家委会监督管理制度十篇

家委会监督管理制度篇1

关键词：未成年人监护；监督管理；民政行政机关；行政委托

中图分类号：D922.74 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）04-0099-04

对监护人的失职行为与侵权行为，未成年人受行为能力限制，难以分辨更难反抗，需要来自外部的监督机制，保障监护行为的合法合理。在我国，与此相关的法律制度极不完善，只有《民法通则》第18条对监护人履行监护职责规定了原则性的要求和侵权责任。依据我国社会保障方面的法律法规，社会福利机构承担孤儿、流浪儿童等特殊群体的监护义务，履行社会事务管理的民政行政机关对其监护行为实施监督管理。但是民政机关能否对社会一般儿童群体的监护人行为进行常规性监督管理，法律法规没有明确规定。由于对监护行为缺少监督及惩戒，导致监护人疏于监护、监护不力或监护侵权的现象时有发生，继而使未成年人辍学、离家出走、违法犯罪、流浪乞讨成为较普通的社会问题，其权益保障、健康人格的养成等更难以全面实现。因此，有必要考察我国未成年人监护制度存在的监督管理缺陷，根据有关监护法理论，借鉴国外的立法经验，从我国实际出发，对未成年人监护的监督管理进行探讨改进。

一、公权力与未成年人监护事务

监护制度的公法化即国家介入对未成年人的监护，是近几十年国外监护制度发展的一个明显趋势。长期以来，我国习惯于把管教孩子看作家庭的内部事务，除非极端恶劣，外人和政府一般不会介入。其实，对未成年人的监护不仅仅是一个家庭内部或监护人与被监护人之间的事务，作为未成年人成长、成才的保证，其也关系到国家的未来与社会的发展。政府有责任对未成年人的成长予以监督和保护，并提供必需的物质和制度保障。

1.公权力介入监护事务已成为一种国际趋势。随着对未成年人保护的加强，一些国家建立了国家公法监护制度，即由国家通过一定组织机构对未成年人提供监护，并实施监护监督、惩戒制度。在英美法系国家，未成年人无论是否有亲权人，均被纳入国家监护的保护之下。例如，美国将把年龄较小的儿童单独放在家中或打骂体罚儿童规定为违法，警察及其他部门负有接受举报、监督调查的职责，如查证属实行为人就会受到撤销监护权、罚金甚至监禁的处罚。[1]在大陆法系国家，则规定了详尽的国家监护制度和严格的监护监督、惩戒制度。例如，根据法国民法典的规定，监护监督人对监护人的管理实行监督，并且在未成年人的利益与监护人的利益相抵触时，代表未成年人。监护监督人查证监护人在管理中的过错后，应立即将此种过错通知监护法官，此外，还规定了监护法官有监督法定管理人和监护人履行监护职责的权利。德国民法典规定未成年人没有适合的监护人，可以选任少年局作监护人。1980年德国从亲权法中删除了亲属会议（原负有监护事务决定、监护监督等职责）的规定，以监护法院为监护事务决定机关，以避免血亲和姻亲通过亲属会议对监护发挥作用。同时规定由监护法院负责监督监护人和监护监督人，这就使得监护人执行监护事务处于双重监督之下。此外，德国民法典还规定监护人的报酬从被监护人的财产中支付，被监护人没有财产的，则由国家支付。瑞典的国家公法监护表现在社区监护上。社区成员如有监护能力并符合监护人条件的，均有作为监护人的义务，法院可以任命他们作为失去亲权保护的未成年人的监护人，并对监护人的权利义务、职责范围、如何向法院报告作了明确规定。日本在二战后也废除了亲属会议的规定，由家事裁判所决定监护事务，对监护人加以监督，行使亲属会议的大部分权利，以使国家公权力对监护的干预渗透到监护制度的各个环节。此外，澳门民法典规定由检察官充任亲属会议主席，瑞士设有监护官署作为专门的监护机构，等等。

通过考察可以发现，在大陆法系各国的未成年人监护制度中，除我国之外，均以不同形式设有监护监督组织，形成了具有自己特点的监护监督机制。

2.监护的义务性质要求国家应当对公民承担必要的义务。亲权与监护既有联系又有区别，对无父母或父母不能行使亲权的未成年人而言，监护是亲权的延续与补充，但二者具有不同的性质。大陆法系国家的民事立法与民法理论表明，亲权是基于父母与子女之间既存的亲子关系而产生的，是权利义务的统一体，父母是共同的行使者或承担者；监护则是指对无父母或父母不能行使亲权的未成年人及部分限制民事行为能力的成年人，依法设置监护人予以监督、保护的制度。亲权是以建立于血缘纽带之上的亲子关系为基础，以深厚的情感因素为特色，因而它不仅包含了父母抚养、保护子女的义务，也包含着父母教养子女与管理、处分子女财产的权利。监护并不强制要求须以血缘关系为基础，监护人与被监护人之间的关系理性多于情感，因此，为了更好地保护被监护人的利益，法律对于监护人义务的规定也就必然多于权利的规定，在相当程度上甚至只有义务的规定而无实质性的权利规定。因此，从某种意义上来说，监护实际上应当是一种义务而非权利。[2]明确亲权与监护的差异，特别是厘清监护的性质，对立法或实践具有重要意义。当监护人任意“放弃”监护权，或某些监护人滥用“监护权”时，国家公权力应当进行干预；当法定监护以外的监护人在实施监护行为引起财产损失及需要补偿劳动付出时，国家应当承担必要的经济义务和管理职责，其对公民的这种职责是权力也是义务。

3.我国监护监督管理制度缺失造成的影响。我国的家庭制度在几千年传统观念的影响下，家长制痕迹依旧明显存在，法律的权威有时会让位于家长的权威，子女似乎是家长的财产。新中国建立后，家长制虽然在法律形式上得以废除，但人们的行为仍然受传统观念的影响，因而现代监护观所强调的监护人义务多于权利、监护人监护行为须受外部机关乃至公权力监督的理念，还难以被自觉地、广泛地认可。

表现在立法上，我国未成年人监护制度中，立法者对父母与其它监护人履行监护职责一视同仁持放任主义态度，法律对其履行监护职责几乎没有限制，更谈不上设立监督机关予以监督了。《民法通则》第18条对监护人履行监护职责仅规定了原则性的要求和侵权责任，监督主体和监督标准均没有明确、具体的规定，侵权责任也仅仅限于赔偿损失，而没有规定具体的惩戒措施。即使专门的未成年人保护立法，在家庭保护这一环节上的相关规定也很概括，缺乏相应的法律责任的规定，同时也未设立专门机构从事这方面的监督工作，监护人的行为因而难以得到约束。

