水环境治理的必要性范文

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篇1

介绍了流域水环境及治理涵义、环境NGO的概念；探讨了流域水环境治理中环境NGO作用的依据、结构、存在的现实问题及原因，进而提出促进流域水环境中环境NGO功能发挥的对策建议。

【关键词】

流域水环境；环境NGO；水环境治理

流域水环境是以流域为载体的各种环境要素的总和。流域水环境治理包括3层涵义：①工程技术和生态学意义上的治理；②公共管理学和政治学意义上的治理；③行政管理学意义上的治理［1］。笔者所说的是公共管理和政治学意义上的治理，是治理理论在流域水环境管理与保护中的运用。尽管政府在治理流域水环境的过程中不断地取得成绩和进步，但未能从流域水环境管理的体制和机制上作出某种程度的调整和变革。在传统水环境治理上，我国治理水环境主要是政府主导的科层机制和市场导向的市场机制，但科层机制和市场机制因其自身功能性缺陷，使其未能真正实现水环境的“良治”。因此，迫切需要第3种力量来弥补其存在的缺陷。而随着我国社会力量的成长，特别是环境NGO的发展，其在流域水环境治理中的作用逐渐显现。所谓环境NGO，是指以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境效益服务的非营利性社会组织，包括环保社团、环境基金会、环保民办非企业单位等多种类型［2］。因此，研究环境NGO在流域水环境治理中的作用，对于完善流域水环境治理体系以及实现流域水资源的可持续利用具有重要的理论意义和实践价值。

1流域水环境治理中环境NGO作用的依据

1.1理论依据

1）流域水环境公共物品属性的要求。从经济学角度看，流域水环境是一种典型公共物品。作为公共物品，流域水环境的产权往往不明晰，在使用过程中不可避免地出现“搭便车”和“机会主义”等外部性问题。流域内不同利益主体受追求各自利益最大化的经济理性驱动，尽可能地从流域中牟求最大水利益，从而引发各种水纠纷和水污染事件，出现“公地悲剧”的问题。在完全市场条件下，市场机制因其自身的缺陷并不能有效解决外部性问题；而作为公共利益的代表者———政府，也因其“经济人”角色以及内部性问题使其不可能完全代表社会的整体利益，政府存在失灵的可能。因此，解决流域水环境公共物品的外部性问题，需要整合市场、政府、社会3方面的力量，相互补充、相互协作，共同解决。相应地，作为社会力量之一的环境NGO在流域水环境治理中有其参与必要性。

2）流域水环境公共治理的要求。“治理”的基本理念是多元、合作和互动，它既能发挥政府功能，又重视社会组织群体势力的相互合作、共同管理［3］。虽然政府是治理流域水环境的主体，但是随着社会经济的发展，公众对流域水环境质量的追求，越来越多水资源问题的凸显以及对治理水环境专业知识的要求，单一的政府治理模式已无法满足公众需求的多样性，迫切要求各种社会力量的参与。在此过程中，众多的环境保护团体、环境公益组织、环保基金会等环境组织将发挥桥梁和纽带作用，整合人力资源和社会资源，参与到流域水环境的保护和治理过程中，有利于节约政府的治理成本，有效地保护流域水环境。

1.2现实依据

1）当前水环境管理体制现状的要求。1988年《水法》明确规定对水资源遵循统一管理和分级、分部门管理相结合的原则，实行流域管理与区域管理相结合的管理模式［4］。但这一管理体制仅仅是在政府行政管理体制内部进行的职能分工，且这种权责关系在水资源管理实践中并未能很好理顺，在水环境监管中出现“弱监”、“虚监”等问题，因此流域水环境问题单靠行政管理体制本身是难以解决的。这就要求诸如环境NGO等社会力量从不同层次弥补政府在水环境管理过程中存在的空档，以保证水资源多元管理和可持续利用。

2）流域状况复杂性的要求。①区域差异性。流域水资源在流域内不同区域在自然条件、自然资源、地理位置、经济技术基础、开发条件等方面存在较大差异。此外，流域水资源的开发利用、水资源管理与保护涉及不同的学科、技术，需要不同领域技术人才参与。而环境NGO凭借其专业优势，能够更有效地治理水环境。②治理对象的多样性。流域水环境的治理对象复杂而广泛，政府很难集中精力，而环境NGO可以发挥网络组织优势，即不同的环境NGO在分工负责、各司其责的基础上对水环境进行有目的、有针对性的治理。

2流域水环境治理中环境NGO作用的结构

2.1作用的目标：提高流域水环境治理效率

1）环境NGO的参与可以确保政府决策的环保性。环境NGO的自主性和独立性使得其对政府的依附关系减弱。环境NGO在流域水环境保护与治理中对政府决策的影响力增加，促使政府做出正确的环保决策，以降低环保的成本，提高水环境治理的效率。

2）环境NGO的参与可以确保政府决策的民主性。为了使政府决策能够更好地保障公众的环境权益，环境NGO一方面可以督促政府广泛听取专家学者的意见、建议，从而使环境决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求；另一方面要求政府及时公开环境信息，使公众随时了解政府的决策，加强对政府的监督，确保政府决策的民主性，提高流域水环境的治理效率。

3）环境NGO的参与可以确保资源筹集的社会性。流域水环境公共治理特点要求发挥环境NGO自愿性和公益性的作用，充分利用社会上的分散资源开展环境保护活动。这不仅可以降低水环境治理的高昂成本，而且可以极大提高流域水环境的治理效率。

2.2作用的政府路径：促进政府参与流域水环境治理

1）环境NGO是政府环境权力的监督者。政府环境权力是一种公共权力，其权力的行使是否越位、是否缺位、是否合法都要受到非政府组织以及公众的监督。环境NGO一直发挥着重要的监督作用。

2）环境NGO是政府环境决策的影响者。环境NGO以公共利益为目标，以保护整体环境利益为宗旨，通过有组织的活动唤醒民众的环境参与意识，监督和影响政府的公共决策，维护环境公共利益。

3）环境NGO是环境法律机制的健全者。环境NGO作为沟通政府与企业、政府与市场、政府与社会的桥梁和纽带，向政府及时反映社会企业有关环境方面的建议和要求，供政府制定政策、法律时参考，这有利于推动政府落实相关水环境治理措施，推动水环境方面的立法和提出相关治理意见，完善水环境治理的法律机制。

2.3作用的社会路径：组织公众参与流域水环境治理

1）环境NGO是环境保护的宣传者。公众环境意识淡薄是影响环境有效治理的根源之一。公众参与意识的增强离不开非政府组织的宣传教育。环境NGO可通过开展一些环保知识的普及、教育、宣传活动，增强公众保护和治理水环境的意识以及资源环境意识。

2）环境NGO是公众参与的促进者。环境NGO的公共活动不仅有利于培养公众正确的参与意识，改变公众对水环境治理的疏离和冷漠，培养积极的参与态度，而且更有利于培养公众的参与技能，引导公众理智地参与到水环境的治理过程中，将行使公众权利与维护自身利益联系起来，自觉有效地参与水环境治理。

3）环境NGO是民主价值观的培育者。在现代社会，公众关于保护水环境的民主理念很大程度上是在环境NGO等公共组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的。环境NGO具有民主性和自治性的特点。成熟的民主意识有利于沟通各方，促进协调与合作，维持社会正义，解决水资源利用过程中的冲突。

3流域水环境治理中环境NGO作用存在的问题及原因

3.1存在的问题

1）治理过程重中期治理、轻前期和后期治理。①在水污染发生前，环境NGO对水污染的宣传和预警相对薄弱。虽然环境NGO中有水污染治理方面的专家学者，但是这样的专业人才毕竟只占一小部分，掌握的水环境信息也相对有限。因此，环境NGO应该鼓励更多的专业人士参与到水污染的防治过程中。同时督促政府及时公开有关环境信息。②在水污染发生时，环境NGO作为联结政府与公众的纽带，能够及时捕捉水环境污染信息，积极投入到水环境保护和治理的各项活动中。例如：通过整合社会资源和社会力量，调动志愿者，减轻水污染的损失，缓解社会紧张气氛。③在水污染治理后期，环境NGO很少建立治理信息反馈机制或参与环境治理的后期跟踪工作，这项工作往往由政府和企业自身来承担。

2）参与机制缺失。①管理体制制约导致的参与机制缺失。我国对非政府组织实行双重管理体制，即“归口登记、双重负责、分级管理”，即每一个民间组织都要受到登记管理机关和业务主管单位的双重管理［5］。这种双重管理体制，使环境NGO参与水环境治理的门槛过高，程序严格。②环境NGO自我独立性弱导致的参与性缺失。环境NGO参与水环境治理过分依赖政府，借助政府的力量自上而下开展活动，丧失了环境NGO原本的自主沟通功能和独立性。

3）治理方式单一。环境NGO参与水环境治理的方式主要包括：①出版环保的书籍、资料，开展各种讲座，加强对环境保护的宣传和教育，提高社会大众的环保意识；②关注受到环境危害的弱势群体，通过自身的行动维护社会公众的环境权益；③通过组织社会力量直接参与水环境保护和治理；④参与到政府的环境决策中，为国家环境事业的发展建言献策等。但目前我国环境NGO发挥作用主要通过第1种作用方式治理流域水环境，侧重于环境治理的预防的层面，方式比较单一，参与范围相对狭窄，参与程度不高。

3.2存在问题的原因

3.2.1社会层面

所谓社会资本，是指“关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动”［6］。“信任是社会资本必不可少的组成部分”［7］，信任是环境NGO社会资本的核心部分，是凝聚组织内部成员的纽带。虽然环境NGO在流域水环境治理中的作用日益凸显，但是其社会资本却严重缺乏。首先，环境NGO的建立源于社会对其价值理念、组织形式、活动方式等的认可和信任。但现实中一方面公众的水环境保护意识不强、参与性不高；另一方面，环境NGO自身的社会影响力有限，公众对其认知甚少。因而，环境NGO的建立存在一定程度上的认知和信任缺失问题。其次，环境NGO管理运作也要求在信任的基础上整合各种社会资源。但实践中，一方面，因环境NGO成员来自于不同的行政区域、专业领域，兴趣、信念等参差不齐，相互间缺乏信任；另一方面，现有环境NGO在管理决策、财务管理等方面缺少相应的透明度，环境NGO之间、环境NGO与社会之间缺少有效的沟通方式与渠道，这也在一定程度上影响到公众对其的认可和信任。

3.2.2制度层面

虽然环境NGO在水环境保护和治理领域发挥着重要的作用，但政府依然是水环境治理的核心主体，并且在很大程度上依赖政府，借助政府的力量进行管理，按政府规章办事，缺乏独立性和灵活性。公共治理要求水环境治理主体的多元化，要求政府与环境NGO等主体之间建立有效的合作机制。但是各主体间由于责任界定模糊、沟通渠道缺乏，造成代表官方的政府与代表公众的环境NGO之间矛盾频发。此外，现行的双重管理体制制约了环境NGO的发展，使很多环境NGO组织不能通过合法的途径参与到水环境的治理中。

3.2.3自身建设层面

目前，环境NGO自身建设存在以下问题：①筹款能力有限，主要靠政府资助；②组织管理的不透明，影响其社会公信力；③组织治理结构不完善。组织规模较大的环境NGO，如“自然之友”、“绿家园”等具备相对较好的内部治理结构，而大量小规模的环境NGO的内部治理结构不完善，直接影响该组织的决策管理水平和管理效率，以及公众的认可；④环境NGO的组织体系存在结构性不平衡。大量环境NGO的活动领域主要存在于城市、大江大河的保护和治理，而广大偏远落后的农村水环境保护和治理问题则关注较少。

4促进流域水环境中环境NGO功能发挥的对策建议

4.1提高公众环境保护意识，增加环境NGO参与水环境治理的社会资本

1）提高公众对环境NGO的认知和期望。环境NGO要有效发挥水环境治理作用，首先必须获得社会公众对该组织的认知和了解，这是环境NGO获得社会资本的前提。只有公众对其组织性质、结构、功能等有基本认知后，才有可能建立起对其的认可，这可以通过环境NGO的宣传途径获得。其次，基于对该组织的认知，环境NGO必须能够实现公众的某种期待，这往往通过环境NGO的一系列环境治理行为体现出来。

2）完善NGO组织网络。主要从2个方面入手：①强化环境NGO组织内部网络建设。通过进一步完善组织的治理结构，建立统一的管理机构，强化内部章程和制度的执行，不断完善人才的培养录用机制。建立横向协调网络，整合组织内部资源。②拓展环境NGO组织外部网络。建立与政府、企业、国外同行的长期稳定的合作机制，扩大环境NGO的社会资源，增强社会对其的认可和信任。

4.2完善法律法规体系，促进环境NGO制度建设

1）改革环境NGO的双重管理体制。针对现行双重管理体制制约环境NGO发展的情形，首先应加强对环境NGO的行为和财务情况进行监督。只要达到规定的标注、符合规定的条件就可以在民政部门登记注册［8］。其次，取消非竞争原则和跨地域活动限制原则，让环境NGO能良性健康发展［9］。

2）健全环境诉讼公益制度。环境诉讼公益制度的有效性在我国环保实践中得到了较好的证明。环境诉讼制度为公众、环境NGO合法有效地参与水环境治理提供了有力的法律依据。同时，在出现水环境问题时，公众也可以通过合法途径维护其环境权益。

3）建立公共信息平台。通过信息公开平台的构建，可以让公众、社会、环境NGO能够分工协作并及时调动社会资源参与水环境治理与保护。

4.3加强环境NGO自身建设，提升组织的公信力和服务效率

1）建立有效的外部监督机制。环境NGO通过公开财务、管理和活动信息，接受社会监督。这种外部监督机制可以使环境NGO内部形成自律，从而提高流域水环境的治理效率。

2）完善NGO组织的内部治理结构。环境NGO必须适应现代管理理念，建立内部治理结构，特别是规模大的环境NGO，而已建立内部治理结构的环境NGO，必须进一步完善各种制度，确保管理的规范性和科学性。

3）培育结构合理的组织体系。政府应积极培育一些专业能力较强的环境NGO组织，尤其是加强农村地区环境NGO组织的建设，使我国环境NGO组织功能更加协调，种类更加齐全。

4）加强人力资源建设。在流域水环境的治理过程中，对环境NGO成员专业素质、组织沟通协调能力的要求越来越高。环境NGO组织需要通过多种途径吸引社会中的高素质高专业素养的人才，从而提高环境NGO在水环境治理中的影响力，扩大其服务范围，培养NGO组织的创新能力。

作者：范仓海 骆诗霞 单位：河海大学公共管理学院

参考文献：

［1］范仓海.中国转型期水环境治理中的政府责任研究［J］.中国人口•资源与环境，2011，21（9）：1－7.

