论行政执法的基本原则十篇

论行政执法的基本原则篇1

论文关键词 行政法基本原则 合法性原则 合理性原则 理性探讨 

行政法的基本原则是我国行政法最基本的法律准则，是指导行政行为的基本准则，法律效力高于行政法规。行政法基本原则目前在我国行政法学界尚存在不同观点，但也有基本雷同意见。一种观点认为：行政法基本原则是行政合法性原则和行政合理性原则；另一种观点认为：行政法的基本原则应是合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则……。在不同观点中存在一个相对统一基本观点，这就是行政法的基本原则问题。根据国务院《依法行政实施纲要》和学者论述，理性认为，将“合法行政、合理行政、高效便民、诚实守信”原则理解为行政法的基本原则比较合理。其中，合法行政原则、合理行政原则是行政法基本原则的主要原则。本文将对合法行政原则、合理行政原则进行理性探讨。

在行政执法中，因为对行政法基本原则理解不同，导致行政执法结果不同，影响了行政管理目标的实现。因此，理性探讨行政法的基本原则，具有现实实践意义和深远的指导意义。

一、行政法基本原则的意义

行政法基本原则具有重要的现实实践意义。第一，适用范围广。行政法基本原则的每一个原则都是广泛的、现实的。法律规范由于内容具体明确，它们只适用于某一类型的行为的实践。第二，规范时间长、范围广。在广泛社会实践中和较长的时间内规范指导人们的行政行为。第三，固定性强。行政法基本原则，有固定人们实践行为的作用，任何人任何行为不能超越基本原则的界限。现在中国已经形成了大量的法律法规，据统计，这些法律法规大约有6亿多字，这样大量的法律规范是人们很难掌握的。行政法基本原则具有较强的固定性作用，这种固定性对维护社会稳定起到了稳压器作用，这种固定性作用为社会发展拓展了空间和时间。因而，从这个意义上讲，行政法律基本原则具有指导社会行为的现实实践意义和深远的指导意义。

二、行政法基本原则的概念

行政法的基本原则，是行政法最基本的法律准则。法学中的民法是调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律规范的总称。这个时候，它调整的关系是平等的，关系的双方主体是平等的，而行政法所调整的这种关系是不平等的，它重要的是在调整行政主体，以及行政主体行使行政权所产生的社会关系，特别重视对行政主体行政职权的控制和规范。

三、行政法基本原则的主要原则

行政法基本原则的主要原则应当包括合法性原则和合理性原则。

（一）合法行政原则

行政合法性原则，就是依法行政原则。也就是说所有行政法律关系当事人都必须严格遵守行政法律的规定办事，一切行政执法行为都必须有法律依据，任何超越行政法律的行为都必须承担相应的法律后果。

行政合法性原则（依法行政原则）包括两个方面内容：第一，行政法律关系当事人（包括行政主体和行政相对人）都必须依据法律、遵守行政法律，不得与法律相抵触；第二，行政机关按照法律授权活动，任何行政主体都不得自己设立行政权力，越权行为无效，越权执法要承担法律责任。

合法行政原则是行政法基本原则的核心原则，其他原则都是合法原则的细则。合法行政原则主要包括：行政执法要严格，按照法律的规定办事，不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法；行政执法必须依法，执法行为必须符合法律法规；实践法律优位原则，法律优位原则是行政立法中重要的原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全国人民代表大会制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至少应该是要求行政机关制定的规范，必须与法律保持一致，不得超越规定范围。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的范围内，对违法行为、处罚种类和处罚幅度进行细化。对规章作了更为严格的限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一致。这是依法行政最重要的原则之一。在我国一切权力属于人民，如果在立法上某项权力并未授权于政府，该项权力依然要归还于人民。

（二）合理行政原则

行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充，行政合理性原则是行政法学的主要内容精神内涵，与行政法合法性原则同样重要，但适用范围上略有区别。行政合理性原则在适用范围上主要有两个方面的区别：一是行政合理性原则只适用行政自由裁量权范围以内的行为，在行政合理性原则确立以后，主要在行政自由裁量权限范围内发生作用，在自由裁量权限以外行为不再适用。合理是指合法范围内的合理，而不是指合法范围以外的合理性。这一点我们必须强调指出。二是行政合理性原则是行政法的原则，而不是行政诉讼法的原则。行政主体的行政行为既适用合法性原则，又适用合理性原则；而司法机关的行政审理行为则仅适用合法性原则。20纪后，行政合理性原则作为行政法基本原则的一项主要法定原则，要求落实到国家的各个行政领域。要求各个行政执法部门执法行为不仅要合法并且要合理。这是双重的法律原则，这是规范行政执法部门的双刃剑。要求人类行政执法更加法制化。

行政合理性原则包括三个方面内容：第一，公平公正原则；第二，相关性原则；第三，比例原则。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。

合法性原则和合理性原则的关系：二者是完整统一的。因为法律具有滞后性，所以通过法律对所有的行政行为都予以具体的、详细的规定是不现实的。这样，行政机关就被赋予了一定的自由裁量权。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的，必须以行政合理性原则加以限制。

合理性原则要求行政执法在合法性原则基础上必须合理。合理性原则要求：合理执法行为要适度，考虑客观规律，考虑客观规律要为法律目的服务；合理执法行为要符合国家和人民的利益，要有充分客观的依据；合理执法要符合正义和公正。

合理性原则要体现比例合理原则。行政执法手段应当必要、适度。避免过度伤害当事人的权益。

在行政执法中，必须贯彻执行行政法基本原则，处理好合法行政、合理行政的关系，合法行政是前提，在合法行政的前提下，合理行政执法；执法依法，执法合理，合法合理，合理必合法，提高依法行政水平。

四、行政法执法案例

王小六是个体工商户，从事饮食业，出售自制的各种饮食，王小六生产的速冻水饺未经有关部门批准，这一行为违反了《个体饮食业监督管理办法（试行）》的规定，王小六被工商所查获。工商所根据《个体饮食业监督管理办法（试行）》对王小六违法行为进行处罚：没收了王小六尚未出售的速冻水饺；没收了王小六出售速冻水饺获得的800元收入；吊销其营业执照，责令停业整顿；处以王小六1700元的罚款；将王小六拘留了15天。王小六的做法是：如数交了罚款，但对工商所的执法行为有异议，情绪激动，谩骂了执法人员，情节较为严重。

案例分析：工商所对王小六的违法行为进行的行政处罚是否合法、合理、适当？是否依据行政法的基本原则？根据《个体饮食业监督管理办法（试行）》的规定，工商所没收了王小六尚未出售的速冻水饺；没收了王小六非法所得800元收入；处以王小六1700元的罚款的执法行为应为合法、合理、适当的，其行为没有超越法律，不与法律相抵触。但工商所在法定幅度内的自由裁量权行使的不恰当，吊销其营业执照，是使用法律过度，虽然合法但不合理，违背了行政合理性原则的要求。正确的法律行为应该是限期整顿；对王小六的情绪激动，谩骂执法人员行为，应该是严格的批评教育，而不是超越法律私自拘留当事人，这一执法行为违背了行政法的合法、合理性原则的要求，超越了法律权限，工商所应依法及时纠正违法、过度的执法行为，承担相应的法律后果。

五、结论

中国行政法的两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则之间，既有联系又有区别。掌握它们之间的关系，对于我们具体适用和贯彻这两项原则是极为重要的。要准确地把握它们之间的关系，应该注意把握以下几点：

第一，行政执法必须掌握两项基本原则：合法、合理，两者相辅相成，合理必须建立在合法基础上，政府的行政行为必须既合法又合理，不允许任何合法不合理或合理不合法的行为发生。

第二，行政合法性原则既适用羁束行政行为，又适用自由裁量行政行为，而行政合理性原则仅适用自由裁量行为。行政合理性原则只适用自由裁量权限范围内的行为，但自由裁量权并不要求完全合理。

第三，行政合法性原则既适用行政管理，又适用行政诉讼，而行政合理性原则不适用行政诉讼。

第四，执法违反行政合法性原则构成行政违法，执法违反行政合理性原则形成行政执法不当。执法违法和执法不当是有本质区别的。执法违法是要负法律责任的，执法不当要及时纠正。杜绝行政执法违法，防止执法不当，是我国行政执法的首要任务。

论行政执法的基本原则篇2

【论文关键词】行政主体 “一国两制” 行政法 协助执行 行政行为 论文论文摘要：作为规制政府与人民关系的行政法，在当今中国法治建设中扮演着重要角色。行政法治化的全面实现，并非仅靠一般行政法即可达致，还须借助于特别行政法的健全与完善。可以预见，特别行政法将成为我国行政法学的一个新视点。但目前理论界关于特别行政法问题的探讨尚显不足，因此，我刊编辑部约请部分专家学者就此问题展开讨论，现将讨论集中刊于本期，以飨读者 基于“一国两制”方针和《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》的规定，中国统一后，香港、澳门和台湾地区仍将保留原有的法律制度基本不变。这就意味着尽管宪法规定中国是一个单一制国家，但是从法的效力等级角度看，香港、澳门、台湾地区和中国大陆的法制在地位上是彼此平等的，相互间不存在下位法与上位法的关系。也就是说，统一后的中国必将出现香港、澳门、台湾和中国大陆四个具有独特法律制度的地区，即四大法域。正是“一国两制四法域”的存在及其相互间的行政法律冲突问题的存在，使得区际行政法的产生有了迫切的现实需要。 1区际行政管辖冲突 区际行政管辖冲突产生的根源有二：一是待处理的行政事务的跨地域性；二是各法域的行政法对于这些待处理的跨区域行政事务所确定的管辖权存在积极或消极的冲突。例如，环境保护行政、跨区域的市场经营行为的行政监管、税收行政等。这些行政事务客观上具有的跨法域性，导致对它们的行政管辖不能按照行政边界进行人为的划分。为便利各国或各区域的交流与合作，增进各方的共同利益，对于这些行政事务的管辖，都有必要由相关各方协商解决。但在目前尚未协商确定这些行政事务的管辖规则的情况下，各个法域的行政法都按照最大限度地保护自己利益的原则规定跨法域的行政事务的管辖规则，从而出现了规定跨法域行政事务的管辖规则的行政法律冲突。 跨法域行政事务管辖规则的确定，应当是区际行政法要解决的首要问题。我们以为，刑法学中有关刑事管辖原则的相关理论值得借鉴。根据现有的理论成果，刑事管辖原则主要有：地域管辖原则、国籍管辖原则、保护管辖原则和普遍管辖原则。所谓地域管辖原则，是指在一国境内，不论是本国人还是外国人犯了罪，该国均有刑事管辖权，可以对罪行适用本国刑法进行追诉。它又被称为刑事管辖的属地原则或属地主义；所谓国籍管辖原则，是指国家对于与本国有确定的法律联系（即具有本国国籍）的人犯罪，以及对于在具有本国国籍的航空器、船舶上发生的犯罪享有刑事管辖权；所谓保护管辖原则，是指不论犯罪行为发生于何处，也不论犯罪人的国籍和罪犯现在何处，只要其罪行危害了本国国家或本国国民的利益，即适用本国刑法予以处罚；所谓普遍管辖原则，是指对于某些各国公认的普遍地危害国际和平与安全，破坏国际社会的良好秩序及危害全人类利益的犯罪，不论罪行发生在哪里，也不论犯罪人具有哪国国籍，或者有无国籍，各国均有权依据内国刑法对罪犯进行审判和处罚。尽管我们不能完全照搬这些用以解决主权国家相互间刑事管辖权冲突的原则，来解决未来中国的行政管辖区际冲突。但是，这些原则所体现的精神对于我们确立解决行政管辖区际冲突的规则无疑具有重要的指导意义。事实上，这些原则在我国行政法律、法规中已经有所体现。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第3条的规定——“在中华人民共和国领域内发生的违法治安管理的行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例；在中华人民共和国的船舶或者航空器内发生的违反治安管理的行为，也适用本条例”——是属地管辖原则的典型体现。《中华人民共和国海洋环境保护法》第2条第3款的规定——“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法”——可以说是保护管辖原则的典型运用。 2区际行政协助 区际行政协助，是指同一主权国家不同法域的行政主体在履行本法域行政法所赋予的行政职责时，因事实上或者法律上的原因必须由他法域行政主体予以协助方能达成法定的行政目标，依法向他法域的行政主体提出协助请求，受请求的行政主体依法给予协助的法律制度。 依据一般的法学理论，在同一复合法域的主权国家内，一法域的法律或机关的公务行为，只有获得它法域的承认，方可被适用或协助执行。行政行为无疑是一种公务行为，它在他法域的效力及执行有赖于他法域的承认和协助。一般来说，当具备下列条件时即可发生行政行为跨法域的承认 和协助执行问题：第一，行政行为的可执行内容涉及它法域，即要么被执行人在他法域，要么被执行财产在他法域；第二，行政行为的可执行内容依据本法域法律的规定，应当由作出行政行为的行政主体强制执行。如果具有可执行内容的行政行为依据本法域法律的规定，应当由作出行政行为的行政主体申请人民法院强制执行，那么它将可能转化为行政判决与裁定的承认和协助执行问题。这是由各个法域的行政法对行政行为的强制执行主体的规定不同所导致的。从世界各国的行政法制现状看，行政行为的强制执行主要有两种模式：一是以作出行政行为的行政机关强制执行为主、作出行政行为的行政机关申请法院强制执行为辅，二是以申请法院强制执行为主，作出行政行为的行政机关自己强制执行为辅。行政行为强制执行制度的这种差异在我国各法域也同样存在。例如，总体上中国大陆采取以申请法院强制执行为主，作出行政行为的行政主体强制执行为辅的模式，而台湾地区则主要由行政机关强制执行。各法域之间的行政行为强制执行法制的这种差异意味着：某一法域的行政机关做出涉及他法域的行政行为依据本法域的法律规定，应当由行政机关强制执行，而依据他法域的法律规定，该等性质的行政行为则应当申请人民法院强制执行，反之亦然。 这样一来，行政行为的跨法域承认与执行就可能发生行政协助与行政司法协助相互交织的复杂局面；第三，各法域之间存在行政行为承认与协助执行的协议或者由统一的中央法对各法域之间行政行为的承认与执行问题作出规定。如果上述三个条件不能被全部满足，那么行政行为的跨区域承认与协助执行就无法实现。从目前世界各国的法制实践看，主权国家相互间除非订有行政行为相互承认的协议，一般都不直接承认他国行政主体作出的行政行为。但是中国统一后，无论是从整个国家的公共利益还是从各法域的利益考虑，都有在一定程度上相互承认并协助执行他法域的行政行为的必要。当然，这种对他法域行政行为的承认与协助执行是有条件的。至于这些条件是什么，如何承认或者协助执行他法域的行政行为，都需要四大法域共同协商确定。 3区际行政司法协助 区际行政司法协助，是指同一主权国家内部不同法域之间在行政案件的司法审判过程中相互协助实施一定司法行为的制度。其基本内容包括行政司法文书的协助送达、行政司法程序中的协助调查取证，以及行政司法裁判、裁定的相互承认与执行。具体就行政判决、裁定的承认与执行而言，由于行政诉讼的地域管辖一般均采“原告就被告”的规则，所以行政判决的大部分要么不存在执行问题，例如撤消判决、违法确认判决、无效判决等；要么其执行不涉及它法域，如履行判决、行政赔偿判决。因为该类判决的被执行人都是行政主体。所以行政判决与裁定在他法域主要是承认问题，其协助执行问题并不像民商事判决与裁定的协助执行那样普遍。当然，这并不是说根本不存在行政判决与裁定在他法域的协助执行问题。当具备下列条件时，行政判决和裁定也存在涉及他法域的协助执行问题：第一，被诉行政行为具有可执行的内容。换言之，被诉行政行为对行政相对人设定了某种应当履行的行为义务或财产给付义务；第二，被诉行政行为的被执行人或被执行财产在其他法域；第三，法院判决维持被诉具体行政行为、变更具体行政行为或裁定予以强制执行行政行为。此外，应当强调的是，从总体上看，台湾地区、澳门地区和大陆地区的法制基本属于大陆法系，香港地区的法制继受了英国的普通法传统，属于英美法系。在台湾地区、澳门地区都设有普通法院和专门的行政法院，分别适用不同的程序审理普通的刑事和民商事案件、行政案件。香港没有设立专门的行政法院，一切案件包括行政案件均由普通法院管辖。大陆地区虽然没有设立专门的行政法院，但是就审判程序而言，刑事诉讼程序、民事诉讼程序和行政诉讼程序却是完全分离，彼此间存在较大差异的。中国四大法域之间在法制构造上存在的这些重大差异，将使得四大法域相互间的行政司法协助非常复杂。行政协助、行政司法协助，以及与民商事司法协助相互之间如何区别就首先是一个难题。 注释 高铭暄编：《刑法学原理》（第一卷）〔北京〕中国人民大学出版社1993年版，第276页以下

