听证程序十篇

听证程序篇1

听证程序是指在行政机关作出行政处罚决定以前，由行政机关指定的人员主持听审行政处罚案件的法定程序。在听证主持人的主持下，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚的建议当事人则可针对调查人员的指控进行质证和申辩。

根据法律的规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人如果要求听证的，行政机关应当组织听证。

听证程序篇2

摘 要：针对公共利益难以界定的特点，笔者提出以个案中公共利益的听证程序来确认公共利益的范围，主体等。进而提出以立法的形式确定公共利益听证程序，最后对如何完善公共利益的听证程序提出相应见解。

关键词：公共利益；听证程序；范围

一、前言

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但我国相关法律法规并没有对“公共利益”的加以阐述，实际操作中“公共利益”易被泛化，沦为一些政府官员和开发商肆意征收、拆迁的“借口”。从法律角度论，造成上述事件的部分原因可能是公民法律意识淡薄，但深层原因应该是我国法律对拆迁制度中的公共利益界定不明，是由于我国对公共利益听证制度的缺失与不足造成的。笔者以为，若能加强对拆迁过程中公共利益听证程序的立法研究，让民众能“看得见”公共利益的产生过程，便可以很大程度上避免强拆事件发生。

二、对公共利益的界定

梁慧星教授对公共利益的解释是：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及维护教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益”。此列举法的优点是理解起来相对容易，难度较小。另一种对公共利益的界定方式是概括式，概括法实际上就是从实体上给公共利益下一个定义。“这是一个难度最大、最有可能引起争议的方法。国内外对公共利益的学术探讨连篇累牍，但是到底什么是“公共”、什么是“利益”、什么是“公共利益”，几乎不可能得出公认的答案”。［1］

（一）公共利益的内涵过于宽泛

《牛津高级英汉双解词典》对公共利益的界定是“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。但公共利益的外延实在太宽泛，包括环境公共利益、卫生公共利益、社区公共利益以及公共利益与其他私益（如商业利益）的区分规则等。公共的范围是有多大？利益的界定标准是什么？怎样才被认定为侵犯公共利益？笔者认为公共利益应当具有一定的“公共性”，凡涉及公共利益的事项都可以纳入公共利益的讨论范畴。该“公共性”本身就是一个泛指的概念，所以可以认为凡是涉及多数人的相关利益的事项即可以认定为公共利益。

（二）公共利益的主体不甚明确

公共利益概念的宽泛使得公共利益的主体亦是一个难以确定的概念。仅就环境公共利益主体而言可以得出环境公共利益的主体不确定表现为不特定的多数的人群。从横向比较包括同代人，且即便是同代人亦有可能不确定；从纵向比较包括下一代人，此处又出现一个问题，但下一代人还未出生，他们对公共利益认定的执行者又是谁？另一方面，即便公共利益的主体是特定的，就可以被认定为此类特定的公共群体吗？亦可能出现此类特定主体为了该群体的小益而破坏了整体的公共利益的情况，若是这样就又会多出其他的利益主体，还是无法明确。

(三) 公共利益的内容不断发展

“‘公共利益’是一个开放性的概念，随着历史的演进而不断地变换着内容，各国赋予这个概念的内涵不同，一国的不同历史时期对这个概念的理解也不同”。［2］公共利益的概念在各国出现的扩张体现了各国加强对社会经济的干预，以满足社会发展的需要。［3］随着人类科技的进步和环境的变化，涉及的相关公共利益已是层出不穷，且门类繁杂，各国对公共利益内容已是到了无法概括的境地。

二、明确公共利益听证制度的宪法和法律依据

宪法是国家根本法，是政府正当性的基础。“‘公共利益’作为政府征地的目的条件已成为国家的通常做法，将“公共利益”纳入到昕证程序也几乎成为世界各国的共识”。［4］但我国宪法与法律对公共利益听证制度却未有明确规定，笔者认为正是因为对公共利益的界定不明才导致政府官员和不法开发商利用此法律漏洞混淆商业利益与公共利益之间的区别，使得相关利益人无处维权，从而导致诸如暴力抗拆迁等事件的频发。若从源头加强对此类规范性制度的听证程序标准，使其有宪法与法律依据，相信此类事件的发生是会有所减少的。笔者建议在我国现行《宪法》第l3条第3款之后补加一条：对公共利益的界定应举行听证，听证程序应符合相关法律程序。

三、公共利益听证程序制度的具体完善

公共利益的范围广泛，但对其界定的程序应遵循一定的基本规则，针对个案可以另立一些程序性的规则。

（一）明确公共利益的相关人

公共利益听证程序的主体一般包括三方：政府、利益相关人，此处的利益相关人包括两方。不同的公共利益相关人可能又有所不同，这就要求在各个部门法中，对相关主体进行明确。之所以会对主体的问题进行明确就是因为举行听证程序的目的即是平衡相关利益人的利益纠葛。此外在主体的分配比例上应该遵循公平公正的原则，第三方的政府部门充当听证主持人的角色。不可让政府在听证程序中既充当裁判者又充当听证利益相关人的角色。

（二）对公共利益听证程序的公开化，保障相关人的知情权

第一，公开听证。公开可以提高政府行政执法的透明度和增强公信力。“让权力在阳光下运行，让更多的公众都能参与进来，允许公众的挑剔，是防止裁量权滥用的防腐剂。这种公开的听证模式，实际上就是在公众的监督下让行政机关做出合理、合法的行政行为。（当然，涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外）”［5］

第二，保障知情权。公共利益一般会对利益相关人造成一定影响，其有权获得通知。笔者以为应将通知的对象具体到个人，以更好地尊重和保障公民的“主体性”和知情权。并且适当延长通知公告的期限和听证申请期限，使利益相关人有充足的时间准备听证事项，并赋予相关人查阅、摘抄和复制听证过程及相关证据的权利。

（三）听证程序中的举证责任认定

一般而言，行政机关必须在听证过程中对其拟作出的听证结果的合法性和合理性承担全面的举证责任。这就产生了举证责任的范围问题，具体包括以下几个方面的内容：

一是案件事实问题。二是法律适用问题。行政机关应当举证证明听证程序所依据的规范性文件正确合法。三是听证程序问题。

关于听证程序中的证据规则，笔者认为，我们应该学习国外先进的制度。行政机关在听证中承担主要举证责任。但基于我国行政程序的职权主义模式，考虑到客观实际情况的需要。在行政机关承担主要举证责任的同时，当事人也应当在某些特殊情形下承担有限的举证责任。我国的听证主持人是行政机关指定的内部工作人员，如果允许听证主持人直接参与本案的调查取证，难免有偏袒行政机关之嫌。

（四）听证过程中的辩论对抗规制

辩论对抗的效果在于使裁判者做出更合理的裁决，听证程序中的辩论亦是起这种作用。听证主持方在裁量之前应给予相对人表达意见、提供证据的机会，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出决定。（作者单位：昆明理工大学法学院）

参考文献：

［1］ 曾祥华，公共利益的界定方法探讨［J］，山西师大学报(社会科学版)，2011年3月

［2］ 李集合，宪法上公共利益概念分析，政法学刊，2008(4)，第87-9l页

［3］ 余莎白，论环境公共利益的界定标准［J］，法制与社会，2011年4月

听证程序篇3

“听证”一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，外延则涉及立法、执法和司法的三大领域。行政处罚中的“听证”。则是指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实、处罚理由以及适用依据进行陈述、质证和辩论的法定程序。

听证制度得以建立的法哲学基础源于英国的“自然公正原理”。这一公理提出两项要求，其中一项为“任何人在承受于己不利的决定时都有权利做出申辩”，这被现代学者认为是作为行政公正程序体系中核心制度的“听证制度”产生的价值基础。从历史上看，当事人得就“指控”或者“不利决定”进行答辩或防御的概念，至少在1732年就已经出现于英国。The Court of King’s Bench以剑桥大学未予被告答辩之机会为由，撤销该校注销Dr.Benfley学位的决定，谓：“即使上帝在对亚当判刑之前，也曾召唤亚当给予辩解的机会!”由此可知，听证权乃本于“两边兼听”(both side shall be heard，Audi alterampaflem)的理念。我国的《行政处罚法》第42条、43条与《行政许可法》第46条到第48条都有关于行政法领域中听证程序的相关规定，《治安处罚法》第98条“公安机关作出吊销许可证以及处2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”明确规定了关于治安案件的处罚过程中听证程序的适用规定。

在学理上。根据不同的标准可将听证程序分为不同的类别。常见的有：依据内容的广狭不同而区分为广义的听证程序和狭义的听证程序；依据是否由法律直接规定必须举行而分为法定听证程序和任意听证程序。两种类型的划分各有其不同意义，从对前者的比较中能够明晰地洞见听证程序的权利结构，而后者的划分则一方面有助于揭示听证程序的适用范围，另一方面则反映出听证制度在价值上的意义。

二、广义听证程序与狭义听证程序

广义的听证程序源自于对广义听证权的认识。美国联邦上诉法院法官H.Friendly对美国宪法上正当程序保障的内涵进行了分析并得出十项要素，被认为是广义听证权的具体内容：“(1)公正的法庭；(2)告知拟采取的行动及理由；(3)反驳拟议行动之机会；(4)声明证据之权，包括传讯证人之权；(5)获悉不利证据之权；(6)诘问对造证人之权：(7)完全依据作成决定；(8)选任辩护人之权；(9)法庭应就提出之证据作成笔录；(10)法庭应以书面载明事实认定及裁决理由”。而所谓狭义的听证权即指获得“申辩”的机会。