［2］环境保护部.关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见［EB/OL］.[2011-01-28].

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［4］阮本清，王浩，梁瑞驹，等.流域水资源管理［M］.北京：科学出版社，2001.

［5］王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议［J］.中国行政管理，2007（4）：62－64.

［6］埃莉诺•奥斯特罗姆.社会资本:流行的狂热抑或基本的概念［J］.龙虎，译.经济社会体制比较，2003（2）：26－34.

［7］[美]罗伯特D•帕特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

篇2

【关键词】露天采矿；矿产资源；地质灾害；环境污染；治理恢复

矿产资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础, 大规模的矿山开采为人类经济发展做出了重要贡献,但同时也破坏着人类赖以生存的自然环境,而人类的生存和社会的发展又依赖于良好的自然环境系统的支持。因大规模的矿产开发造成地质环境严重恶化已经成为制约当地经济、社会发展和社会稳定的重要因素,甚至影响了本地区可持续发展的进程。因此开展矿山地质环境治理,不仅仅是观念的转变,也是地方经济可持续发展的需要,也是人与自然和谐统一、构建和谐社会的需要。

一、露天矿山开采对环境造成的影响在矿产资源开发利用过程中,由于人类活动诱发的地质条件变化,历史上大规模无序开采,使生态系统遭到严重破坏,地质环境问题突出,从而对人民生命和财产安全造成危害。

（1）地质灾害严重。几乎所有的矿山都不同程度地受到滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害的危害,露天矿山主要表现在:①是露天开采使边坡改变原有的天然平衡状态,地面及边坡开挖影响山体、斜坡稳定,导致岩(土)体变形,诱发崩塌和滑坡等地质灾害;②是矿渣随意堆放,造成超负荷堆放,引起滑坡;③是部分矿山矿渣顺沟堆放,遭遇下雨,沟内汇水携带大量矿渣形成泥石流。（2）石漠化严重。开采现场遗留下来的开采面绝壁林立,采石坑中到处是残留的矿体、矿柱和任意堆放的废石堆和的采矿地板,破坏了生态环境,环目四处望,处处皆石头。一片石漠,满目颓废。（3）植被荒芜。采场内石漠化严重,没有可供植物生长的土壤,局部可见有星星点点的绿色,彰显生命的顽强。采场周围植被也残遭破坏,许多地方都被碎石、废矿渣掩埋了。（4）占用大量土地。采矿生产过程中产生大量的固体废弃物堆放形成矿渣堆,占用了大量土地。（5）水土流失严重。采矿往往把周围植被砍伐殆尽,水土流失严重,地表丧失或部分丧失了生态功能,造成水土流失、岩石、甚至荒漠化。（6）直接或间接污染水源。矿山生产排出大量废水,如矿坑水、洗矿选矿水、矿渣矸石堆受雨水淋漓后溶解了矿物质的污水以及矿区其他工业废水、生活废水等,大部分未经处理,排放后直接或间接污染地表水、地下水和周围农田、土地,再进一步污染农作物,恶化生态环境。（7）大气污染严重。停采后的采石场中,废石堆到处都是,粉岩粉、小碎石,经风吹,飘入空中,随风飘荡,弥漫空中, 轻则天空混沌,重则遮天闭日,危害严重。

二、矿山环境恢复治理的必要性大规模的矿山开采为人类经济发展做出了重要贡献,但同时也破坏着人类赖以生存的自然环境,一系列地质环境问题,不但给社会增加了不安宁的因素,同时还引发了种种社会问题,因此,开展矿山地质环境治理,不仅仅是观念的转变,也是地方经济可持续发展的需要,也是人与自然和谐统一、构建和谐社会的需要。

（1）提高矿区生活质量。矿山在开采过程中形成的土、石、灰、渣到处堆积,有可能形成崩塌、滑坡、泥石流,采空区容易形成地面塌陷,对人身安全造成一定危协;粉煤灰、粉尘飞扬,造成空气污染;水土流失加剧;有害有毒液体、气体渗漏、溢出,使使大气、水体被污染,严重影响了人们的生活、生产和身心健康。经过环境治理,矿区内地质灾害得到有效治理,植被得到恢复,生态环境得到改善,成为生态优良,环境优美场所。（2）增加耕地,提高土地使用率。矿区土地复垦是矿山环境恢复治理的重要手段之一。由于矿山开采后形成的大面积采坑,通过覆土,进行回填,一方面增加了耕地面积,同时也可以为部分矿工和当地农民重新开拓生产和生活门路, 缓和企业和农民的矛盾,有利于促进社会安定团结。（3）有效预防地质灾害的发生。矿山开发过程中,破坏了山坡土体,造成边坡失稳,修建护坡、挡土墙,有效防止崩塌、滑坡的发生。（4）绿化环境,恢复植被。由于矿山的开采破坏了植被, 产生的废石、废渣等松散物质极易促使矿山地区水土流失,甚至形成地质灾害。在矿区内进行植被恢复,可大幅度提高矿区的植被覆盖率,减少水土流失,从而降低滑坡、泥石流等地质灾害的爆发几率,减少矿山污水对矿区周边水系的污染,矿区生态环境和地貌景观可以得到逐步恢复,生态环境质量大幅度改善。

三、矿山地质环境保护与治理恢复措施目前人类矿业活动对环境的破坏,已经严重影响并危及到人民生命财产的安全,给国民经济造成严重的损失,国家也日益重视矿山环境治理工作。2009年中华人民共和国国土资源部出台了矿山地质环境保护规定。规定本着谁开发谁保护、谁破坏谁治理,谁投资谁受益的原则,全面开展矿山地质环境保护与治理恢复,有效保障矿产资源开发与矿山地质环境保护的协调发展。矿山地质环境保护与治理恢复目标就是通过采取一定的保护及治理措施,最大程度的减少矿山地质灾害和地质环境问题的发生,避免和减轻地质灾害造成的损失,有效遏制水土资源和地质地貌景观的破坏,实现矿产资源开发利用和环境保护协调发展。

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一、水、移民与社会发展

水问题是一项重大的社会问题，它还引发了很多次生问题。水问题不仅直接影响了当下人们的生产与生活，而且对人类的可持续发展的制约影响日益明显，亟需学界开展更为深入的学术研究。

区域性恶劣的生存环境既会加剧贫困问题，也会制约脱贫进程。宋林飞（江苏省人民政府参事室）认为，如期全面建成小康社会的关键，在于找准和补齐短板，而贫困就是最突出的短板。鉴于恶劣的生存环境与贫困之间的关系，他将环境移民视为反贫困的重要手段，并主张结合社会力量帮助贫困地区的弱势群体。他指出，环境移民包括三类，其中：因洪涝、干旱和泥石流等灾害性环境事件导致的环境移民可称为“环境灾害移民”；因水土流失、沙漠化和荒漠化等生态环境退化引起的环境移民可称为“生态移民”；而因环境污染事件导致的环境移民可称为“环境污染移民”。据其报告，全国各地自2001年起，先后开展了易地扶贫搬迁工程。截至2015年底，中央补助投资累计363亿元，易地搬迁贫困人口已经达到680多万人。此外，该报告还立足于我国农村存在一批“集中连片特殊困难地区”的实情，提出要加快集中连片特困地区脱贫的建议。施国庆（河海大学）认同宋林飞阐述的反贫困与建设小康社会之间的关系，指出贫困地区大多存在水害和缺水等水问题，解决水问题有助于促进小康社会建设。

水利是农业的命脉。为保证国民经济的稳定发展，我国一直高度重视水利建设。但是，农村水利面临着“灌溉最后一公里”的问题。贺雪峰（华中科技大学）认为，表面上看，“最后一公里”（水利设施竣工了，但是农民田间地头的毛渠不通，致使大中型水利设施难以发挥实效）是工程问题，但事实上是治理问题和组织问题，因为即使国家修建了完善的水利设施，但把分散的农户协调起来使用水利设施并不容易。这需要分摊水费，需要农户协商达成共识，只要有一户想“搭便车”，就会有更多农户跟进，从而导致使用大中型水利设施的行动失败。这种现象导致的干旱被称作“治理型干旱”。所谓“治理型干旱”不是真的干旱，也不是现有工程无法将水抽到田里，而是农村基层组织涣散无力，不能组织农民分摊用水成本。他在安徽皖河农场调查时发现，皖河农场在生产自救方面的能力明显高于周边农村，有着合理的排灌体系以及科学的管理队伍，抗洪能力强，能够旱涝保收。通过比较研究，他主张充分利用我国农村土地集体所有制的制度优势，解决“治理性干旱”。他认为，“灌溉最后一公里”是各个国家和地区面临的普遍问题，而我国农村具备的集体土地制度是解决这一问题的独特资源，他主张学术界和政府机构利用好这一制度优势以改善农村水利治理。郑晓云（云南省社会科学院）认为，农民对公共事务的关心和投入下降、缺乏强大的组织建设是农村水利管理不善的原因，贺雪峰从土地制度这一大背景思考农田水利激发了新的研究思路。

水利风景区是国家保护地体系中的重要类别。在生态文明建设背景下，水利风景区成为高附加值的发展载体。苏杨（国务院发展研究中心）以广东水岸公园、四川仙海湖特区和浙江仙居为例，提出了在生态文明建设背景下，面对水流相关保护地的社会角色、利益结构发生转变的现状，如何发展水流相关保护地的思路。他以“水流”为中心，以水利风景区为例，对水流相关保护地的社会角色和利益结构展开分析，认为要科学地将具有区域特色的水利风景区建设成为国家公园的组成部分，将贴近人居环境的水利风景区建设成为绿色的生活生产空间。他主张将国家政策与地方水资源性质、经济状况相结合，对水流相关保护地进行规划建设，侧重“供给方”政府改革，将水流产权问题作为切入点剖析相关利益结构的变化。他认为，我们既需要积极推进环保工作，也需要在追求绿色的过程中让利益相关者都能得到“实惠”，如此才能让环保具有可持续性。张俊峰（山西大学）立足于苏扬描述的水流相关保护地的建设思路，指出每个区域的水流相关保护地的建设都要根据地方特色，融入地方文明精神，体现当地的人文素养。

“水权”是理解中国社会的重要切入点。张俊峰通过对晋蒙地区历史水权价交易问题的比较研究，提出以水为中心理解乡土中国社会的历史变迁，并认为历史水权研究对于当下生态文明建设和水权制度改革具有现实意义。他运用大量史证资料，阐述了清至民国年间山西水利社会中公私水交易的类型与形式，通过列举租水文约、典水文约、佃水文约三个史例，对蒙地的水权交易进行分析。在对晋蒙地区水权交易分析的过程中，张俊峰认为日本学界水利共同体解体说在中国北方并不能成立。水权这个概念是水资源缺失条件下的产物，当时正因为清晰的水权意识和明确的水权归属，才维护了正常的用水持续。他指出，土地与水的关系可能存在从“地水结合，水随地走”到“地水分离，地随水走”的转变。在水资源日益匮乏、价值不断凸显的历史条件下，山西水利社会存在着从“以土地为中心”到“以水为中心”转变的可能与趋势。郑晓云认为，张俊峰的研究具有可行的现实价值和学术价值，目前在缺乏有效的解决民间水权纠纷的背景下，传统的解决思路可以给我们提供⒎。

作为农业发展的基本要素，水利灌溉不仅是物质资料生产的重要组成部分，更是水文化的精髓。郑晓云提出，很多文明都是建立在灌溉发展的基础上，在需要灌溉设施作为生计基础的地区，灌溉就是生存发展的基本条件。他以中国红河流域和日本大分县竹田直入地区为例，从文明进程与文化遗产的角度分析了灌溉发展与当地经济进步、文明发展的互动关系。他提出，灌溉的发展是居民根据当地自然环境探索出的一种新的生态互动模式。在这种相对和谐的互动中，灌溉的发展可以促进当地农业发展模式的转型，形成新的农业生产格局，促进农业经济的发展，形成与灌溉相关的新的社会经济关系和社会合作机制，酝酿出与之相关的水文化，进而成为当地居民的精神财富。张俊峰认为，国内外对水的研究是有传统的，并经历了最初的从意识形态方面探讨水与国家以及水与政治的关系，转变到对水利事务的关注。他认为，关注水对地方社会文明影响的学术研究具有重要价值，对开展水文化和水社会研究具有启发意义。

