分类分成的财政管理体制

分类分成的财政体制实行了三个时期，包括“一五”计划时期、“二五”计划时期的第一年（1958年）和“六五”计划时期。为了完成“一五”计划确定的任务，即奠定我国社会主义工业化基础，以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础；必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”财政管理体制，即是所说的“分类分成”财政体制。

（三）总额分成的财政管理体制

为了克服分类分成的财政体制的一些不利方面，我国自1959年实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性，使全国财政收入有一定比例的增长。

（四）分税制财政管理体制

随着改革开放进程的加速，分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要，其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了正确处理中央和地方的关系，调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立，实现社会主义现代化，在前期试点的基础上，于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。

二、对我国现行的分税制财政管理体制的评价

为了解决中央财政当时的困难状况，增强中央政府的调控能力，提高“两个比重”，在借鉴国际经验的基础上，我国于1993年开始了分税制改革的试点，并在1994年开始在全国推行。

（一）分税制财政管理体制的基本含义

分税制财政管理体制，简称分税制，是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面：一是中央与地方的事权和支出划分；二是中央与地方的收入划分；三是政府间财政转移支付制度；四是预算编制与资金调度。

（二）当前分税制改革面临的主要问题

应该说，1994年推行分税制改革是一大进步，实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高。但我们却曲解了西方国家的分税制，把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则，从而扭曲了分税制，在改革中产生了一系列新问题。

1.财政管理体制层次过多

我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，过多的财政级次分割了政府间财政能力，使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。

2.转移支付制度不完善

目前我国财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先，税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异，与行使事权所必须的财力无关，且这种转移支付形式保护了既得利益，与建设财力与事权相匹配体制相背离；其次，一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理，实现不了财力与事权的匹配；再次，过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；最后，专项拨款名目太多，很多专项拨款并不具有专项的目的，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。

3.税收征管成本过高

税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算，1994年国税、地税分征分管体制实行后，税收征管成本比以前明显提高。1993年，我国的税收征收成本率约为3.12%，从1994年开始上升，1996年征收成本率约为4.73%，其后持续增长到5%～6%。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右。

三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略

面对分税制面临的一系列困难，不同的学者提出了不同的观点，以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革，在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。

（一）减少财政管理层级

从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国；既有单一制特征，又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，应首先简化财政管理级次，这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制，县市同级，乡财县管；简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精减政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

（二）完善转移支付制度

建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中之义，也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。

（三）改革税收征管体制，降低税收征管成本

从长远看，国税和地税应合并，但并不意味着否定分税制，回到分税制改革之前的状态，而是按照国际经验对分税制的完善。目前，已经有了成功的经验和创新的道路，这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构，一套人马两块牌子，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征管。但要避免操之过急，在实践中稳步推进，不搞一刀切；根据各地的具体条件推进此项改革的进程，尤其要避免简单合并回到原来的老路上去，并且做好相关配套改革。

四、结束语

在新的形势下，我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制，财力和财权虽然只有一字之差，但是其带来的影响却是深远的，财权只是中央的行政形式划分，没有考虑到各地经济发展的不均衡性，而财力考虑到了我国二元经济的发展状况，正视了东、中、西部经济发展的差异。因此，在分税制改革进程中，要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系，在中央有效控制的前提下，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中央给予地方纵向转移支付的同时，可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付，以真正达到“财力和事权的一致”。

参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社，2005.

[2]贾康，傅志华，阎坤，李明.关于省以下财政体制改革的若干认识[J].中国财经信息资料，2004，（23）.

[3]楼继伟.完善转移支付制度 推进基本公共服务均等化[J].中国财政，2006，（3）.

分税制财政体制篇10

关键词:新形势;财政税收;体制;改革;财政

近年来，我国的财政税收正在进行多方面的调整和全方位的革新，包括资源分配、协调分配、公正实行等方面，对财政税收体制进行改革和创新，对保障社会和谐和平衡社会财富有着重要的作用，财政税收在民生问题和供给物质中占据着不可忽视的地位，为国民需求提供优质服务，保证国民经济水平的稳步提升，在新形势背景下，通过对财政税收体制的改革，借助宏观政策的扶持，营造社会共赢的优良氛围，促进我国经济水平的稳步提升。

一、财政税收体制改革中存在的问题

(一)财政税收体制改革具有局限性我国正处于新形势背景下，对财政税收体制进行创新改革是必然的发展趋势，但是目前的财政税收体制改革过程中，却存在着一定的局限性，主要体现在财政税收体制改革的全面性不足，存在遗漏税种的现象，这是由于财政税收中涉及的种类繁多复杂导致的，再加上受到多种不确定因素的影响，使税收间的区分不够明确，税收间区分缺少合理性，使实际的财政税收工作不够明朗，对财政税收体制制度的实施形成了阻碍，给财政税收体制的改革和创新造成了不利影响。