我国台湾的学者又将听证程序区分为正式程序的“听证”和非正式程序的“陈述意见之机会”两种。作为正式程序的听证必然是一种“言词辩论”，并以公开为原则。当事人在听证阶段可以委任人、陈述意见、提出证据。经主持人同意后，还可以询问行政机关的代表、鉴定人、其他当事人及其人、互相盘问证人等。正式的听证程序基本上在模仿司法程序，它强调程序的“要示性”以及“听证记录对于行政决策的拘束性”。而作为非正式程序的“陈述意见之机会”原则上系由当事人或利害关系人，以“陈述书”提出事实上及法律上之见解：但我国台湾学者认为在法律解释上。行政机关如认为有必要时，亦得给予言词陈述意见的机会。

此外，无论程序正式与否，为了能够在申辩当中有针对性的陈述事实、提交证据，程序的参加人还应该享有“阅卷权”，或叫“卷宗阅览请求权(台湾)”、“文书阅览权(日本)”。我国台湾的学者认为对于参加听证程序的两者都应该赋予此权，并将其作为“听证权”的一部分。但是日本法对阅卷权的理解和台湾学者有所不同，有日本学者认为“因不利处分侵害自己的权利的参加人，享有文书阅览权。因该处分受到利益的参加人，没有文书阅览权。这是因为，程序法上，文书阅览是在对于不利处分行使防御权的限度内得以承认的”。我国的法律规范没有明文规定听证程序中当事人所能享有的权利种类，但是笔者认为根据立法目的来看，为了达到昕证参与人之间的信息对称。各当事人都应当具有“阅卷权”，而不应当以受行政行为效果影响的不同来划分赋权与否。

三、法定听证程序与任意听证程序

所谓法定听证指的是由法律直接规定的在符合一定要件的情况下必须由行政机关举行的听证程序。而任意听证则是指由欲作决定的行政机关视实际情况而自主定夺究竟是否要举行听证程序的情况。听证程序设立的本意在于，当行政机关要对涉及公民权利有重大影响的问题作出决定时要求行政机关经过一定的法定程序听取其决定所涉及的各方利害关系人的意见，并在充分考虑这些意见的基础上作出最后的决定。这种对行政权力恣意性的限制是通过对行政机关科以履行一定的法定程序的义务的形式表现出来的，因此如果赋予行政机关可以随意决定该法定程序的履行与否，那么欲实现对行政权限制的目的就无异于疯人梦呓。因此，法定听证程序才是听证程序制度的实现常态，任意听证是作为其补充形式出现的。法定听证的范围实际就是行政法上听证程序的适用范围，明确这一范围是把握听证程序制度的基础。

在法定的听证程序之外，面对具体的实际情况，行政机关在作出较为重大的行政决定之前，也可以自主决定举行听证会提升拟作出的行政决定的合法性与合理性。事实上，在法律中明确行政听证程序的适用范围并且以任意听证程序的形式加以补充，体现了行政法上公正价值与效率价值之间的博弈。在我国对听证程序的立法中一直存有一种担心。就是基于听证程序的准司法性和其要式性，设立会大大提升行政成本，影响我国的行政效率。事实上这种担心是没有依据的，任何行政行为的作出首先会在相对人的心理上形成影响。公正合理的行政行为加强政府的威信，而独断恣意的行政行为不但腐蚀行政机关工作人员的素质而且形成公民的对抗心理。政府公信力的丧失才真正导致行政效率的“负值化”。1982年，美国联邦社会保障署作出5000万个行政决定，其中进入听证程序的案件只有26万件，仅占行政决定整数的0.52％。由此可以看出绝大部分行政决定并不需要进入听证程序，结合上面说的片面追求效率的行政行为所带来的恶果，可以说听证程序非但不是整个行政系统的负累，反而起到了安全阀的作用。

综上所述。行政听证程序具有阶段性、有限性、权利性和准司法性的特性。所谓阶段性，是指听证只是处

罚过程中的一个阶段，而不是处罚的全部过程，尽管听证主持人有权提出案件的处理建议，但不能代替行政处罚决定。所谓有限性。是指听证程序适用上的有限性，即听证程序并不必然适用于所有的行政行为作出之前。而且就算是一些法律规定了符合组织听证的行政行为。如果在行政人员充分告知了相对人具有申请听证的权利的前提下，其能够信服行政行为并在规定的申请时限内不主动申请举行听证，行政机关一样不能举行。所谓权利性，是指听证程序举行与否更多的是相对人的一项权利，就如上文所说，没有相对人提出的听证要求，听证程序往往不能启动。所谓准司法性，是指听证程序因为其程序设置的要式性和其他特点而具有的类似司法程序的特征。听证程序的准司法性得到大陆和台湾学者的承认，但是一些日本学者却持反对意见。“鉴于行政厅并不像行政委员会那样得以保障行使职权的独立性，听证主持人是行政厅所指定的职员，并没有设置关于听证的特别职位，没有正式的证据调查程序等，这种听证程序不能作为准司法程序乃至行政审判来定位”。

四、现行《行政处罚法》听证程序规定的缺陷

听证有广狭义之分，广义的听证是指行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人和专家、公众意见的活动：狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定。公开举行由各种利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动，其目的在于通过正当程序将行政决定建立在合法、适当的基础上。避免行政决定给行政管理相对一方带来不公正的影响。

我国《行政处罚法》第42条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告之当事人有要求举行听证的权利”上述规定的听证程序是狭义的听证程序即听证会程序，其含义应该是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚。在制作行政处罚决定的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的活动的方式、方法和制度。有些地方在制定听证程序实施办法时，将“等”字去掉。应该说这违反了立法的原意。适用听证程序的处罚种类难以完全列举，立法的原意是将所有严厉的行政处罚纳入听证范围，“一些地方条件如果具备，适当扩大听证的适用范围，比如将没收较大数额的非法所得或非法财物的行政处罚纳入听证范围，是可以的，是符合行政处罚法精神的”。笔者认为，设置听证的目的是在行政机关作出对于相对人影响较大、较为严重的行政处罚时，以一种类似司法程序的方式保护相对人的合法权利，使得相对人有较多的程序性权利。并在此基础上维护公共利益，而给相对人合法权利带来重大影响的行政处罚并不限于《行政处罚法》第42条所规定的三类，因此，对此处的“等”应作扩张解释，并且，除了法定的听证之外，行政机关认为尽管法律没有规定而在实际中采取听证较为合适的，也可以决定适用听政程序。

听证程序篇4

一、行政听证程序的含义及意义

（一）行政听证程序的含义。行政听证程序是指行政机关在做出重大

的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序。行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”（natural justice）,而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序，听证程序是其核心内容。大陆法系国家的行政听证程序一般认为来源于其法治国理论。我国1996年颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法化”。各国的行政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序；事前听证、事后听证等几种类型。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）人制度；及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。

（二）行政听证程序的意义

1、 从理论角度看行政听证程序的意义。人们经常将权利分为两种：

公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过“不存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神，法只有一种精神，那就是公平精神。”而在法律体系中，维系这种公平精神，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用于规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多的强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。因此，行政听证程序制度的设立，使行政相对人的权益免受侵犯。同时，也保障了行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断。最大限度地限制了行政主体公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个另一起点最佳平衡点。

2、 从经济学角度看行政听证程序的意义。产权经济学家科斯认为，

生产者的目标就是试图节省交易费用，以最低的成本换取最大的利润。同样，在行政法领域仍然存在着成本问题，即行政效率。行政法之所以产生，从经济法角度看，可以归因于理性配置社会资源。行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。表面上看，行政听证程序的设置非但没有减少成本，反而增加了行政机关的负担。然而事实并非如此，“程序是协商而定的，而非通过服从赢得。”一项行政决定对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成后，能够情愿地服从决定。行政听政程序在行政机关违法案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人可能了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。当相对人认识到自己确实违反了相关行政法律规定时，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着对相对人权利的限制，而是在保留了当事人原有的行政救济权利的同时，大大提高了行政效率。同时，由于行政机关在作出最终行政决定之前，通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，将相对人权益的保障提高到一个新的水平，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加。也就是通过提前支付较少的交易成本，置换更大的因违法行政而耗费的交易成本，同时，有效的推动了行政管理目标的实现，有助于行政预期的增殖。

二、行政听证程序规则设置的价值基础

行政听政程序规则是听证程序赖以运行的内在形式保障，规则设置的合理、健全与否，将直接关系到听证程序的可推行性，而规则的设置必须服从、服务于听证程序本身设置的价值基础，因而在讨论行政听证程序具体规则设置之前，有必要明确听证程序建立的价值基础，以此为具体规则的设置确立一价值内涵。

听证程序设置的价值基础应包含两个方面：

（一）公民通过行政听证程序这一民主参与形式，以权利制约行政权力。托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾提及，美国之所以可以持久的保持民主，除了以权力制约权力以外，公民权利是起了很大作用的。美国著名政治学家罗伯特·达尔则认为，民主政治的最核心因素不是权力对权力的制约，而是权力的社会制约，即政党、舆论、社会团体、企业、公民个人的因素对权力的制约，在这些制约因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。从权利的属性来看，公民有权以权利制约行政权力。行政权不同于个人私权，个人私权属于个人所有，可以也应当由个人以其意志自由行使；而行政权属于公权，属于人民之权。人民将行政权交由行政机关作为代表进行运用时，但并不等于行政机关可以在运用人民共有的行政权势，就象个人行使私权一样具有本人的任意性，两类权的运行机制是不同的。人民将行政权交由行政机关行使，但却有运用的制约，即制约行政机关要按人民的共同意志（法律）来运用行政权，而法律则对这种制约做出具体的方向性和程序性规定。行政听证程序正是这一价值的核心体现。