当前，水污染形势严峻，如何进行有效治理依然面临很多挑战。黄涛珍（河海大学）基于目前中国流域水环境治理府际关系模式以及治理中的事权划分，指出了我国流域水环境治理面临的困境，强调了政府间相互协调与合作的重要性。她以淮河流域水环境治理府际关系的情况为例，分析了在我国水环境治理中各政府部门纵向、横向的交错复杂关系，指出我国政府在水环境治理中存在纵向事权与横向事权的权利配置交叉重叠问题、流域水环境保护与地区经济发展公平权的冲突问题以及府际之间合作难等问题。她指出，政府部门间权责界定分明非常重要，而制度上的改善可以规避管理水流域低效的弊端。在治理水污染过程中，民间环保组织（NGO）具有重要作用。宋言奇（苏州大学）以苏州的民间环保社会组织为例，对我国民间环保社会组织的模式与扶持策略展开了分析。他认为，目前我国存在三种民间环保社会组织模式，即“基金会赞助模式”“政府购买服务模式”和“志愿者模式”。他的研究发现，“绿色江南”是苏州较为典型的“基金会赞助模式”的民间环保组织，该组织曝光了鼎兴电子的污染河流数据，并监督鼎兴电子对污染进行整改，使河流恢复原状，参与开展关于太湖流域高排放企业会，和其他四家环保组织共同调研报告《谁在污染太湖流域？》。郑晓云认为，在现代社会，水与社会的关系越来越紧密，NGO对缓解水问题以及水与社会的冲突都具有无可替代的作用。

水社会学的理论构建和学科建构具有重要意义。施国庆针对水社会学相关议题展开了探讨。他在对水的相关概念、水与社会的关系进行分析的基础上，提出并阐述了水社会学的基本理论与方法。他认为，水社会学是用社会学的理论与方法，研究水社会各个行动主体之间的互动关系及水社会运行和发展的一门社会学分支学科。所谓水社会，指的是以水为纽带，由水资源的使用者、开发者、生产者、产品或服务提供者、运行管理者、规制者、受影响者，水生态和水环境的保护者、影响者、受影响者、规制者，以及与水关联的社区和组织所构成的社会。他认为，水社会学主要研究水资源利用、水资源开发、水资源保护和水资源管理等社会学问题。张俊峰肯定了水社会学这一分支学科建立的必要性，认为水在当前社会发展中的地位决定了水社会学研究的价值。郑晓云从学科建设的角度分析，认为与水利社会学相比较，水社会学发展的潜力更大。此外，他还从学科发展体系的现实性、便利性和可操作性等角度考虑，建议水社会学学科建设初期不要囊括太多的内容，适度“瘦身”有利于学科建设。

二、水利与社会

水利及水利设施是国民经济发展的重要依托。作为农业大国，我国各个地区都有其地方特色明显的水利设施及水利文化。从水利视角探讨相关社会学问题、思考社会变迁，不仅有利于人们科学认识水利设施和水利管理，而且有利于推动社会发展。

水利在社会经济发展中的重要作用日益凸显。与水利相关的社会问题也引起了社会各界的关注。陈阿江（河海大学）在回顾水利社会学发展历史的基础上，阐述了水利社学的性质与定义，探讨了水利社会学可能的研究领域。他认为，水利社会学属于社会学按“行业分类”的社会学分支学科，且存在狭义与广义之分，前者是指防洪与灌溉等层面的水利社会学，后者是人类社会涉水事务的水利社会学。水利社会学的研究领域兼具传统社会学的研究领域和相关水利领域，包括组织制度、生活生计发展与“水利之害”（因水行动产生的社会问题、水利工程产生的社会后果等）。在此基础上，陈阿江还探讨了水利社会学的理论基础和方法论基础。郑晓云认为，水利社会学建设有其学术发展的需要和现实需求，并建议推动相关经验研究。

杰、王春（河海大学）通过对苏北农民用水户协会的调查和思考，分析了乡村水利的制度设计等问题。他们认为，总体上看，苏北各地农村水利运转基本顺利。乡村用水秩序看似一湖静水，但这并不意味着用水户协会可有可无，实质上反映出村民对基层水利管理传统的一种习惯性服从。他们的调查发现，不少农民对于水费价格偏高颇有微词，却只能被动承受。他们认为，农民用水户协会制度的推行，是为了节水减排进而减轻农民的水费负担，但更深层次的制度用意在于借此激发农民民主管理意识，并渗透到乡村自治的其他领域。然而，制度催生的现实是农民用水户协会与制度设计的理想状态相差甚远，实际运行陷入了重重困境。黄涛珍认为，在农业水价综合改革的背景下，农民用水户协会的组织化进程以及未来承担的新职能都有着很大的研究价值。

水利不仅仅是基础设施，也是自然环境与社会环境的一部分。吴金芳（安徽师范大学）从水环境与国家政治经济系统、水环境与地方社会秩序、水环境与地方文化民俗、水活动与生态环境四个方面开展了水利社会研究。她认为，自然环境、水利、社会三者之间相互关联、相互影响。水环境对地方社会秩序的构建而言，既是限制性因素又是拓展性因素；与此同时，水环境对地方文化、民俗的影响，也附上了当地水资源的性质与特色。她提出，需要从环境史的角度解析人类水活动与生态环境之间的互动。宋言奇认为，吴金芳从国家政治、地方政治和乡村文化三个层面出发，作了很好的文献梳理，为未来的学术研究打下了良好的基础。何志扬（河海大学）认为，暴雨洪水及其次生灾害，是中国长期面临的主要气候灾害类型之一，由此导致的非自愿性的灾害移民规模庞大。他基于舟曲特大山洪泥石流灾害案例的分析，认为气候灾害移民的安置政策存在供需错配的问题，据此提出了相应的调适措施。他认为，政府机构要重视水灾等自然灾害的应对和受灾移民安置政策的研究，转变气候灾害移民安置的传统思路和模式，形成政府―市场―社会共同参与的多元化的灾后重建安置体系。

此外，还有学者对水利水电项目中的性别视角和传统水利管理理念进行了剖析和解读。王旭波（河海大学）通过描述水利水电项目社会性别影响评价工具和流程，展示了水利水电项目社会性别影响评价分析框架。她认为，社会性别影响评价工具可以帮助理解项目开展的现状、语境以及项目对这些背景环境带来的影响，并且在后续发展中可以用社会性别标准评估潜在的影响及其实现情况。程得中（重庆水利电力职业技术学院）基于水利视角，对历史时期巴蜀基层社会治理进行了剖析，阐述了社会各阶层在水利工程建设与维护管理中的角色，提出了针对水资源分配产生的纠纷的解决措施。他希望通过分析历史时期巴蜀基层社会水利事务的治理，可以为当下中国的新农村建设提供一些参考。宋言奇提出，可以利用《公共事物的管理治理》的思路来理解传统社会的农田水利，认为传统水利管理的研究可以为现代农村水利建设提供借鉴。

三、海洋与社会

学术界在“水与社会”这一主题研究中，逐渐从内陆扩展到了海洋。当前的海洋开发和海洋生态文明建设，也对学界探讨这一问题提出了更高要求。

崔凤（中国海洋大学）以海洋实践为主体，通过梳理海洋实践的概念、具体表现和特征，分析了现代人们的海洋实践对社会变迁的影响。他认为，海洋实践就是人类开发、利用和保护海洋的实践活动。在现代社会，利用、开发和保护海洋的各种实践活动，在广度、深度、动力和内容方面都演变出了有别于传统社会的现代特点。在描述海洋实践的全面性、合作性、开放性、高风险性、高科技性、海陆一体性及潜力性特征的基础上，他梳理了海洋实践活动社会变迁影响的具体表现。他认为，可以从微观层面渔村的产生与变迁，中观层面沿海城市的产生与变迁，宏观层面沿海地区的变迁及区域性海洋社会的形成与变迁，来分析海洋实践对社会变迁的影响。

在全球气候变化和极地冰川融化等因素的影响下，海平面上升议题成为政府和公众关注的重要内容。黄健元、梁皓（河海大学）运用SPRC（源―路径―受体―结果）模型，从资源子系统、环境子系统、经济子系统和社会子系统四个方面剖析了海平面上升对我国沿海地区产生的影响。他们主张通过工程措施和非工程措施相结合的思路来解决相关问题。其中，非工程措施主要包括：建立健全海平面上升的预防政策体系，提升民众的防灾减灾意识，建立起良好的国际合作关系，等等。王欢（河海大学）基于“资源―环境―社会―经济”耦合关系的系统分析视角，认为海平面上升对沿海地区的发展具有多方面、多层次的传导性影响。她梳理了海平面上升对我国沿海地区的自然影响，分别是海洋和海岸防护工程、海岸侵蚀、风暴潮、海水入侵与土壤盐渍化、沿岸低地淹没、近岸生态系统和海洋权益。她立足于预测和数据分析，认为未来我国沿海海平面呈缓慢上升的变化趋势，而海平面的持续性上升还会导致沿海地区风暴潮灾害频发。张鑫（河海大学）通过对风暴潮灾害损失与灾害救助之间的关联分析，提出了风暴潮灾害四维救助体系的建构。她指出，风暴潮灾害具有发生时间集中、地域差异显著、经济损失严重等特点，可以从时间维、空间维、逻辑维三个路径来看待风暴潮灾害损失与灾害救助之间的关联，并阐述了风暴潮灾害救助保障体系建构的四个体系：风暴潮灾害救助的内容体系、风暴潮灾害救助的结构体系、风暴潮灾害救助的层次体系、风暴潮灾害救助的服务体系。

当前，我国海洋污染形势严峻，衍生了很多社会问题。顾金土（河海大学）以江苏海州湾海水质量的变化为例，分析了海洋环境污染的严重性。他认为，目前沿海开发的战略定位促使渔民形成了向内和向外这两种反应类型，即分别采取近海露天养殖和工厂化车间养殖两种生产方式。这两种方式在生产过程中虽然有很大的差异，但都会对海洋环境风险造成影响，只是程度有所差别。就工厂化养殖而言，它本身也积累了较高的社会风险，比如2006年11月和2015年7月“嗑药多宝鱼”的负面新闻就引起了产业灾难。陈涛（河海大学）认为，海洋污染不仅导致了严重的经济损失，而且引发了大量的利益冲突和维权运动。他以蓬莱19-3溢油事件中路易岛居民的环境抗争为例，分析了政府在渔民环境抗争中角色转变背后的利益诉求。他指出，“维稳压力”和“去污名化”是基层政府走向渔民环境抗争对立面的双重机制。其中，“维稳压力”主要源自政绩考核压力，而“去污名化”主要源自地方政府对海产品销售（包括出口）以及沿海旅游业等经济收入的考量。

四、结语

篇4

【论文关键词】荒地排河;现状;问题;治理;实施方案

1河道概况及存在的问题

1.1河道概况

1.1.1河道现状。荒地排河开挖于1970年,位于独流减河以北,起自石化泵站(乙烯泵站),沿独流减河左堤北侧,经大港发电厂,穿津歧公路,在大港发电厂循环河北侧,东至挡潮闸入海,全长16.7 km,负责独流减河以北、北环路及上高路以南、八米河以东、海滨大道以西范围内的排水。排水范围内主要有天津石化公司、100万t乙烯、油建公司、大港发电厂、新泉海水淡化公司、古林街、石化园区、开发区、生活区、港东新城,正在建设的南港轻纺园,排水面积61.39 km2。

1.1.2水利设施情况。现有六米河、十米河、城排明渠、板桥河4条河道汇入荒地排河;沿河座落石化泵站(16 m3/s)、大乙烯排水泵站(13.8 m3/s)、十米河泵站(16 m3/s)、城排泵站(6 m3/s),4座泵站的排水能力为51.8 m3/s。南港轻纺园的雨水、污水的排水规划正在编制,如果不开辟新的入海河道,其雨水、污水只能入荒地排河。

1.1.3历年治理情况。荒地排河从开挖至今,对解决该区域的排水问题发挥了很大作用。近几年来,虽然先后建设了大港发电厂节制闸、海口挡潮闸,并对险堤段和入海口淤积进行了治理,但河道治理与大港经济社会的发展相比仍较为滞后。

1.2存在的问题

1.2.1设计断面小,排水标准低。原河道负责排除荒地、农田的积水,排水采取自流形式,设计标准低,排水时间长[1-2]。

1.2.2地权与河道管理分置,年久失修。该河上段占地属津南区,由三角地指挥部管理,长3.3 km;中段占地属大港管理,长6.47 km;下段占地属塘沽,由盐场管理,长5.43 km。由于种种原因,3个行政区没有对河道实施有效管理,造成堤防及沿河水利设施破烂不堪。

1.2.3淤积严重,排水不畅。由于水土流失和海潮挟带泥沙沉积的影响,河道的淤积深度在1.5~2.5 m之间;另外,汛期多发位时,河道水位被潮水顶托持高不下,水位抬高,雨水不但不能入海,反而会造成漫溢,淹泡临河低洼的区域。