论行政执法的基本原则篇3

【关键词】比例原则；城管行政执法；自由裁量权；规制

一、行政法上比例原则的渊源及内涵

（一）行政法上比例原则的渊源。比例原则是一项非常重要的行政法原则，可以追溯至英国1215年的《自由大》中关于犯罪与处罚应当均衡的有关规范，即公民不得因为犯较轻的罪行而受到不相称的重罚。其是现代行政法上的一个重要的基本原则，对行政法治建设具有十分重要的意义。

（二）行政法上比例原则的内涵。比例原则是一个有着十分丰富内涵的概念，在行政法上占有非常重要的地位。其包括了三个子原则：适当性原则、必要性原则、法益均衡原则。

1、适当性原则。适当性原则又称为妥当性原则，是指执法机关所采用的手段能够达到所追求或者所预期的目标。倘若执法机关在执法中所使用的手段不能够达到其所追求的目的，则就违反了比例原则。

2、必要性原则。必要性原则又称为最小侵害原则，是指执法机关在有多种可供选择的能够达成行政目标的措施时，应当选择其中对相对人的利益损害最小的措施。

3、法益均衡原则。法益均衡原则又称狭义比例原则，是指行政机关对相对人合法权益的限制与侵害应当与行政行为所能实现的社会公共利益相称，使二者符合一定的比例。

二、城管行政执法自由裁量权及其在行使中的问题

（一）城管行政执法自由裁量权。城管行政执法自由裁量权是指城市管理行政执法机关在城市管理行政执法的过程中，在法律法规规定的自由裁量的范围内，可以依照自己对行为的判断采取适当的措施或者方法。

（二）城管行政执法自由裁量权在行使中存在的问题。在城市管理执法机关执法的实际工作中，出现了许多侵害相对人合法权益的情形，滥用法律法规赋予的自由裁量权。具体来说具有如下的几种情形：

1、城管行政执法机关行使自由裁量权的结果显失公正。公正是社会正义的要求，城市管理行政执法涉及城市管理的许多方面，执法中自由裁量权的行使应当要注意维护社会的公平与正义。在城市管理执法中，执法人员难免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往会发生超过一定的标准，造成对自由裁量权的行使显失社会的公平与正义，违背了立法的目的。

2、城管行政执法机关行使自由裁量权的手段的不正当性。行政机关在执法活动中，所采用的手段是否具有正当性对执法的结果具有很重要的作用。当前，由于有关城市管理行政执法法律规范的不完善，加上有些城管执法队员自身的法律素养不高，其所采用的手段单一甚至是粗暴的暴力执法。

3、城管行政执法机关行使自由裁量权的行为不符合法定的程序。在城市管理行政执法中，自由裁量权的行使应当受法律程序的规制。但是，在我国当前的城管执法实践中，过于重实体轻程序，尽量简化程序以图所谓的“高效率”，甚至连最基本的“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开都省了，这样做的后果不但没有提高行政效率，反而使行政行为因为程序违法归于无效。

三、运用比例原则来规范城管行政执法自由裁量权

城管行政执法自由裁量权，并非完全的由城管执法机关“自由”的裁量，不受任何限制。任何权力都应当受到一定程度的约束，应当在法律规定的范围内行使。

（一）比例原则规范城管行使自由裁量权行使的一般规则

比例原则作为行政法上一个重要的原则，对行政法制建设具有十分重要的作用。城管行政自由裁量权作为行政自由裁量权的一种，它的行使应当受比例原则的规制。

1、城管行政执法机关行使自由裁量权应当符合法律授权的目的。城管执法机关自由裁量权的行使必须要遵守法律法规的规定，并且也要符合法律法规授权的目的。也就是说其行使自由裁量权的目的要符合法规的规定，具有适当性。行使自由裁量权时，必须正确理解授权机关的立法意图和精神实质。反之，即构成滥用自由裁量权。

2、城管行政执法机关行使自由裁量权必须要确保法律利益的均衡。行使自由裁量权必须在法律规定的范围内注重公共利益与个人利益的协调，采取的手段应当与期望的目标成比例。正如我们所认识到的那样，“权力”与“权利”是现代法治社会的两个轴心，是法律特别是宪法上的一对基本范畴和理论支点。

3、城管行政执法机关行使自由裁量权必须采取适当的手段。行使自由裁量权必须要在法律规定的范围内，在能够达到行政目标的诸多手段中选择对相对人权益损害最小的措施。在具体的执法活动中，城管执法机关只有在采用非强制手段确实不能达到行政目标的条件下，才能实施行政强制手段。

（二）采用比例原则制定城管行政自由裁量权的裁量基准

当前我国城管执法裁量权主要的法律依据是国务院制定的有关行政规章，规定比较的抽象。为保证城管执法自由裁量权在法律法规规定的限度内行使， 保障相对人的合法权益， 应当制定城管行政执法自由裁量的实施细则。

1、应当明确城市管理中违法行为的层次。在制定城管行政自由裁量权实施细则时，可以根据当地的实际和城市管理的实际情况，按照违法行为的情节、性质、相对人的主观过错及社会危害程度等因素，将违法行为可以划分为不予处罚、轻微、严重、比较严重、特别严重等情形。

2、应当明确不同种类行政处罚适用的条件。不同的行政处罚应当有不同的适用条件，在城管行政执法中可以通过明确不同种类行政处罚适用条件的不同，使城管执法人员可以在分析违法行为的基础上确定该违法行为应当适用那种行政处罚。这样就可以更好的限制城管执法人员的随意性和主观性，减少同案不同罚、人情案和态度案情形的发生。

3、应当细化行政处罚罚款的幅度。在城市管理行政处罚罚款中，应当根据违法行为情节轻重，确定不同的罚款幅度并进行合理的分化，明确每个幅度所适用的条件，力求达到科学、合理、准确、详尽，便于执行和操作。

结 语

在现在的行政法治建设的大环境下，为切实贯彻比例原则要求，改进城管的行政执法，努力打造“法治城管”、“诚信城管”，是城管部门执法中需要迫切解决的一个课题。

【参考文献】

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[5]吴新中.城管执法中的自由裁量权[J].上海城市管理职业技术学院学报，2003（6）.