（二）公民权利与行政权力的完美结合是追求社会公正、推进社会发展的最佳途径。显然公民权利有对行政权力制约的需要和必要，因为行政权力具有权力属性，易腐败和扩张。但是对行政权力不应该只是从权力的恶出发，行政权力也有善的一面。伯纳德·施瓦茨认为，现代的美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用，即主要保障每个人都有合适的人类生存条件，因此，“这样一个政府权力的实施必须从上述目标中找到最终理想的社会，必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶，新的利益几乎前所未有地逼迫着法律，要求以法律权利的形式得到确认 。”再者， 行政权力来源于公民权利，最终目的是服务于公民权利，两种权利具有内在和谐性。行政权力在设定、运行上是公民权利实现的过程，这是行政权力最高法律渊源——宪法的本质要求，因为宪法从根本上来说就是公民权利的全面体现。因而，公民权利完全可介入行政权力运作过程，非但如此，公民权利的充分渗透将保证行政权力沿着法制的轨道运行，维护社会的公正，推动社会的良性发展。行政听政程序正是建立在这种价值取向的基础上，行政听政程序所有规则的设置因此也必须服务、服从于此。下文所有行政听证程序规则的探讨也正是建立在这种价值基础之上。

三、具体行政听证程序规则

在制约行政权力和维护社会公正双重价值的规制之下，行政听证程序突破了传统行政法的“行政效率优先”原则，在公正与效率并存的情况下，将公正置于主导的地位。因而，听证程序规则从总体上呈现出“司法化”程序规则的态势。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序规则一般涉及以下几项内容：

（一）听证主持人的选任规则。听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，是听证活动按照法定程序合法完成的工作人员，其中立性是公正听证的最低要求之一。我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定；依据《价格法》制定的《政府价格决策听证暂行办法》规定，听证主持人由价格主管机关决定。可见，在我国听证主持人的选任，完全由行政机关在行政机关内部选定，虽非行政决策者或裁决者本身，但主持人却不能避免与行政机关有着直接的联系，由此，也没有充分的理由使公众相信他们可以不受控制的、独立的主持听证活动。事实也正是如此。主持人中立性的缺乏，使其无法处于客观公正的心理状态，导致听证的明显倾向性。从国外情况来看，各国做法不一，但总的指导思想是保持听证主持人的中立性。英国行政听证程序主持人属于裁判所，行政裁判所独立于普通法院，又独立于行政机关，以其地位的中立性主持听证，根据事实和法律对案件进行裁决。美国行政听证主持人亦称为“行政长官”，“他们是经专业成就遴选制度产生，该制度要求在竞争考试的优秀成绩及特定管理项目方面的经验；他们不得被分配履行与其司法职能不符的职责，他们属于任期雇员，除非有合理理由，不得被罢免或受到处罚。”

（二） 听证参加人的选任规则。广义的参加人包括：听证的主持人、

听证员、书记员、行政相对人及其人、其他利害关系人、案件调查人员，还有比如证人、鉴定人、翻译人等等。[7]狭义的参加人仅指参加听证的除行政相对人之外的利害关系人。本文仅就狭义参加人进行讨论。参加人的选认在行政裁决性听证（即对采取一般行政措施时的听证，我国主要是对行政处罚行为的听证）中，由于利害关系人的范围优先且易于确定，重要性还不甚明了；而在行政决策性听证（包括行政立法和行政机关对重大问题的决断）中，利害关系人范围不仅广泛，而且利益关系复杂，选任规则的公平合理性问题便凸显出来。在这方面,日本公听会(类似于听证会)的关于公述人(类似于参加人)的选拔办法值得我们研究借鉴.日本宪法规定,委员会召开公听会时,必须征得议长的同意,如议长同意举行公听会,则由委员长公布公听会的开会时间、拟在公听会听取意见的方案、拟在公听会听取意见之利害关系人和学识经验者（统称公述人）委员会在预先提出申请者及其他与参会人员中决定，并通知其本人；预先提出申请者，对该法案有赞成或反对者，应不偏袒任何一方，公正选拔公述人；……公述人经委员会同意后，得由人代为陈述意见或代为以书面形式表示其意见。从以上规定可以看出，由于参会人数众多，听证组织者应在客观公正，不偏袒任何以方的情况下，推选出赞成或反对的一方的代表人（公述人）或代表团（由一方或双方推选几个或是几个代表人）参加听证，同时他们可委托人。[8]对比我国相关法律规定，《政府价格决策听证暂行办法》中只对参加人的身份组成作了规定，但却未考虑参加人所持观点的平衡。

（三） 事先告知规则。行政机关举行听证，作出行政决定前，应当

告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。事先告知规则，是听证程序的核心规则之一，很多国家的行政程序法都包含这项内容。日本《行政程序法》15条规定，行政机关作出不利处分时，应在事先留出相当的期限，书面通知该不利处分相对人。[9]美国《联邦行政程序法》第554节（b）规定如下：“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：1.听证的时间、地点和性质；2.举行听证的法律根据和管辖权限；3.听证所涉及的事实和法律问题”。关于听证通知的首要要求是通知必须“及时”（timely），以便受通知人能够适当的对听证问题做出准备。[10] 但通知是否及时，不可能有一个机械的标准，应当依具体听证事项的性质而定，例如听证事项的复杂程度、涉及范围广度等因素都直接影响听证通知的期限标准。

（四）听证形式的选择规则。听证形式的选择必须同时兼顾利害关

系人和行政机关双方的利益。美国《联邦行政程序法》中规定的听证形式主要有两种：正式听证程序和非正式听证程序。两种听证程序的主要区别在于公众参与评论的方式和程序不同。正式听证程序中行政机关必须举行审判型的口头听证，行政决定以听证记录为限；而非正式听证程序中，公众表达意见的方式，主要通过书面提出，没有提问和口头辩论的权利，行政机关决定的根据不受公众评论意见的限制。[11]显然，正式听证程序侧重保障公众的参与权利，非正式听证程序侧重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美国法学结合司法界企图发展一种中间程序，扩大公众的参与程度，同时避免正视听证程序的缺点，混合式听证程序应运而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口头听证，或者有限制的盘问，补充说明理由，回答关键性问题。但在1978年沃蒙延肯核电公司诉自然资源保护局案件的判决中，混合式听证程序受到美国最高法院的禁止。由此，我们在选择时必须考虑以下因素:一是就利害关系人而言，行政机关行政决定对利害关系人权益的影响程度，所采取的听证形式对侵犯利害关系人权益的保障程度，是否考虑这两项因素是听证程序是否公正的分水岭；一是就行政机关而言，听证形式对行政决定的成本的影响程度，对行政决定价值目标的实现程度，这两项因素是行政听证程序的行政性所要求的，亦不能忽略。可见，听证形式的选择规则的精神实质是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政机关的管理成本和执行增加或者代替程序的效益及其花费。

（五）案卷排除性规则。案卷排除性规则是指行政机关按照听证程序

作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保证当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立做出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字未提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定的补充。如《上海市行政处罚听证程序施行规定》第26条规定：“听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听正程序规定》第16条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《政府价格决策听证暂行办法》第24条规定，“应充分考虑听证会提出的意见”，但未规定听证记录和听证纪要的法律效力。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。”可见美国实行的是绝对案卷排除规则。

四、加强行政听证程序规则必要的几点立法建议

我国已经加入wto，行政法制如何一国际接轨变得更加重要。wto规则主要就是行政规则，其三大基本原则之一就是透明原则。这就要求我国行政听政程序的范围应进一步扩大，不能仅限于行政处罚方面，而应扩展到行政立法、行政许可等多项制度当中。同时，听政程序在规范程度上应进一步加强以适应国际化的需要：

（一）行政听政参加人范围的扩大。目前，我过行政程序的当事人仅

限于行政机关和相对人，而在西方国家一切与该处理决定有利害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利。

（二）听政笔录制度。《行政处罚法》第二条仅规定“听政应当制作

笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听政程序形同虚设。而西方国家对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为列，其第556条规定听政笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听政程序中提出的全部文书，申请书。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。

（三）案卷制度。在我国，行政机关作出最终处理决定时的依据是什

么，是限于听政笔录中的内容还是要结合其他内容，发律位予明确。美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听政笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”正象伯纳德.施瓦茨所说的那样：“在依法举行的听政中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”因此，在我国的行政听政程序中明确这一点非常必要，是其准司法性的体现。

（四）在行政许可和行政强制制度中建立听政程序。行政机关在实施

许可行为时，应允许厉害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由。以防止行政机关在行政许可中的偏私。此外，在行政强制中，如果对行政机关滥用行政强制的行为不采用事前的预防，不但给事后的救济曾加负担，也会使处于弱势地位行政相对人造成不可弥补的损失。

参考文献资料

1、 应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调

查》，法律出版社，2001年版；

2、 托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》，商务印书馆，1997年版；

3、 罗伯特·达尔著：《民主理论的前言》，转引自《以社会制约权力——

托克维尔、达尔的理论与公民社会》，生活读书新知三联书店1995年版；

4、 伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》王军等译，中国政法大学出版社，1997

年版；

5、 威廉•韦德著，徐炳译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年

版；

6、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版；

7、张庆侠：《行政听证程序基本原则制度的完善》，载《河北法学》，2001

听证程序篇5

立法和实践，提出了健全我国行政听证制度的具体设想和建议。特别提出了行政听证必须遵循的四项基本原则，即公开原则、职能分离原则、事先告知原则、案卷排他性原则。论文结合国内外立法分析了每项原则的具体要求，并对健全我国行政听证程序提出了建议和设想。

关键词: 行政听证程序 基本原则 公开，职能分离 事先告知

听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取

利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实

上就是法院审理案件的程序。本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。

行政听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的"自然公正原则"。WWW.133229.cOM该原则是"英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。"它是"支配行政机关活动的程序方面的规则"，也是"一个最低限度的公正原则"，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。①前一个程序规则就是听证规则。在美国，听证不仅是普通法上的一个重要原则，而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第5条规定："未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产"。正当法律程序的意义就是公正行使权力，行政机关作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。②美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据，但被认为是法治国家不成文法的重要原则。③1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。此外，奥地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》，韩国1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。