1.2.4排水面积加大,增加了排水压力。由于沿河企业、园区、城区的快速建设,使地面截留、渗漏减少,而企业的外排水标准高,导致排水量大幅增加[3-4]。

2治理的必要性、目标及规模

2.1治理的必要性

2.1.1城区排水的需要。天津石化100万t乙烯、南港轻纺园、陆港橡胶等一批大项目相继落户大港,东部城区建设正在加速,原先的农田、荒地、坑塘,正在快速转变为工业园区和现代化城市。由于用地性质改变,排水标准也应相应提高。初步测算,荒地排河的流量达到70 m3/s时,才能满足排水要求,而现状荒地排河的最大排水能力只有10 m3/s,远远满足不了城区发展对排水的要求。大港城区附近另一条入海河道是独流减河。独流减河全长68 km,是大清河主要入海河道,担负着保卫天津市区防洪安全、渲泄大清河洪水入海的重要任务,大港段河道还担负着引黄济津和南水北调的引水任务,排水压力比较大。

根据有关规定和河道上下游的实际情况,大港城区及企业的雨水不能向独流减河排水。一是独流减河水质要求。根据天津市人民政府津政函[2008]9号《关于对海河流域天津市水功能区划的批复》的要求,万家码头至十里横河段日常期间2010年应达到ⅴ类水水质目标(饮用水输水期间2010年应达到ⅲ类水水质目标),十里横河至南北腰闸段2010年应达ⅴ类水水质目标。由于各单位排水不能保证达到ⅲ类或ⅴ类水质要求,因此向独流减河排水不符合天津市水功能区划的要求。同时,该段河道是引黄济津和南水北调的重要引水河道,一旦入独流减河的水质影响引水水质,不但影响市区居民的引水安全,而且将产生极其不好的政治影响。二是独流减河汛期行洪要求。独流减河负责大清河水系的泄洪,遇有上游洪水经独流减河泄洪时,设在独流减河左堤的口门必须封堵,避免发生险情,以确保天津市区安全。三是对沿河企业单位的影响:①对大港油田和北京地下储气库的影响。自大港电厂南北腰闸建成后,为保证大港电厂安全生产(水位要求、水中无杂物),除上游洪水下泄外,北腰闸不允许开启。因此,排入独流减河的水无法入海,只能囤积在河道内,抬高河道水位,造成漫滩现象,直接影响大港油田油井和北京地下储气库的正常生产。②对大港发电厂的影响。由于大港发电厂机组按海水冷却设计,冷却水中若有大量的污水对机组的腐蚀非常严重,不利于机组设备的正常运行。③对沿河生产单位的影响。沿河自然养殖户较多,苇地鱼池数千公顷,若排水造成污染,养殖户索赔损失,引起群众上访事件,引发社会不稳定。因此,荒地排河成为大港城区雨水排外的唯一河道,具有保证城区排水安全的重要意义。

2.1.2水环境治理的需要。当前,滨海新区快速发展,城市面貌日新月异,而荒地排河做为城区外围唯一的入海河道,河道的水环境与城市发展不协调。因此,必须对荒地排河进行综合治理。

2.2治理目标

完善设施,提高功能,确保区域排水安全;推进水环境治理,创造良好的水生态环境,实现人水和谐[5]。

2.3治理规模

2.3.1工程任务。全面治理荒地排河石化泵站(大乙烯泵站)至入海口16.7 km河道。

2.3.2治理规模。根据企业排沥标准及各排水口入河流量,兼顾长远发展,进行分段设计:①十米河以上段工程治理规模:石化泵站排水流量16 m3/s,乙烯泵站排水流量13.8 m3/s,河道排水流量按30 m3/s考虑。②十米河至板桥河段工程治理规模:十米河以上排水流量30 m3/s,十米河泵站排水流量16 m3/s(正常运行12 m3/s),城排泵站排水流量6 m3/s,该段排水流量按50 m3/s考虑。③t型河口至挡潮闸段工程治理规模:t型河口以上河段排水流量50 m3/s,板桥河汇入排水流量20 m3/s,该段排水流量按70 m3/s考虑。

3工程实施方案

3.1设计依据

工程等级和排沥标准参照《水利水电工程等级划分及洪水标准》(sl252-2000),荒地排河治理工程按ⅳ等工程进行治理。遵循的主要规范、标准及文件有:《堤防工程设计规范》(gb50286-98)《水利水电工程等级划分及洪水标准》(sl252-2000)《天津市大港区河道综合治理工程项目建议书》。基本资料来源是2008年12月实测带状地形图和纵横断面图地面附着物调查成果。

3.2河道纵向布置

(1)石化泵站(乙烯泵站)至电厂铁路涵洞(0+000~6+820)段:按现状河道的走向进行布置。

(2)铁路涵洞至板桥河(6+820~8+450)段:按新挖河道进行考虑。

(3)t型河口至挡潮闸(8+450~15+200)段:按现状河道的走向进行布置。

(4)挡潮闸以下2 km段:按现状河道走向进行布置。

3.3横断面设计

(1)石化泵站至城排泵站(0+000~3+800):长3 800 m,按规划部门的要求,河道南侧预留10 m宽用地,北侧预留60 m宽用地,采用矩形断面,河道上口宽45 m,占地宽55 m。

(2)城排泵站至电厂铁路涵洞(3+800~6+820):长3 020 m,该段地形较为宽阔,采用宽浅式断面,河道上口宽80 m,占地宽110 m。

(3)电厂铁路涵洞至板桥河(6+820~8+450):长1 630 m,南侧为电厂住宅楼,北侧是建国村住宅区,建议采用矩形断面,河道上口宽60 m,占地宽80 m。

(4)t型河口至油田桁架(8+450~9+770):长1 320 m,河道向西侧扩挖,采用宽浅式断面,河道上口宽75 m,占地宽100 m。

(5)油田桁架至挡潮闸(9+770~15+200):长5 530 m,河道向北侧扩挖,采用宽浅式断面,河道上口宽95 m,占地宽110 m。

(6)挡潮闸到入海口(15+200~17+200):长2 000 m,以清淤疏浚为主。

3.4建筑物改造

沿途建筑物改造17处,其中:铁路方涵5处,需扩建3处,改建为桥1处,拆除1处;扩建节制闸2处;扩建导虹1处;左右堤需新建闸涵7处;新建交通桥1处、桁架1处。

3.5管道切改

需要切改管道19处、89条。其中沿河管道20条,跨越河道管道64条,穿越河道管道 5条。

3.6工程占地

工程共计占地140.08 hm2,其中利用原河道37.96 hm2,新增占地102.12 hm2。石化泵站至城排泵站共占地2.75 hm2,新增乙烯项目部0.21 hm2,新增津南区1.29 hm2;城排泵站至电厂铁路涵洞共占地18.15 hm2,新增津南区11.55 hm2;电厂铁路涵洞至板桥河共占地33.22 hm2,新增大港24.16 hm2;t型河口至油田桁架共占地13.04 hm2,新增占地13.04 hm2,古林街上古林村、建国村12.19 hm2,大港电厂0.85 hm2;油田桁架至挡潮闸共占地13.19 hm2,新增建国村9.23 hm2;挡潮闸至入海口共占地59.73 hm2,新增塘沽42.64 hm2。

3.7工程投资估算

3.7.1主要工程量。河道治理:清淤土方92.47万m3,挖土方78.96万m3,浆砌石21.46万m3,砼1.08万m3,复堤土方65.04万m3。建筑物改造:沿途建筑物共17处,其中:铁路方涵5处,需扩建3处,改建为桥1处,拆除1处;扩建节制闸2处;扩建导虹1处;左右堤需新建闸涵7处;新建交通桥1处、桁架1处。管道切改19处、89条。

3.7.2投资估算。工程总投资约6.08亿元,其中,河道扩挖、堤防加固1.35亿元,建筑物改造0.47亿元,管道切改0.44亿元,地上物赔偿0.11亿元,工程占地2.95亿元(新增占地1 02.12 hm2),绿化、景观0.32亿元,临时工程0.15亿元,独立费用0.29亿元(设计费0.04亿,建设管理费0.05亿,预备费0.20亿)。

3.7.3工程治理计划。分2期实施:一期工程投资4.85亿元,主要实施河道清淤、扩挖、筑堤,管线切改,建筑物改造,土地占用赔偿。二期工程投资1.23亿元,主要实施堤防护砌、绿化及景观建设。

3.8实施计划及投资匹配

按照谁受益谁出资的原则,根据区域内各单位排水面积占总面积的比例进行资金分配筹集,按排水面积计算,各单位需投入的资金情况在工程实施前另行计算统计。

4效益与管理

4.1效益

荒地排河治理工程实施后,可以带来多方面的效益,主要有以下几点:为各大企业的排水提供可靠的保障;完善原排水系统的功能,有效提高排水能力,最大程度减少洪涝灾害带来的损失;保持生活生产的正常秩序,维护社会和谐稳定;打造宜居的城市水生态环境,达到绿化、美化、环保的目的,实现人水和谐。

4.2工程管理

治理工程完工后,由大港水务局按照《天津市河道管理条例》的规定统一管理,并做好日常维护,以保持河道的设计排水能力;依法行政,严格控制排水口门,确保排水安全。

参考文献

[1] 周兵.试论淮河流域污染治理的对策及其改进[j].北京电力高等专科学校学报:自然科学版,2010,27(5):194-195.

[2] 李明生,肖仲凯,董小涛.石化行业排污口设置论证报告特点与对策[j].黑龙江水利科技,2010(2):7-8.

篇5

摘要：分析了巢湖流域农村面源污染现状,指出了农业面源污染的主要表现形式，从生活污水治理及沼气工程两方面探讨了流域污染综合整治措施，并阐述了巢湖流域整治后的经济效益和生态效益。

关键词：面源污染;整治措施；巢湖

中图分类号：X701

文献标识码：A

文章编号：16749944(2011)10013203

お

1 引言

面源污染是指溶解的和固体的污染物从非特定的地点,在降水或融雪的冲刷作用下,通过径流过程而汇入受纳水体(包括河流、湖泊、水库和海湾等),并引起水体的富营养化或其他形式的污染。农村面源污染是相对于点源污染而言的一种水环境污染类型,其污染物浓度通常较点源污染低,但其总负荷却非常巨大。农村面源污染起源于农村过量和不合理地使用农药、化肥,小规模畜禽养殖的畜禽粪便,以及未经处理的农业生产废弃物、农村生活垃圾和废水等,在农田、园地等区域,土壤中氮、磷养分和农药残留等污染物通过地表径流、土壤进入地表、地下水体,形成大面积污染,从而造成面源污染,使得各类农村面源污染所造成的水环境质量恶化问题日益明显和突出。

2 农村面源污染的表现形式

(1)肥料与农药的使用不当造成土壤、水质和大气的污染,进而通过食物、饮水和空气危害人体健康。肥料中的氮磷以及残留的农药进入地表和地下水体,造成水体NP和农药污染、水体富营养化和农产品质量下降等后果,此外还导致营养失调与NO3-积累,土壤结构破坏(如土地板结),促进土壤酸化,降低微生物活性。

(2)低效、高毒和水溶性农药生产量和使用量大是我国农药品种结构不合理的主要标志。在一些高产地区,每年施用农药可达30多次,用量高达300kg/hm2以上。1985年以来施用除草剂的农田每年也以200万hm2的速度在递增,土壤、水体和大量农产品受到污染,而且导致不少地区的农田生态平衡失调,病虫害越治越严重,进入恶性循环。农用化学品对农村生态环境的影响随着施用量和施用品种的增加以及施用区的扩大而越来越明显。

(3)水土流失。《2001年中国国土资源公报》数据显示,我国耕地现有数量为1.28亿hm2,其中坡度大于25°的陡坡耕地606.67万hm2,15°~25°之间的坡耕地0.12亿hm2,主要分布在耕地少、山地多的西部地区。人多地少矛盾导致了土地的利用的高负荷,毁林开荒的现象严重。根据全国土地资源调查的结果,全国耕地面积占土地总面积的13.7%,而水土流失面积约占全国水土流失面积的33.3%,每年的土壤流失量是全国的66.7%。土壤的大量流失导致了大量营养物质的流失,对水体的污染日趋严重。

(4)农村生活垃圾主要包括农业固体废弃物(主要是植物秸秆)、农村生活垃圾、农村生活污水。植物秸秆等农业固体废弃物每年的产生量十分巨大,但其中大部分没有得到充分利用。各类作物的废弃物产生量不同,专家估算任何干的农产品中25%的物质是废弃物。花卉蔬菜秸秆过去基本全用于肥料,农民将其或直接丢弃在田间地头,或放火焚烧或任其腐烂,资源浪费现象严重。秸秆产生量最大的9个省份为黑龙江、河北、山东、河南、江苏、安徽、湖北、湖南及四川。这些省份每年的秸秆产生量均超过3 600万t,秸秆产生总量占全国秸秆产生量的59.5%,面临着严重的农田固体废弃物流失的问题。

(5)生活污水。由于农村生活污水处理设施的空白,排放的污水大部分未经处理就直接排入附近河道,最终流入巢湖,使氮磷富集于巢湖。

(6)畜禽养殖业的污染。主要是由于对产生的固体废弃物和废水未进行合理的处置造成的,其主要污染物是有机质、氮、磷和病原微生物,其主要影响是对地表水体的耗氧和水体的富营养化,以及硝酸盐带来的地下饮用水源的污染。此外,畜禽粪便发酵后会产生大量有害气体。从全国的分布来看,畜禽养殖分布依然是围绕经济发展较好的地区,成为经济发达地区的菜篮子基地,但东部地区由于集约化和土地占有量的矛盾使得畜禽污染显得十分突出。