论行政执法的基本原则篇4

[摘要]柔性行政执法在行政执法实践中已经发挥出了独特的作用，对于化解税收执法风险也具有很重要的借鉴意义，然而，长期以来，柔性行政执法在税务系统并没有得到充分的重视，柔性执法方式还仅停留在创新探索阶段，其制度构建或者立法的规范基本属于空白地带，因此应探索建立健全税收柔性行政执法机制，在税收执法领域实现柔性行政执法的价值。 [关键词]税收 柔性 行政执法 一、税收柔性行政执法涵义及其意义 税收柔性行政执法主要是指以税收行政指导、税务行政合同、税务和解以及税务行政奖励等柔性的方式执法，具有参与性、互动性、协商性和可选择性，追求税务机关与纳税人在税收行政法律关系中的平等地位，改善征纳关系，实现税收权力与纳税人权利的总体平衡。 税收柔性行政执法可以优化执法环境，这是防范和化解税收执法风险的重要保障，因为税收柔性执法更多的是在坚持依法行政前提下强调纳税人的参与，尊重纳税人的权利，可以提高纳税人的遵从度，减少执法阻力，降低税收管理成本，降低来自纳税人方面的税收执法风险，同时也可以提高执法效率，提高税务机关的形象。 二、建立健全税收柔性行政执法机制 柔性行政执法对于化解税收执法风险具有很重要的意义，但是柔性行政执法不能仅仅停留在意识层面上，也不是执法手段的简单改变，要想充分发挥柔性行政执法的价值目的，就需要建立一套行之有效的机制，以供税务人员操作适用。笔者认为要从确立柔性行政执法的基本原则、完善立法以及规范执法、加强执法监督等方面来研究如何建立健全税收柔性行政执法机制。 1.确立柔性行政执法的基本原则 (1)合法合理原则。行政执法应当遵循合法、合理两个最基本的原则。对于税收柔性行政执法来讲，当法律已经就柔性执法行为做出具体规定时，税务机关就应从其规定实施柔性行政行为;当法律没有具体规定，税务机关可根据行政组织法的一般规定，在其职权职责或管辖事务范围内实施柔性行政行为，如果没有一般规定，税务机关可依据宪法和有关法律对税务部门所涉事务做出的最一般规定或立法目的、精神而实施行政行为。 其次，柔性执法必须遵循合理原则，即要求税务机关实施柔性行政行为时应当符合法律授予该权力的宗旨，还要建立在正当考虑的基础上，行使权力的内容和结果应当公平、适度、合乎情理，同时还要遵守社会的基本道德原理和规范不能违背公序良俗。 (2)信赖保护原则。信赖保护原则来源于民法的诚信原则。诚信原则要求民事主体双方行使权利、履行义务要以诚相待。柔性行政执法是行政行为，或多或少总会对相对人的权益造成一定影响，能够对行政相对人发生影响，主要是因为税收行政相对人对税务机关的信赖，认为税务机关代表了公共利益，并且具有信息、专业等优势，因此才愿意接受税务行政指导。因此，税务机关实施柔性执法时必须诚实守信，不得随意变更、反复无常，若没有兑现其事先的承诺或者行政执法存在误导等情形，致使相对人受到损害的，税务机关就应承担相应的法律责任。 (3)自愿原则。此原则要求税务机关实施柔性行政行为时，必须充分尊重纳税人的自主权利，只能采取劝告、建议、说服、沟通、调停等非强制性方式，通过纳税人自愿同意或协力去达到行政目的。税务机关在实施柔性执法时如果违背这一原则，势必构成新的违法侵权，将不能达到税收执法的目的，更不能有效化解税收执法风险。 (4)行政公开原则。行政公开被认为是现代法治国家的一种基本理念和当代行政法发展的一个基本趋向，并成为当代行政法的一个重要原则。对于税收柔性行政执法行为而言，必须采取有效措施增强其公开性和透明度，包括向税收行政相对人明示每一项行政行为的目的、内容及责任主体等，这是实现柔性执法法治化的重要前提条件，也是降低税收执法风险的重要保障。 2.完善柔性行政立法 税收柔性执法必须在法律规定的权限和程序下进行，合法是柔性执法的前提和基础，如果立法本身不够科学、不人性化或缺乏必要的自由裁量授权，其必然将立法中的非人性化和非理性化问题带到执法中，从而造成执法者的进退两难的困境，因此，要真正保障柔性执法的效果不能仅仅局限于执法层面的设计和运作，而首先必须在立法层面上贯彻以人为本的价值理念，尊重和保障人权，提高立法水平和质量，使法律的本身闪耀着人性与科学的光辉。 各级税务机关为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加 具体的操作办法和规定。但是制定柔性行政执法规范性文件首先要进行合法性审查，防止出台与法律相悖、与政策相左的文件;表述要清楚严谨;政策应保持一定的稳定性，应定期对有关柔性行政执法的规范性文件进行清理并对不合时宜的应及时公开废止。 3.规范柔性行政执法 美国著名学者戴维斯说过“正义的本质最大程度上是程序”。赋予行政机关相应的权力，同时要求该权力的行使必须遵循一定的顺序和方式，这是行政法治化的基本要求，柔性执法必须通过程序来运作，如果缺乏程序，柔性执法就不可能正常运行，并可能成为行政主体滥用职权、肆意侵犯相对人合法权益的手段。 对我国柔性执法程序，可建立信息公开制度、听证制度、说明理由制度、告知制度以及回避制度等。通过设计严密合理的程序可以有力地促进程序中的角色分化和独立，使相对方成为在程序中与税务机关相独立的具有一定功能的主体，有效地调整税务行政优益权。要求税务机关在实施税务柔性行政执法过程中严格遵守这些程序制度，才能有效地实现柔性行政执法的功效。 4.加强柔性行政执法监督 由于行政机关作为国家的执法机关，总是居于“强者”的地位，而行政相对人无论是个人还是组织均居于“弱者”地位，因此，应该考虑到这种力量的对比，将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方当事人设置更多的权利保障措施放在突出的地位，进一步对行政机关的行政权加以控制和监督。柔性执法归根揭底还是行政行为的一种，具有权利性，所以必要的监督机制是必不可少的。税务机关应积极探索建立事前预防、事中控制、事后应对的税收柔性行政执法监督机制，将柔性行政执法产生的执法风险降到最低。 参考文献: 章剑生.行政程序法基本理论[M].法律出版社，2003:101. 马伟，杨国良，杨建中.税收执法服务标准化问题研究[J].税务研究，2009，(8):75-78. 李英.论行政信赖保护原则[J].南阳师范学报，2005，(8).

论行政执法的基本原则篇5

论文关键词 行政强制 实践难题 因应之道

《行政强制法》出台以前,我国已经初步形成一套自成体系的行政强制法律制度,但是在行政强制领域中还存在着许多亟需解决的现实问题。历时12年,我国的行政强制法终于出台,这部法律肩负着规范行政权力和维护行政相对人利益的双重责任,是中国特色社会主义法律体系的支架性法律,其出台是我国行政法治建设历程中的又一个里程碑。其以完备的逻辑结构紧扣行政强制的各个方面,兼顾了从实体到程序、从总则到分则、从行政机关实施到法院实施行政强制等特点,并始终将人文精神贯穿其中。但是,该法自实施以来仍然面临着一些难题亟需加以完善。

一、行政强制法的实践难题

我国《行政强制法》在实践中遇到的难题主要体现在一下方面:

(一)行政强制原则笼统抽象,实践中无法具体实施

《行政强制法》明确规定,或者虽没有明确规定但在和整个条文中呈现出来的原则有六项,具体为:平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当程序原则和救济原则。其中,第五条所确立的比例原则是我国第一次在行政立法中明确确立的原则。比例原则,要求在行政强制的设定和实施上,应在其所追求的目的与所采取的手段进行平衡,采取非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。此原则源于德国19世纪的警察法学,现在是德国等大陆法系国家以及欧共体法中一项重要的一般行政法原则和宪法原则。广义的比例原则的内容包括必要性、适当性和比例性的要求,这些要求都是具有不确定的弹性要求。比例原则的核心内容是“最小损害”原则。这一原则在实践中可操作性不强,在具体的行政强制实践中,往往是以公益为名,对个人正当权益过分忽视,一种普遍的观念认为,目的的正当性当然可以证成手段的正当性。行政强制执行手段带有强制性,行政主体和行政相对人之间在行政强制执行手段下是被服从与服从的关系。为了尽快实现行政目的,行政机关往往以各种理由运用强制手段提高效率,对于非强制手段会很少适用。所以,这一原则在实践中如何操作是一个很重要的难题。

(二)落实限制“委托执行”困难重重

《行政强制法》第十七条规定行政强制措施权不得委托,行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。这条显然是针对多年以来社会上由非行政机关或者不具备资质的人员行使行政强制的“乱象”而制定的,本条禁止了“委托执法”及公务员执法,有利于肃清行政强制中的混乱现象。但是,法律规定禁止其他人员执法和实施强制,而实践中其他人员执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。究其原因:一是基层执法力量不足,基层执法编制不够,执法任务又很重,因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。二是执法重心没有下移到基层,很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层,或者是执法贵族化倾向,有执法资格的人员不执法,没有执法资格的人员满大街执法。这就是我们基层执法的部分现状。此条过于绝对的表述造成了立法上的尴尬:有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的,就会导致行政强制的软弱无力。

(三)人民法院执行能力面临挑战

《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。有学者认为,由行政机关自行实施行政强制执行,即由行政机关自己执行自己做出的行政决定,背离基本的正当程序原则。所以,加入申请法院强制执行,可以说是在程序上又为行政强制执行多了一道审查程序,从理论上来看,这有一定的益处。但是,行政强制执行权毕竟是行政权,执行的内容是行政决定,目的是实现行政职能。行政强制执行往往涉及生活的方方面面,其中也包括专业性很强的行政强制执行活动。从法院的系统来看,一般由执行庭负责执行,由行政庭负责审查。由于人力和物力的缺乏,往往由行政庭来担任执行庭的部分执行任务,这就必然导致在审查过程中的马虎。另外,行政主体容易形成惰性。我国行政主体自行强制执行的前提是必须要有法律的授权。如果行政主体没有法律的授权,那么它必须申请人民法院强制执行。行政机关可能为了免责或怕麻烦,有可能将本来可以自行执行的事项统统申请人民法院执行,这不但不能充分发挥行政机关的行政管理职能,而且增加了人民法院的负担。反之,属于法院的执行事项,本应立即执行,法院故意不执行或拖延时间,会降低行政效率损害相对人的合法权益。最后,人民法院对行政主体提出的申请执行案件,只能进行形式审查,同时由于案件数量的巨大,人民法院作出错误执行裁决并强制执行的情况难以避免。在此,违法的行政强制执行并不是行政机关做出的,行政机关不会因此承担责任,要求法院承担责任,若法院出现 司法****,相对人的维权途径就更加困难。

二、实践中运用行政强制法的因应之道

鉴于行政强制法在实践中遇到的问题,我们可以在以下方面进一步完善。

第一,贯彻以人为本的执法理念,维护公民的合法权益。现代法治国家是建立在以人为本、对人的基本权利的保障基础上的。行政强制原则笼统抽象,运用行政强制过程中应树立以人为本的理念,对弱势群体应有包容态度。首先,行政强制原则不可避免的涉及到公共利益和私人利益之间的矛盾和冲突,当二者发生冲突时如何解决?传统的观念认为公共利益高于私人利益,私人利益要向公共利益让路,在实践中我们应该具体分析,必须动态的考量相关利益,做到公私利益兼顾。其次,运用行政强制原则时应树立服务意识。服务是政府的存在基础,在民主政体下,政府只是手段,是达成公民福祉的工具,而非目的。政府的地位决定了它不能剥夺公民的自为的权利,不能以强制手段为政府自己提供扩张权利的机会。当然树立服务意识,也不是一味的要求行政机关迁就公民,在对相对人的合法权利给予适当的考虑后,也要适时的运用强制手段,以维护行政权威。再次,强制手段要体现人性化。手段的人性化并不是只讲人情,不讲法治,而是在以人为本理念的支撑下,在法治的大前提下,进行执法手段的更新,更多的关切相对人的现实,真正把相对人当人看。

第二,适当进行扩大解释,维护行政权威。针对《行政强制法》第十七条的规定,有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的,就会导致行政强制的软弱无力的现象,我们认为可以在实践中适当的进行扩大解释。所谓扩大解释,即对法律条文有关词句的含义作出扩展,使其比字面通常理解的含义更广泛、更丰富,当然,这种法律解释不能违背立法原意。第十七条的立法原意是如果可以通过委托来获得行政强制措施权,则意味着不需要依据“法律、法规”,只需要依据“行政决定”就可以获得一种对公民人身权和重要财产权产生直接影响的权力,这显然有违行政法治的精神,也不符合行政强制法定原则。但是,我们也应该看到现实生活中执法空白也是大大存在的,如果将职能进行重新配置会对部门之间的权力和利益产生重大影响,这将是一个长期的部门之间相互博弈的过程。为了维护行政的权威,有必要对第17条进行扩大解释,以应对执法空白。同时,必须真正解决执法重心下移问题,解决执法重心下移的体制和制度配套问题。还要提高执法装备的技术化、信息化程度,减少对执法人员数量的过分依靠。

第三,合理配置行政强制执行权,加强监督。不同的国家机关的权力应该是独立的,各国家机关之间是相互监督相互协调的关系,将不同国家机关的职能混淆起来会造成混乱。《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。此条执行不当,会造成强制执行权的混论,损害公民的合法权益。这里的关键问题在于法律设定的标准问题,综合以上分析,我们认为,应当把握以下两个标准:其一,涉及重大公益、行政行为内容须及时实现的,授权特定的行政机关。如税务机关的强制划拨权等。其二,专业性和技术性较强的,授权特定的行政机关。如专利管理机关的强制许可、外汇管理机关的强制收兑等。而专业性和技术性不强、各行政机关普遍需要的,如强制拍卖、强制扣缴、强制划拨等,则不宜普遍授权,原则上应由人民法院强制执行。关于代履行和执行罚这种在性质上较温和,不易造成相对****益的损害的间接强制执行方法可以适当由行政机关执行,以减轻人民法院的负担。同时,我们也要加大对行政强制执行的监督,加强权力机关、司法机关、人民群众与新闻媒体的监督,并加强各机关自身的内部监督。关于人民法院审查方式上应以形式审查为一般原则,以实质审查为例外。

论行政执法的基本原则篇6

论文摘要：我国基层公务员在执行公共政策过程中行使自由裁量权还存在不少问题，这些问题的产生主要有三方面的原因:一是政策本身存在缺陷，二是政策执行监督机制不健全，三是基层公务员自身素质不高。要确保基层公务员正确行使自由裁量权，提高政策执行效果，需提高政策质量，进一步健全政策执行监督机制，提高基层公务员素质。

公共政策是一个连续的过程，中央政府制定的政策需要基层公务员的实际执行才能实现其目标。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就，但是，也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不正确使用自由裁量权，阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。针对这些情况，本文试图探讨如下几个问题。

一、基层公务员执行政策时行使自由裁量权需遵循的原则

我国于1993年开始实施的《国家公务员暂行条例》规定“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”[1]刚通过的《公务员法》把公务员界定为“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。[2]根据这一界定以及我国公务员等级划分和行政区域划分相结合的原则，本文所指基层公务员是指区、县行政区域内行政处级及其以下的、具有国家行政编制，由国家财政负担工资福利的国家行政机关公务人员，及各类有法律授权具有外部行政管理职能的组织中的公务人员。