我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础，如宪法第27条第2款规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。但听证程序毕竟不同于一般的"走群众路线"、"倾听人民意见"的工作原则，它具有自身特殊规则和适用范围，能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征，全面认识听证程序的重要意义，本文结合国内外听证程序的基本理论与立法实践，对听证程序的基本原则加以分析和研究，以期有助于健全我国行政听证程序。

听证程序之所以不同于通常意义上的"听取意见"、"兼听则明"等工作方式，就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同，但具有共性的原则大致有以下几个：

一、公开原则

公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第42条规定："除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行"。听证的目的是听取对方当事人意见，怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢？最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解，避免被调查人"处于黑暗之中"。④具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列为第一位。⑤

当然，公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密，个人隐私的事项，可以不公开听证，这是很多国家的习惯做法，有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如，日本《行政程序法》规定，"听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。"⑥德国《行政程序法》也规定，"言词辩论采用不公开原则"，"在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加"。⑦当然，不公开听证毕竟是个别国家的做法，而且"少数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在"。例如，美国正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量权，不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求，是在考虑了个人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允许的决定。⑧

二、取能分离原则

职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则，即"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避"。

职能分离原则来源于古老的自然公正原则。该原则主张"每个人不能作为自己

案件的法官"，它不仅适用于司法职务，也适用于行政职务。《英国行政法》一书对此作了较全面的介绍，"公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定。一个行政决定不能由和该决定有利益牵连的人作出，这是自然公正原则对行政程序的要求"。"任何人不能就同一

事件同时作为追诉人和裁判官，因为这种情况也是作为自己案件的法官"。⑩

当然，行政机关不同于司法机构，它不是专门的裁决机构，鉴于行政机关处理的问题涉及较复杂的专业知识和技术，为了提高效率，避免增加财政开支，立法不可能要求行政机关内的追诉调查职能与听证裁决职能完全分开，由独立的机构行使。能够做到的只是内部职能分离，即在同一行政机关内部，执行调查追诉职能的人，不得主持听证和参加裁决。这也是很多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离，是因为事先进行调查追诉的人如参与裁决，必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，而忽视当事人所提出证据

与反驳意见，甚至调查追诉人秘密调查没有经过当事人对质的证据，也可能作为裁决的基础，这对当事人来说是很不公平的。事先调查和追诉的人，对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。如果调查和追诉人员与主持听证的人员和裁决人员合一，即使主持听证和裁决的人没有偏见存在，也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。(11)

我国《行政处罚法》第42条的规定体现了职能分离原则，但此规定过于原则，因为"非本案调查人员"的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员。《行政处罚法》公布后，很多行政机关在制定相关实施办法时，大多将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，尽管如此，仍难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响。特别是在法制机构人员本身作案件调查人员时，更能以避免这种情况。为了保证职能分离原则的真正落实，必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。美国这方面的经验可资借鉴。1946年前主持听证的人员只能行使机关授予的职权，无特殊地位，不能取得当事人的信任，1946年《联邦行政程序法》明确规定了听证审查官制度，1972年后改为行政法官。行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制。1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门内设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派，可以在不同机关服务。

与听证公开原则一样，职能分工原则也不是绝对的。特别在行政机关的高层，职能融合仍是被允许的。(12)而且在某些特殊领域，职能分工仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，也不可能做到职能分离，应当允许相对融合。(13)

三、事先告知原则

行政机关举行听证，作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。

事先告知原则是听证制度的核心内容之一。很多国家的法律原则和程序法包含这项听证原则。根据英国自然公正原则，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：（1）公民有在合理时间以前得到通知的权利；（2）公民有了解行政机关论点和根据的权利；（3）公民有为自己辩护的权利。其中前两项内容就是有关事先告知原则的体现。日本《行政程序法》第15条规定，行政机关作出不利处分时应在事先留出相当期限，书面通知该不利处分的相对人。书面通知应当包括：（1）作出的不利处分的内容以及有关法令条款的依据；（2）构成不利处分原因的事实；（3）听证的日期和场所；（4）管辖听证事务的组织名称和所在地。此外，美国、德国的行政程序法也规定了较为详细的告知原则。该原则主要解决以下几个问题：

（一）告知的对象。行政机关举行听证前，应当将听证事项及时间地点告知相对人。相对人的范围，即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国《行政处罚法》将其界定为"当事人"，即受处罚人，美国法律则界定为"利害关系之当事人"，即"因听证的结果，而权利义务直接受影响之当事人"。德国《行政程序法》则将其界定为"相对人或关系人"。由于听证的目的是听取利害相关人的意见，不仅限于受处罚人或当事人的意见，所以，听证告知的对象应当比当事人更广，包括相对人和其他利害相关人。

（二）告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人预先留出一定的准备时间，即告知与听证之间的时间，不宜过短，否则会影响有关人员的准备，但也不宜太长，以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。(14)各国立法规定须"适时"（timely)

（美国联邦行政程序法第554条）或在听证之前"一定期间"内发出通知（日本行政程序法第15条）。我国行政处罚法规定为7日，至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定，须在行政程序法中加以明确。

（三）告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利，听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国《行政处罚法》对此未作详细规定，各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化，增加了"当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定"等.(15)

（四）告知的方式。听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。我国《行政处罚法》未作规定，但各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知（但要记入笔录）等。

四、案卷排他性原则

案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定："听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章"。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字示提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定补充。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26条规定："听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据"。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定："劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据"。

目前争议的问题是：听证笔录在行政决定中的作用是什么？一种观点主张应全面借鉴吸收案卷排他性原则，特别是吸收其精髓，"行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的；如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会"。(16)

也就是说，听证笔录应当作为行政决定的主要依据。

另一种观点认为，听证笔录只能作为行政决定的依据之一，因为听证之后补充的证据不能认为是无效的，仍应作为依据，当事人也可以不提交有关证据，因而无法做到听有证据都必须在听证中出示并经过质证后确认。特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据在听证会上质证，在法理上不成立，实践中也做不到。从我国目前听证制度的适用现状看，一方面，听证笔录的作用仍未被充分重视，行政机关作为程序的发动者和终结裁判者，在使用听证笔录方面仍享有较大的自由裁量权，而且未经听证的证据和事实仍然对行政决定起着相当重要的作用，这与听证程序本身中的案卷排他性原则要求还有一定差距；另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物，行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决，听证后采纳证据、认定事实仍不能避免，加之行政决定并不是最终决定，还要接受司法审查，所以为了达到听证程序本身所追求的目的，

我们同意将听证笔录作为行政决定主要依据的观点。

以上是听证程序的主要原则和制度，除此之外，还有回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则、委托原则等。这些原则的重要性并不亚于前述的四项原则，只是由于它们多为行政程序的一般原则，且为人们更加熟悉等原因，在此不作详细论述。

①⑩王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年3月版,第152页,第153-154页。

②（美）杰罗姆·巴伦，托马斯·迪罗斯著:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995的版,第102、108页。

③参见（台）行政院研究发展考查委员会编印：《各国行政程序法比较研究》，第168页。

④margaret allars, lntroduction to australian administrative

law,butterworths 1990,at 265.

⑤⑨(11)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1993年版，第433页，第437页，第438页。

⑥⑦章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年版，第108页。

⑧杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年版，第225页。

(12)参见（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第303页。

(13)参见美国1946年《联邦行政程序法》第554条。

听证程序篇6

    关键词：听证制度；听证程序；税务行政处罚

    听证程序，作为现代行政程序法中的核心制度，受到世界各国的普遍重视。改革开放以后，我国于1996年颁布的《行政处罚法》，是我国行政处罚听证制度的正式引进。同年，国家税务总局颁布了《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《听证程序试行办法》），确立了税务行政处罚听证程序制度。这是我国行政法制建设的一个里程碑，具有划时代的意义。听证程序在税务行政处罚过程中的具体运用标志着我国税务行政的民主化、科学化和法制化的建设发展到了一个新阶段。

    目前我国的税务行政听证制度已经运行了十几年，随着经济的快速发展，原来制定的一些内容已落后于行政法治发展的需要，加之缺乏较为详细的配套性规定，听证程序在保障行政处罚公正合理的功能方面越来越差，因此修订《听证程序试行办法》迫在眉睫。笔者通过对税务行政处罚听证程序的现状以及运行过程中存在的问题的分析，结合自己的工作实践，提出了完善我国税务行政处罚听证程序的设想和措施。

    一、听证程序的内涵及功能

税务行政处罚听证程序是指为了保护纳税人的合法权益，税务机关在作出影响纳税人重大权益的行政处罚决定前，在听证主持人的主持下，在税务当事人的参与下，对案件事实和证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。它具有三大功能：⒈保护功能。听证程序能赋予纳税人一种事前自卫的权利，通过发表自己的观点和意见与案件调查人员当面质证和辩驳，以纠正非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。