3 巢湖流域农村生态治理分析

3.1 巢湖流域农村生态治理的必要性

巢湖是我国重要的淡水湖泊,巢湖流域是我国重要的粮棉油主产区。一个时期以来,巢湖污染加剧,水环境持续恶化,这主要是工业化、城镇化进程加快,但农村不合理生产生活方式造成的面源污染也起了一定作用,特别是氮、磷污染,加剧了水体富营养化。近年来,随着农业集约化程度的提高和养殖业的快速发展,过量和不合理使用化肥、农药农用化学品以及畜禽粪便随意排放造成污染问题越来越突出。农村每天产生的大量生活垃圾、畜禽粪便和部分农作物秸秆没有得到有效处理利用,农村面源污染情况与前几年比,呈上升趋势,污染问题不容乐观。目前巢湖流域农村面源污染所占比例已经超过巢湖外部污染总量的50%。当前巢湖流域污染严重,已直接威胁到合肥市居民的饮用水安全。更令人担忧的是,与农村水环境、农村饮用水源密切相关的次级河流及水库水体的水质已明显下降,而次级河流污染已经对巢湖构成严重威胁,农村面源污染目前已经严重威胁到了巢湖流域的整体水环境,因此必须采取有效的措施治理农村面源污染。

3.2 巢湖流域污染特性

巢湖流域污染有工业污染,但主要为农村面源污染。据《第一次全国污染源普查》结果,2007年,巢湖流域总氮2.74万t,总磷排放量约为0.33万t。其中城镇生活源是巢湖流域COD、氨氮、总氮和总磷排放的主要污染源,分别占各自排放总量的58%、82%、52%和68%;农业源总磷和总氮排放量分别占流域排放总量的48%和32%。主要污染原因为农村生活污水及生活垃圾无害化处理率低,畜禽粪便综合利用率低,面源污染防治对策难以落实;环境意识淡薄、环境治理资金投入严重不足;水资源价格低,没有形成节约用水和重复用水的价格约束;产业结构不合理,农村污水处理设施建设缓慢和运行资金缺乏,现行管理和运行机制不完善。

4 农村面源污染综合治理措施

4.1 加快农村生活污水治理

巢湖周边农村人口分散,人口数量多,目前基本没有任何农村生活污水的收集和处理措施,农村生活污染源成为影响水环境的重要因素,严重污染了农村地区居住环境,农村大部分地区河流水体普遍受到污染,最终排放到巢湖,使巢湖的水质安全受到严重威胁。

农村居民居住总体较为分散,局部相对集中,针对以上现状,应因地制宜地选择50户左右的集中连片的农户为一组,通过排污管、沟对污水进行集中,最终进入厌氧发酵-人工湿地处理系统进行污水治理,其特点是成本低、效率高,有利于污水的集中收集,节约工程投资,同时也可以减少堵塞、淤积等情况的发生，符合农村污水处理工艺要求和农村现状。污水经处理后可用于池塘养鱼或农田灌溉,在改善农民生活条件和农村生态环境的同时,节约水资源。

通过一、二级厌氧发酵池,利用厌氧微生物对有机质发酵、分解作用,降低污水的化学需氧量、生物耗氧量及悬浮物,达到污水的净化;再通过自流方式进入垂直式人工湿地床,在耐水植物和土壤(填料)的物理、化学和生物的三重协同作用下,污水中有机物通过过滤、根系截留、吸附、吸收和植物光合、输氧作用,促进兼性微生物分解来实现对污水的高效净化,从而实现对生活污水的达标处理。

4.2 加快农村户用沼气工程

针对巢湖流域地理位置、农村种植业状况及气候资源条件,可实施农村户用沼气工程,以“猪-沼-粮(菜、果、鱼)”能源生态模式为主,以农户为基本单元,以“一池三改”为建设内容,利用房前屋后的山地、水面、庭院等场地,每户建设容积为8m3的全混凝土结构家用水压沼气池,同步对畜禽舍、厕所、厨房进行改造,使沼气池的建设与畜禽舍和厕所改造结合,收集养殖粪便、污水以及生活污水,通过沼气池的厌氧发酵处理,变废为宝,构成养殖――沼气――种植三位一体的庭院经济格局,避免了污水向四周环境的排放,形成生态良性循环,增加农民收入(图1)。

5 社会效益和生态效益分析

5.1 农村生活污水处理工程实施的效益分析

(1)在项目区进行污水的集中收集、处理,可以有效的解决新农村建设的污水处理问题,实现农村城市化、田园化,积极促进新农村的建设。

(2)目前我国农业因缺水而造成的粮食减产约为250~480亿kg,巢湖流域同样存在上述情况,直接影响农民的收入水平。通过生活污水治理工程的实施,收集农村污水,资源化处理后用于农业灌溉,将减少因缺水造成的农业损失,使农民得到实惠。

(3)农户生活污水处理工程可以有效的解决农村生活污水的无序排放,农村的脏、乱、差问题,极大的改善农村环境。

5.2 农村户用沼气工程实施效益分析

（1）使巢湖流域生态环境得到极大改善,带动周边农民大量使用有机肥,减少了化肥、农药的施用量,从而能够从根本上解决巢湖流域的农村面源污染问题,减轻巢湖流域的水污染。

(2)促进庭院经济发展,增加农民收入。加强农村户用沼气建设,通过开展多种模式的综合利用,充分合理地利用光、热、水、土和生物质能资源,种植与养殖并举,实现庭院经济和粮食生产的同步发展,建池户年节支增收1 000元左右,既保证了农民温饱,又增加了经济收入,符合农村实际情况,是促进农业增效、农民增收、农村稳定的一条捷径。

(3)促进无公害农产品生产,增强农产品的竞争力。通过户用沼气池建设,一方面,农民大量使用沼气,减少农药化肥施用量,减轻农产品污染,并逐步按照无公害农产品标准进行生产,提高农产品食用安全水平。

6 结语

通过巢湖流域农村面源污染综合治理后,可有效减少农村污水的排放,改善巢湖流域整体生态环境，农业生产现状,可实现农业资源的可持续利用。可以大幅度提升农村生产、生活环境质量,促进资源循环利用,大力推进资源节约型、环境友好型社会和社会主义新农村生态家园建设,造福广大农民和子孙后代。巢湖流域可基本实现生态平衡,生态系统步入良性循环,洁净的灌溉水、优良土壤环境质量和稳定的农业生态系统,将为巢湖流域生态农业和其它生态经济的发展提供良好的环境条件,为巢湖流域的水污染治理和其它生态经济的发展发挥良好的作用。

参考文献：

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［3］ 崔 键,马友华;赵艳萍.农业面源污染的特性及防治对策［J］.中国农学通报,2006(1):54~55.

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［9］ 周 健,王 欧,方 炎.农业面源污染的综合防治与补偿经济制的建立［J］.环境教育,2004(11):12~13.

Pollution Characteristics of Rural Non-point Source in Chaohu Lake Basin and its Comprehensive Remediation Measures

Wang Qiaoling

（Hefei Scientific Research Institute of Environmental Protection,Hefei 230041,China）

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关键词：水污染 治理措施 安全饮水

中图分类号：X507 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）05（c）-0128-01

1 水污染的分类

水污染的污染源主要来自于人类生活生产活动，现阶段我国的水资源污染源主要是工业、农业和生活污染三大类别。第一，工业废水。工业的废水对于水资源的污染最为严重，工业废水主要的特点就是污染面积广、废水量十分大，其中还包含成分十分复杂的化学元素、一经排放，受污染的水源就很难彻底治理干净。第二，农业废水。我国是典型的农业大国，每年在进行耕作时将会使用大量的农药，这就造成了农业用水中包含大量的农药成分。我国水土流失情况严重，大量的农药随之流入江河湖泊之中，导致流域中含有大量的有机成分，致使水中植物疯长，水质日趋恶化。第三，生活污染。生活中人们会使用含有化学成分的清洗剂，洗衣粉等，并且在日常生活的废水中还有粪便、垃圾等，我国每年生活污水排放量巨大，这也会对水资源造成污染。

2 水污染情况以及危害

我国每年有大量未经处理就直接排放到水域中的污水，这就造成大量的河水受到污染，导致水中生物灭绝，而且污染情况还在加速加深，导致我国能供人饮用的安全饮用水越来越少。水质污染不仅在进行工业生产时会对生产设备造成一定程度的损害，还会破坏周围的生态环境，甚至影响居民的正常生活，对人民的生命健康造成威胁。

居民饮用受污染的水，或通过食物链污染的水源进入到人体内，会给居民的身体健康造成严重的损害。受过污染的饮用水中会包括可诱发癌症的各种化学元素。有时水源会被病菌、寄生虫等污染，也会诱发许多疾病。有些存在农药成分的饮用水会在人体中长期积蓄，对人体的免疫、生殖功能都会造成严重的影响。

在近几年中，我国水资源的品质呈现直线下降的趋势，水环境日益恶化。我国各大江河海都受到了不同程度的污染，在进行检测的河流中有百分之七十受到了污染。我国的地表水与地下水都存在着不容乐观的污染情况，并且污染情况在不断的加深。

3 水污染的治理措施

3.1 加强对工业废水排放的管理

想要缓解我国的环境污染问题，就要采取有效措施降低工业污染。要及时淘汰各方面都比较落后的工业企业。工厂也要注意避免使用和及时更新老旧的生产设备，防止设备使用不当造成污染及浪费。要大力的贯彻循环经济方针，企业要大力实行绿色生产，在开始生产时就要注意材料的使用，充分利用现有资源，实现在生产中产生尽可能少的废物、保证生产的产品对于环境的伤害最小化，产品的设计者要重视生产的生态化。并且企业还要建立完善的责任制度，将责任明确到个人，便于管理。在工业园区集中的地区大力发展生态工业，形成生态绿色的产业链条，采取有效措施、进行合理规划，将上游的企业生产出的废料变成下游企业的生产原料，进行废物利用。对于有巨大危害性的因素践行严格监管，如防止核辐射等。

3.2 有计划的治理重点污染源

改善水环境质量的有效措施之一就是加大对于重点污染源的治理力度，制定周详的计划，有步骤的各个击破。重点污染源是因为污染的程度严重，所以会给治理造成一定的困难，治理时间也会偏长。所以，有关部门要制定出治理计划，保证施工顺利进行。对有些治理难度较大的企业，就可以从工艺方面对其进行治理，主要先控制其污水排放量。

3.3 调整产业结构、管控点源污染

点源污染是存在固定的排放点的，将工业、城市等污水从集中的排放口排入江河湖海中。因此，企业要联合有关污水治理部门，大力实行清洁生产，将研究成果切实的落实到实际的生产之中，从污水排放的根本上解决水污染问题。国家应该对企业提供一定的资金及技术支持，从而减少污水的排放量，提高环境质量。有关部门还要在水源地制定相关的水质标准，在饮用水的水源地加大治理力度，从源头改善水质。

3.4 加大农业污染的治理力度

推进农村的生态建设，对具有一定规模的大型畜禽养殖场提供技术支持，保证养殖场内具有污水处理设施。要对动物的粪便进行充分的利用，借鉴桑基鱼田的生产模式，形成生态产业链，减少化肥、农药的使用量、同时保证养殖的质量与数量、保护环境。要使农业环境生产现状得到改善，就要大力的实施绿色、生态农业的生产模式。使农业生产与经济发展和生态环境建设相适应，更好的完成对于新农村的建设。

4 安全饮水的必要性

水在人类的生活中占据着十分重要的地位，安全饮水是人类生存最基本的需要。现阶段城市居民基本上能喝到安全的饮用水，矛盾主要存在于农村地区，因此政府大力解决农村地区引用水安全问题迫在眉睫。

4.1 是人民保障基本利益的迫切需要

保证居民的饮水安全是公民获得基本人身权益的保障，有助于全面建设小康社会，是水利工作者及有关部门必须要重视的问题。饮用水不安全就会影响到我国公民的生命及生活安全，危及公民的健康，这也会制约社会经济的前进步伐，百害而无一利。

4.2 有助于建立社会主义新农村

建立饮水安全工程是建设社会主义新农村的必然需要，是农村建设所需要重要基础设施。这对农民的健康及生命安全都有着至关重要的意义。现阶段，我国农村普遍存在着饮水安全的问题，饮水设施落后老化，就会对和谐的农村建设造成不稳定因素，制约农村的进一步发展。因此必须尽快解决农民的安全饮水问题。这样有助于减少农民的生病几率，切实的提高农民的生活质量。

4.3 解决安全饮水问题是政府职能体现

农村地区普遍经济基础较差、农民的收入只够日常的生活花销，因此政府更应该对农村进行大力扶持，改善农民的生存环境，对水资源进行合理的配置、统一进行协调及治理，保证农民能喝到放心的饮用水。

4.4 提高国民凝聚力、尊重民意、有助于“民心工程”的顺利实现

安全饮水工程在农村尤其是遇到旱灾时就会起到至关重要的作用，在农民可以通过安全饮水工程喝到放心水的同时，也会体会到国家对气的关怀，百姓会对政府抱有感恩的心态，对此工程的认可度很高。这就有助于解决农民的忧虑、实现农民的愿望、使农民的生活得到保障。

5 结语

因此，随着我国经济和城市发展脚步的加快，水污染也会随之加剧，居民能否喝到健康的饮用水需要引起社会各界的关注，解决水污染问题迫在眉睫。现阶段我国的专家及学者已经开始研究有效的解决办法，相信在不久的将来，我国的水污染情况会适当的减轻，居民也不用再为饮用水安全问题担忧。

参考文献

[1] 李贵宝.中国水环境恶化成因及其保护治理对策[J].南水北调与利科技，2012（1）：29-33.