基层公务员政策执行中的自由裁量权是基层行政组织及其公务员执行政策时在特定情况下，依照其职权“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力。”[3]行使这种权力的最终目的是实现政策目标。基层公务员执行政策中行使的这种自由裁量权具有以下几方面的属性:一是自由裁量权是法律授予的权力，其目的是实现政策目标，因此，基层公务员必须在法律授权范围内行使自由裁量权，而不能超越法律的授权，而且，这种裁量权必须以实现政策目标为唯一目的;二是自由裁量权是在特定情况下选择行政作为或不作为的权力，是一种有条件限制的而非任意的权力;三是自由裁量权对行政职权有依附性，它以职权的存在为前提并以实现职权为目的，不能越权，也不能不履行其职权。

“在现实生活环境中，对政策执行者容许的自由裁量程度的解释，与有意无意的漠视规则之间的界限十分模糊”。[4]自由裁量权的本质及其属性要求基层公务员在执行政策时必须遵循一系列原则，才能规范其正确行使裁量权，实现政策目标，它也是我们判断公务员是否正确行使自由裁量权的标准。基层公务员在行使自由裁量权时必须遵循如下一些原则:

第一，合法原则。在现代民主法治社会，公务员行使的自由裁量权是法律授予的一种特殊的行政权。它要求基层公务员在执行政策，做出裁量时，必须以法律的授权为前提，不仅要符合法律的具体规定，还要符合法律的立法目的。

合法性原则还要求基层公务员行使自由裁量权时，必须以法律为依据，以事实为准绳。必须考虑政策执行中的相关因素，比如政策执行中的地域差异、民族文化传统等。同时不能考虑不相关的因素，如执法人员、执法机关部门的利益，以及与执法行为无关的第三方的利益等。

第二，合理原则。“由于法律赋予权力行使者以自由裁量区间，使其在自由裁量区间内的不同选择可以体现截然不同的价值取向。不同价值取向的行为选择在形式上是‘合法’的，这就为权力行使者披着合法的外衣滥用自由裁量权提供了可能。这种权力的滥用比一般的权力腐败更为隐蔽，更难受到制约”，[5]所以，必须强调基层公务员在执行政策中行使自由裁量权的合理性原则，使其在法律条文无法规范的自由裁量区间内，自觉体现政策的本质和精神，合理运用自由裁量权。

合理性原则要求基层公务员在行使自由裁量权时公正地对待政策相对人。同种情况，必须同样对待;不同种情况，必须不同对待。对同种情况给予不同对待，以及对不同种情况给予相同对待，都是违反公正原则的。

第三，诚信原则。我国各级人民政府是代表人民利益，受人民委托而行使管理国家公共行政事务的工具。维系委托与受托关系的关键在于人民对政府的信任，而信任的根源在于政府的诚信。作为基层公务员它既要取信于基层人民， 还必须向上级人民政府诚实守信。

第四，程序原则。如果没有科学合理的执行程序，自由裁量权要实现政策的实体公正、合理将在很大程度上依赖于基层公务员的主观判断而具有很大的不确定性和可塑性。因此，必须制定科学合理的政策执行程序，明确自由裁量的标准、说明自由裁量的依据、切实实行回避制度、吸纳政策相对人和有关方面人员参与对自由裁量的听证、建立救济制度，以确保基层公务员行使自由裁量权时能够实现实体规则。

二、基层公务员执行政策中行使自由裁量权存在的问题

授予我国基层公务员自由裁量权，是执行政策的需要。过去20多年的实践表明，正是授予了基层公务员相应的自由裁量权，才使他们创造性的完成了许多政策目标，取得了巨大成就。但是，也有一些基层公务员因为缺乏有效的规制，没有认真遵循行使自由裁量权的规则而导致自由裁量权的异化和政策执行变异，给国家、社会和政策相对人造成了严重的不良后果。概括而言，政策执行中自由裁量权的异化主要表现为以下几种情况:

1·滥用裁量权。一些基层公务员违反行使自由裁量权应遵循的各项规则，背离政策目的，考虑不相关因素，不考虑相关因素，随意解释不明确的政策概念，在执行政策中滥用自由裁量权，造成恶劣的社会影响。滥用裁量权是基层公务员在执行政策时行使自由裁量权存在的主要问题。主要表现为:

第一，政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但是，有些地方、部门的基层行政机关及其公务员在执行政策时，利用“自由裁量权”对上级或中央的政策各取所需，只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己无利、利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行，从而使政策的整体功能不能得到有效的发挥。如1992年国务院颁发了《全民所有制企业转换经营机制条例》，中央给企业14项权利，而在相当长的时间，有许多地方没有落实，不少权利被地方政府截留，政企不分依然存在。

第二，政策执行歪曲。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。如中央确立国企改革中实行“抓大放小”的政策后，一些地方的基层行政机关只注视“抓大放小”政策的表面文字含义，而不去领会搞活企业的真正政策目的，在短时间内把大量的中小企业，包括一些经济效益很好的企业廉价出售，有的基层公务员还利用自己“自由裁量”出售给谁、以何价格出售的权力进行“寻租”，以权谋私，贪污腐化使国有资产大量流失。

第三，政策替代。有些基层行政机关及其公务员当执行的政策对自己不利时，就利用其“自由裁量权”制定与上级政策表面一致，实际上却违背上级政策的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻、落实，即所谓的“上有政策、下有对策”。例如，中央要政企分开，一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司，即翻牌公司，照旧行使直接管理企业的权力。

第四，政策附加。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。比如，我国住房制度改革政策，其精神旨在克服福利分房中的不正之风推动住房的商品化进程，然而，在实施中，许多地方规定了一些原政策没规定的内容，结果这一政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。

2·越权裁量。基层公务员行使的自由裁量权是一种与职权相应的权力，除非特殊授权，否则一旦越权裁量，便是一种违法行为。以违法的权力去执行既定的政策，其本身已违反了依法行政的法治原则，其行为是无效的甚至是违法的，不可能有效的实现政策目标。例如，曾经有些地方，一些基层公务员在执行计划生育政策时，为了完成上级下达的任务，越权行政，没收相关人员的财产、捣毁其房屋，甚至实行“连坐”、“株连九族”，以至民怨沸腾，发生了村民炸乡政府的极端行为。

3·怠于裁量。基层公务员在执行政策时有意不行使或变相不行使自由裁量权，以消极拖延或不作为的方式，机械地执行政策。自由裁量权是中央或上级政府赋予基层行政机关及其公务员的一种“便宜行事”的职权，目的是使基层公务员能够根据当地的实际情况灵活处理，以更好地实现政策目标。基层公务员怠于行使自由裁量权，该为而不为，不能把政策的灵活性与原则性有机的结合起来，机械地执行政策其实质是一种失职行为，它将贻误政策执行的有利时机，致使中央和上级制定的政策在基层得不到及时、有效的执行。

三、基层公务员执行政策中行使自由裁量权存在问题的原因

我国基层公务员在政策执行过程中行使自由裁量权存在上述问题的原因是复杂的。概而言之，则主要有以下几方面:

1·公共政策本身存在缺陷。基层公务员在政策执行过程中由于使用自由裁量权不当而导致政策变异，在很多情况下与公共政策本身的缺陷有关。一是政策缺乏科学性、不完整、不配套。“政策制定主要依靠领导干部的个人经验和智慧，而未形成一套完整科学的决策程序和决策约束机制”。[7]容易导致决策者作出的决策缺乏应有的科学性和可行性。

此外，新老政策之间、宏观和微观政策之间;政治、经济和社会各个领域和各个部门的政策之间;以及一个大政策和它的具体实施细则之间、往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系。这一方面给政策执行带来了困难，另一方面也给执行者钻政策“空子”，寻找对策造成了可乘之机。二是政策缺乏合理性。制定公共政策是为了能够解决现实的社会问题，如果政策方案不能真实反映客观存在着的社会问题，不符合大多数人民群众的利益、愿望和要求，政策方案是无法得到有效执行的。三是政策缺乏具体性，即政策目标表述不明确、政策措施和步骤模棱两可。四是政出多门，莫衷一是。由于我国机构繁多、部门林立、职责不明、且缺乏有效的沟通协调、常常是政出多门，甚至相互矛盾，这就给政策执行者“灵活变通”政策提供了条件。五是我国幅员辽阔、地区间的社会、经济和文化发展的不平衡使得很难用整齐划一的政策来指导。因此，如果政策制定者无视地区间的差异，搞政策“一刀切”，往往会导致政策执行出现变异行为。 转贴于

2·政策执行监督机制不健全。虽然我国已形成了多元化的监督体系，但仍然不健全，对基层公务员政策执行监督不力。一是监督机构没有相对的独立性，使得监督力度大打折扣;二是监督机构之间责任不明确，监督机构之间缺乏有效的协调机制，造成监督混乱;三是某些监督人员素质低，与执行人员“合作”，扮演“裁判”和“运动员”的双重角色[8];四是“督查制度过多地或单纯地注重执行进度和结果的检查，而对执行过程本身及执行中出现的问题关注不够或关注过少，使执行偏差得以产生并不断扩大”[9];五是监督主体单一，政策执行缺乏应有的公开性性和透明性，群众知情权不足，社会舆论监督严重不足，监督不力。因此，我国公共政策执行体制中的监督更多地是流于形式，监督机构监督作用的发挥极其有限，基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。

3·基层公务员素质较低。基层公务员使用自由裁量权不当导致政策执行变异的另外一个重要因素是其素质较低所致。一是基层公务员政治素质不高，受狭隘利益的驱动，滥用自由裁量权，导致政策执行变异。二是基层公务员文化素质和业务素质偏低，不能正确理解政策，不当使用自由裁量权，导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低，大专以下学历的公务员还占有相当的比例，“特别是在中西部地区，由于人员不足，同时受财政等方面的制约，还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。[10]低层次的认知结构导致其对政策理解不透，把握不准。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力，知识水平偏低，业务执行能力不强，不能结合本地区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理，这就不可避免地会导致其行使自由裁量权的不当，而使政策目标发生偏离。

四、防治基层公务员执行政策中不当行使自由裁量权的对策

正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[11]权力具有内在的扩展性，为了防止基层公务员使用自由裁量权不当导致政策执行变异，必须对自由裁量权加以合理的控制。为此，需要:

1·提高公共政策质量。要提高公共政策质量，首先，应加强决策的民主化、科学化建设。建立民主决策机制，集思广益，博采众长，不应长官意识浓重，由少数几个人、甚至一个人独自决策;政策必须要有科学理论知识支撑，符合科学决策程序，符合客观实际具有可行性。为此，政策制定者必须提高自身的政策理论水平，深入了解实际情况，采用科学的决策技术和方法，建立科学的决策咨询机制，提高政策的质量。其次，要注意政策之间的协调统一、配套，以免基层公务员在执行政策时择其所要而行之。再次，政策表述应尽可能明确、具体。最后，要提高公共政策授权的质量，控权的力度。

2·完善监督控制机制。监督不力，则使基层公务员滥用自由裁量权有恃无恐，监督机制不健全则使其能游走于各种监督之间而不受惩罚或从轻受罚。因此，必须加大政策执行的监督力度，进一步完善政策执行监督机制。

首先，要建立相对独立的政策执行监督系统，增强监督机关的权力。改变目前我国行政机关既当运动员又当裁判员的监督局面。

其次，必须进一步加强国家权力机关和司法机关的监督，赋予其更大的监督权力，以更好的履行立法权、司法权对行政权的监督制约功能。立法机关必须既要重视实体法的建设，又要高度重视程序法的立法工作，规范基层公务员执行政策的行政程序，避免其恣意妄为。司法机关在重视实体规则监督、事后监督的同时，还要高度重视对基层公务员执行政策时行使自由裁量权的程序规则的监督、过程的监督，以程序规则确保自由裁量权实体规则的实现。

再次，必须加强和完善行政组织内的监督控制。“其一，建立行政执法检查制度，上级行政机关对下级行政机关的行政执法应依据制度定期或不定期进行执法检查，对于具体行政行为中产生的问题，及时予以纠正或解决，其二，建立具体行政行为备案制度。上级行政机关依职责和制度对所属部门和下级行政机关作出重大具体行政行为进行备案。”[12]其三，建立有效的责任追究机制，对滥用、误用自由裁量权的相关责任人追究相应的法律、行政责任。其四，加强行政程序制度的建设，完善行政救济制度。

第四，强化社会舆论监督。为了更有效地促使基层公务员正确使用自由裁量权，必须加强社会公众舆论的监督。通过宣传让公众了解相关的政策、以及基层公务员享有的自由裁量权和公民享有的监督权利，让公众、社会舆论积极参与对基层公务员行使自由裁量权的监督，促进公共政策的有效执行。

3·提高执行政策的基层公务员素质。针对我国目前基层公务员素质普遍偏低的现状，必须加强基层公务员的培训，建立比较科学、完善的培训体制。从政策、资源等方面给以支持，切实提高基层公务员的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力，使其具有正确的政治立场、比较完备的科学文化知识结构、善于掌握政策的精神实质，正确掌握行使自由裁量权所必须遵循的规则，提高政策执行能力，高质量地完成政策规定的各项目标。