    ⒉监督功能。通过听证，审查税务行政机关即将作出的行政处罚是否正确，以此保证税务行政处罚的公正性和合法性，促进依法行政、依法治税。

    ⒊教育功能。通过听证有利于宣传税法，加强税收法制教育，减少行政复议和行政诉讼案件的发生；同时对改进行政管理，提高执法水平，改善征纳关系都能起到积极的作用。

    二、我国税务行政处罚听证程序在实践中存在的问题⒈税务机关和当事人在思想认识上的偏见使得税务行政听证程序在实践运用中没有得到普遍的关注和推行。我国的税务行政听证制度是借鉴国外经验在行政法制化和民主化进程中的自觉选择，“听证”一词对于广大群众和税务干部还比较陌生，对当事人申请听证和税务机关组织实施听证都还存在思想偏见。一些税务工作人员的素质差别很大，长期以来存在着“重权利轻义务”的思想，只认识到告知当事人有听证权就是义务，因此，当当事人提出听证要求时有的税务机关则故意规避听证程序的举行，因为他们担心公开举行的听证会，有可能暴露税务机关在执法中存在的问题，甚至在税务行政处罚中尽量不作出适用听证程序的处罚，人为降低罚款数额或只要求税务违法当事人补缴税款而不缴罚款等情况。此外，长期以来，人们的法律意识和合法权利保护意识相对比较薄弱，在行政处罚中对听证程序缺乏信心，在自古“民不告官”思想的影响下，不想听证、不敢听证、放弃听证；同时还担心一旦举行听证就会得罪税务机关。因此，税务机关每年处罚的案件相当多，而举行听证的案件却相当少，税务行政处罚的听证制度形同虚设。

    ⒉税务行政听证程序适用范围狭窄，当事人的合法权益不能全面得以保障，有违税务行政听证程序的立法本意。目前，税务行政处罚的形式归纳起来有三种，即罚款、没收违法所得和停止出口退税权。根据相关规定：“税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者其他组织作出10000元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。”也就是说，税务行政处罚的听证范围仅限于规定数额以上（或较大数额）的罚款，并不包括没收违法所得和停止出口退税权。而实际上以出口企业为例，对于绝大多数出口企业来说，如果停止某个阶段的出口退税权所造成的经济损失是不可估量的，而且数额是巨大的。显然要比“规定数额以上罚款”的处罚严厉得多。还比如《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据这一规定，在税收实践中“取消增值税一般纳税人资格证”属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证照”的范围。因为这个证书是税务机关依申请核发的，是允许纳税人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书，就意味着享有领购、开具、取得增值税专用发票的资格，就可以凭借增值税专用发票的抵扣联从销项税额中抵扣进项税额，如果没有增值税一般纳税人资格证书，就不能从销项税额中抵扣进项税额，致使纳税人多缴税款，而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营，甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致停业。可以说，这比罚款严重得多。

    ⒊对个体工商户、外国人和无国籍人员缺乏适用听证程序条件的界定，造成税务机关在行政执法中无法可依。《听证程序试行办法》规定：“为了规范税务行政处罚听证程序的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，制定本实施办法。”其中并没有对个体工商户、外国人、无国籍人员适用听证程序条件进行界定。

    民法通则规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事生产经营的，为个体工商户。”个体工商户既不是法人、又不是其他组织也不同于自然人，它是一种特殊类型的民事主体。而在税收实践中对个体工商户的税务行政处罚案件又相当的多，我国一直按公民的标准给予听证权。但是个体工商户因其从事生产经营活动又能等同于公民，如果按照公民的标准适用听证程序显然标准过低。随着我国对外开放的进一步深入和经济全球化速度的加快，外国人和无国籍人员在我国的商业活动大量增加。而《听证程序试行办法》忽略了公民与外国人、无国籍人员的区分，使外国人、无国籍人员的税务行政处罚听证处于无法可依的状态。对于这一类人应当如何适用听证程序已经成为一个迫切需要解决的问题。

    ⒋税务行政处罚听证申请人范围未明确，当事人提交听证申请的方式、期限规定不合理，代位听证权难以实现。目前听证申请人仅指当事人。而在现代化的行政进程中，行政关系中的利害关系人是多元的，当事人与案件存在利害关系的第三人的角色也是相互转换的。比如：某纳税人于2010年因涉税违法被税务机关处以罚款5000元，依法申请了听证，但某纳税人在听证申请期内因意外死亡，他的儿子要求代位听证。但是由于目前听证制度对此并没有明确规定，导致其儿子要求代位听证未获批准。再如：丙和丁签订了一份购销合同，丙要付货款给丁，期间由于丙税务违法，被税务机关处以40000元罚款，这时，丙如果缴纳罚款将会不能支付货款给丁，进而影响到丁的合法权益，假如丙放弃听证申请权，那么丁根据现行规定也不能代位丙行使听证申请权。显然对与当事人存在利害关系的第三人（甲的儿子和丁）是不合理的。

   此外，我国税务行政处罚听证程序中还规定了告知制度，即“税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点，听证主持人的姓名及有关事项。”但是对于当事人提出听证申请的时间、方式、是否有权查阅相关证据以及对当事人听证申请的审查和《税务行政处罚听证通知书》的内容中均没有具体设定，因此，在实践中难以操作。     ⒌职能分离制度不严谨，听证主持人“超脱”难，“听证会组成人员”职责不明确。在我国，“税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持”，体现了职能分离。但是这种规定过于宽泛，“非本案调查人员”既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是本机关其他部门的人员，还可以是机关领导。尽管国家税务总局后来将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，仍难以避免这类人员与调查人员的接触。往往是一个税务机构同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在表面上，是由三个不同的部门和人员分别行使职能了，但是实际上并没有真正做到职能分离。因此，我国的职能分离只是内部职能分离，因而，造成税务听证主持人在实践中很难真正独立自主，达不到国家税务总局所说的“超脱”地步。由此造成了税务听证程序流于形式。

    另外，《听证程序试行办法》中没有明确“听证会组成人员”指的是哪些人员。从条文规定中也看不出“听证会组成人员”的职责是什么。在实践中有的地方把听证组织者、听证双方当事人、听证主持人等当作税务行政处罚听证组成人员，由于条文规定不明确，造成职责不清，争议较大。

    ⒍税务行政处罚听证笔录的法律效力不明确，听证报告内容过于简单，影响了税务行政处罚的公平、公开、公正。我国听证程序规定：听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起的作用没有明确规定，这就会出现听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或参考依据的问题，假如税务机关在听证之外又获得了新的有利证据怎么办？如果说听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一依据，那么税务机关就可以依据未在听证中出示的材料作出裁决，由此，听证程序就会成为税务机关实行法治的装饰品。同时我国对听证笔录形成的报告也没有设定统一的格式和内容要求。在实践中，无法反映听证中应当反映的内容，更没有起到为最后裁决提供最好依据的作用。

    ⒎申请回避的有关规定不全面，难以保证案件的公正审理。《听证程序试行办法》规定：“当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”也就是说，当事人如果认为听证主持人与本案有直接利害关系可以对提出回避申请，而对于在本案听证过程中涉及到的听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人，没有规定当事人是否可以提出回避申请，也没有明确申请回避的决定权。同时，“回避申请应当在举行听证的3日内向税务机关提出，并说明理由。”是要求当事人必须在举行听证前的3日内提出回避申请，这样的规定不利于当事人回避权的实现。

    三、完善我国税务行政处罚听证程序的设想和措施⒈加大普法宣传力度，正确看待听证制度的社会价值，不断提高行政执法人员的执法水平。一方面，通过宣传使公民了解听证是怎么回事，消除当事人对听证的顾虑。通过听证，让当事人正确表达自己的意见，对有关实事、证据、法律依据进行质证、辩论，保证当事人通过正确行使权利来维护自己的合法权益。另一方面，开展税务机关执法人员的政治理论学习和职业道德教育，加强相关法律知识的学习，强化业务培训，提高行政执法人员的素质，通过公开听证，实施阳光行政，接受人民群众的监督，为行政执法水平的整体改善创造良好的群众基础。

    ⒉引入重大税务行政处罚概念，扩大税务行政处罚听证范围，明确税务行政处罚听证对象。引入重大税务行政处罚概念，把个体工商户、外国人和无国籍人员纳入听证范畴内，即税务机关对公民、个体工商户、外国人、无国籍人员、法人或者其他组织在作出对当事人利益影响重大的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。”重大税务行政处罚包括：对公民、外国人和无国籍人员作出2000元以上（含本数）罚款，对个体工商户作出5000元以上（含本数）罚款，或者对法人或者其他组织作出10000元以上（含本数）罚款的处罚；进一步扩大税务行政处罚听证范围，除规定数额以上（或较大数额）罚款外，还应当包括停止出口退税权、取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权和收缴发票或者停止发售发票等。

    同时，从维护当事人的权益出发，扣缴银行存款、依法拍卖或者变卖商品、货物或者其它财产的税收，强制执行措施也是对纳税人利益影响重大的行政行为，以上都可以参照适用听证程序，以保证税务行政处罚的公正合理。

    ⒊进一步扩大听证申请人的具体范围，完善告知程序和审查制度，保障当事人的合法权益。听证申请人不仅应包括当事人或具有直接利害关系明显的当事人，还应当包括与当事人有间接利害关系的其他人，比如：与当事人有关系的继承人、重大利益关联人、受害人等等。建议在当事人收到处罚决定书之日起，5个工作日内向税务机关提出听证申请，逾期不提出的，视为放弃听证权利。税务机关的听证告知可以采用三种方式：即书面直接送达、邮寄告知和公告告知。建议把阅卷制度引入听证程序中，明确赋予当事人及其他利害关系人有查阅、摘抄、复制相关证据材料的权利，但阅卷权的范围应有所限制，例如案情讨论、案件线索来源、税务行政机关内部案件审批手续，以及其他不宜公开的证据材料，可以不在阅卷范围之内。借鉴我国民事诉讼制度的规定，建议将《税务行政处罚听证通知书》的内容确定为：⑴当事人的违法事实和证据；⑵行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定；⑶享有要求听证的权利及提出听证要求的期限；建立听证程序的审查制度。在当事人提出要求举行听证的申请后，税务机关根据规定审查当事人提出的申请是否符合听证要求，审查的内容应当包括：⑴提出申请的是当事人还是与其有利害关系的其他人；⑵当事人是否是针对重大行政处罚决定提出听证要求；⑶当事人是否在法定期限内提出听证要求；⑷当事人在法定期限之后提出申请，是否受到不可抗力的阻碍。如果当事人提出的要求举行听证的申请不符合上述条件之一，税务机关不予受理，并在当事人提出听证申请的3日内制作书面报告，说明理由，并送达当事人，以充分保障当事人的合法权益。