表现在实践上，由于我国法律对未成年人监护的监督管理规定几近空白，缺少对监护行为的监督及惩戒，其结果是监护人疏于监护、监护不力或监护侵权的行为时有发生。改革开放以来，人民生活水平在不断提高，但是，虐待、残害未成年人的消息频传，离家出走、城乡流浪儿依然存在，未成年人犯罪发案率居高不下，儿童辍学经商、被迫沿街乞讨或表演杂耍成为赚钱工具，甚至被黑社会所控制等现象屡禁不止。产生这些问题的原因固然是多方面的，但监护人教育不当、没有监护人或监护人失职等等应是重要原因。同时，缺乏监督与制裁监护人的机制和手段，社会机构不能及时主动介入，对监护人的指控不能及时提出，亦是这类现象一直难以有效遏制的又一原因。例如，成都某中学在义务教育阶段中途辍学的六名学生的家长，此事反映了人们对义务教育法认识的提高，但学校是教书育人的场所，学生的数量又很大，单由学校难以对所有监护人一一加以监督，且如果由学校作为监护监督机构，不仅缺乏法律根据，而且也是不可行的。[1]因此，由什么专门机构加强对监护人的监督，追究监护人的责任，使社会上需要监护的未成年人都能得到一个负监督保护之责的监护人，已成为必须解决的理论和实践课题。

二、我国民政行政机关是适格的监护监督管理主体

我国民法虽然规定了监护监督机构的内容，但很不完备，也不尽合理。我国监护监督机关与监护权力机关是合二为一的，都是由居民（村民）委员会和法院这样的社会组织和国家机关充任，但由于其本身有更为重要的职能工作，监督工作又没有落实到具体的人或部门，这样的监督几乎形同虚设。因此，应尽快设立独立的监护监督管理机关，并明确其职责，使监护制度有机构的保障。台湾有学者认为，健全的监督机关必须满足三个原则：一是监督机关必须明了受监护人的一切情况，并能及时掌握监护事务。二是监督机关应慎重选任监护人。三是对就任之监护人监督机关应继续加以监督，使不致有监督之名，无监督之实。[3]笔者以为，法院和其他行政机关相比，我国民政行政机关是适格的监护监督管理机关，其理由如下：

1.法院作为国家司法机关，不宜成为监护监督管理机关。法院作为审判机关，其主要职能是作为第三方行使国家的司法权，判决或裁定当事人之间的纠纷或冲突。对于因监护关系引起的矛盾，它应依据有关法律、法规给予公正裁决，其本身的性质以及所拥有的有限资源，使它不便也难以承担繁杂的未成年人监护管理事务。一方面，在监护监督管理方面、法院既是事务管理者，又是该事务的最终裁判者，与现代民主所要求的分权制衡机制相悖。另一方面，大量的诉讼业务，使其所拥有的人力和物力无法满足监护管理事务的需要。而国家行政机关作为公权力的重要承担者，承担监护监督管理职责，自然成为必然选择。综观我国各种行政机关的业务特点和职能优势，民政行政机关是最合适的监护监督管理主管部门。

2.民政给付行政与监护监督管理中的费用支付在性质上是一致的。监护是一种义务而非权利，国家应当对公民承担必要的义务。我国的民政机关是政府的主要职能部门之一，在其业务内容中，给付行政占有相当大的部分，例如，向公民支付最低生活保障金、发放救济款、支付烈士抚恤金等。这种职能特点有利于实现与被监护人没有亲权关系的监护人的报酬请求权。为了缓和监护关系中权利义务失衡的冲突，笔者认为应赋予监护人报酬请求权、辞任或拒任权等权利。监护人向与自己没有法律义务的未成年人履行了监护职责，尽了道义责任，也许会得到社会舆论的赞扬和精神上的满足，但这远远不能对应其付出的劳动。我国《民法通则》规定，由被监护人（包括与监护人没有亲权关系的）造成的财产损失，监护人应承担全部或部分赔偿责任，这种不加区分的规定违背了民法的公平合理原则。所以，应给予监护人获得报酬的请求权，从而充分调动其履行职责的积极性。监护人获得报酬的途径可有两种：被监护人有财产或有抚养义务人的且其抚养人有支付能力的，由被监护人或抚养义务人支付；被监护人无财产的或有抚养义务人但没有支付能力的，监护人的报酬可由国家（通过行政机关）适当负担。第一种情况下，民政机关作为监督管理主体，可保障支付的实现；第二种情况下，民政机关代表国家履行了对弱势群体的义务职能，所产生的费用属于给付行政的范围。其费用与民政机关履行监督职责时发生的经费支出都可以通过财政转移支付解决。为切实履行监管职责，民政行政机关必要时可根据法律、法规把监护的监督管理职权委托给其他社会组织承担（下文将述及），被委托的组织，因为对监护没有监督管理的职责和义务，由此发生的管理费用，可以从委托人（民政行政机关）获得相应的支付。可见，与被监护人之间无法定义务的监护人所获得报酬或其他相关费用与用于监护监督管理的费用支出，其实际承担者都是国家，即国家通过财政转移支付制度解决这些费用，实现对未成年人的有效监护，这种支付与民政给付行政性质一致。

3.民政机关的行政管理活动与监护监督管理联系密切。民政机关作为管理社会事务的行政机关，它主管的社区服务与社区建设、基层政权建设、婚姻登记、社会救助等业务工作均直接或间接与未成年人的监护有关。例如，在民政部门所救助的城市流浪儿童中，因监护人失职而致出走、乞讨流浪的现象较为普遍，这种情况需要加强监督管理监护人。而在民政电子政务信息管理系统建成的背景下，将会更加快捷地掌握监护人与被监护人的有关信息，提高管理效率。又如，主管基层政权建设工作，使民政机关更加了解和熟悉社区居民委员会和村民委员会，有利于通过它们（通过行政委托方式）实施对监护的监督管理。

4.民政机关长期从事社会工作，更加熟悉监护事务。相对于其他行政机关，民政机关更加熟知监护事务，因为，民政机关长期主管儿童福利院和敬老院等社会福利单位。在此背景下，民政机关是无家可归的儿童或老人的监护人，社会福利单位是代表民政机关直接实施监护的组织。可以说，民政机关是名义上的监护人，福利单位是实际的监护人，其实际运行机制则是民政机关对福利单位的监护事务进行日常性的监督和管理。可见，我国的民政机关，长期以来已在特定范围内承担着对监护的监督和管理职责，积累了管理经验，所不同的是，如果将来它在法律上成为国家的监护监督管理机关，其监督管理的范围要有所扩大，法制会更加完备，程序会更加规范，它监督和管理的监护人不仅是现有的福利机构，还应当包括法定监护人、指定监护人、选举监护人等。

三、对未成年人监护实施监督管理的职权及其行使方式

联合国《儿童权利公约》规定，未成年人在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括犯。为确实执行这一规定，民政机关应实施具体的监督管理活动，监督监护人是否认真履行监护职责，是否虐待被监护人，是否侵害被监护人的财产权益等等。

1.对未成年人监护实施监督管理的职责和职权。关于监护监督管理机关应履行的职责和职权，根据外国的立法经验和监护事务的客观要求，主要有：第一，负责确定、更换监护人。无论是法定监护人、指定监护人还是遗嘱监护人，都应在监护监督管理机关登记备案；对受监护人的近亲属推举的监护人进行审查和确认；必要时指定监护人；发现监护人有违反其职责行为的，撤销其监护人资格，等等。第二，就监护中的重大事项（如被监护人的就学、就业等）做出决定。监护人处分被监护人大宗财产，必须取得监护监督机关的同意。第三，对监护人的失职行为或滥用监护权的行为采取制裁措施。第四，在监护期间，对监护人提起损害赔偿诉讼时，由监护监督管理机关充当被监护人的人。第五，在被监护人无财产或财产不足，又无对其有抚养义务的亲属或亲属无力抚养时，由监护监督管理机关负责被监护人的生活费用。第六，支付监护人的报酬以及因行政委托等引起的与监督管理活动有关的费用。第七，监督监护终止时的财产清算。