参考文献

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论行政执法的基本原则篇7

关键词：行政执法和解制度；价值导向；基本原则；程序设计；监督机制

中图分类号：D922.104 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）08-0099-04

作者简介：马立顺（1986-），男，山东临沂人，中共连云港市委党校讲师，法学硕士，研究方向：法治政府建设。

传统的“命令―服从”单向度下的执法模式，形成了“行政就是管理、行政就是强制”的错误执法观念，产生了执法主体与相对人“管理与被管理、命令与服从”的错误关系模式，降低了执法效率、影响了执法效果，行政职责难以落实，行政目标难以实现。更为严重的是，这种执法模式的存在与现代行政所追求的民主、法治理念背道而驰，严重阻碍了行政法治的发展，服务型政府建设举步维艰。和解制度符合现代行政法的发展趋势，执法和解以深厚的理论支撑和实践经验为依托，在国外许多国家具体实践中都已有所体现，并上升到了法律层面的高度。国内有关行政复议、行政诉讼、行政执行以及走在前列的行政赔偿等有关和解的具体立法及实践经验的有效探索，已为确立行政执法和解提供了广阔思路和有利借鉴。通过和解改变当前执法过程中存在的执法主体混乱、执法矛盾凸显现状，降低执法成本、丰富执法手段、提高执法效率具有现实意义。执法领域适用和解符合协商民主的政治理论基础，契合追求平等、自由、权力平衡的重要法治基础，能有效满足社会现实变迁的需要，呼应从形式法治到实质法治的法治思潮的演进。

一、行政执法和解的实践探索概观

和解的理念与实践起源于私法领域并取得较好的效果，后来公法领域吸收和解理念，不仅在刑事法律中适用和解，而且在行政法领域亦有所吸收。

私法领域的和解是指当纠纷产生时，当事人通过相互协商、互相让步达成一致意思表示化解纠纷的私法行为。在我国私法领域适用和解的主要表现形式为民事和解、民事诉讼中的和解、执行和解以及破产和解等，所有形式的和解均遵循双方当事人在平等、自愿前提下以其意思自治处理私人间的纠纷。私法领域内适用和解不仅快速有效地化解了矛盾冲突，而且也促进了私法发展，正是基于这些“制度福利”，专家学者和实务部门积极进行了在公法领域适用和解的有益探索。公法上的和解主要是指刑事法上的和解和行政法领域的和解。目前刑事法治实践中适用和解的条件及具体操作程序都较成熟，在司法领域已经产生一定影响。从刑事和解制度构成要件来看，和解主体不仅包括参与者，也包括主持者，具体指被害人、被告人、司法机关及其他调解人，和解依据包括实体层面和程序启动。同时，刑事司法实践中对适用和解设有限度：其一，刑事和解仅适用于有具体被害人的刑事案件；其二，和解是对既定刑事司法实践制度的补充，不能够替代所有的刑事司法程序，与此同时，和解适用并非包括所有刑事案件，只有符合特定情形及特点范围内的案件才能进行和解；其三，和解协议由加害人和被害人协商确定，但和解协议的约束力不能由此两方当事人单独决定，司法机关在刑事和解及和解协议达成中发挥审查监管的职能。

行政法领域的和解主要包括实体法上的和解与行政程序法上的和解两种类型。以域外行政执法和解的实践为例，在美国，行政机关作出的行政裁决大都以非正式程序进行，在举行能够依照听证记录作出判决的听证会之前，依据行为性质，在时间允许前提下，必须提供给双方当事人能够进行协商的机会，允许任何一方当事人具有提出和解的权利并考虑相关事实、论点基础上对执行标的进行协商，在对公共利益和个人利益不造成损害的前提下达成一致认同的方案解决争端。[1]德国行政程序法对和解契约予以明确规制并详细地对其适用进行规定，即使在相关行政法律事实或相关法律关系不明确时允许双方在互相让步妥协基础上达成一致意思表示，促使和解契约形成。行政法学者毛雷尔总结说：“和解合同是通过相互让步来消除合理判断中的事实或者法律问题的不确定状态。”[2]法国19世纪70年代确立了调解专员制度。调解专员专门负责处理有关行政相对人与国家行政机关、公务法人机关以及负有执行公务任务的私人机关的行政纠纷案件。调解专员在处理纠纷案件中具有较大主动权，其认为行政相对人的申诉有明确且正当理由时，一般可以通过说服行政机关的方式，促使上述机关修改原来作出的决定。[3]我国台湾地区借鉴国外对和解契约规制的有关经验，在行政程序法中也确立了和解契约。虽然具体的文字表述方式上存在诸多差异，但体现了行政领域可以和解的思想，契约、协商、合意的理念融入了行政法律关系之中。

我国行政领域适用和解在制度规制上仍处于“一穷二白”境地。除对行政赔偿、补偿案件有可以适用调解的规定外，在其他领域尚未有适用调解的明确立法规定，虽然国务院2007年施行的《行政复议法实施条例》及最高法院公布的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》在行为过程各阶段规定了适用和解与调解等柔性手段快速、便捷、高效地处理相关行政行为，但仍不能掩盖目前我国行政领域适用和解的立法规制和具体实践都不完善、不成熟的客观事实。目前，执法和解困境主要表现为：其一，立法的缺失，执法和解脱离了目前行政法治的规制，这方面的立法有较大空白。行政法治的基本前提即是依法行政原则，若没有对和解的立法规制，则面临“师出无门”的尴尬境地；其二，执法理念落后，长期以来形成的“行政就是管理、行政就是服从”的错误执法理念，将相对人作为与其利益冲突而非合作方的传统执法理念难以在较短时期内改变；其三，操作制度缺少，不能排除因程序运行不当及某些“不相关”因素介入使和解协议违背“自由、平等、公平”初衷，导致和解协议无效；其四，救济机制缺位，由于缺乏制度规制及实践经验，执法主体为了“维稳”或者“政绩”变相出卖公权力或以威胁、胁迫方式促成并非实质上的和解，对其救济难度较大。

二、行政执法和解的基本价值导向与原则

（一）行政执法和解的基本价值导向

1.秩序价值。秩序价值是进行行政活动时必须遵循的价值之一，是实现行政行为目的与维护行政相对人合法权益的重要保障。行政执法必须遵循依法行政原则，这不仅是执法主体行使行政职权的基本职责，也是行政活动的根本原则所在。秩序价值要求行政主体适用和解时应注意：一是和解必须遵循依法行政原则；二是和解必须实现维护公共利益和个人利益相结合；三是实行和解制度的建构必须具有相应救济程序，若没有救济程序存在，则不存在和解。

2.效率价值。行政执法行为是行政管理活动中最广泛使用和被提及次数最多的，同时执法活动具有复杂性和繁琐性，要求在执法行为中贯彻效率原则，提升执法的效果，实现执法目的。一方面，执法和解的出发点是为了促进行政活动的有效处理，是为了正确地处理行政执法主体与行政相对人的关系；另一方面，和解协议的达成是双方一定程度上意思表示一致的体现，要求双方尊重其在合意基础上达成的和解协议。因为在此基础上达成的协议不仅有效减少了两者之间的摩擦，而且可以减少行政复议或行政诉讼等救济手段的使用，节约了相关资源，降低了救济成本。

3.正义价值。行政执法和解可以消除相对人对执法过程和执法结论的“质疑”甚至“不满”，很大程度上保证了行政相对人对行政机关的充分信任。法律信仰是现代法治精神的内核，行政执法和解一方面实现了对行政权力的有效控制及监督，提升了相对人权利意识和自我意识，增强了公众对行政法治的认同感及行政法律价值的褒扬；另一方面，对法律信仰的认同促使公民自觉维护行政法治尊严，尊重行政法制权威，树立法律信仰。

（二）行政执法领域适用和解的基本原则

1.合法性原则。执法和解要求在遵循行政法治前提下，根据执法情形不同予以灵活变通。在行政执法活动中存在大量行政裁量行为，执法主体对具体行政活动具有一定程度的裁量权，这种权力即意味着执法主体面对多种可供选择的执法方案，拥有一定的权力对某个行为进行处分。不论何种行政行为与行政权力，必须基于法律法规的授权，没有授权就不存在行政权力的基础，在此层面上，执法和解中即使大量广泛使用行政自由裁量权，亦必须遵循行政法治的基本原则，即依法行政原则。一般来讲，执法和解的内容主要包括和解主体合法、和解内容合法、和解程序合法三个层面的意思。

2.正当程序原则。执法中的和解制度是注重执法主体与相对人充分协商、主张两者之间积极、平等对话的体系建构，程序公正更显重要。程序公正在很大程度上包含了使两者处于平等对话的平台之中，避免了执法主体基于其享有的公权力采用胁迫等手段进行的“变相和解”，使原本基于平等、公平原则达成的和解变成行政相对人慑于公权力的单方面“妥协”。在具体适用和解进行执法时应注意：一是履行告知义务。在执法行为过程中及时事先告知相对人和解的请求，执法实施过程中告知相关法律规定及说明行为的根据、理由，执法行为完成后告知其具体的救济途径等；二是履行公开义务，主要是指不论和解协议达成与否，必须及时地向相对人及社会公开。

3.公众参与原则。行政参与原则是指行政主体在作出行政行为的过程中，必须为相对人提供能够参与行政决定作出前的各种条件和机会，包括享有程序规制的告知事实和理由、陈述、申辩、特征等权利。[4]保障执法和解活动中的行政参与，有利于实现对行政权的有效制约，保障行政机关严格依法行使职权，防止权力腐败，维护相对人合法权利。公众和社会参与行政管理过程对提高公民参政意识、培育公民社会有重要促进作用。[5]同时，行政执法和解的参与使相对人参与形式更加多样，参与时间提前，不仅在做出最终行政决定之前而且在行政决定做出过程中亦可参与进来，如提出和解的“要约”。

4.相对人权利保障原则。传统的行政执法模式往往重管制、重管理，轻视行政行为中对相对人权利的有效保障，因此往往产生执法矛盾，导致因不当执法行为引起的暴力抗法等恶性事件频频发生，这不仅不利于行政活动的充分展开，也对行政机关公信力产生不良影响。在此种情况下，必须坚持在执法和解时贯彻保障相对人合法权利的原则。一方面对相对人权利保障不仅包括实体意义上的具体的财产权、人身权等权利，而且包括实施执法活动中享有的程序上的陈述、申辩、获得救济、知情权等；另一方面，其权利的享有应该贯彻行政执法的全过程，不仅在执法行为中享有，在执法完毕实行救济时亦享有相关权利。

三、行政执法和解的制度建构

（一）行政执法和解的基本制度建构

进行行政执法和解构成要件设计的制度建构，是一个综合性的系统工程，是完善行政立法、行政执法、行政司法、行政救济、行政监督的一整套过程，如何进行及怎样进行和解程序的设计成为制度建构的关键所在。构建我国行政执法和解制度包括行政执法和解的一般构成要件、适用范围、适用前提、具体运行制度设计、主要程序保障及救济等具体微观制度环节，和解过程必须遵循在平等自愿原则下通过签订书面和解协议等实现执法活动，其程序保障机制通过对行政主体课处告知义务、释明义务以及对和解协议的备案审查达到对行政执法和解的过程控制，同时应对违反和解协议的救济机制加以建构。

1.执法和解的一般构成要件。行政执法的和解是执法主体与行为相对人的和解，是在执法过程中发生的和解，标的即是行政争议。行政主体既包括行政机关也包括法律法规授权的行使执法权的组织，当然，这些主体在执法中必须适格。和解在一定程度上并不能保证行为参与双方“和解”，即存在一方的利益、需求与另一方所希望达到的结果存在冲突或者难以沟通的情形，因此可以在和解活动中引入第三人制度，促使第三方参与到和解活动中来。执法和解的内容就是主体之间在和解活动中的权利义务，对执法主体来说，享有提出和解的权利、促使和解协议履行的权利以及单方面撤销和解协议的权利，基于权利义务的对等性，行政主体应该履行提供相对人与其对话的平台、告知和解协议或行政决定的依据、履行对相对人的承诺等义务。行政相对人享有的权利主要有接受或拒绝行政主体和解的要约，有权了解做出行政决定的依据及有权要求行政主体履行协议内容等，其应承担的义务主要是自觉履行和解协议。

2.执法和解的适用范围。在现代社会行政法治快速发展前提下，一般认为在不违背法律的强制性规定的情况下，除事实清楚且必须采取强制性手段实施的行政行为外，均可运用和解进行行政纠纷的解决。[6]笔者认为在目前我国行政执法进程中，单方面扩大适用和解的范围有一定的风险，原因主要体现在：第一，我国行政执法和解目前没有立法依据，行政执法又必须遵循依法行政原则，易陷入“师出无门”的尴尬境地；第二，即使实践中出现一些对行政执法领域适用和解的有效探索，但就其实践经验及成熟度来说都很欠缺，执法主体对具体适用和解的操作程序亦比较陌生，较大范围的使用可能会有一定风险。因此当前应该对行政执法领域适用和解进行合理的限定而不应该想当然的扩大其适用范围或领域，行政执法的方式仍然以具体的行政法律法规规定为活动依据即遵循依法行政原则与法律保留原则，在特定情况下才允许使用和解进行执法活动。