    ⒋明确职能分离原则，确定听证主持人的“超然”地位，规定听证会组成人员的产生方式，明确听证员的职责和人数。完善税务行政处罚听证主持人制度。听证主持人应具备律师、税务师资格，并且具有一定年限的税务工作经验，必须从法律上对主持人的选拔任命条件、资格取得、享有指挥听证程序进行和作出建设性的处罚决定的职权职能、法律地位等作出明确规定。确立听证主持人相对独立和公正的“超然”法律地位；规定内部法制机构应当脱离调查职能，专职听证。明确“听证会组成人员”的概念，确定“听证会组成人员”的职责，规定“听证会组成人员”是以听证主持人为主、由“非本案调查机构的法制机构人员”组成的三人（含三人）以上的奇数小组，或者借鉴人民陪审员制度，规定组织听证的机关可以聘请本单位以外的具有相关专业知识的听证员参加听证。“听证会组成人员”的职责是代表税务机关组织税务行政处罚听证，在听证结束后将共同研究处理意见报税务机关负责人。对于分歧意见较大的，可以采取投票确定最终处理意见。

    ⒌确立案卷排他性原则，明确听证笔录在行政处罚中的作用和地位，设定听证报告的统一格式及主要内容。借鉴国外的“案卷排他性原则”，即“听证笔录的“唯一性原则”。建议所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。

    税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据；听证结束后，听证主持人按照规定的统一格式制作听证报告，报告的内容至少载明下列事项：⑴案由；⑵听证主持人、听证员、记录员、听证参加人情况；⑶听证举行的时间、地点和方式；⑷案件调查人员提出的当事人构成违法的事实、证据和处罚建议，当事人陈述、申辩的内容，双方争议的焦点；⑸认定的证据及对本案处理的意见；⑹听证主持人的签名和意见出具日期等。听证主持人将根据听证情况和处理意见形成的报告书提交给税务机关负责人。税务机关再根据听证报告制作税务处罚决定书；除当事人放弃听证权利外，对应当进行听证的案件，税务机关不组织听证，行政处罚决定不能成立，以此强化听证笔录在行政处罚中的法律效力。

    ⒍完善听证申请回避制度，保障听证程序正常运行。借鉴国外经验，建议规定当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。听证主持人是本案当事人的近亲属，或者认为自己与本案有直接利害关系或其他关系可能影响公正听证的，应当自行提出回避；当事人除有权对听证主持人申请回避外，还有权对听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人提出回避申请。同时规定对当事人申请回避的决定权。当事人申请听证主持人回避的，由举行听证会的税务机关负责人决定。当事人申请听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人回避的，由听证主持人决定；回避申请应当在举行听证前向税务机关提出，并说明理由。回避事由在听证开始后知道的，也可以在听证结束前提出。

听证程序篇7

1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。《中华人民共和国行政许可法》也规定了听证程序，

由此可见，听证程序无论在行政处罚还是在行政许可程序中，都已经明确了其应有的法律地位。“听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序。在国外倍受推崇，被认为是实现公民参与权、防止行政专横、保障行政处理公正、减少行政争议的有效途径。”⑴

但是，由于我国在听证程序上的进程以及听证程序实施经验的欠缺，听证程序有待进一步完善。本文将从行政处罚听证程序为着眼点，探讨行政处罚听证程序的若干问题。

“行政处罚中的听政是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。”⑵

一、关于数额较大的罚款问题。

何为“数额较大”？可谓众说纷纭，莫衷一是。

在《行政处罚法》颁布之后，各部委、地方各级政府、人大都不同程度地就听政程序（有的包含在行政处罚程序中）作出了相应的规定。其中，对数额较大的罚款的确认更是体现了地方和部委的特色。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条规定的较大的幅度为“对公民处以超过1000的罚款，对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款”。中国证监会制定的《行政处罚听证规则》第二条规定的是：“（五）对个人处以罚款或者没收违法所得人民币5万元以上；六）对法人或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币30万元以上；”《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第三条规定的是：“对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款”；安徽省池州市《池州市行政处罚听证程序规定》第三条规定的是：“较大数额罚款是指对公民处以1000元以上的罚款、对法人或其他组织处以10000元以上的罚款。”《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条规定的是：“财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。”《贵州省专利行政处罚听证规则（试行）》第五条规定的是：“（一）拟对公民处以2000元（含2000元）以上的罚款；（二）拟对法人或者其他组织处以10000元（含10000元）以上的罚款；”《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》内容更为详细：“一、法律、法规、规章对某类违法行为罚款没有最高限额规定的，对非经营活动中公民的违法行为处1000元（含1000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处5000元（含5000元）以上罚款为”较大数额罚款“；对经营活动中公民的违法行为处3000元（含3000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处1万元（含1万元）以上罚款为”较大数额罚款“。二、法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为”较大数额罚款“。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为”较大数额罚款“。三、法律、法规、规章、国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中”较大数额罚款“标准另有规定的，从其规定。”

从以上部委和政府规章可以看出，数额较大的罚款基本上是采取了个人和单位的区别对待，有的（如贵州省政府）还对是否经营活动进行了进一步的区分。

对《行政处罚法》中的规定如何解释，笔者认为，既要符合立法的本意，又要符合解释的规范性要求。《立法法》规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”，并且规定了需要法律解释的情形：“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”笔者认为，对《行政处罚法》第42条的解释就符合《立法法》中“法律的规定需要进一步明确具体含义的”情形，应当由全国人大常委会作出立法解释。同时，应当注意的是，《行政处罚法》并没有赋予其他行政机关制定所谓办法或者实施细则之类的规定。那么，该如何界定“数额较大的罚款”？笔者认为在原则上应当考虑两个原则：一是相对权利人保护的原则。鉴于行政处罚公平机制的需要，对相对人的保护应当尽可能地扩大，给予相对人尽可能多地陈述和申辩的机会。基于这种考虑，应当尽可能地把“数额较大”的标准定的低一些；二是行政效率原则。行政效率原则的含义是行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。⑶在此基础之上，考虑《行政处罚法》的整体性，可以采取以下的方式：一是由全国人大常委会授权地方各级人大或者授权国务院制定数额较大罚款的权力，改变目前这种政出多门的无序局面――就拿北京市和证监会对个人的处罚幅度相比，1000元和5万元，整整相差了50倍！二是要考虑《行政处罚法》关于简易程序处罚的规定，《行政处罚法》第三十三条规定对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款的行政处罚的，可以适用简易程序。这种规定体现了无论是否经营行为，仅仅针对公民和法人或者其他组织简单的分类方法，通俗易懂。对听证程序中的罚款仍然可以沿用这样的分类法。在数额上，要存在简易程序和听证程序的明显差别，根据我国现在的国民收入状况分析，二者相距10倍较为合适，即对公民处以五百元以上、对法人或者其他组织处以一万元以上罚款的行政处罚的，应当适用听证程序。

二、限制人身自由是否需要听证的问题

《行政处罚法》第42条第二款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”治安管理处罚条例——包括现行的《治安处罚法》仍然没有规定作出治安行政处罚决定需要听证。“实际上也就是将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。限制人身自由的行政处罚是行政处罚中最为严厉的一种行政处罚，较大罚款都在听证之内，而将其排除在听证之外，从逻辑上讲，是难以成立的。从现实生活中反映出来的问题看，一些公安机关滥用行政拘留的情况相当严重，没有程序上的公正，很难扼制这一权力的滥用，笔者认为亦应将限制人身自由的行政处罚纳入到听证范围之列。”⑷“行政处罚关系到当事人的权利和义务及责任，原则上都应听政。但是，在某些情况下，可免除听政或应禁止听政，免除听政的情况主要有：（1）在紧急情况下，或为了公共利益有必要立即裁决的；（2）如果举行听政将难以遵守对裁决有重大关系的期限的；（3）行政机关将拒绝当事人的请求，而且对当事人在申明中的事实陈述，没有不利或作不同认定的；（4）行政机关所作的大量同种类行政处罚；（5）行政过程中所采取的强制措施；（6）在规定期限内未提出任何异议的。如果有涉及国家机密或公共安全的情况，应禁止听政。”⑸这表明，对限制人身自由的行政处罚，应当举行听政。

但是，这样的原则性的排除方案，显然不是我国目前立法的方案。我国的行政处罚法对行政处罚的听证范围是采取限定范围的形式，“一是考虑公平与效率兼顾的原则，二是考虑我国国情。既保证行政机关处理行政处罚案件的效率，也注重行政处罚程序中的民主程序建设。”⑹

从目前我国《治安管理处罚法》的规定内容来看，许多的行政拘留涉及的违法行为并不是必须当场或者立即需要拘留的。所以，对行政拘留的行政处罚进行听政并不影响行政机关的行政效率。反而，会促进公安机关依法行政，提高工作效率，增强证据意识，确保相对人的合法权益。有利于社会的和谐和进步，防止权力滥用的现象。

三、听政之后行政机关能否继续调查

《行政处罚法》第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。从该规定的字面文意来理解，行政机关在举行听政之后，就应当作出决定，这个决定按照《行政处罚法》第38条的规定，有行政处罚、不予行政处罚的两种决定。同时，为了监督行政机关依法办案，该条同时规定了“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”和“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”两个约束性的规定。但是，该条的适用的前提是什么呢？是“调查终结”。也就是说，听政结束以后，行政机关不能以事实不清，证据不足，需要重新调查或者补充证据为由，继续展开对当事人的调查。这就要求行政机关下拟作出行政处罚之前，在听政程序举行之前，一定要充分对违法行为进行调查，做到胸有成竹之后，再通知当事人是否举行听政。“案件调查终结后，应当由承办人员汇报案情和处理意见，同时应当举行听政。”⑺