(二)预算管理体制不完善预算管理在财政税收管理中占据着重要的地位，是财政税收管理的重要前提条件，预算管理能够实现税收资金利用的最大化，提高财政支出的合理性，真正将税收落实到“取之于民、用之于民”的目标上，目前对于预算管理的作用和重要性，虽然我国政府各级部门对其重要性已经形成了重要的认知，但是在预算管理的体制建设上仍未完善，使整体的财政税收体制中缺少完善的预算管理体制，相应的监督管理机制缺失，部分政府制定的预算管理体制无法发挥其该有的效果，有效控制财政支出，降低了政府机构制定和规划预算的效率，严重影响着新形势下的财政税收体制改革进程。

(三)财政税收收入无法满足人民需求目前我国的财政税收收入和人们的生活要求有着一定的差距，财政税收收入无法满足人民的生活要求，在一些基层的政府部门中，其中涉及的服务职能和财政税收管理体制不一致，能够支配到公共服务设施环节的财政资金较少;政府的税收管理部门对财政税收收入不够重视，落实财政税收优惠政策的及时性不足，在实际工作中的责任心不强、缺少积极性，对待工作中的数据信息态度不严谨，甚至存在弄虚作假的现象，关于本单位的财政收入和支出情况缺少对社会公开的环节，财务透明度不足，有些财政工作人员存在徇私舞弊的情况，放纵企业、个人的偷税漏税现象，从这其中获取一定的经济利益，减少了国家财政的收入。

(四)会计准则与税法要求不符我国目前的财政税收体制改革过程中，存在着一个普遍的问题，就是会计法与税法之间的差异较明显，这一差异严重影响着财政税收工作，对财政税收体制改革形成了限制，财政税收工作中需要协调好会计法和税法二者之间的关系，目前很对的税务工作者对于税法和会计法的了解掌握不足，缺少权衡经济业务处理合理性的能力，在实际的税务执法过程没有说服力，对税务执法部门的整体形象造成不良影响。

二、新形势下财政税收体制改革的创新策略

(一)建立垂直管理的财政税收体制在我国的地方政府中，财政税收体制改革的独立性较强，若是地方政府的相应权利较强，会对国家的财政税收管理造成直接的影响，因此，应在财政税收体制改革过程中，建立起垂直管理的财政税收改革体制，从根本上解决地方政府的问题，地方政府在对财政税收体制进行改革时，通过垂直管理的税收管理体制，不仅自身具有自主权利，同时，还要接受上级主管部门的监督，创建起财政税收体制改革垂直管理和监督的全新局面，促进财政税收收入的提高;建立起垂直管理体制，由中央财政部门对省级财政部门进行管理、由省级财政部门对市级财政部门进行管理、由市级财政部门对县级财政部门进行管理，将财政税收体制改革真正落到实处。

(二)完善现行的财政税收体制我国的财政税收管理体制具有一定的局限性，需要完善的财政税收体制，充分发挥出财政税收的重要作用，由政府部门提高财政税收体制的合理性，明确税收种类后，将各个税种的征收范围明确，结合实际的经济类型情况，制定和完善每个税种的征收标准，相应的调整税率;分析部分税种后进行改革，经过合理的分析可降低该税种的征收标准等;由各级地方政府对自身的实际情况进行分析整合，制定出有关财政税收的优惠政策，鼓励和促进产业未来的可持续发展;给予一些产业相应的税收优惠政策，例如，保护自然环境的产业，反之，加强对破坏资源产业的收税力度。

(三)构建科学有效的预算管理体制在财政税收体制革新中，应提高财政税收管理体制的科学性，建立起针对预算管理的三个执行部门，包括预算监督部门、预算管理部门和预算支出审核部门，保证预算管理循环的完整性，真正实现科学、合理的预算和支出;加强对财政支出合理性的审核和监督力度，对资金的利用率加强把控，严格掌握资金的使用情况，避免出现资金使用不明;在预算管理过程中针对政府投资建设项目的实际情况，提高预算计划的针对性，加强在社会基础设施建设方面的资金投放力度，相反的，减少在损害资源项目上的预算资金。

(四)调整财政税收改革的结构由各级政府职能部门对人们的需要进行调查和了解，掌握政府的服务水平和人们的需求是否相符，根据人民的实际需求作为基础出发点，加强民生建设，提高财政税收改革的积极性，政府财政部门合理调整本地区的税收体制，以满足政府服务规划的相关要求，及时调整结构适应政府部门提出的民生建设，致力于满足政府的资金需求，推动财政税收改革的力度。