依笔者所见，当前执法适用和解的情形主要有两大类：第一类是行政执法实施过程中的和解。主要包括两种，一种是基于法经济学考量下的和解，是指执法过程中存在不明确的法律事实或法律关系，两类不确定的状态无法查明或者查明需要巨大的成本，而这种成本的付出与行政主体的执法预期不成正比，需要与相对人协商合意进行执法行为。否则，面对这种不确定状态，执法主体要么因证据不足不作出相关行政决定，要么在事实不清证据不足时做出有争议的行政决定，在这两种情况下都不能较好完成行政执法任务，不利于执法目标的实现。第二种是基于执法效率考量下的和解，是指在执法主体具有行政自由裁量权的情形下，执法行为的双方当事人对执法行为过程存在异议，此时双方当事人都选择一定程度的妥协，执法主体在裁量权的范围内做出双方都可接受的行政决定。第二类是执行中的和解。当行政决定对相对人设定一定义务时，该行政行为一般通过相对人自觉履行该义务实现，在当事人逾期不履行义务时，行政主体可以依据法律授权或申请司法机关强制相对人履行义务，在此过程中从具有行政强制执行权的行政主体来看，单方面强制可能产生如相对人反抗等抗法行为、拒绝履行行为，造成执行冲突等较多弊端。在行政执行中，双方当事人均可以提出和解请求，和解的申请可以在法律确定的自觉履行期限之内，也可以在强制执行期间（当然允许行政主体在下达强制执行告诫通知时提出和解），和解程序的执行可在从负担行政行为的作出到义务的最终履行的整个过程之中的任何时候启动。执行和解主要包括在特定情形下相对人义务的减免、标的变更、履行方式变更、履行期限变更及履行主体变更。执行和解的过程及内容必须以书面形式的和解协议予以记载。原则上，只要在遵循行政法治原则下，不影响法定目标达成，行政主体就可根据客观情势的变更而决定与行政相对人就执行内容进行和解。[7]

3.执法和解的适用程序。首先，拟作出的行政行为存在所依据的相关事实或法律关系不明确、行政自由裁量权广泛存在及行政执行过程中拒绝执行等要素。以行政行为存在所依据的相关事实或法律关系不明确为例，行政执法和解并不意味行政机关行使行政权的运行程序可以省略或者直接“删除”某个程序，比如不能免除对相关法律事实及法律关系的调查程序。行政执法和解的前提条件是执法主体应以其职权为标准进行调查活动，只有在进行了先行调查之后确定有法律事实不明或者法律关系不确定状态下才能用和解进行执法活动。适用和解必须满足两种情况，其一是存在做出行政决定的事实不明，其二是即使行政执法活动中双方当事人对事实没有任何争议，但存在双方当事人因现行行政法律对该执法行为规定不明确而导致对具体适用法律依据及标准产生争议的情形。行政机关认为拟作出行政决定能适用的法律依据存在法律概念不明确、存在几种可以适用的法律甚至存在立法空白的情形，这种法律适用依据的不明确状态必然影响到拟作出最后行政行为的合法性、有效性，必然涉及政府公信力和执法权威，为实现执法预期，允许执法主体与行政相对人进行和解。除了考虑适用和解的具体情形之外，同时应该注意和解是在双方自愿基础上协商达成。任何一方均可提出和解请求，和解是否进行必须需要另一方当事人的书面同意意见，双方协商必须在合法基础上进行，禁止任何欺诈、胁迫、乘人之危情形下做出和解或假借和解之名损害公共利益和第三人利益。

论行政执法的基本原则篇8

关于行政法基本原则的概念，归纳起来无外乎下列四种：一是指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，是整个行政法的理论基础，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念；二是贯穿行政法之中，指导行政法的制定和实施等活动的基本准则，它是人们对行政法规范的精神实质的概括，反映着行政法的价值和目的所在；三是贯穿行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的基本准则，也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志；四是只贯穿于行政法始终，指导行政法的制定和实施的基本准则或原理，是行政法精神实质的体现，是行政法律规范或规则存在的基础。这四种不同的定义体现了学者们对行政法基本原则认识的逐步深化，也体现了其所依据的行政法基础理论的发展。同时，上述四种行政法基本原则的概念都包含了相同的含义，即对行政法制定、实施等全部活动具有指导作用。在行政法基本原则的功能中，其“指导”作用才是最根本的，才是行政法基本原则的核心价值所在，也是行政法基本借以建立和展开的基础。

基于此，笔者认为我国行政法的基本原则应为：合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则。

一、合法性原则

对此原则有学者称之为行政法治原则，并大都认为这一原则要求行政主体的各种行为都应严格依法，强调依法行政是行政法作为独立法律部门存在的最根本性原则，也是行政法与其他部门法区别的主要标志，它是贯穿行政权力过程始终，是指导、规范行政权利运作的基本准则。首先，行政合理性问题应属合法性原则的一个方面，理由如下：第一，行政合理性原则，有学者认为又称公正、公平原则，是行政法基本原则之一。它要求行政主体行使权利应当客观、适度、符合理性。学者们把行政合理性原则作为行政法基本原则的前提是，行政活动千变万化，错综复杂，行政法律规范不可能对每一种权利的每个具体方面都规定的细致入微，必然会有遗漏，特别在变动性很强，行政法律规范永远也不可能赶上每个变化，因此，法律规范必须留给权利行使的自由空间，即行政自由裁量权。行政机关形势行政权力，必须对行为的方式、范围、种类、幅度享有一定的选择权。正是由于自由裁量权的存在，所以要求行政权力主体在法定范围内尽可能合理、适当地做出行政决定，采取行政措施，即行使行政权力时应适度，符合理性，符合行政法的目的，归纳为一点，即符合行政法的精神实质。法律共同的基本价值追求为自由、平等、正义、程序、效率等，行政法的精神实质应是对法律基本价值的一种反映、体现。那么，行政法精神实质就在于保护公民的基本自由和权益，维护平等，追求正义，确保行政秩序稳定，并保证行政管理的高效率。行政法基本原则就应全面体现行政法的这种精神实质。同时，直接实用性应是行政法的基本原则特征之一。故此，在行政法具体规范有所遗漏之下，自由裁量权的行使，仍应严格地依据行政法的基本原则行使，也即仍是严格依法行政，此合理性原则应属合法性原则之列。第二，行政法的精神实质也包涵在行政法的规范之中，由行政法的规范得以具体体现。行政合理性原则其实也是要求行政主体依法行政，应属于行政合法性原则的一个方面，是蕴含在行政法规范之中的。若因法律规范没有以明确的文字形式表述其精神实质，就认为依此所谓行为为合理性之考虑，不为合法，那么，推而广之，任何部门法都存在合理问题，如刑法的量刑幅度，这岂不要求刑法基本原则也应有一合理性原则。因为刑法规范也不可能将各种犯罪行为一览无遗地加以规定，而各种犯罪行为是多种多样的，并随社会进步，科技发展，犯罪手段与形式呈多样化、复杂化。这显然是违背立法初衷的。第三，合理性原则应当也必须包含在合法性原则之中，否则就不符合我国行政法追求“法治”的发展趋势。“法治”应是行政法追求的主要目标，它要求法律的权威，削弱甚至消灭“人治”。如果合理性原则不是以合法为基本前提就违背了“法治”的基本要求。自由裁量权的行使也必须在行政法的规范内进行，它不是任意裁量，也应有一个依据，按照行政法规范规定的幅度、范围行使自由裁量权，既然行政法已规定了相应的幅度、范围，就只能依据这一范围幅度进行，不能有任何超过范围幅度的自由裁量权，这更应是严格依法行政的问题，而不仅仅是合理问题。只要严格依法，就能合法，也能合理。

其次，行政合法性原则除了强调行政主体的各种行为都应严格依法，并承担相应的法律责任之外，该原则还应强调行政法关系中的相对人应对行政主体的行政管理行为依法进行配合、支持，并切实履行其行政法上的义务。理由为：随着社会的发展，特别是中国市场经济的建立和完善，行政主体直接干预经济、社会事务的范围越来越小，而更多行政事务的管理、社会秩序的维护需要与行政相对人共同完成。合法性原则要求行政相对人对合法行政行为予以配合、支持，并积极地依法履行自己的行政义务，这样就能很好地约束行政相对人，使之不会无理抗拒。同时，有利于保护其他公民、法人的合法权益，维护公共利益。故此，行政合法性原则不仅要求行政主体的各种行政行为严格依法和符合行政法的精神实质，还应强调行政相对人在行政立法、行政执法等活动中要依法配合、支持的义务。

二、民主性原则

该原则要求一切与行政主体行使行政权力有关的活动都要实行民主，必须代表广大人民群众的利益，依靠广大人民群众的支持，采用适合广大人民群众的方法。人民对事物的认识是一个由浅入深，由表及里，并随社会的发展而发展的，行政法基本原则也应是如此。20世纪80年代末90年代初，认为行政民主原则是行政管理的组织原则范畴，没有贯穿行政法律关系始终，这只是当时社会背景下的认识，随着社会的进步和发展，民主化程度总是越来越高，人们的民主、法制观念逐步增强。我国行政法的发展趋势是更趋民主化。“法治”也成为我国治国安邦的重要途径。“法治”的第一要求便是有“良法”，何谓“良法”，其价值核心应是公正、平等，它要求立法、执法等都要讲求民主，特别作为影响面广的行政法，更需要充分的民主，因行政法无时无刻地影响着人们的切身利益，行政执法最容易侵害相对人的合法权益，故而，行政立法、执法等各种行政活动都较其他部门法更重民主。这一趋势已被目前的法理所确认，如：我国的《行政处罚法》和《物价法》均规定了听证制度。还有《立法法》也规定了行政法规、规章制定中的听证会、论证会、座谈会等。在现实中，因为行政法不同于刑法具有严格的惩罚性；也不像民法所规定地位平等的当事人之间本就蕴含了民主因素，致使一直以来部分行政主体片面理解并认为，行政法就是管理法，是单方面要求行政管理相对人的服从，而社会需要行政管理过程的充分民主，以求得行政相对人的配合与支持。这是一对矛盾且经常影响行政执法的效率与水平。这一矛盾的解决取决于行政主体及其执法人员的民主意识的进一步提高。要做到这一点，我们应在行政法基本原则的高度来认识民主的指导作用，将民主性作为我国行政法的一项基本原则。这无疑对我国行政法的实践具有重要的指导作用，并在根本上扭转部分行政主体的片面观念，进一步提高行政执法的效率与水平。另外，现实中还有部分行政主体和行政相对人认为行政民主没有贯穿行政法律关系始终，这也过于片面，当今更重民主的社会，行政法律关系中当事人即行政主体和行政相对人的各种行为无不从始自终强调民主，要求民主：首先，行政主体的行政立法行为，要求其举行听证会、论证会、座谈会，这就要求充分发扬民主，集思广益，从群众中来到群众中去，这不仅是我国行政管理的组织原则，更是立法的一项基本原则，行政立法更应如此。其次，行政执法行为中，为了取得行政相对人的理解、支持、配合、信任，更应强调民主。这已在《行政处罚法》和《物价法》中得到体现。最后，在现实的行政立法、行政执法行为中，无不要求行政相对人服从民主原则，不能以单个利益违背整体利益、多数人利益。使行政相对人知晓其享有民利的同时，也明白民主的终极关怀为多数人的意见和利益。

民主性原则应作为行政法的一项基本原则，其中包含参与性原则、公开性原则，内容包括：（1）行政法规、规章的制定程序，除不宜公开外都应公开，充分征求利害关系人的意见，必要时还得举行立法听证会、论证会和座谈会的民主性形式。这样做才能符合“法治”的前提要求，即有“良法”，使行政法规范的内容充分体现民主。行政法规范的调整涉及作为管理者的行政主体及被管理的行政相对人之间的行政权利和义务，该行政权利和义务与当事人的切身利益密切相关，它是行政执法的依据和基础，如果行政法内容不能充分体现民主，就不会确保人民群众利益的切实维护，也不能取得行政相对人对行政管理行为的信任、理解和支持，势必影响行政管理的效率。只有行政法规范的内容充分体现民主，才能在行政执法中真正做到民主，更有效地实施对社会的管理。（2）公民有权要求政府提供政治、经济和社会各方面的信息，回答有关咨询，以便公民参加经济和社会活动，对此，各行政主体应创造条件。这也是行政相对人积极参与各种社会管理活动，主动配合并履行其行政法义务的重要保障。（3）在做出具体影响行政相对人权利义务的决定时，必须听取相对人的意见，即建立听证程序。（4）行政相对人应遵循民主程序的约束机制，在其充分行使民利的同时，当其私自、个别利益与意志与公共利益、多数人意志发生冲突时，其应让位于公共利益及多数人利益，服从行政主体的行政管理行为，积极支持、配合，并切实履行其行政法义务。