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关键词：水污染；治理；环境经济手段

我国水污染状况正日益严重：污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下，国家环保总局的统计是，2001年为428亿吨，2004年为482亿吨，3年增长了12.6%；主要水系水质恶化趋势没有得到控制，劣五类水质比例仍然很高，国家环保总局提供的资料表明，2004年七大水系中，一半以上河段受到不同程度的污染，达不到饮用水源的标准；水污染事故频繁发生，经济损失较大，据调查统计，从2001年到2004年，全国共发生水污染事故3988起，平均每年近1000起。这组数据既呈现出我国水污染治理所面临的紧迫形势，也折射出我国水污染治理工作严重滞后的无奈。

我国水污染治理严重滞后的现状是由历史的、经济的、法律的及水体自身特点等多种原因造成的，而其中水污染防治立法的不完善有着不可推卸的责任。我国目前的水污染防治立法所采用的环境管理政策仍是以政府的直接行政干预和控制为基础，所使用的环境经济手段并没有形成一个完整的体系，从而影响了水污染防治中市场作用的发挥。

环境保护的经济手段是为达到环境保护和经济发展相协调的目标，利用经济利益关系，对环境经济活动进行调节的政策措施。该手段的恰当运用对于提高政府环境管理的效率和加强环境与经济的协调具有非常重要的意义，在治理成本高、管理难度大、发展与治理矛盾突出的水污染治理中尤其显得重要。因此笔者将就如何在水污染治理中引入多维环境经济手段展开论述，以期对水污染治理的进一步法制完善提供可行性建议。

一、水污染治理中环境经济手段运用的现状

我国目前在环境领域应用的环境经济手段包括超标排污费、污水排污费、排水设施有偿使用费、污水处理费、SO2收费、生态环境补偿费、矿产资源税和补偿费、综合利用税收优惠、排污许可证交易、“三同时”保证金、治理设施运行保证金、废物交换市场、废物回收押金、环保投资渠道、补贴等。

但我国在水污染治理方面由《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）明确的环境经济手段只有超标排污费、污水排污费、污水处理费。《水污染防治法》第15条明确了在水污染治理方面我国目前所采用的是“双收费制度”，即只要排放污水就要按数量征收污水排污费，排污单位超过国家或地方规定污染物排放标准的，还必须按国家规定缴纳超标排污费。第19条规定城市污水处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。

《水污染防治法》第16条虽然规定了总量控制制度，《水污染防治法实施细则》也补充了排污许可证制度，但由于并未规定排污许可证可在市场上自由交易，因此全国范围内的排污许可证交易制度并未建立。

由此可见我国在水污染治理方面目前所采取的环境经济手段单一，主要就是收费。“费”的收取是运用经济杠杆调节水污染防治与企业发展、居民用水间的关系，长期以来对我国的水污染治理起到显著的作用。但其存在收费标准是否合理，收费资金管理是否公开，收费资金使用是否公平等一系列问题，从而在开发、利用、保护和改善环境资源的刺激（鼓励或抑制）效果上不如水污染税；在污染总量的控制效果上不如污染权交易制度；在对水环境实施侵害与受侵害者的权益维护上不如环境保险制度。因此我们在完善水污染防治立法的过程中应适时引入多维环境经济手段，以弥补单一收费制度的不足。

二、水污染治理中多维环境经济手段运用的设想

（一）税费制度

税费制度包括税收与收费。在水污染治理的范畴内收费制度即排污费、超标排污费等费用的收取。税收制度即征收水污染税，也就是向中华人民共和国境内一切有排放水污染物行为的单位和个人按照一定税率进行征税。

然而我国目前尚未建立起一套基于环境保护目的而征收的环境税体系。对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税收及城镇土地使用税等，其主要目的是调整企业间的级差收入、促进公平竞争，而非促进环境资源的合理利用和保护。因此现有的主要针对环境保护的税收手段仅限于采用一些税收优惠奖励综合利用及能源节约。从而针对水污染征税也尚在理论的研讨中。但笔者认为在水污染防治立法中先行引入水污染税有其必要性及可行性。

1、水排污费与环境税的征收对象较为一致

环境税一般以污染物的排放量为征收对象，即有污染就要征税。这与水排污费的征收标准是一致的，而与环境噪声、固体废弃物等污染防治方面实行的超标收费制度是不同的。因此在水污染税的计算和征收上所遇到的阻力将较小。

2、“费”改“税”的转换思路为水污染税的征收提供契机

由于排污费存在征收方式不科学，收费标准低，列支使用不合理，征收范围过窄的问题，学术界及有关部门提出了三种解决思路：一是对排污收费政策进行改良；二是对现有排污收费政策彻底改革，以“税”代“费”；三是通过立法促进环境税的分期分批实施。第三种思路既体现了以“税”代“费”的改革趋势，又适当减低了改革的风险与难度，因此为大多数学者所认可。而在我国开征环境税条件尚不完全成熟的情况下，先行试点开征水污染税是十分必要的。一方面出于改善我国水污染状况的紧迫要求：开征水污染税可以筹措水污染防治资金，以改变现行水排污费拖欠严重、征收困难所造成的水污染防治资金严重不足的窘境。另一方面出于水体保护的公众效应：水污染治理涉及的区域广大，对象复杂，先行开征水污染税有利于提高纳税人对于环境税的认识，并为环境税的征收提供经验。

（二）财政制度

1、补贴

补贴是政府为实际的或潜在的污染者提供的财务刺激，主要用于鼓励污染削减或减轻污染对经济的影响。合理的补贴是鼓励当事人防治污染和环境达标的重要途径，补贴被广泛应用于许多国家，如法国给工业提供贷款以控制水污染，意大利为固体废弃物的回收和再利用提供补贴，德国为因突然采用污染控制手段而资金周转不灵的小企业提供帮助……而不合理的补贴会鼓励生产领域的高环境代价和不良增长，无偿拨款或贷款贴息容易导致排污者形成"等、靠、要"的错误观念，而不是积极治污；容易导致资金截流，不合理支配，甚至挤占、挪用，以致发生贪污等现象。

正是由于补贴的恰当运用会发挥积极作用，而其不当运用会带来负面作用的这种双重性，决定了在水污染治理中应当保留这一财政刺激制度，但为了充分发挥其积极作用，应当在立法中对其运用的对象、条件、方式、方法等予以规制。以避免由于无法可依而使补贴处于一种随机性、任意性、单一性的状态，并且由于缺乏监督以及必要的责任形式而在水污染治理过程中带来负面的影响。

2、生态补偿

广义的生态补偿是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予的适当经济补偿。我国在森林资源的保护上确认了该项制度，目前开始试用于水污染治理方面，长江、嘉陵江等江河污染治理今年起试行生态补偿机制。但在水污染治理中的生态补偿应作狭义理解，即补偿的主体应是地方人民政府，而不涉及具体的单位和个人。这也是把该制度归类为财政制度的原因。

首先，依据《中华人民共和国环境保护法》第16条"地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量"的规定，以及“水源受益者应该补偿受害者”的原则，地方人民政府作为受益者理应分担上游地方人民政府的治理费用。

其次，水污染生态补偿机制的实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。

最后，一般的单位及个人难以承受巨额的补偿资金，即使地方人民政府也必须将其纳入生态建设专项基金，每年由中央及省级政府统一划拨，专款专用。

将生态补偿机制运用于水污染治理中有利于解决河流跨流域治理的难题，使上游政府及百姓认识到，保护好水源就是创收，就是发展经济，使保护水资源成为主动、自觉行为。因此也应将其纳入水污染防治立法的范畴中，使其在全国范围规范、有效地施行。

（三）市场创建制度

市场创建制度中，在污染治理方面主要是排污权交易制度。排污权交易又称买卖许可证交易制度，是指在环境部门监督管理下，各个持有排污指标的单位在有关的政策、法规约束下进行的交易活动。该制度的优点在于：可以降低总的治理污染的费用，有利于污染治理技术的进步；有助于实施总量控制，实现环境保护目标；有利于政府对环境状况进行宏观调控，促进政府职能的转变。

水污染治理的排污权交易制度已逐渐从理论走向实践，从试点走向成熟。例如2004年5月起，江苏省选择了太湖流域的张家港、太仓、昆山和无锡市的惠山区3市1区，进行购买水排污许可证的试点，并逐见成效，目前除部分出入湖的河流外，太湖流域水污染治理已基本达到“十五”目标。而今年5月江苏南通在我国首次构建了区域性水污染物排放权交易体系。因此在修改《水污染防治法》时可以考虑引入排污权交易制度，使其在全国范围内得以施行。

（四）责任制度

环境责任保险是责任保险的下位概念，是以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段。目前我国尚未全面建立实质意义上的环境保险制度，有关的环境责任保险被纳入公众责任险的范畴。然而，环境责任保险作为一种社会化责任填补救济制度，应当作为试点在水污染防治立法中有所体现，并逐渐扩展到环境保护的其他领域。

建立环境责任保险的必要性主要表现在可以保证环境污染受害人及时、足额获得补偿；强化保险公司对企业环保活动的监督管理；减轻企业破产危险。同时建立环境责任保险也已具备可行性条件：有发达国家较完善的制度可供借鉴；我国环境侵权诉讼的发展为环境责任保险的发展奠定了法律基础；我国已存在对船舶、石油钻井等造成的污染事件所产生的责任保险；中国保险业日渐成熟壮大并有不断开展新业务的需要。

环境责任保险的设定需要解决风险核保、险种设计、保险费率设置、保险模式选择、保险机构确定等一系列具体问题，可以先将其用于水污染的治理进行试点。首先确定水污染责任险，一方面是因为严重的水污染现状所带来的紧迫感；一方面是因为水污染往往带来巨大的财产、人身损失，社会影响大、范围广，在目前的生产规模和技术水平下，侵害者一般都难以承受。如果在水污染防治立法中确立对水污染风险企业进行强制保险的制度，将分散企业巨额赔偿的风险，也使受害者得到充分的赔偿，从而减少社会震荡。

三、水污染治理中多维环境经济手段运用的衔接

（一）多维环境经济手段的综合运用

“采用行政调整、市场调整和社会调整相结合的综合调整机制，在不同时期对不同类型的自然资源采取具有针对性的调整模式，是正确对待和改革完善现行的利用自然资源的法律制度和法律调整机制的可行性思路。”这种综合调整的思路既可运用于自然资源的利用，也可运用于污染的治理。在水污染治理中运用多维环境经济手段便是这一思路的体现，同为环境经济手段，都具有国家协调与市场运行的特征，但它们之间也各有侧重，税费制度与财政制度侧重于行政调整，污染权交易制度侧重于市场调整，环境责任保险制度则侧重于社会调整。

同时，任何一种环境经济手段都不是完美的。税费制度与财政制度的运用会引起国家财力的增减变化，而遏制甚至扭转水污染状况所需的费用是高昂的，因此会面临资金短缺的困境。污染权交易制度的局限性在于：一般仅限于同时对一种污染物的排污权进行交易；实施与执法的规则和程序比较复杂，操作难度相对较高；买卖双方的相互寻找、信息搜寻和谈判协调等会带来较高的交易费用。环境责任保险制度主要是针对环境损害而设立的，可以将加害者的损害赔偿责任社会化，也正因为如此，较多地受到如保险公司发展状况，公民环保意识，企业保险意识等社会因素的制约，仅仅环境方面的立法不能完成该制度的设计。因此在水污染治理的过程中必须以水污染治理、水环境保护为目标综合运用多维经济手段，以实现最佳的组合效应。

（二）多维环境经济手段的侧重运用

水污染治理之难是多种因素综合造成的，其中比较突出的几个方面的原因是：水污染治理的资金投入不足；缺乏流域水污染治理的有效措施；相关单位及个人缺乏水污染治理意识等，而这些难题可以通过一定的环境经济手段有针对性地予以解决。

首先，大部分环境污染治理项目或工程都是建设工期长、资金投入多、收效慢，也就是其公益性和社会性要大于其经济性，因此在以市场融资为主的前提下，需要政府的资助以弥补市场融资的不足。对于收益性较低、需要政府扶持的如污水处理工程建设及经营、区域性水环境保护工程的建设及经营、水污染治理技术及相关产品的前期开发等，可以运用补贴及生态补偿手段。而政府财政的资金来源在很大程度上则要依靠排污费的收取及环境税的征收。

其次，流域水污染涉及面广，流动性大，而且在长期的治理过程中被分割管辖，因此要取得良好的治理效果，必须突破过去的地域局限性、形成整体观念、大局意识。污染权交易制度及生态补偿制度可以为流域水污染的控制提供较为有效的途径。污染权交易制度的前提是把整个流域看成是一个有机的整体，从而实现总量控制的目标。生态补偿可以从制度上避免条块分割的治理模式，让水域上游与下游共享环境利益，共担环境治理负担，同心协力为水域污染的治理作出贡献。