但是，也有不同的意见。有人认为，主持听证的机关在听证结束后，可以开始调查，核实有关证据材料。如果主持听证的机关经过调查后，认为事实并不清楚，那么，法律一般都应同意再次进行听证，制止主持听证的机关认为无须再听证之必要。⑻

笔者认为，为了体现保护相对人合法权益的基本原则，不能让相对人多次处于听政的紧张准备状态。行政机关在处罚之前，告知相对人进行听政时，就说明行政机关已经充分地调查，只是需要听取相对人的意见和证据。这和行政许可等听政又有本质的区别。所以，听政只能进行一次，并且听政结束后，行政机关不得继续调查，只能就听政后的状况进行行政决定，督促行政机关在作出行政处罚之前审慎、尽职。

四、听政笔录的法律价值

听政笔录涉及当事人和行政机关双方的意见和对证据的确认与否认，在认定当事人是否有违法事实和行政机关拟进行的行政处罚是否有法律依据等等方面具有重要的作用。但是，行政机关能否把听政笔录作为证据使用呢？听证笔录对行政机关作出行政处罚的决定有无约束力？相当多国家的行政程序法对此作出了规定，主要有两种态度：一是美国行政程序法坚持的案卷排他性原则――指行政行为只能以案卷作为根据，即以经过听证记录在卷的证据为事实根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未质证的证据为根据，行政认知除外，行政机关的决定必须根据听证会的案卷作出，不能在案卷之外，以行政相对人不知道或没有在听证会上论证的事实作为根据，否则行政决定无效；二是日本、德国、韩国、瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作为根据。行政机关在作出决定时，应斟酌听证记录，然后作出行政决定，如日本行政程序法第26条就规定，“行政机关为不利益处分决定时，应充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见。”⑼“个人、组织有权陈述意见，执法者必须认真听取，记录在卷，并作为处罚决定的重要根据。”⑽“听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据之一；也是当事人不服行政处罚决定提起行政诉讼时，行政机关向人民法院提供的证据一。”⑾我国《行政处罚法》没有具体规定，各部门的规定也不一样。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第十二条规定：“听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，向行政机关负责人提出书面意见。行政机关责人应当根据听证主持人的意见和听证笔录，依法作出行政处理决定。”由此可见，听证笔录只是行政机关负责人作出行政决定的根据，和听证主持人的意见一样，不能作为证据使用。《上海市行政处罚听证程序实施规定》第二十六条（听证笔录的效力）则明确规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”

笔者认为，听证只是行政处罚特殊情况下的一个必经程序，听证笔录只是重点证明行政机关和行政相对人对拟作出的行政处罚的合法性、证据效力等等进行质证和辩论的过程，它相当于法院审判过程中的庭审笔录。它只是对证据的效力发表意见的记载。而对于行政处罚依据的事实，还是靠行政机关调查的证据进行确认。如果行政相对人对违法行为没有异议，也是行政机关取证后，行政相对人对行政机关的证据没有异议，行政相对人的违法行为是通过证据确认的，而不是靠行政相对人的自认确认的，在一般行政处罚程序中的听证程序中是不能适用自认规则的。这和民事诉讼中，在指控人不提供证据的情况下，对方自认从而确认指控事实的认证方法截然不同。听证笔录对行政机关的约束力表现在行政诉讼中的对具体行政行为的审查范围上，即行政机关在行政诉讼中不得举出超出听证笔录中向行政相对人出示并且质证、辩论过的证据。所以，听证笔录只是证明一个过程，充其量属于程序性证据，而不是行政机关进行行政处罚的实体性证据。

「参考文献

⑴孙琬钟江必新主编《行政管理相对人的权益保护》P160

⑵支馥生主编《行政法教程》武汉大学出版社1991年版P344

⑶徐继敏著《行政证据通论》法律出版社2004年版P170

⑷孙琬钟江必新主编《行政管理相对人的权益保护》P160－161

⑸支馥生主编《行政法教程》武汉大学出版社1991年版P345

⑹最高人民法院行政审判庭编写《中华人民共和国行政处罚法释义与讲座》警官教育出版社1996年版P84

⑺同⑸

⑻应松年等主编《行政处罚法全书》中国社会出版社1996年版P72

⑼徐继敏著《行政证据通论》法律出版社2004年版P189

听证程序篇8

广东省行政处罚听证程序实施办法完整版第一章 总 则

第一条 为了规范行政处罚听证程序，保障和监督本省各级行政机关依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，结合本省实际，制定本办法。

关联法规：

第二条 听证程序遵循依法、公开、公正的原则。

除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应公开举行。

第三条 听证程序实行告知、回避制度，当事人依法享有陈述权、申辩权和质证权。

第四条 公民、法人或者其他组织对各级人民政府违反本办法的行为，有权向上一级人民政府申诉或者检举;对县级以上各级人民政府工作部门违反本办法的行为，有权向本级人民政府及其法制工作机构、上一级主管部门申诉或者检举。

各级人民政府及其法制工作机构、各行政机关对申诉或者检举应当依法处理。

第二章 听证适用范围

第五条 行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下简称行政机关)作出下列行政处罚(以下简称适用听证程序的行政处罚)决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：

(一)责令停产停业;

(二)吊销许可证或者执照;

(三)较大数额罚款;

(四)法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚。

本条前款的较大数额罚款，是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款。

关联法规：

第六条 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和公安机关、国家安全机关的较大数额罚款标准，国家有关行政主管部门另有规定的，从其规定。

第三章 听证组织机关和听证人员

第七条 听证由拟作出适用听证程序的行政处罚的行政机关组织。

法定授权组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由该授权组织组织听证。

行政委托组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由委托的行政机关组织听证。

第八条 听证由行政机关指定其法制工作机构工作人员主持;行政机关未设立法制工作机构的，由负责执法监督工作的人员主持听证。

第九条 行政处罚听证实行听证会制度。听证会由听证主持人、听证员组成。听证主持人和听证员由负责听证的机构指定。组织听证的机关可以聘请本单位以外的听证员参加听证。

听证主持人应由在行政机关从事法制工作2年以上或者从事行政执法工作3年以上的人员担任。

听证员设1名以上4名以下，协助听证主持人组织听证。

听证会组成人员应为单数。

听证会应设书记员1名，负责听证笔录的制作和其他事务。

第十条 听证主持人履行下列职责：(一)决定举行听证的时间、地点并通知听证参加人;(二)审查听证参加人的资格;(三)主持听证，并就案件的事实、证据或者与之相关的法律进行询问，要求听证参加人提供或者补充证据;(四)维护听证的秩序，对违反听证纪律的行为进行警告或者采取必要的措施予以制止;(五)对听证笔录进行审阅，并提出审核意见;(六)决定中止、终止或者延期听证，宣布结束听证;(七)法律、法规、规章规定的其他职责。

第十一条 凡从事听证工作的听证主持人、听证员、书记员，应当持有《广东省人民政府行政执法证》，并经过有关法律、法规和业务的培训考核。

听证人员培训考核工作由省人民政府法制局负责指导实施。

第十二条 听证主持人、听证员、书记员有下列情况之一的，应当自行回避，当事人及其人有权申请回避：

(一)本案调查人员;

(二)当事人、本案调查人员的近亲属;

(三)担任过本案的证人、鉴定人;

(四)与本案的处理结果有利害关系的。

前款规定，适用于翻译人员、鉴定人、勘验人。

当事人申请听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人回避的，由听证主持人决定;申请听证主持人回避的，由举行听证会的行政机关负责人决定。

第四章 听证参加人

第十三条 听证参加人包括：

(一)案件调查人员;

(二)当事人及其人;

(三)与案件处理结果有直接利害关系的第三人及其人;

(四)证人、鉴定人、翻译人员;

(五)其他有关的人员。

第三人参加听证的，由听证主持人决定。

第十四条 听证参加人应当按时到达指定地点出席听证，遵守听证纪律，如实回答听证主持人及听证员的询问。

第十五条 当事人享有下列权利：

(一)要求或者放弃听证;

(二)依照本办法申请回避;

(三)出席听证会或者委托1至2人参加听证，并出具委托书，明确人权限;

(四)进行陈述、申辩和质证;

(五)核对听证笔录。

无民事行为能力或者限制民事行为能力的人，依据有关法律规定，由其法定人代为参加听证，法定人享有前款规定的权利。

第十六条 案件调查人员在听证过程中有权与当事人进行质证。

第十七条 当事人及其人可依法查阅、复制与听证有关的案卷材料。

第五章 证 据

第十八条 听证的证据有下列几种：

(一)书证;

(二)物证;

(三)证人证言;

(四)当事人的陈述;

(五)鉴定结论;

(六)勘验笔录;

(七)视听资料、现场笔录。

第十九条 证据应当在听证会上出示、宣读和辨认，并经质证，凡未经质证的证据不能作为定案的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据应当保密，由听证会验证，不得在公开听证时出示。

第六章 听证的告知、提出和受理

第二十条 行政机关对适用听证程序的行政处罚应当在作出行政处罚决定前，作出《听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利。

《听证告知书》内容包括：(一)当事人的违法事实和证据;(二)行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定;(三)享有要求听证的权利及提出听证要求的期限。

第二十一条 当事人对适用听证程序的行政处罚要求听证的，应当在收到《听证告知书》之日起3日内，以书面形式向行政机关提出申请。当事人以邮寄挂号信方式提出听证要求的，以寄出的邮戳日期为准。