2.构建符合国情的监督管理运行方式。根据我国实际，对公权力介入监护管理的体制可作如下构想：民政机关是对监护进行监督管理的主管部门，在其内部自上而下设立负责监护管理的专门机构，民政机关因此成为很多国家已经存在的监护监督人。但是，由于监护事务存在着具体性、琐碎性、日常性、机械性的特点，民政行政机关的规模和编制又在短期内难以适量扩大，单靠民政机关内有限的公务人员，难以保证监督管理的到位和实效，因此，为减轻民政机关的负担，节约管理成本、确保管理的效率和效果，可根据我国行政法的原理和行政法制实践经验，在相关法律、法规中规定民政机关可以采用行政委托的方式，由社区居民委员会和村民委员会等社会组织具体行使监护监督管理权。这些组织被委托承担未成年人监护的监督管理职责具有一定的法律和管理基础，也有一定的客观可行性。从立法实践看，居委会、村委会等组织在监护事务中已有一定的法律地位。我国民法通则规定，监护人分为法定监护人与指定监护人两类。其中指定监护人是指当对担任监护人有争议时，由被监护人所在单位或其父母所在单位或被监护人住所地的居委会、村委会在近亲属中指定的监护人。从管理实践看，社区居民委员会和村民委员会以及其他社会组织，与民政管理业务中的社区建设、社区服务以及基层政权建设具有密切联系。此外，居（村）民委员会就设在被监护人住所地，最了解监护人和被监护人的情况，便于迅速采取行动。特别是这些组织被委托承担未成年人监护的监督管理职责，符合我国社会建设的发展趋势。

家委会监督管理制度篇2

关键词:会计委派制;会计人员;管理体制

会计人员是信息的直接生成者，因此，成为“猫和鼠”游戏双方争夺的焦点对象。在高度集权的计划经济体制下，游戏的制定者———国家(猫)凭借特权直接控制会计人员，并授予他们许多耀眼的桂冠和美丽的花环。游戏参与者———企业(鼠)始终处于严密监控下，虽然解决了信息真实问题，但整个社会运行机制的懒惰、浪费、效率低下等社会垢弊也难免。成熟的市场经济体制中，游戏的制定者根据有效制度，制定游戏规则。游戏规则对任何参与者均平等有效，不存在歧视和不公。游戏参与者在游戏规则范围内可以自由发挥。即政府仅限于确认会计人员从业资格，并不争夺会计人员直接管理权。会计人员的待遇、职业道德等属于微观组织运行机制的内容，由企业自行确认。真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础。我国经济运行机制正处于“转轨变型”特殊时期，“猫和鼠”游戏中，“猫”是只小猫，“鼠”却成精。在鼠精们的操纵下，导致了当前我国会计信息严重失真，并影响到国家宏观调控和市场经济的健康运行。会计信息失真严重，会计人员难辞其咎，改革会计人员管理体制亦是必然。目前关于会计人员管理体制改革的主流观点是“会计委派制论”和“回归企业论”。本文以管理学原理为指导，以社会主义市场经济体制和现代企业制度为背景，在对会计委派制理性评价的基础上，探讨我国会计人员管理体制改革的价值取向。

1 会计委派制述评

会计委派制并没有进行严格的学术定义，一般是指由政府有关部门，包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门，向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员，经考核录用后，派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行，如湖北、四川、江苏、重庆等地，并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看，“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向，因为它存在以下缺陷:

1.1 会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]

建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向，独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威，而服从于市场权威，使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”，以维护单位和投资者的合法权益，进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此，不能将产生于企业内部管理需要，服务于企业管理，企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度水火不相容，是会计委派制最根本的缺陷。

1.2 会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬的境地

衡量一种企业制度是否是现代企业制度，是否符合市场经济体制的要求，关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此，会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化，另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节，导致了企业会计人员责任与权利的脱节，在现代企业制度下，企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾，当国家与企业存在矛盾时，委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”，偏向企业又与会计委派制的初衷相悖，会计人员必将处于两难境地。

1.3 会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解

提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式，主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身，而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》，我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严，保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下，对单位的财务经济活动进行监督控制，对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久战略之策。

1.4 会计委派制实际操作问题

1.4.1 企业会计人员的身份问题

会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业，而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”，其工作范畴属企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员(诸如董事、监事、经理)必然对委派人员怀有戒备之心，要么违背委派初衷，与企业管理人员“同流合污”，要么被架空，认认真真做假账。

1.4.2 委派人员的工资福利等待遇问题

企业经济效益有好坏之分，则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行，则工作相同，待遇不同，不合理;如果按折衷标准进行，则原经济效益好的会计人员不愿接受委派;若委派人员的开支纳入国家预算，统一收取，势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”，按统一的标准执行，则委派会计人员势必吃“大锅饭”，无法体现“效率优先，兼顾公平”的市场分配原则。

1.4.3 机构设置庞大的问题

会计委派制后，财政部门对会计工作管理变为直接管理，会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责，原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加，不符合政府是“守夜人”的经济学理念。

1.4.4 委派会计人员业绩考核和考评问题

委派会计人员是由委派单位提供证明，写出鉴定，还是由会计局直接考核;考核和考评采取什么样的措施和方法，考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题，很难确定科学的方法与措施。

1.5 会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用

现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用，受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量，加强注册会计师的作用，财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》，企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度，实行注册会计师审计制度。[3]

1.6 会计委派制与转变政府职能相矛盾

在市场经济条件下，政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变，国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查，不是取消或弱化财政监督，而是调整财政监督的方式，更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下，政府对会计的管理已经转变为间接管理(主要是通过制定会计法规，颁布会计准则;通过对注册会计师独立审计的支持与约束;对会计案件的审判等手段来完成。)

1.7 “会计委派制”存在的其它问题

1) 割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系:会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算，控制就失去了依据;反之，没有控制，核算就没有真实性。

2) 为加强会计监督对会计人员进行委派，那么，为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢?为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢?