最后，相关单位和个人的水污染治理意识作为一种意识范畴，难以通过环保宣传等方法在短期内改变，但可以通过税费制度及环境责任保险制度予以引导。税费制度的作用在于：单位及个人只要排放污水就要缴费或纳税，为了减少费用的支出会自觉地控制对水的不必要污染。环境责任保险制度则是通过强制保险的方法，使单位及个人从重视自身环境权益的角度提高环保意识。

（三）多维环境经济手段的发展趋势

本文所探讨的水污染治理的多维环境经济手段是针对水污染治理的特点及现有环境经济手段的理论现状所提出的，而水污染治理的经济手段应当伴随着水污染治理实践的不断发展，环境经济理论的不断完善日益形成一个完整的构架。

1、应在《水污染防治法》中适时引入成熟的环境经济手段。目前，只有排污费的收取等少量制度纳入《水污染防治法》中，而其他的多维环境经济手段尚处于试点甚至理论的探讨中。因此应当加快多维环境经济手段的法制化、标准化进程。长期试点的一些环境经济手段，已经成熟的就纳入《水污染防治法》在全国范围内施行，尚未成熟的要积极找出对策予以完善。

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关键字：水资源；存在问题；基本原则；规划思路

一、西青区水资源的现状

1水资源现状

我国人均水资源仅是世界平均水平的1/4，而天津市人均水资源占有量为160立方米,仅为全国平均值的1/15，是全国300多个缺水城市中形势最严重的。西青区水资源总量均值为4900万立方米，人均122.5立方米，低于天津市平均河道总蓄水能力不过0.42亿立方米。为了缓解水资源短缺的状况，1983年建成引栾入津工程，并多次实施引黄入津。近几年城市化建设迅猛发展，工业、农业的发展以及人民生活水平的日益提高，本区用水量和污水排放量增加，水资源短缺的状况越来越严重，供水压力也越来越大，污水处理亟待解决。

南水北调通水后，全市实施统一调配，计划为我区配置水利年平均1.04亿立方米。首先，解决居民生活用水，其次为工农业生产和生态用水，农业灌溉暂不列入考虑范围内。2010年，西青区居民生活、工农业生产用水总量超过2亿立方米，南水北调工程仍然不能完全满足我区的用水需求，因此必须走节水型社会治理的道路。

2水资源的组成

目前，西青区居民生活及工业用水引用的是滦水和地下水，农业灌溉主要利用城市污水，部分园田使用的是浅层地下水。近几年大气降水量大量减少，外来水源又不能完全满足用水需求，促使人们恶性开采地下水。另外，水价差额也造成了人们更倾向于利用地下水。

二、西青区水资源利用存在的问题

1过度开发地下水会引发一系列的地质灾害。深层地下水位形成深大漏斗，部分地区埋深不足100米；地面沉降严重。

2水污染情况愈发严重。由于排放的城镇生活污水。工农业废水均不能达到排放标准，造成河道中的水被严重污染，河系水质长期处于污染状态。

3水资源浪费现象严重。水资源已经严重短缺，再加上人们的节水意识不够，城镇和农村的浪费现象非常严重；企业的节水技术不高，使得水资源的重复利用率不高；渠道及取水建筑物的不配套已经农村灌溉用水模式不够先进，使得农业用水的有效利用率很低，这些都造成了水资源的严重浪费。

4水利信息化程度不高。防洪减灾安全系统、地下水位自动检测系统水平较低；在水资源开发利用、水质保护、污水处理、工程建设等各方面技术都需要提高。

5水利建设管理体质和运行机制存在不足。当前我区涉水问题的管理体制是水务局、建委、旅游局以及环保局等多头管理。这种管理方式使得我区涉水事务的基础设施建设缺乏统一的规划，不能跟上城市化进程，使已建工程不能完全发挥效益，造成重复建设基础设施的现象，浪费现象严重。产权制度和法人责任制不明确，涉水事务改革之后，导致资产经营滞后，水利建设产业化进程缓慢。政府成为水利建设投资主体，而项目法人则成为附属，这造成投资浪费的主要原因，政府投资建设的基础设施归属不明确，运行和维护不能做到管养分离，使建设后的工程产权不清，导致水费征收不到位，资金使用效率地，严重制约了水利建设的发展。

三、西青区水资源管理应坚持的原则及规划思路

1水资源管理的基本原则

1.1坚持水利与社会经济协调发展的原则，水利建设要与社会经济发展水平、速度保持一致，统筹兼顾各行各业对水利的需求。

1.2坚持水资源可持续利用的原则。统筹考虑水资源的开发、利用、配置和节约，突出水资源的合理开发，与此同时，要提高防护泻洪的能力。不仅要提高供水能力，更重要的是提高节水意识，加强对水资源的保护。

1.3坚持以人为本原则，促进人与自然的和谐发展。提高水质、水环境治理力度，从源头上改善人民的生活条件，提高城乡水环境质量。

1.4坚持全面规划、标本兼职原则。科学制定计划，妥善处理各部门、城乡间的开发与保护，按照城乡发展、结构调整以及生态建设的要求，合理配置水资源。

1.5坚持全面推进水利改革，以改革促进发展的原则。深化水利体制与机制改革，理顺职能，建立和完善适应社会经济发展的水利良性运行机制，促进水利事业全面发展。

1.6坚持依法治水，科学治水的原则。要加强水法制定的建设，提高公民的法律意识，提高管理队伍的素质，加大执法力度。并依靠科技创新，提高水利整体技术水平和创新能力，坚持科学治水。

2西青区水资源管理规划思路

2.1通过修建管网和建筑物，使二级河道形成水循环体系；对骨干泵站进行改造维修、对部分河道进行清淤；拆除违章建筑物。建设污水处理厂，以此来防止水资源被污染；建立节水指标体系、引进节水技术和设备，在最大程度上节约水资源，用管网入户的形式来提高城镇和村民饮水标准；提高信息化建设提高我区水利科技含量；通过改革体制与机制使涉水资源得到充分的利用，建立新型融资机制，使水利建设形成新的活力和动力。

2.2结合西青区城市与乡村协调发展的特色，通过建立与社会发展相适应的水资源合理开发与有效利用体系。防污治污生态环境体系、节水指标化体系等，实现河道景观化、污水处理资源化。水利城市化、标准现代化、构建具有城乡特色的水生态区县。

2.3全面坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则，对全区三条一级河道堤防全面加固，独流减河完成浆砌石护城，沿河闸站进行彻底加固和维护。10年内实现农业灌溉全部节水化，提高水资源利用率。努力扩大农田的有效灌溉面积，按照渠、水、田、林、路综合配套的要求，建设高标准农田。截止到2015年，主要防汛工程的防洪标准要达到百年一遇水平，全区农田除涝标准要达到十五年一遇以上。

2.4按照天津市的要求，在十二五期间，全面实施“碧水工程”和《海河流域天津市水污染防治规划》，我区将合理开发利用保护水资源，防治水污染。在规划和经济发展的过程中，不断促进节水型经济结构的形成；加强水环境的保护，加强对子牙河水源以及南水北调沿线的防污治理，提高对水资源的保护力度；要巩固和提高污染治理的成果，确保企业在污水排放中全面达标；加快城镇污水处理厂的建设，提高污水处理率；完成水污染防止的清污分流调控工程；解决我区西部地区和西北地区的污水排放处理，改变二级河道水质环境状况，具体包括以下内容：

第一、保护饮用水源：划出并设立子牙河引用水源保护区，实施子牙河清淤工程，对排污和河面饲养要严格控制，加强南水北调沿线污染的防治工作；

第二、改变二级河道水质的状况：控制向二级河道排水，恢复生态河流功能；

第三、集中对城镇污水进行控制和治理。建设西青开发区污水处理场和西部及西北部清污分流调控工程，解决污水排放出路问题，提高城市污水处理率；

第四、污染源治理：在污染源治理基本达标基础上，强化企业治理深度，推行清洁生产和强化监督管理，促进污染源全面稳定达标排放。

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关键词：煤炭资源开发；生态破坏；法治对策

中图分类号：X171

文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0061-04

湖南省煤炭资源比较丰富，产量在全国排名第18位，但开发利用程度很低，缺乏对违反规划开发法律责任的具体规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，同时缺乏有效煤炭规划的约束指导，导致矿业权设置和交易不规范，资源的勘查开发秩序较乱，争抢资源问题较为严重。并且湖南省煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，对生态环境造成了严重破坏。根据上述情况，结合湖南省实际，现通过对湖南省煤炭资源开发现状进行分析及存在的问题，阐述煤炭资源开发对该省生态环境造成的破坏情况，并从法理的维度进行分析，为解决煤炭资源开发对生态环境造成的一系列问题提供更充分的理论依据，也为湖南省解决煤炭资源开发对生态环境破坏提出了几点法治对策。

一、湖南省煤炭资源开发现状

（一）煤炭在湖南省能源消费结构的重要地位

煤炭是湖南省能源消费在主要的能源消费中占70.2%，“十二五”期间煤炭产量每年产量达6600-8500万t，有力支撑了国民经济的高速发展。而煤炭企业的传统发展模式在为人们提供能源的同时，也为社会带来了诸多问题。加快发展循环经济，是实现煤炭企业可持续发展，为经济发展提供足够资源和环境容量的重要举措。目前，湖南省已探明的煤炭资源总量超过85亿t，累计探明的煤炭量38.69亿t。长期以来，湖南省资源产业一直是“大量生产、大量消费、大量废弃”的单向直线开发模式，与之相对应的煤炭企业发展模式则是“快速建矿、强力开采、废物排放、缺乏治理”，这种传统的开发模式带来了诸多问题。比如造成了资源的浪费严重，利用率低，废弃物严重污染环境，生态平衡受到严重破坏。

当前煤炭资源开发的状况仍然与现实的需求存在较大差距，部分地区和企业缺乏长远眼光和社会责任，只注重短期利益，不注重煤炭资源的综合利用和环境治理，导致我国煤炭工业仍处于盲目扩大规模、资源开发无序、大量浪费和粗放开发、低效率利用、环境污染等状况下，资源优势不能真正转化为经济优势。

（二）湖南省煤炭资源开发中存在的问题

1.资源保障程度偏低、有效供给能力不足

湖南省虽然是产量并不多的煤炭生产省份，却是煤炭消费大省，长期需要从外省调运，湖南省煤炭资源勘查程度低，特别是可供建井的详查和精查程度低，可采储量与煤炭储量的比例低于全国平均水平，资源保障程度偏低，有效供给能力不足，经济可采储量少，人均占有量低，资源禀赋差。目前95%的煤矿属于井工矿，开采条件居世界中下等，煤炭92%集中分布在湘中和湘东南的娄底：邵阳、衡阳、郴州地区，湖南地质构造复杂，煤层变化较大，矿点多，规模小，开采技术条件复杂，这些因素影响了资源的充分开发。

2.对煤炭资源的生产开发缺乏统一规划

顾名思义，煤炭开发规划是优化煤炭生产_局的基础，而现行煤炭立法对煤炭规划的相关要求都过于简单且可操作性差，同时也缺乏对违反规划法律责任的规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，也由于缺乏有效煤炭规划的约束指导，造成了矿业权设置和交易乱，资源的勘查开发秩序乱，争抢资源问题比较严重。

3.煤炭资源生产开发过程中的浪费十分严重

煤炭是不可再生资源，其作为湖南省的主要能源，则必须对其高度重视保护和合理开发利用。目前，湖南省煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，全省煤矿开采回采率平均只有35%左右，远低于全国56%的要求。有的煤矿开采回采率甚至低至10%-15%，特别是厚煤层以及小煤矿回采率偏低，大量资源被浪费和遗弃。另外，对国民经济具有重要价值的特殊和稀缺煤类也缺乏有效保护。煤炭开采经营的规模化和集约化程度低，产业结构不合理，生产发展方式不科学，以数量型和粗放型为主的经济增长方式与以质量效益型和集约型的经济增长方式还存在较大差距。

二、煤炭资源开发引起的生态环境恶化问题

（一）煤矿开采破坏植被和水土资源

1.井工开采导致土地塌陷严重，植被遭到较大破坏

土地耕作和植被生长也受到影响，土地利用率减少，地貌的改变引发土地沙漠化，而塌陷还会引起山地、丘陵发生泥石流，山体塌陷滑移，严重破坏矿区的植被资源、土地资源和生态环境。

2.露天开采直接挖损土地，破坏地表植被

这种采掘挖损多是毁灭性的，对植被和土地的破坏程度更大。

3.固体废弃物压占土地

煤矿开采产生的煤矸石是煤炭工业排放量最大的固体废物，而诸如此类的固体废弃物压占了大部分的土地，植被也遭到严重破坏。

4.露天煤矿和井工煤矿抽排地下水，造成地下水位大幅下降

供水紧张，水土流失严峻，从而导致区域内的作物大面积减产，抗御灾害能力下降，土地贫瘠，植被退化，严重危害农业生产，而未经完善净化的矿井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。