三、及时救济原则

这一原则要求行政主体在行使行政权影响行政相对人的合法权益时，行政主体应始终确保行政相对人受损权益的及时恢复和补救。

行政法所追求的价值之一就是促进行政效率的提高，而行政效率除了讲求时间、数量等量上的效率外，还应包括质的效率，亦即取得较好的社会效益，它要求得到行政相对人的心悦诚服并积极地予以协助。单纯的强制服从是不能取得很好的效率的。若某一行政行为不能取得行政相对人的支持与协助，甚至认为侵害其合法权益，这就应给予行政相对人一定的救济途径。但行政救济也应讲求效率，尽快地解决争议，否则也会影响整个行政效率的提高。而目前我国的现实是：无论是某一具体行政行为是否为明显的违法与不当，都只能通过行政复议和行政诉讼来解决，这对于那些需要调查取证的违法不当不很明显的具体行政行为来说是可行的、必要的，可对那些有明显的违法不当的具体行政行为，就显得不必要而徒耗时间、人力、物力，无疑也导致行政效率低下，要解决这一问题，我们还应把视线放在行政实体法本身上。要求行政主体在做出行政行为时，包括行政立法行为，始终有一套给予行政相对人及时救济的机制，要建立这一机制，就应有一指导性原则给予概括或指导，这便是及时救济原则，它要求行政主体行使行政权的整个过程中，始终以合法行为行使其获得及时救济的权利，监督行政主体的各种行政行为。为此，才能做到行政法治。

行政法较其他部门法而言，其影响是最广泛的，涉及到公民、法人等生活的方方面面，行政法在法律体系中的地位仅次于宪法，也正是这个道理。那么，行政主体在各种行政行为中，最经常也最直接地影响甚至最有可能侵害行政相对人的合法权益，这是行政法及其实施过程中的特点。这样，给权益受侵害的行政相对人一个及时救济就尤显重要，并且这种救济应贯穿于行政法的始终，也体现了行政法的精神实质。及时救济的原则要求建立行政纠错制度，“对于行政行为特别是具体行政行为存在一般人都能以常理判断为违法不当的，应有一个独立于行政复议、行政诉讼制度之外的行政纠错制度，并相应地在行政机构内部设立独立办案的行政纠错机构，以经常性地对明显违法不当的具体行政行为进行及时地修正，以尽快地恢复行政相对人的合法权益，提高行政效率”。同时，及时救济原则是和合法性原则相辅相成的，共同保证行政法治的实现，并促使行政主体能及时主动地纠正错误，尽快地理顺行政法律关系。

四、行政统一原则

这一原则要求国家行政权的实施必须统一，与国家行政管理有关的活动都必须统一协调，统一指挥，统一组织，统一规定。同时，要求行政相对人服从行政主体的统一管理行为，并予以支持配合。

伴随我国改革开放的展开和深入进行，行政事务及行政法律关系急剧增长，行政法作为一个独立部门法的地位在我国得到确立。在行政法学领域深入研究的展开以及行政法的实施、实践取得一定成功并积累相应经验的同时，也暴露出了一些问题，需要吸取一定的教训。如：行政规章之间的矛盾问题及其繁杂无序问题；行政主体之间的行政执法行为的彼此冲突、矛盾和重合、重复等等；不同行政的相对人因同种或类似的违法行为却受到行政机关不同的处罚决定，皆因依据不同的行政法规及规章，使其不能申辩，获得及时救济，等等。“法治”时代，就是要求事事皆有法可依，特别是涉及人们切身利益的行政事务的管理，都要于法有据。行政主体之间的行政行为应密切配合、彼此协调，行政相对人的同种行为应同等对待。所有这些都有赖于行政统一性原则的指导。行政立法、行政执法和行政守法都应遵循这一原则，具体有五个要求：

一是理顺现有行政法规之间、行政规章之间及其相互之间的关系，消除彼此冲突的地方，并在以后的行政立法中始终本着统一的要求，实行行政立法程序的统一化，确保我国行政法律规范体系的统一和协调（如我国已经颁布的《立法法》）。

二是要求行政法能尽其涵盖力，应根据国家行政事务不断发展变化及其趋势，及时将新生的乃至今后可能产生的行政事务统一由行政法规加以规定，使行政执法的法律依据协调、一致、统一（当然，这还依赖于一定的立法技术性规定）。

三是要求实行行政程序统一化。尽快制定统一的行政程序法典，使各种行政行为的程序有法可依，有章可循，不致行政行为之间前后矛盾和冲突。不同的行政主体的行政行为必须统一、一致不应彼此矛盾、相互冲突。

四是要求国家行政机关及其机构设置应以职能为依据，以统一精简为原则，在一定行政区域内的国家行政机关各个机构要形成一个完整统一的整体，防止机构重叠，职能重复，相互推委扯皮，防止政出多门，朝令夕改；国家行政机关工作人员的职位、职权、工资、任免、奖惩、选举、退休等等都要有统一的规定，以便使国家行政机关工作人员的管理走上统一的法治轨道。

五是要求行政相对人服从行政主体的统一管理，同时监督行政主体的各种行政行为，使同一行政主体的前后行为及不同行政主体之间的行政行为的协调一致，促进我国行政法治进程。

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论行政执法的基本原则篇9

《行政强制法》出台以前，我国已经初步形成一套自成体系的行政强制法律制度，但是在行政强制领域中还存在着许多亟需解决的现实问题。历时12年，我国的行政强制法终于出台，这部法律肩负着规范行政权力和维护行政相对人利益的双重责任，是中国特色社会主义法律体系的支架性法律，其出台是我国行政法治建设历程中的又一个里程碑。其以完备的逻辑结构紧扣行政强制的各个方面，兼顾了从实体到程序、从总则到分则、从行政机关实施到法院实施行政强制等特点，并始终将人文精神贯穿其中。但是，该法自实施以来仍然面临着一些难题亟需加以完善。

一、行政强制法的实践难题

我国《行政强制法》在实践中遇到的难题主要体现在一下方面：

（一）行政强制原则笼统抽象，实践中无法具体实施《行政强制法》明确规定，或者虽没有明确规定但在和整个条文中呈现出来的原则有六项，具体为：平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当程序原则和救济原则。其中，第五条所确立的比例原则是我国第一次在行政立法中明确确立的原则。比例原则，要求在行政强制的设定和实施上，应在其所追求的目的与所采取的手段进行平衡，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。此原则源于德国19世纪的警察法学，现在是德国等大陆法系国家以及欧共体法中一项重要的一般行政法原则和宪法原则。广义的比例原则的内容包括必要性、适当性和比例性的要求，这些要求都是具有不确定的弹性要求。比例原则的核心内容是“最小损害”原则。这一原则在实践中可操作性不强，在具体的行政强制实践中，往往是以公益为名，对个人正当权益过分忽视，一种普遍的观念认为，目的的正当性当然可以证成手段的正当性。行政强制执行手段带有强制性，行政主体和行政相对人之间在行政强制执行手段下是被服从与服从的关系。为了尽快实现行政目的，行政机关往往以各种理由运用强制手段提高效率，对于非强制手段会很少适用。所以，这一原则在实践中如何操作是一个很重要的难题。

（二）落实限制“委托执行”困难重重《行政强制法》第十七条规定行政强制措施权不得委托，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。这条显然是针对多年以来社会上由非行政机关或者不具备资质的人员行使行政强制的“乱象”而制定的，本条禁止了“委托执法”及公务员执法，有利于肃清行政强制中的混乱现象。但是，法律规定禁止其他人员执法和实施强制，而实践中其他人员执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。究其原因：一是基层执法力量不足，基层执法编制不够，执法任务又很重，因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。二是执法重心没有下移到基层，很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层，或者是执法贵族化倾向，有执法资格的人员不执法，没有执法资格的人员满大街执法。这就是我们基层执法的部分现状。此条过于绝对的表述造成了立法上的尴尬：有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的，就会导致行政强制的软弱无力。

（三）人民法院执行能力面临挑战《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。有学者认为，由行政机关自行实施行政强制执行，即由行政机关自己执行自己做出的行政决定，背离基本的正当程序原则。所以，加入申请法院强制执行，可以说是在程序上又为行政强制执行多了一道审查程序，从理论上来看，这有一定的益处。但是，行政强制执行权毕竟是行政权，执行的内容是行政决定，目的是实现行政职能。行政强制执行往往涉及生活的方方面面，其中也包括专业性很强的行政强制执行活动。从法院的系统来看，一般由执行庭负责执行，由行政庭负责审查。由于人力和物力的缺乏，往往由行政庭来担任执行庭的部分执行任务，这就必然导致在审查过程中的马虎。另外，行政主体容易形成惰性。我国行政主体自行强制执行的前提是必须要有法律的授权。如果行政主体没有法律的授权，那么它必须申请人民法院强制执行。行政机关可能为了免责或怕麻烦，有可能将本来可以自行执行的事项统统申请人民法院执行，这不但不能充分发挥行政机关的行政管理职能，而且增加了人民法院的负担。反之，属于法院的执行事项，本应立即执行，法院故意不执行或拖延时间，会降低行政效率损害相对人的合法权益。最后，人民法院对行政主体提出的申请执行案件，只能进行形式审查，同时由于案件数量的巨大，人民法院作出错误执行裁决并强制执行的情况难以避免。在此，违法的行政强制执行并不是行政机关做出的，行政机关不会因此承担责任，要求法院承担责任，若法院出现司法腐败，相对人的维权途径就更加困难。

二、实践中运用行政强制法的因应之道鉴于行政强制法在实践中遇到的问题，我们可以在以下方面进一步完善。

第一，贯彻以人为本的执法理念，维护公民的合法权益。现代法治国家是建立在以人为本、对人的基本权利的保障基础上的。行政强制原则笼统抽象，运用行政强制过程中应树立以人为本的理念，对弱势群体应有包容态度。首先，行政强制原则不可避免的涉及到公共利益和私人利益之间的矛盾和冲突，当二者发生冲突时如何解决？传统的观念认为公共利益高于私人利益，私人利益要向公共利益让路，在实践中我们应该具体分析，必须动态的考量相关利益，做到公私利益兼顾。其次，运用行政强制原则时应树立服务意识。服务是政府的存在基础，在民主政体下，政府只是手段，是达成公民福祉的工具，而非目的。政府的地位决定了它不能剥夺公民的自为的权利，不能以强制手段为政府自己提供扩张权利的机会。当然树立服务意识，也不是一味的要求行政机关迁就公民，在对相对人的合法权利给予适当的考虑后，也要适时的运用强制手段，以维护行政权威。再次，强制手段要体现人性化。手段的人性化并不是只讲人情，不讲法治，而是在以人为本理念的支撑下，在法治的大前提下，进行执法手段的更新，更多的关切相对人的现实，真正把相对人当人看。

第二，适当进行扩大解释，维护行政权威。针对《行政强制法》第十七条的规定，有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的，就会导致行政强制的软弱无力的现象，我们认为可以在实践中适当的进行扩大解释。所谓扩大解释，即对法律条文有关词句的含义作出扩展，使其比字面通常理解的含义更广泛、更丰富，当然，这种法律解释不能违背立法原意。第十七条的立法原意是如果可以通过委托来获得行政强制措施权，则意味着不需要依据“法律、法规”，只需要依据“行政决定”就可以获得一种对公民人身权和重要财产权产生直接影响的权力，这显然有违行政法治的精神，也不符合行政强制法定原则。但是，我们也应该看到现实生活中执法空白也是大大存在的，如果将职能进行重新配置会对部门之间的权力和利益产生重大影响，这将是一个长期的部门之间相互博弈的过程。为了维护行政的权威，有必要对第17条进行扩大解释，以应对执法空白。同时，必须真正解决执法重心下移问题，解决执法重心下移的体制和制度配套问题。还要提高执法装备的技术化、信息化程度，减少对执法人员数量的过分依靠。

第三，合理配置行政强制执行权，加强监督。不同的国家机关的权力应该是独立的，各国家机关之间是相互监督相互协调的关系，将不同国家机关的职能混淆起来会造成混乱。《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。此条执行不当，会造成强制执行权的混论，损害公民的合法权益。这里的关键问题在于法律设定的标准问题，综合以上分析，我们认为，应当把握以下两个标准：其一，涉及重大公益、行政行为内容须及时实现的，授权特定的行政机关。如税务机关的强制划拨权等。其二，专业性和技术性较强的，授权特定的行政机关。如专利管理机关的强制许可、外汇管理机关的强制收兑等。而专业性和技术性不强、各行政机关普遍需要的，如强制拍卖、强制扣缴、强制划拨等，则不宜普遍授权，原则上应由人民法院强制执行。关于代履行和执行罚这种在性质上较温和，不易造成相对人权益的损害的间接强制执行方法可以适当由行政机关执行，以减轻人民法院的负担。同时，我们也要加大对行政强制执行的监督，加强权力机关、司法机关、人民群众与新闻媒体的监督，并加强各机关自身的内部监督。关于人民法院审查方式上应以形式审查为一般原则，以实质审查为例外。