3) 会计委派制缺乏法律依据，与《公司法》等法律矛盾。

4) 与国际惯例不协调，其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理，会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。[5]

诚如刘玉延副司长指出的那样，“会计人员委派制”既是理论问题，又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约，不能全盘否定，更不能认为它是灵丹妙药，适合于所有的企业、事业单位。我们认为，“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业，不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。

家委会监督管理制度篇3

关键词：会计委派制；会计人员；管理体制

会计人员是信息的直接生成者，因此，成为“猫和鼠”游戏双方争夺的焦点对象。在高度集权的计划经济体制下，游戏的制定者———国家（猫）凭借特权直接控制会计人员，并授予他们许多耀眼的桂冠和美丽的花环。游戏参与者———企业（鼠）始终处于严密监控下，虽然解决了信息真实问题，但整个社会运行机制的懒惰、浪费、效率低下等社会垢弊也难免。成熟的市场经济体制中，游戏的制定者根据有效制度，制定游戏规则。游戏规则对任何参与者均平等有效，不存在歧视和不公。游戏参与者在游戏规则范围内可以自由发挥。即政府仅限于确认会计人员从业资格，并不争夺会计人员直接管理权。会计人员的待遇、职业道德等属于微观组织运行机制的内容，由企业自行确认。真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础。我国经济运行机制正处于“转轨变型”特殊时期，“猫和鼠”游戏中，“猫”是只小猫，“鼠”却成精。在鼠精们的操纵下，导致了当前我国会计信息严重失真，并影响到国家宏观调控和市场经济的健康运行。会计信息失真严重，会计人员难辞其咎，改革会计人员管理体制亦是必然。目前关于会计人员管理体制改革的主流观点是“会计委派制论”和“回归企业论”。本文以管理学原理为指导，以社会主义市场经济体制和现？?笠抵贫任?尘？在对会计委派制理性评价的基础上，探讨我国会计人员管理体制改革的价值取向。

1会计委派制述评会计委派制并没有进行严格的学术定义，一般是指由政府有关部门，包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门，向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员，经考核录用后，派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行，如湖北、四川、江苏、重庆等地，并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看，“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向，因为它存在以下缺陷：

1.1会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]

建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向，独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威，而服从于市场权威，使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”，以维护单位和投资者的合法权益，进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此，不能将产生于企业内部管理需要，服务于企业管理，企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度水火不相容，是会计委派制最根本的缺陷。

1.2会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬的境地衡量一种企业制度是否是现代企业制度，是否符合市场经济体制的要求，关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为：一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此，会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化，另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节，导致了企业会计人员责任与权利的脱节，在现代企业制度下，企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾，当国家与企业存在矛盾时，委派的会计人员怎么办？倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”，偏向企业又与会计委派制的初衷相悖，会计人员必将处于两难境地。

1.3会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式，主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身，而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》，我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严，保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下，对单位的财务经济活动进行监督控制，对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久战略之策。

1.4会计委派制实际操作问题1.4.1企业会计人员的身份问题会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业，而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”，其工作范畴属企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员（诸如董事、监事、经理）必然对委派人员怀有戒备之心，要么违背委派初衷，与企业管理人员“同流合污”，要么被架空，认认真真做假账。

1.4.2委派人员的工资福利等待遇问题企业经济效益有好坏之分，则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行，则工作相同，待遇不同，不合理；如果按折衷标准进行，则原经济效益好的会计人员不愿接受委派；若委派人员的开支纳入国家预算，统一收取，势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”，按统一的标准执行，则委派会计人员势必吃“大锅饭”，无法体现“效率优先，兼顾公平”的市场分配原则。

1.4.3机构设置庞大的问题会计委派制后，财政部门对会计工作管理变为直接管理，会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责，原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加，不符合政府是“守夜人”的经济学理念。

1.4.4委派会计人员业绩考核和考评问题委派会计人员是由委派单位提供证明，写出鉴定，还是由会计局直接考核；考核和考评采取什么样的措施和方法，考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题，很难确定科学的方法与措施。

1.5会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用，受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量，加强注册会计师的作用，财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》，企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度，实行注册会计师审计制度。[3]

1.6会计委派制与转变政府职能相矛盾在市场经济条件下，政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变，国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查，不是取消或弱化财政监督，而是调整财政监督的方式，更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下，政府对会计的管理已经转变为间接管理（主要是通过制定会计法规，颁布会计准则；通过对注册会计师独立审计的支持与约束；对会计案件的审判等手段来完成。）

1.7“会计委派制”存在的其它问题1）割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系：会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算，控制就失去了依据；反之，没有控制，核算就没有真实性。

2）为加强会计监督对会计人员进行委派，那么，为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢？为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢？

3）会计委派制缺乏法律依据，与《公司法》等法律矛盾。

4）与国际惯例不协调，其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理，会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。[5]

诚如刘玉延副司长指出的那样，“会计人员委派制”既是理论问题，又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约，不能全盘否定，更不能认为它是灵丹妙药，适合于所有的企业、事业单位。我们认为，“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业，不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。

值得指出的是：向国有企业委派财务总监，根据《公司法》等相应法律法规应属于投资者委派监事，属于公司治理结构中的监事会范畴，不应属于委派会计人员范畴，有不少同志将两者混为一谈。[6]有关委派财务总监的问题将在审计运行机制中进行研究。

综上所述，会计委派制是高风险的改革方案，不符合我国经济体制改革目标，与建立现代企业制度背道而驰，不应成为会计人员管理体制改革的主流目标，我国会计人员管理体制必须从我国国情出发，根据《会计法》的立法宗旨，建立有

2“立法主导型”会计人员管理体制运行机制新模式“立法主导型”会计人员管理体制主要包括以下几个方面的内容：

2.1宏观措施国务院财政部门与其它部门运用立法手段，通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系，认定会计人员从业资格等，政府部门与会计职业团体相结合的宏观会计运行机制。《会计法》第七条规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作。”明确了全国会计工作的主管部门是国务院财政部门。财政部门主管会计工作的手段在社会主义市场经济条件下，应是以间接管理为主的“立法主导型”模式。在这种模式下，国务院财政部会计司的主要职责是：

1）负责制订、完善国家统一的会计制度和会计准则体系，为社会主义市场经济体制下会计系统的协调运行创造条件。《会计法》第八条规定：“国家实行统一的会计制度。”实行统一会计制度有利于提高会计信息的可比性，而且按统一会计制度进行企业会计核算，相对比较容易，简单，主要适用于非上市企业；会计准则体系是按会计要素、分经济事项制定，对某个会计要素或经济业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露等进行阐述，主要适用于会计事项复杂，经营规模较大，股票上市交易的股份有限公司。“似应考虑上市公司采用会计准则形式，中小企业采用会计制度形式；”[7]

2）积极与立法部门合作，完善会计法律、法规体系。社会主义市场经济本质上是一种法治经济，为此必须加快会计法律、法规的制定和完善。国务院财政部门应为会计法律、法规以及相关法律法规（如《税法》、《公司法》、《证券交易法》、《商法》、《会计法实施细则》等）涉及会计内容的制订和修改提出建议。通过法律手段对会计工作和会计信息披露加以制约和规范，强化对会计工作的宏观指导，依法惩处违法行为，为会计行业的发展提供服务；

3）负责我国会计发展的战略性研究，预测我国会计发展的前景和趋势，及时、合理地制订、完善统一会计制度和会计准则体系，尽快解决我国会计研究中理论与实践脱节的矛盾问题；

4）负责国际会计发展趋势及对策研究，将我国会计与国际会计的发展有机地结合起来，协调好我国会计的本国化与国际化，为加入“wto”后，我国企业和会计行业参与世界分工与合作创造条件。

家委会监督管理制度篇4

关键词：会计委派制；存在问题；解决方法；

国有企业会计委派制在中纪委和国务院有关部门的推动下，已在全国多个省、市逐步推开，国有企业也在积极搞试点。目前国有企业委派制主要有财务总监委派制和企业内部委派制等模式。会计委派制是一项十分复杂而又艰巨的工作，关系到如何规范管理国有资产、防止资产流失、确保国有资产保值增值。因此必须严肃对待，谨慎操作，及时解决好面临的诸多问题，以保证会计委派工作的顺利实施。