（二）煤炭资源开发对周围环境的污染

近年来，湖南省煤炭开采给矿区周边农户及周边环境带来的影响越来越大。首先，开采引发的水均衡破坏及污染。煤炭开采伴生的地面沉降、塌陷，导致矿区地下水位下降，水土流失严重，使得当地农民人畜饮水困难，农田减少，农作物干枯，粮食减产；大量地下水资源因地层破坏而渗漏矿井并被排出，对矿区周边环境形成新的污染。同时，污水的任意排放，对地下水、当地河流、水沟、农田造成一定的污染。其次，煤矿的扩能改造，煤矸石堆放场地不断扩大，对土地资源造成了严重的破坏。矿区长期侵占土地并暴露于外的矸石山堆积，经风化和瓦解，在雨水淋滤作用下将有毒、有害物质渗入到土壤和水环境系统中，导致地表和地下水系严重污染、土壤贫瘠化、植被破坏，且复耕较为困难。加之对与煤炭资源共伴生资源的综合开发生产和对煤矿矿井废物的回收及循环利用水平比较低，进一步加剧了资源破坏的严重程度。再次，随着煤矿开采量的逐渐加大，采空区不断增多，造成了地表裂缝下陷、山体滑坡、危岩增多，导致了农民房屋拉裂，耕地受损。矿山遇浅层开采，井下放炮时带来地面震动及噪声，使地面房屋及房屋内人、畜安全受到严重影响。最后，井下抽风排放废气对周边农户和大气环境的造成的污染及矸石山流动、煤矸石放热、尾矿堆积、滑坡等造成的其他矿山地质灾害，都给矿区周边环境造成了严重影响。

三、煤炭资源开发对生态环境破坏的法治对策

（一）发展循环经济

1.树立可持续发展观

采取防治结合的方针，开展矿山地质环境调查和研究工作，通过科学管理和工程技术手段开展积极有效的治理。目前，湖南省的矿山环境管理处于被动局面，在环境调查、治理手段等方面都落后于其他发达省份，因此要改变这种局面，就要加大科技投入力度，加强对地质环境保护的相关技术规范、标准的制定，如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技术标准，矿山环境评价、恢复治理标准以及地面沉降检测技术标准，使地质环境保护工作逐步实现法制化、规范化。

2.研究运用新的矿山开采技术和尾矿资源化利用途径

湖南省矿产资源的开发技术相对落后，应推广无公害的开发技术手段，禁止有害的生产工艺。对于矿山产生的大量尾矿和废弃物，可作为再生资源加以利用，如某些企业的废料又是其他企业的原料，这就需要加强企业之间的信息交流。为了便于企业之间的废料交换，提高废矿资源的利用率，可以建立废矿和尾矿数据库。同时发展新型金属、新型非金属及常规矿物原料的替代品，降低经济社会对常规矿物原料的依赖程度。发展可再生能源和核电，扩大利用洁净煤和煤层气，减少直接燃煤比重。特别是我国进入重工业快速发展以后，能源消耗总量规模比历史上任何一个工业化国家曾经达到的水平都要大，由于能源的巨大消耗，必将带来矿产资源的大量开采，所以在提高煤炭资源供应能力的同时，要加强煤炭资源所在地环境的保护和治理，使资源、环境和发展的比例协调，这样不仅能促进矿业市场的健康发展，更加保证了湖南省可持续发展的道路稳步进行。

（二）完善立法

1.完善生态补偿的法律法规

健全公共财政体制是生态补偿法律机制的首要特色，各地区应加大财政转移支付力度。为节约资源，积极推行资源有偿使用，全面征收矿产资源补偿费、水资源费，建立矿山自然生态环境治理备用金制度，严格实行排污收费制度。对在煤炭开采过程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破坏等纳入补偿范围。同时在已有法律基础上，紧密结合煤炭矿区环境特点，建立起符合湖南省的煤炭矿区环境保护法律法规体系，对新矿山项目的环境影评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制等方面，省有关部门应该通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众意见，尽快研究、制订出煤炭矿山环境破坏补偿的新办法，使之法律规定明确化。

对环境保护而言，湖南省贯彻的是“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁使用，谁付费”的制度，这一制度不仅没有得到很好贯彻，而且在制度设计上存在明显缺陷，就是缺乏对生态环境建设的补偿规定。

生态补偿之要求补偿的主体应有三类，一是对生态保护做出贡献者给以补偿，二是对生态破坏中的受损者给以补偿，三是对减少生态破坏者给以补偿。在煤炭资源开发过程中，对维护生态环境做出贡献者给以补偿，如对煤炭开采过程中的生态环境科学研究、生态信息等公共物品，通过补贴那些提供生态保护这种公共物品的单个的经济主体，以激励他们的积极性。同时，对因煤炭开采而遭受损失者给以补偿，如因煤炭开采导致农民农田减少、农作物干枯、耕地受损、农民房屋拉裂等，对这些遭受损失的农民应予以补偿。目前，煤炭开采对生态环境造成的破坏作用已不容置疑，加强对生态环境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭开采过程中也应该对减少生态破坏者给以补偿。如上种种，都应该给以明确的法律规定。

2.加快煤炭立法步伐

（1）必须大力加强煤炭法治建设，实现“依法治煤”

遵守国家制定的《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》），在必要时制定相应行政法规以及部门规章，如制定《煤炭生产开发条例》。完善煤炭立法，有效促进煤炭生产开发法治建设，促进煤炭资源的保护和合理开发利用。同时要做好法治宣传教育，提高人们的煤炭法治意识，严格加强日常监管执法，保证法律实施的稳定性，减少运动式的突击性整治活动。在此过程中，特别是要建立健全对各种违反煤炭生产开发立法规定和政策要求行为的责任追究制度，即必须对违反煤炭生产开发有关规定和要求的行为设定责任，对政府机构及其工作人员、煤炭企业及其从业人员、中介机构及其工作人员的责任进行进一步明确，加大对各有关责任主体违法违规行为的惩处和打击力度，切实保障相关立法规定和政策要求的贯彻实施。

（2）严格实行煤炭行业的市场准入制度

要实现煤炭资源的可持续发展，就必须建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费。这就要求建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，对开办煤炭企业条件的规定进一步完善。对于已有企业而言，要严格煤炭生产许可证的发放条件，根据煤炭资源赋予情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。要借鉴相关省份立法经验，有些地方立法已做出规定，山西省是我国第一大煤炭大省，该省非常重视立法工作，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85%，开采中厚煤层不得低于80%，开采煤层不得低于75%，这具有很好的借鉴意义。人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法的通知[内政字[20051210（1）]指出：“到2007年底，通过依法淘汰关闭和整合重组措施，使全区煤矿总数由现在的1100余处减少到700余处，年产10万吨以下的煤矿全部依法关闭退出市场，资源回采率达到60%以上，采煤机械化水平达70%以上；到2010年，全区煤矿总数降至600处之内，单井生产能力达到年产30万吨以上，采煤机械化水平达90%以上；坚持新上煤矿单井产量最低达到年产120万吨标准”。经过7年的实践后，该区进一步加强了立法工作，如人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见[2014]54号规定“四个严格.准人”即“严格煤矿安全准入”“严格煤矿建设项目核准和生产能力准人”“严格煤矿生产工艺和技术设备准人”“严格煤矿企业和管理人员准人”。其中“严格煤矿建设项目核准和生产能力准人”也规定了“完善自治区煤矿建设项目准人制度，严格依规依标组织煤矿生产能力核定。新建井工煤矿生产能力不得低于120万吨/年、露天煤矿不得低于300万吨，年，其中新建褐煤井工煤矿生产能力不低于300万吨/年、露天煤矿不低于500万吨/年”。这些也值得湖南省学习和借鉴。

3.完善有关生态环境保护立法

在对煤炭资源的开发过程中，对于煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，并将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2016年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年9月1日生效），在原来制定的《中华人民共和国矿产资源法》《煤炭法》中也应对其做出相应规定。湖南省环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，以加强立法工作。2013年5月，湖南省修订了《湖南省环境保护条例》，但有关规定依然过于笼统，操作性不强且效果不好，还需进一步修订。2015年，湖南省人民政府办公厅《关于加强环境监管执法实施意见》，对土地资源、水资源等都做了比较明确的保护性规定，起到了很好的作用。

（三）加强执法和建立监督机制

1.完善煤炭执法监督机制

煤炭执法是一项十分严肃的工作，但是当前煤炭执法存在较多的问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍有不同程度的存在。有些地方和部门以言代法、以权压法、徇私枉法。因此，必须改善和加强对煤炭行政执法的管理与监督，依法打击执法过程中的行政违法现象，提高行政执法水平，力求达到依法行政。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。

严格煤炭执法还应实行保证金制度。在全省范围内加快推广煤矿生态环境恢复保证金制度，并完善配套措施，建立煤矿生态环境恢复保证金制度并加快推广，认真执行与落实。各地区环保、国土资源部门应对煤矿区生态环境进行评估，并提出煤矿区生态环境恢复目标及要求，合理提出资金标准；各煤炭生产企业应根据上述要求，制订矿山生态环境保护和综合治理方案，并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施；并应加强对资金使用的有效监管，以保障煤矿生态环境恢复保证金的合理使用；建议构建煤矿区生态环境治理恢复评价体系，以评价各矿区是否达到矿山环境治理和生态恢复目标及要求。为提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定：煤矿主在开采前须交纳复田保证金，保证金额必须足以支付预计的全部复田费用，具体由州环保局确定。复田由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”

2.健全和完善行政问责制度

目前，湖南省的行政问责制还存在很大缺陷，没有明确的法律法规，各级政府及政府各部门之间有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清，导致相关责任人逃脱了其应付的责任。湖南省大大小小的煤矿很多，尤其是一些不符合条件的小煤矿，一旦投入开发生产就会o生态环境造成严重影响，如产出的固体废物随意堆放，污水任意排放等。因此，不仅要使行政问责制真正制度化、法律化，还一定要把好煤炭行业市场准入这个关，明确各自的责任，对不符合条件的组织和个人拒之门外，对不依法行政、徇私枉法、者得到法律责任的追究，对相关负责人从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任，层层查下去。

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3.关闭生产能力在法定吨位以下的小煤矿

篇10

一、第一阶段工作回顾

1、组织发动到位：

⑴、3月21日局党委召开会议专题研究如何开展“作风建设年”活动，局党委书记张能放同志提出我局从三个结合入手，并与围绕“两创基础年”找差距相结合，开展作风建设年活动。为我局开展作风建设年活动找准了思路，明确了方向。

⑵、局成立了以局长为组长，副局长为副组长，各部门负责人为成员的“作风建设年”活动领导小组，并成立了领导小组办公室，全面指导、检查、协调活动的开展。

⑶、制订了《奉化市亭下水库管理局关于开展“作风建设年”活动的实施意见》，以亭水管字[2007]11号文件形式下发局属各科室单位。

⑷、进行了多层次、全方位的宣传发动。4月29日召开全局职工大会，学习传达了市委、市府和市水利局关于开展作风建设年活动的精神，对我局如何开展活动进行了部署。张能放局长要求通过“作风建设年”活动，达到“促进六个管理”的目的，即促进工程管理，促进资源管理，促进安全管理，促进经济管理，促进综合管理，促进职工全员素质的提高。为全面完成07年工作任务保驾护航。同时各科室（单位，下同）结合实际分别召开会议，提出“作风建设年”活动的具体措施。同时，为了落实党风廉政建设责任制，局长与副局长、副局长与分管部门负责人分别签订了《党风廉政建设责任状》。

2、广泛开展学习培训：

1、制订了《“作风建设年”活动计划》，分别以党委会、支部会、职工大会、行政例会和专题会议等形式开展学习培训。

2、组织开展机关干部改进作风大讨论。从“三个结合”出发，针对“两创基础年”找差距活动中发现的问题，逐个予以解决。如为了改变学风和工作作风，大兴求真务实之风方面，就水环境治理调研和林场资源调研作了安排；为了落实党风廉政建设责任制，就制订和实施《机关车辆管理制度》作了探讨。

3、舆论宣传全方位：利用局网站、宣传牌、电子显示屏等宣传工具，大力宣传开展作风建设年活动的意义、目的和要求，激发广大干部职工参与活动的积极性和主动性，形成比较浓厚的活动氛围。

4、活动开展有特色：

根据亭下水库管理工作的特点，用“三个结合”来统领我局的“作风建设年”活动，即与先进性教育回头看相结合，对全体党员开展作风建设教育；与党风廉政建设相结合，着力解决干部的作风问题；与“两创基础年”（即创建国家一级水利管理单位和创建宁波市级文明单位打基础）相结合，对全体职工开展作风教育。

5、提高认识见成效：通过宣传发动，使干部职工思想上充分认识开展“作风建设年”活动的重要性和必要性，参与活动积极性较高；能自觉执行机关效能建设的“四条禁令”、“五条纪律”、“五个不准”等规定，职工的自律能力有较大提高。

二、下阶段工作计划

1、为了切实做到“查找问题、边整边改”，拟按照党员、中层以上干部和一般职工三个层次来查找问题。各科室、工会、妇联分别召开一次专题会议，就思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风等方面，按照“两创”标准找差距。对本科室、特别是个人作风方面存在的问题进行剖析，提出整改意见。并以书面形式上报局“作风建设年”领导小组办公室。（此项工作2007年6月底前完成）

2、各支部召开一次专题会议，结合先进性教育回头看要求，学习党的建设理论最新成果，提高党员的政治思想素质和求真务实、为民服务意识。分别开展一次以查找单位管理上存在问题为主要内容的“民主对话”、向局“党员关爱基金”捐款活动和清洁母亲河行动。（此项工作2007年7月底前完成）