当事人逾期未提出听证要求的，不得再要求听证。

第二十二条 行政机关受理听证后，应进行下列工作：

(一)负责承办案件的机构，应当在3日内将行政处罚认定的主要违法事实、证据的复印件、照片以及证据目录、证人名单移送负责听证的机构;

(二)负责听证的机构接到移送的案卷材料后，应在3日内确定听证会组成人员;

(三)听证主持人应当在听证会举行的7日前，将《听证会通知书》送达当事人;把听证时间、地点等事项通知其他参加人;

(四)公开听证的案件应在听证会举行3日以前公告案由、当事人姓名或者名称、听证举行时间和地点。

《听证会通知书》内容包括：(一)听证会举行的时间、地点;(二)听证会组成人员的姓名;(三)告知当事人有权申请回避;(四)告知当事人准备证据、通知证人等事项。

第七章 听证会的举行

第二十三条 听证会举行前，书记员应查明当事人和其他参加人是否到会，宣布听证纪律。

听证会开始时，由听证主持人核对当事人，宣布案由，宣布听证会组成人员、书记员名单;告知当事人有关权利，询问当事人是否提出回避申请。

第二十四条 在听证会调查阶段，案件调查人员提出当事人违法的事实、证据和拟作出的行政处罚建议;当事人进行陈述、申辩和质证;案件调查人员可以向当事人提问。

当事人可以向案件调查人员提问。

当事人的人经听证主持人同意，可以向案件调查人员、当事人提问。

听证会组成人员可以向案件调查人员、当事人提问。

第二十五条 案件调查人员应当向听证会出示物证，宣读书证，让当事人辨认、质证;对未到会的证人证言、鉴定结论、勘验笔录和其他作为证据的文书，应当宣读。

第二十六条 听证会组成人员对证据有疑问的，可以暂停听证，待对证据进行调查核实后再继续听证。

第二十七条 案件调查人员、当事人及其人有权申请通知新的证人到会，调取新的证据，申请重新鉴定或者勘验。

对于上述申请，听证主持人应当作出是否同意的决定。

申请重新鉴定或者勘验的费用由申请人支付。

第二十八条 在听证会辩论阶段，在听证主持人的组织下，案件调查人员、当事人和人可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论。

听证主持人在宣布申辩终结后，当事人有最后陈述的权利。

第二十九条 听证会的全部过程应当制作听证笔录。

听证笔录应作为行政机关作出行政处罚决定的依据。

听证笔录应当载明下列事项：(一)案由;(二)听证参加人姓名或者名称、地址;(三)听证主持人、听证员、书记员姓名;(四)举行听证的时间、地点和方式;(五)案件调查人员提出的事实、证据和适用听证程序的行政处罚建议;(六)当事人陈述、申辩和质证的内容;(七)其他有关听证的内容。

听证笔录应当交给当事人和其他参加人员审核无误后签字或者盖章。当事人拒绝签名的，应在笔录上写明。

听证笔录经听证主持人审阅后，由听证会组成人员和书记员签字或盖章。

第三十条 听证结束后，听证主持人应组织听证会组成人员依法对案件作出独立、客观、公正的判断，并写出《听证报告书》连同听证笔录一并报告行政机关负责人。听证会组成人员有不同意见的，应如实报告。

《听证报告书》内容包括：(一)听证案由;(二)听证主持人和听证参加人的基本情况;(三)听证举行的时间、地点和方式;(四)听证会的基本情况;(五)处理意见和建议。

行政机关负责人应根据《听证报告书》的意见和听证笔录，依法作出行政处罚或不处罚的决定。

第三十一条 行政机关除因特殊情况决定延期举行听证外，听证应当按期举行。当事人申请延期的，由行政机关决定是否准许。

第三十二条 有下列情形之一的，听证主持人应当中止听证：

(一)当事人死亡或者解散，需要等待权利义务继承人的;

(二)当事人或者案件调查人员因不可抗力事件，不能参加听证的;

(三)在听证过程中，需要对有关证据重新鉴定或者勘验的;

(四)出现其他需要中止听证情形的。

中止听证的情形消除后，听证主持人应当恢复听证。

第三十三条 有下列情形之一的，行政机关应当终止听证：

(一)当事人死亡或者解散满3个月后，未确定权利义务继承人的;

(二)当事人无正当理由，经两次通知都不参加听证的;

(三)出现其他需要终止听证情形的。

第三十四条 除延期听证、中止听证外，听证应当在当事人提出听证之日起30日内结束。

第八章 附 则

第三十五条 本办法所称当事人是指被事先告知将受到适用听证程序的行政处罚的公民、法人或者其他组织。

本办法所称案件调查人员是指行政机关内部具体承办行政处罚案件调查取证工作的人员。

第三十六条 当事人不承担行政机关组织听证的费用。

第三十七条 本办法自20xx年1月1日起施行。

行政处罚制裁特征与区别1.行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。这一点将它与行政强制执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。

2.行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织。这一点使它与刑罚区别开来。刑罚的适用主体是人民法院。

行政处罚与刑罚的区别：制裁的性质不同;适用的违法行为不同;惩罚程度及适用的程序不同;制裁机关不同;处罚形式不同。

3.行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行为。这一点将它与行政处分区别开来。行政处分只能适用于行政机关的工作人员或其他由行政机关任命或管理的人员。

听证程序篇9

    听证程序，是指行政主体在作出行政处罚决定之前，听取当事人的陈述和辩解，由当事人和调查办案人员对事实和适用法律进行辩论活动。

并非所有的行政处罚都可举行听证程序，法律只规定了对部分行政处罚可以举行听证，即行政主体作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的，可以举行听证。另外，《行政处罚法》还规定当事人对听证有选择权，即对上述行政处罚当事人可以要求举行听证，也可以放弃要求听证的权利。

听证程序篇10

关键词：执行听证程序执行和解

一、执行听证、执行和解的概念及意义

执行听证是指在案件执行过程中，因执行相关当事人向执行机构提出涉及自己某些实体权利的请求时，由法院执行机构的裁决合议庭召集申请执行人、被执行人、案外异议人及与执行结果有利害关系的其他人到庭，听取他们的陈述，审查其提出的异议或申请并依法作出裁决的一种公开审查方式。听证中的执行和解就是人民法院在案件执行过程中由当事人或案外人、证人等人参加，由执行法官主持公开审查其异议或申请时双方当事人或当事人同案外人，在不违反法律禁止性规定的前提下，对履行生效法律文书确定的内容进行自主协商达成合意的行为，从而导致执行程序的结束。根据执行规定第86条的规定和解协议的内容一般包括变更生效法律文书确定的履行义务主体、标的额、履行期限和履行方式。通过执行听证实现案件和解终结实质是以和解协议的内容取代原生效法律文书的内容。

在执行听证中达成和解协议意义在于：

一是有利于增加案件执行的透明度，有效防止执行人员暗箱操作，杜绝人情案、关系案的出现，避免了当事人或案外人对执行法官的猜疑，既防止了执行法官的执法不公、不作为、消极执行，又限制了当事人的不规范举动，真正体现了新时期执行工作“阳光执行”的特点。

二是有利于化解矛盾，减少社会不安定因素。通过执行听证达成和解协议，既确保被执行人在法院的监督下履行和解协议内容，避免了因法院采取强制执行措施，而使被执行人难以承受压力的弊端，又维护了申请人的合法权益。

三是有利于调动双方当事人或案外人主动参与执行的积极性，并增强对法院执行工作性质特点的理解。通过召集大家听证，执行法官能够向他们释明民事执行案件过程、双方当事人的权利义务及拒不执行的法律后果。

四是有利于避免人情案。案件在听证过程中申请人举证，法官的调查将被执行人的财产状况暴露在大庭之下，使说情者无言以对，有的说情者以保证人的身份参与和解，增加债权人实现债权的保障。

五是有利于减轻当事人时间、精力、财力方面的负担，节约法院执行成本。通过听证及时和解提高案件执结效率，又能及时维护案外人的利益。

二、听证程序中执行和解的约束力

根据民事诉讼第211条及其适用意见第226条的规定，一方当事人不履行和解协议的，另一方当事人可以申请法院恢复执行生效法律文书。这一条是针对申请执行人和被执行人而言的，是有章可循的。但是事实上，有部分案件在听证过程中由案外人参与执行和解，此和解协议的约束力应如何认定，按照合同自由原则，当事人之间、当事人同案外人之间达成的和解协议只要在内容上不违反法律和社会公共道德，理应受到法律保护。因此和解协议一旦达成就应产生拘束力。听证过程达成和解协议一般有案外人参与，此和解协议的效力仅存在于履行完毕之后，即以协议内容的完全适当履行，当事人是否应当承担相应责任？笔者认为，只要和解协议是真实合法的，就应当承认其合同效力。当然需要对当事人产生约束力，而且这种约束不仅体现在履行完毕后消灭原有的权利义务，在履行过程中，如果一方当事人不履行协议内容，可依协议要求对方承担责任。就当事人来说，如果案外人履行协议而一方当事人不履行和解协议，应选择依现行法律规定申请恢复执行原生效法律文书，或依协议另方当事人，要求对方继续履行并承担违约责任。若案外人不履行协议内容，则视为放弃原权利的主张。人民法院应及时将案件恢复到听证前的执行状态。如果权利人要求诉讼案外人，人民法院应予立案。

此外，为了强化听证中和解协议的效力，法律应把这种具有代替原法律文书效力的协议规定为当事人可以选择约定的特殊的和解协议。这种特殊协议的前提是当事人约定以协议内容取代原来的执行内容，并经法院审查确认，从而具有执行力，原生效法律文书终结执行，这样执行和解协议的效力得以真正强化。

三、当事人（案外人）的权利救济