1、实行会计委派制后，是否可以取代企业的内部监督和外部监督

实行会计委派制后，企业原有的监督体系仍应保留。目前国有企业的的财务监督有两个方面。一方面是外部监督，即政府监督和社会监督。政府监督是指国家财政、审计、国资部门、税务机关、主管部门等代表国家对各单位的财务会计工作进行的监督；社会监督是指以注册会计师审计监督为主体的，具有客观性和公正性。另一方面是企业内部监督，是指以企业内部会计、审计等人员为主体的，依法对企业内部各级单位实施的监督。这两个方面构成了国有企业的财务监督控制体系。

笔者认为，企业的内部监督和外部监督二者不可偏废，并且需要加强。首先，实行会计委派制不能忽略以政府监督和社会监督为代表的外部监督力量。会计委派制下的财务总监虽然在一定程度上代行了政府的监督职责，但财务总监毕竟人单力薄，远非财政、审计、国资、税务等行业主管部门等政府监督力量所能比。内部委派会计人员虽然人多，但仅停留在总公司的高度对内部二级单位实行会计监督。只有政府监督才能站在国家的高度，对整个国有企业实行全面监督。实行委派制也不能代替社会监督。委派到企业的会计人员在工作中具有独立性和超脱性，只能依靠自身的职业道德进行自我约束。以注册会计师审计为主体的社会监督，恰恰是对委派会计人员的一个有力监督。通过审计，能够监督会计人员的工作情况，防止其与企业违法人员同流合污。同时，社会监督的审计结论也是对委派人员，特别是财务总监工作的一个正确评价，这为上级委派部门考核提供了依据。其次，会计委派制也不能代替企业内部审计监督。会计和审计是两种各司其职的工作，是无法相互替代的。虽然委派会计对被委派单位的会计监督具有审计的监督职能，但内部审计不仅可以行使正常内部监督，同时，还可以监督会计委派人员。会计委派人员和审计人员二者相互作用，对会计工作的规范化建设极为有利。

2、会计委派人员如何定位

从目前情况看，以核算型为主的财会工作体制已与市场经济的要求不相适应，财会工作如果还停留在记帐、算帐、报帐的地步，会计工作的中心作用就不能够充分发挥。国有企业推行会计委派制的重点在于确保会计信息的真实性和合法性，但也要把财会工作的重点转移到预测、决策、控制、分析等方面上来，要彻底扭转过去的重核算、轻管理思想，通过核算和监督职能的充分发挥，更好地为企业管理服务。当然，委派人员不应干涉企业的生产经营活动，委派部门更不能通过财务总监或内部委派人员遥控企业，否则只能越统越死，不利于企业搞活，甚至重蹈计划经济体制下政企不分的覆辙。

3、会计委派制管理机构设置问题

实行会计委派制后，企业财务部门由一个小单位，变成了一个管理全公司近千名会计人员的大单位，对会计干部队伍的管理，也由原来的间接管理变成了直接管理，会计干部的提拔、任免、培训、交流都需要有专门的机构和人员负责，要对财务部门内设机构和职能进行重新界定和规范，以保证委派会计队伍的稳定和会计监督工作的规范化、法制化。

家委会监督管理制度篇5

    一、委派会计与派驻单位的关系问题

    目前委派会计主要指委派到被监督单位的会计机构的会计主管、财会机构负责人,其职能主要有两点:他代表国有资产所有者对企(事)单位的财务会计活动以及企(事)单位的经营状况进行全面监督,即具有监督稽查职能;他也是所在单位的高级管理人员,即具有参与决策管理的职能,要对企(事)业单位的经济效益负责。因此,委派会计与派驻单位的关系既是一种监督与被监督的关系又是一种“目标一致”的关系,两者的关系必须妥善处理。

    1.委派会计与派驻单位应相互理解、支持与信任。委派会计与派驻单位的关系从某种意义上说是监督与服务的关系。一方面委派会计代表委托机构对派驻单位进行国家法制、法规宣传,对会计核算工作进行检查监督,如实反映派驻单位的经济运营状况,这是监督关系;另一方面,委派会计又以管理者的身份站在派驻单位的经济利益角度,维护整体利益,为派驻单位服务。因此,委派会计肩负着双重责任,既要对委托机构负责也要对派驻单位负责,为了更好地发挥会计委派制的作用,确保委派会计更好地履行职责,派驻单位必须对委派会计的工作给以支持与信任;而委派会计也应不断提高自身的综合素质和业务能力,获得派驻单位的理解与支持,以达到共同提高,使派驻单位不断发展的目的。

家委会监督管理制度篇6

一、会计委派制的利弊分析

（一）会计委派制及其产生背景。

所谓会计委派制，是指政府主管部门或企业产权所有者，委派会计人员代表政府或企业产权所有者监督国有单位或集体经济组织资产经营和财务状况的一种会计制度。会计委派制通过由政府部门或产权所有者对所属组织的会计人员实行统一委派、任免和管理，即对会计人员实行统派统管、直接管理：会计人员的组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门或产权所有者负责，使会计人员在企事业单位中能独立地履行会计核算和会计监督职能，真实地反映基层组织的经营核算、成本费用等经济状况，代表国家利益或企业所有者权益，对所在单位的经济活动进行直接的真实反映和有效监督，杜绝企业经营者腐败、浪费等违法违规行为的发生。从该制度的特点看，实行会计委派制度，是真实反映会计信息、加强会计监督和管理的有效手段，是从源头上预防和治理腐败的重要措施。

（二）会计委派制的实施方法。

任何制度的创新改革成功与否，其方法的科学性和合理性起着至关重要的作用。会计委派制的实施方法，主要是在明确其基本职责的前提下，对委派会计的产生方法、管理方法和考核方法进行科学界定。笔者结合多年的会计实践，认为不外乎以下几个方面：

1、受派会计人员的职责：在委派单位的领导下，参与受派单位的经营决策，帮助受派单位进行经济活动分析，促进经济效益提高：依法对受派单位进行会计核算和财务管理，促进财务会计工作法制化、规范化：依法行使财务监督职权，制止和纠正违法违规的财务行为：及时向委派机构财务部门报告受派单位的财务状况：遵守受派单位的合法的规章制度。

2、受派会计人员的产生办法：在委派机构的领导和主持下，通过公开招聘、统一考试、全面考核产生，统一调配使用。各单位现有会计人员经本人自愿申请，委派机构统一考核合格后也可录用，但尽可能派往其它单位，以避免“原单位人马”因情面因素影响委派初衷。

3、受派会计人员的管理办法：委派机构财务部门是受派会计人员的管理机关，受派会计人员的人事关系、组织关系、业务档案等全部调入委派机构，其工资、劳动保险、岗位补贴等一切福利待遇开支均由委派机构负责。

4、受派会计人员的考核办法：受派会计人员定期向委派机构财务部门汇报工作，参加政治、法律、业务等方面学习，服从委派机构财务部门的统一领导和管理。年度终了，对受派会计人员进行统一考核，对严格按照财会法规办事，加强经济核算，促进单位经济效益提高，有突出贡献的会计人员予以奖励，优秀者根据需要提拔重用：对开假票、做假帐、报假表等违法违规的会计人员，一律取消其会计任职资格，并依法追究其法律责任。