三、结语

论行政执法的基本原则篇10

所谓自由行政裁量权的正当性，不仅仅是指裁量权的合法性，更重要的是裁量权要合乎伦理道德。法律、法规赋予行政执法者自由裁量的权力和空间，在行政自由裁量权的行使过程中，决不能没有道德的介入。“因为自由或自主的真谛在于自律和自我关注，而不是欲望的放纵、意志的任性、道德负担的抛弃。在自由裁量领域，行政人员的智识、德性得以充分展示，伦理道德得以检验，而行政人员的伦理道德状况往往成为决定行政自由裁量行为效果的关键因素。”①行政自由裁量权的伦理德性主要体现在以下三个方面。

第一个方面，执法者在裁量过程中，遵法行事本身就是一种美德的体现。执法者的德性不一定与制度约束相对立，相反在很多的情况下德性本身就蕴涵着对制度的合理服从与遵守，即对制度的“合理服从”是一种德性，行政执法者的德性实践就蕴涵着某种自由、自主或主体性的吁求。所以，在自由裁量实践过程中，执法者以道德力量作为基础，对法的遵守不是因为慑于法律威慑而被迫守法，而是出自个人的意愿，并真正认识到守法对个人和社会的意义，从而自觉将守法作为一项道德义务，这在笔者看来，执法者这种执法原则和意愿就是一种美德的体现。

第二个方面主要体现在执法主体在行政裁量实践过程中，执法者是一个有着意志自利和能力的行动者，并在此基础上做出善恶行为判断及其做出判断的价值选择，这主要涉及行政执法主体行为和观念的正当性、合理性。

第三个方面，承担责任。裁量权的存在，不仅使行政伦理的他律约束成为必要，且这种约束产生的责任承担成为自由意志的选择，即成为行政主体基于价值认同和价值信念而自觉承担的行为责任。

二行政自由裁量权的正当性价值取向

行政自由裁量权在实践过程中应该要有一个正确的价值取向和价值标准，即行政自由裁量权的正当性价值取向反映的是行政自由裁量权的价值基础、价值目标和价值构成。

(一)正确的义利观。在义利观上，儒家创始人孔子曾提出:“义以为上”，作为世人立身行事的道德准则。什么是“义”呢?“义”指事得其宜即为义，也就是说当人遇事时能够做出正确判断，能够采取适宜、恰当的行为，“义”的内涵可概括为公正无私、行为端正、扬善止恶、处事合乎理，就是“义”。而“利”则泛指物质利益，且利又分为“公利”与“私利”。当义与利相对而言时，义则泛指道义，指人所需要的道德价值。

在行政执法过程中，“义”是可以用来衡量执法行为的适宜不适宜、合理不合理的最高标准。因为行政执法的实质就是为人民服务，因此在行政执法过程中，尤其在行政自由裁量的实践过程中，行政主体必须树立服务的理念和正确的义利观，做出恰当的行为和良好的道德判断。而“利”是行政自由裁量权所追求的根本目的，只是行政自由裁量权所追求的利益应该是“公利”而非“私利”。为公众谋取利益是行政自由裁量权正当性的价值体现和基本的价值取向。这种价值取向必然要求执法主体要有崇高的义务感和责任感，做到执法为民，而不徇私枉法。

只有当行政执法主体能认识和接受这种义务感和责任感时，它才会影响到执法者的执法行为，促使执法者不会恃权牟利，。而这种义务感和责任感是建立在对“权力”正确认识与否的基础上，如何认识和看待“权力”，直接关系到执法者的义利观。正确的义利观要求个人权力服从于公共权力，“公共领域中的道德前提恰恰是从业于公共行政的个人对其权利的转让，即让个人权利服从公共权力的要求。”②对于一些不允许个人利益角逐和竞争存在的领域，权利会使个人与集体、组织离心离德，并会把公共权力置于滥用、的境地。

国家与社会公共事务管理的客观要求决定了行政价值选择的必然性，尤其在行政自由裁量权行使过程中，执法者选择什么和如何选择并不取决于执法人员的一己之私，“行政执法人员的责任在于正确地认识和理解行政管理的客观需要，并主动地用自己的行政行为保全这种需要的满足。”③认识和理解行政管理客观需要的过程也就是行政人员自觉地使个人价值取向与行政主体整体的价值取向调适的过程，以求实现行政执法者全心全意为人民服务的执法理念。

(二)公平与效率的统一。公平与效率的关系是人类社会的一对基本关系，也是人类社会永恒的主题。从经济学的角度看，公平与效率是一对对立的矛盾，二者不可同时兼顾，要效率就不能要公平，要公平就必然会牺牲效率。然而，行政执法却不能完全从经济学的角度来审视这两者之间的关系。行政执法，尤其是行政自由裁量权的行使更多的是要从伦理学的角度来考察这二者之间的关系。尤其在适当的时候，在人本主义的原则下，效率必须让步给公平。因此，从伦理学的角度看来，所谓公正就是对政治、法律等领域中的是非、善恶等的认识和判断。它包含着两个层面的内涵，一是指“所得”与“所付出”的要相适应;二是指按同一原则或标准对待处于相同情况的人与事。而所谓效率就是行政执法过程中要以最少的投入来获取最大程度的“收益”。

从伦理学的角度看，行政自由裁量权所追求的目的是实现公正与效率的统一，即行政执法实践中，尽量做到公正与效率之间的平衡和统一。根据行政法的基础理论———平衡论④认为:平衡应是现代行政法的基本精神与价值取向。行政法在调整特定社会关系时，应追求行政权与相对人权利;公共利益与个人利益;行政效率与社会公正之间的平衡。在行政执法自由裁量权的行使中，既公正又高效是行政主体追求的理想目标，而在现实中往往是公正与效率不能兼顾，总是存在着某种倾向:偏向公正或者偏重效率。但“在行政自由裁量权的行使过程中公正和效率是统一的:不讲效率的裁量不是公正的裁量，不公正的裁量是没有效率的裁量，公正与效率是相辅相成的。公正是效率的前提和基础，效率是公正的保障和体现。要实现行使行政自由裁量权的目的就必须将二者有机的统一起来，才能真正达到良好的行政效果和社会效果。”⑤

因此，追求公平与效率的统一是行政自由裁量权所追求的目的，在“平衡论”的理论的指导下，行政执法中所运用自由裁量权应兼顾公正与效率，尽量做到二者之间的统一与平衡。在行政自由裁量权的行使过程中，不能因追求效率而牺牲公正;提高行政效率，不得违反公正原则而损害相对人的合法权益，这不仅是行政自由裁量权的基本价值取向，同时也是现代民主和法制发展的必然要求。

(三)实现个体正义。正义是人类孜孜不懈的追求，也是人类的理想，更是人类的现实愿望。在法律法规中，正义是其所追求和体现的价值之一，但法律法规所表达和承载的正义只能是形式的正义或抽象的正义。而追求实质正义或是个体的正义才是现代法律选择方法的最根本的价值取向。形式正义只是手段，而实质正义或是个体正义才是目的。

行政执法是一项法律适用活动，在执法过程中当然要实现法的首要价值，但更重要的是要在具体的执法过程中追求和实现个体的正义。由于行政自由裁量权所面对和考虑的是具体的个案，在执法过程中，如果教条地执行法律，则常常背离正义的目的，所以，灵活地运用行政自由裁量权，不仅体现了形式上的正义，更重要的是要体现了实质正义或个体的正义。所以，行政执法中的自由裁量权不仅是对法律规章制度等的执行与遵守，但同时也传递出法律的正义、平等等伦理价值。

正是因为有了行政执法自由裁量权，从而使法律规章的现实正义在个体身上得到了完美的体现，正如戴维斯所认为的:“在世界史上，没有任何一个法律制度无自由裁量权，为了实现个体的正义，为了实现创设性正义，为了实现还无人知道去制定规则的新纲领以及为了实现其某些方面不能够变为规则的老纲领，自由裁量都是不可缺少的。”⑥

因此，从积极的意义上看，行政自由裁量权有适应社会经济发展和行政规制的需要，同时也是为了实现个案的正义。正是因为行政自由裁量权，使行政机关才有可能对行政事务进行个别的考虑和对待，使得立法上的普遍公正在自由裁量权的实践过程中转化为个别的、现实的、具体的正义。

三行政自由裁量权正当性的道德尺度

在现代社会，行政执法已经离不开自由裁量权，而行政自由裁量权具有一定的灵活性和自主性，这很可能导致裁量权被滥用。行政自由裁量权是一种非制度化的行政权力，也是一种伦理性的权力。从一定意义上说，自由裁量领域是一个法律作用式微、而伦理道德大行其道的重要领域。

(一)平等裁量原则。平等思想由来已久，和人们遭受不平等待遇的历史一样源远流长。平等是行政执法自由裁量的基础和前提，这里所讲的平等裁量原则主要体现在两个方面:

第一，执法者与行政相对人的地位上的平等。执法者与行政相对人之间地位的平等一直是长期被人忽视的角落。这正如肖金明教授所指出的:“一直以来，在我国‘行政’等同于‘管理’，再加以封建社会中长期形成的官贵民贱思想，行政执法中的平等对待被人们所忽视。”⑦

然而，随着行政执法的发展和依法治国理念的提出，我国政府在行政执法理念上也发生了重大变革，由管理型政府逐渐向服务性政府转变，行政执法机关和执法者的主体地位也从“主人”的高度回归到与相对人平等的层面上来，这是法治政府发展的必然要求，同样也是现代行政自由裁量的必然前提和基础。提倡和追求执法者与行政相对人之间的地位平等，符合我国现行倡导的“柔性执法”⑧的理念，有利于进一步深化行政执法理念的变革，有利于缓和执法者与行政相对人之间的对立和矛盾。

第二，平等的对待行政相对人。法律面前人人平等，平等裁量原则要求行政执法主体在自由裁量实践过程中应当平等地对待任何有关的行政相对人。行政自由裁量的平等对待就是要求执法者确保行政相对人的机会均等，享有的权利、负担的业务、承担的责任平等，任何公民都不得享有法定外的特权，也不得遭受不平等的待遇。

平等原则作为自由裁量的基本原则具有指导功能，它要求执法者必须依法平等地对待每一位行政相对人。“任何行政相对人在人格上都是平等的，行政主体应当充分体现出对于各种行政相对人的平等人格的尊重。尽管不同的行政相对人可能在地位、身份等方面有差异，但行政主体却不能因此而优待或歧视某些行政相对人。因此，行政主体应当客观地根据事实的性质、情节、后果等按照同一标准做出自由裁量，而不能根据行政相对人的地位、身份，随意变动标准，使不同的行政相对人受到不同的对待。”⑨

(二)公正裁量原则。公正裁量是行政执法所要求的另一基本原则。“‘公’与‘正’的连用，恰好表明了‘公’与‘正’之间不可分割的联系。在行政活动领域，‘公’则‘正’，即出以公心、秉公办事，就是在道德上应当受到称赞、嘉许的正确行为。反之，不‘公’则不‘正’，即:若出以私心，以公权谋取私利，则会做出道德上不正确的行为。”⑩

公正裁量即公正是行为对象应受得的行为，是给予行政相对人应得而不给人不应得的行为。公正裁量要求行政执法者在处事方式、态度、判据方面符合法律和伦理规范要求，而实现这种要求的重要保障是公正的行政程序。

在行政自由裁量过程中，公正裁量原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求。“因此，该原则既是行政法的程序性基本原则，也是行政法的实体性基本原则。这一原则实体公正的要求主要包括:依法办事，不偏私;合理考虑相关因素，不专断;程序公正的要求主要包括:自己不做自己的法官;不单方接触;不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行为。自己不做自己的法官、听取相对人陈述、申辩，既是公正原则的要求，也是前述正当法律程序原则的要求。”

从伦理角度的角度上看，行政执法者是人民的公仆，其行政权力是人民赋予的，因此他们必须公正的应用这些权力为人民服务，而不能利用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织牟取私利。“行政自由裁量权作为一种公权，其本质必然要求公正行使。任何偏离公正原则的自由裁量行为，都超出了应有的自由度，是对于自由的滥用。公正裁量原则是对于平等裁量原则的补充或限制。没有平等，固然就不可能有公正。但若仅有平等，也不必然有公正。如果行政主体坚持以基于私利的标准进行自由裁量，虽然这一标准在应用于不同的行政相对人时都未予改变，即行政主体以同样的基于自己私利的标准对待所有行政相对人，这虽然并未明显违背裁量平等原则，但却是对于公正裁量原则的触犯。因此，在平等裁量原则之外，再提出公正裁量原则，对于正确地进行自由裁量是十分重要的。”

(三)据实裁量原则。据实裁量原则同样也是行政执法原则所必须遵循和具备的伦理原则之一。据实裁量原则引导执法者从事实出发，以事实为依据，充分尊重事实，从而可以避免主观武断所带来的执法上的偏颇和错误。