（三）会计委派制的利弊分析。

会计委派制的优点。其一，实行会计委派制可以防止会计信息失真，维护所有者的利益。时下，假发票、假账、假报表到处可见，会计信息失真现象非常普遍，这无疑增加了报表使用者决策的难度。企业造假的根本原因是利益驱动，有的企业为了本部门的局部利益和短期利益不惜牺牲国家、所有者等其它部门或个人的利益，使企业的资产不能增值甚至不能保值，大量的国（公）有资产流失。会计委派制正是解决这一问题的良药，这也是实行会计委派制的初衷。

其二，会计委派制有效地摆脱了会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立。我国现在实行的会计管理制度是任命制，会计作为一种管理活动直接依附于所在单位，会计人员成为本单位的一员，对单位存在着职业和利益上的依附关系，这势必造成会计监督的不力。而会计委派制使会计人员摆脱了与单位的这种依附关系，能够相对独立地工作，能够依法大胆地抵制单位的不合法行为，使会计工作进入一个良性的循环。

其三，可以解决所有者对所属组织监督的渠道问题。会计委派制使得会计人员接受所有者的直接领导，所有者可以将一部分终极监督权授予独立于受派单位的专业会计人员，由他们对企业的经营活动进行监督，解决了所有者无渠道进行监督的缺陷。

其四，以低成本对所属组织进行有效的监督。受派会计人员游离于受派单位内部人的控制之外，相对而言就可能提供真实可靠的会计信息，所有者根据这些信息对企业进行监督所花费的成本大大降低。

会计委派制的缺点。其一，会计委派制缺乏法律依据。目前为止我国还没有一条法律规定会计人员应采用委派制，尽管《会计法》第五条规定：“国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。”但只是规定财政部门管理会计工作，并没有规定企事业单位的会计人员必须由财政部门委派。因此，委派制缺乏必要的法律支持。

其二，会计委派制与现代企业制度相背离。建立现代企业制度是我国企业改革的根本方向，独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威，而服从于市场权威。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此，不能将产生于企业内部管理需要、服务于企业管理的企业有机组成部分之一的职能机构—企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度不相容。这是会计委派制最根本的缺陷。

其三，会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬的境地。衡量一种制度是否是现代制度，关键的一点是看这种制度是否体现了现代市场经济体制责、权、利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为：一个人或组织不能同时接受两个以上的命令来源。因此，会计委派制实现的前提条件必须是国家与基层组织的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。

其四，会计委派制实际操作问题。如：1.企业会计人员的身份问题。会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业，而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”，其工作范畴属企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员（诸如董事、监事、经理）必然对委派人员怀有戒备之心，要么违背委派初衷，与企业管理人员“同流合污”，要么被架空，认认真真做自己都被虚假信息蒙蔽的假账。2.委派人员的工资福利等待遇问题。企业经济效益有好坏之分，则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按人员的原标准执行，则工作相同，待遇不同，不合理：如果按折衷标准进行，则原经济效益好的会计人员不愿接受委派：若委派人员的开支纳入国家预算，统一收取，势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”，按统一的标准执行，则委派会计人员势必吃“大锅饭”，无法体现“按劳分配”的市场分配原则，等等。

其五，机构设置庞大的问题。会计委派制后，财政部门对会计工作管理变为直接管理，会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责，原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加，不符合精简政府机构和转变政府职能的改革方向。

二、微观会计制度改革的价值取向

根据上述分析可以看出，会计委派制的利弊说明了该制度适用范围的局限性。为要探索最具广泛适应性的微观会计制度改革方向，笔者以为，必须搞清楚以下几个方面的价值取向。

第一，法律取向。在现代法制社会，任何制度的兴废都必须法律先行，而不能以行政领导人或行政部门的意志为转移，尽管有时行政意志甚至是正确的。如上所述，会计委派制在一定范围内对当前遏制腐败、确保国家和公共利益有很好的积极作用，但是由于缺乏法律支持，其合法性就容易受到质疑和挑战，即使是适用的范围也有抵制的法律理由。因此，迅速完善新会计制度的法律体系已成为会计制度改革的首要取向。

第二，目标取向。目标取向有两个要素交互构成，一是方向，二是价值。前者体现改革的发展趋势，后者体现改革的质量高低。会计委派制仅仅针对微观会计信息失真和监督不力，充其量不过是解决会计制度运行过程中部分现实问题的权宜之计，而不是建立适应现代社会经济制度改革的总体的长远的监管机制。因此要进行国际会计制度和我国会计制度发展的战略性研究，协调好我国会计制度的本国化与国际化关系，以适应“wto”条件下我国企业和会计行业参与世界分工与合作的要求。在此目标价值的基础上，来探索一种全新的如同《会计法》所述的“全国实行统一的会计制度”，而不是只适用于部分范围的会计制度。这就是目标取向的战略要求。

家委会监督管理制度篇7

一、必须强化村党支部的领导核心作用。

扩大村民民主自治，首要的是要把村党支部定好位。村党支部既不能“大包大揽”，又要在各项工作中发挥领导核心作用，这是推进村级基层民主政治建设的重点和难点问题。对此，必须坚持先党内后党外的原则，从健全村级组织工作运行机制入手，突出村党支部在民主治村中的主导作用。可以规定上级党委、政府的指示、工作任务和政策一般先向村党支部传达，再由村党支部组织两委班子成员学习贯彻落实，达成工作目标认知的一致性。村委会要定期向村党支部汇报工作情况，反映困难和问题，提出建议和设想，村党支部汇总梳理后，再进行研究。凡涉及村民利益的重大事项，必须先经过村党员大会酝酿，提出初步方案，再由村党支部召集村两委班子联席会议或村民代表会议讨论表决。要推行村干部交叉兼职，加大培养发展优秀非党村干部入党的力度，增强村党支部在村级组织中的整合力。在村委会换届选举中，要鼓励和支持村党支部成员积极参与选举，尤其要倡导支部副书记依法兼任村委会主任。要积极探索试行村干部助理制，由村党支部把视野内的优秀后备干部推荐出来，通过适当的程序，聘任村主任助理，然后实行定向培养，前移党管干部的关口。

二、必须推进基层党内民主

推进基层党内民主，是村级基层民主政治建设的基础工程，必须从规范权力运作，着力制度建设，强化监督三方面下苦功夫。

（一）规范权力运作，增强领导干部发扬党内民主的责任意识。发扬党内民主，关键在领导干部，尤其是“一把手”。这种特殊的地位，很容易使“一把手”权威绝对化，领导说一，别人不敢说二，往往就形成“一言堂”、“家长制”以及“一言九鼎”、“绝对领导”等。因此，增强领导干部发扬党内民主的责任感，一是要加强教育培养，提高领导者的素质。领导干部本身要不断地加强学习修养，提高自身的政治理论水平和领导艺术水平。组织上要采取相关教育培养的措施，如建立谈话制度，提醒领导干部从“党内民主是党的生命”的高度，增强公仆、民主意识，自觉地执行各项民主制度。同时，要运用多种手段特别是运用典型案例，对各级领导干部开展警示教育，使他们真切地感受到搞“家长制”、“一言堂”对党的事业、政府的形象和自己的前程所带来的严重危害。二是，要优化班子结构，合理分工。在班子配备中要注意使用不同年龄、文化段的干部。力争形成梯次配备、智力互济、优势互补的领导班子，增强整体能力。根据班子特长，进行合理分工，明确职责，促使各负其责，互相协作，互相制约，互相监督。三是要建立健全相关的运行和监督制度。要不断完善党组织内部的议事和决策机制，解决在实际工作中存在的决策权偏移问题。要加强对领导干部，尤其是“一把手”的权力监督。要加强以权力监督制约，把领导权力置于“阳光”下操作，推进“公开透明”。从而，通过有效的监督，来消除“一言堂”和“家长制”作风滋生的“温床”。

（二）着力制度建设，增强党内民主的规范化和长效性。发展党内民主，关键在于加强制度建设，使党内民主制度化、规范化，这是一个全局性、根本性的问题。要积极探索党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。认真解决党代表权利、义务不清，作用发挥不大的问题。尤其是要改变农村干部不愿当党代表，争着当人大代表的问题。各镇（街道）试行了党代表活动制度，实践证明，它有利于调动党代表参与党内事务的积极性；有利于发展党内民主，增强了党代表的责任感和荣誉感。要改革和完善党内选举制度。健全和完善候选人提名方式。适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举，努力克服搞形式、走过场的现象。在农村党支部换届选举中要采取“两推一选”的方式。要加强选人用人民主制度建设。建立选人用人的民主机制，是提高选人用人水平，防止和消除选人用人上的不正之风和腐败现象的根本途径。要严格坚持民主推荐干部制度。要激活选人用人机制，实行干部任用票决制。要加大公开选拔工作力度。

（三）强化监督检查，增强发展党内民主的自觉性。要使党内民主不断地发展和推进，就必须要强化监督。只有建立起较为规范和完善的监督机制，才能保证党内民主的生机和活力。要认真贯彻执行《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立健全党内的民主生活制度，利用党员学习会、民主生活会等形式，经常听取党员的意见和建议。认真解决有制度不执行，有制度轻执行的问题，并使制度不断完善。要建立健全党务公开制度，根据内容和需要，可以召开群众代表参加的会议，通报党内工作情况，让群众来“挑刺”，让群众来评议，加强群众监督。要提高党内民主的社会透明度，树立党内“民主、公正”的形象；正确对待社会舆论监督。对表扬的，要再接再厉，在成绩中找不足；对批评的，要虚心接受，不怕丢面子，深查原因，认真整改；对建议的，要认真研究，积极采纳。党领导人民实行依法治国方略，各级党组织必须自觉接受法律的监督。党内的一切规章制度，必须符合法律法规允许的范围，必须接受法律的监督。

三、必须建立监督实体，保障村民自治

村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这“四个民主”缺一不可，必须全面实施，才能形成合力，保证村民自治的良性发展。民主选举的实体是村民选举委员会，是选举期间的一个权力机构，不仅可以讨论决定有关选举事项，同时也可以处理选举期间村里发生的突发事情，保证民主选举有一个安全、公正的环境。民主决策的实体是村民会议或获得村民会议授权的村民代表会议，在重大村务的决策及管理上具有最高的权威，保证了涉及村民利益不受侵犯。民主管理的实体是村民委员会，它是村民行使村公共事务管理权的组织载体，是村民会议的常设机构，负责管理村的日常事务。民主监督，《村民组织法》规定监督的主体是村民，但没有规定实体。从村民自治四个核心内容来看，唯一缺少的是民主监督的实体，需要充实。

目前村民自治中的民主监督还不能把直接参与性、广泛的群众性这些特点有效地发挥出来。主要表现在：一是监督失效。农村情况比较复杂，村民委员有的是企业老板，经济实力比较强；有的家族人员比较多，势力比较强。鉴于这些情况，监督权又没有用具有操作性的刚性法规确定下来，产生了不愿去监督，不敢去监督的情形，从而使监督失效。二是难监督。随着改革开放的进一步深入，传统农业不再占有优势，从事农业的劳力也发生变化，农民进城、进厂占有很高的比例，素质相对比较高的在家时间不很多。另外，召开村民会议，村民代表会议也仅是商量事务，根本不可能对村务管理进行监督。故村务管理还是以村民委员会为主，监督主体难以及时、完整地掌握信息，使民主监督大打折扣，或者没有针对性的监督造成干群之间关系紧张，或者滞后、零碎的监督难以遏制滥用权力。三是监督主体的民主管理意识不强。改革开放以来，虽然我国经济、社会事业发展比较快，但在农村，还存在教育落后，经济不发达的地方，致使村民民主监督的主动性，积极性不强，再加上民主监督阻力的存在，所以按现行的体制，是很难推行民主监督的。四是民主监督的渠道不畅。相对于公民对国家机关及公务员的民主监督来看，村民自治的监督相对薄弱，并容易堵塞，实质性问题很难启动监督。公民对国家机关及公务员的监督渠道有申诉、法院控告、检举揭发，向上级反映，民主评议、人大视察、质询、媒体曝光等，而村民自治的民主监督除了对村委会成员进行直接批评、建议、村民代表会及村民会议公决，别无其它渠道。另外，村民民主监督的对象是村委会成员，而村委会成员往往又是民主监督的组织者和领导者，如果民主监督涉及到要求村民委员纠正已行使的权力，涉及到他们的切身利益及关系密切者的利益，就很难组织、领导村民进行民主监督。如果涉及到罢免之事，村委会成员更是不去行使权力去组织、领导村民进行民主监督。

当前村级民主监督的几点做法：一是确定地位。村民监督委员会是在村党组织领导下，由村民会议依法授权，依法产生，村民自我监督的群众性自治组织，是自我监督的实体，支持、监督村民委及成员开展日常村务管理工作。二是明确职责。村民代表监督委员会就是对村委会日常村务管理进行事前、事中、事后监督。事前监督，就是监督民主决策、民主管理活动的准备情况，民主管理活动中的人、财、物等的准备情况，民主管理活动的工作计划。事中监督，就是监督执行民主决策的活动情况，村务管理活动中的人、财、物等使用情况，村务决策的实施和村务管理目标的完成，监委会主任列入村委会会议。事后监督，就是监督村委会活动后的总结情况，人、财、物消耗情况，活动的最后绩效。要启动罢免程序，在村委会不作为的情况，召集村民会议，主持罢免会议。三是监委会组成。村民监督委员会的成员应从热心公益事业，品行端正，依法办事，坚持原则，忠于职守的村民代表中产生，由村民代表民主选举产生，人数一般5-7人为宜。四是监委会管理。以谁选举产生向谁负责的原则，监委会成员要定期向村民代表大会述职，并进行测评。不信任票达到一定比例时，要更换监委会成员，防止监委会成员的不作为，防止监委会成员滥用权力。

四、必须优化农村党员干部队伍素质

重点要抓好村干部队伍、党员队伍、村民代表队伍等农村三支中坚队伍的教育培训工作，可运用远程教育网络、新闻媒体、专题讲座、经验交流等多种形式，向广大农村党员干部开展村民自治宣传教育，提高他们的民主治村意识和能力，从而带动广大群众民主自治意识的增强。在做好经常性的村干部培养选配工作的同时，可通过实施“农村乡土人才回归”工程，采取回请的办法，把群众威信较高、热心家乡建设的外出办厂经商的党员推选上村党支部书记岗位。对少数确实难以物色支部书记人选的村，可采用机关干部下派挂职的办法，加强村级班子力量，如实施农村工作指导员制度等。

家委会监督管理制度篇8

关键词：会计委派制 会计人员 管理体制 有效管理

会计委派制是会计人员管理体制的一种形式，是改革开放和社会主义市场经济所产生的事物，它要求各级财政部门或专门机构对会计人员实行直接管理，进行统管统派，从而实现调控的会计管理制度。它的实行对避免国有资产流失，强化财政管理和监督，遏制财务不规范现象，减少会计信息失真等起到了一定的作用。但从推行效果来看，在取得成绩的同时，也存在一些问题，所以加以完善会计委派制是新时期的一项长期而艰巨的工作。

一、实行会计委派制的重要意义

通过实行会计委派制，能够向单位外部提供真实可靠的会计信息，能够代表政府加强对单位违法违纪行为的监督，能够保证会计工作的严谨性，能够增强会计自身水平的提高。

1.有利于政府宏观管理

会计委派制在本质上是一种以国家利益、社会公众利益为先的强制性措施，是一种重新确立会计人员在会计监督中应当承担的职责和行使的权力，以及保证其履行职责的组织管理形式和相应措施，它有力地加强了政府的宏观管理。

2.有利于防止会计信息失真

随着我国市场经济的不断完善和发展，传统会计管理体制带来的弊端越发暴露无遗，假发票、假帐、假报表到处可见，会计信息失真现象非常普遍，这无疑增加了报表使用者决策的难度。单位为其局部利益和短期效益不惜牺牲国家利益和其他部门及他人利益，使单位的资产不能增值甚至不能保值，大量国有资产流失，国家对经营失去了监督和控制。这些问题严重干扰了正常的经济秩序，影响了改革的进程和市场经济的健康发展。在此背景下，通过政府和有关专家、学者的深入研究和极力推动，会计委派制应运而生。会计委派制可以防止虚假的会计信息，有利于提高会计信息质量，促进会计工作规范化，在一定程序上实现了会计信息真实化，促进会计自身水平的提高。

3.有利于强化财务收支管理

目前，一些单位的财务管理仍使用旧的管理模式，在收入方面重指标，轻监管，在支出上重拨款，轻监管，管理方式习惯于收支管理事权分割，监督方式主要是突击性、阶段性、集中性、专项性、抽查性的事后检查，以至于财务大检查年年都进行，年年都有违法事件的发生。实行会计委派制，会计人员本身为上级财务机构所派，会将原来的事后监督变为事前、事中、事后、经常性、普遍性的监督，从而彻底清除了被委派单位各种违规违纪的现象，对强化财务监督职能，实行综合预算，都起着重要的作用。

4.有利于会计信息质量的提高

实行会计委派制后，将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从单位分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使会计人员能够相对独立地行使监督职权，敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，较好地保证了《会计法》赋予的会计监督职能得以履行。

二、会计委派制实施过程中存在的问题

根据国情，实行会计委派制势在必行。对实行会计委派制的重要性和必要性，已得到认可，会计委派制成绩有目共睹。但从近年来会计委派制的运作情况看，也存在着许多问题。

1.会计委派制缺乏法律依据和统一规定，推行难度大

我国还没有一条法律规定会计人员应采用委派制，缺乏必要的法律支持，尽管《会计法》第五条规定：“国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。”并没有规定企业的会计人员须由财政部门委派。由于会计委派制是对会计人员管理体制的一种深层次改革，牵涉到方方面面的利益，特别是委派会计进驻受派单位后，外部监督力度加大了，单位资金受到约束。

2.实施会计委派制，使会计的管理职能受到一定的限制

对于单位来讲，会计的职能一般分为预测、核算、监督、分析和评价等多项职能。要让委派会计人员在单位中行使这些职能，在客观上存在一定的矛盾。委派会计人员要么从所有者的角度出发实行监督职能，要么从单位经营者的角度出发实行核算、预测、评价等职能。要想两者兼顾，在实务中存在着不小的难度。

3.会计委派制适用的范围有一定的限制

所有制结构的多样化客观上使得会计人员委派制无法全面实施。国家作为所有者，有权监督国有企事业单位或国家控股单位的重要经营、财务政策，对会计人员的任命加以影响自然容易实施。但对于私营、外资单位，会计实行政府委派印难以执行。若把会计委派制作为解决会计假账和治理会计信息失真等问题的出路，最多也就管住了一部分单位。

4.委派会计业务素质不高

由于委派会计人员业务素质、政策水平参次不齐，致使受派单位少数部位管理还有漏洞，执行财经纪律不统一，会计基础工作还不够扎实规范。有的委派会计与所在单位主要领导沟通不够，关系协调不到位，存在工作被动现象。

三、完善会计委派制的措施

会计委派制度作为一项新的管理制度，尚处于实践探索阶级，没有现成的经验照抄照搬，这就需要我们正确认识和对待会计委派制，既要勇于探索，大胆推进，又要周密实施，谨慎稳妥，不断总结积累经验，在工作中积极探索会计委派工作新思路，并注意及时地发现和解决试点中的问题，逐步完善会计委派制工作。

家委会监督管理制度篇9

【关键词】会计委派制 基层监狱

一、监狱系统实施会计委派制的现状

（一）主要形式

目前各监狱内部的会计委派制主要是监狱财务主管部门对所属二级单位企业委派会计负责人。这一形式的委派对象主要是财会负责人或会计主管人员；管理体制是按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法，对委派会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行统一管理，但工资福利等的负担形式各单位有所不同，大多是按照“谁用人，谁负担”的原则由委派单位向用人单位收取服务费。

（二）主要作用

1.有利于加强预算外资金管理，治理私设“小金库”等问题。实行会计委派制后，一方面会计人员身份和地位的变化，能够切实有效地加强会计监督；另一方面委派会计人员素质的提高，也有利于加强会计基础工作和财务管理，强化了监狱会计主管部门对各单位财务收支的管理手段，有效地加强了预算外资金的管理，解决了一些单位私设“小金库”的顽症。

2.有助于加强国有资产管理，在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失。之前，国有企业缺乏内部约束机制，对国有资产和预算收支主要靠由财政、审计以及政府部门等组织的外部监督，由于这些外部监督往往是事后的和定期的，实际效果不尽如人意。由监狱会计主管部门向各单位委派财务人员，参与派驻单位的决策，寓监督于管理和服务之中，对企业经济活动实行全过程控制，对监狱和派驻企业负双重责任，有效地防止了国有资产的流失。

3.为从源头上制止铺张浪费、贪污腐败和官僚主义提供了可能，有助于推动党风廉政建设和社会风气的好转。

二、当前会计委派制实行中存在的主要问题

（一）对委派制认识不到位

一方面是一些二级单位对会计委派有抵触情绪，认为会计委派限制了单位负责人财务审批权力，触动了小集体利益，另一方面委派会计人员因为只对监狱会计主管部门负责，与受派单位之间关系相对独立，这样虽然会增强委派单位会计的自主性、客观性，但同时也会使会计人员难以协调单位内部关系，不能更好地发挥财务监督作用。

（二）片面追求会计监督功能，忽视了会计管理职能的作用

会计委派制的目的是监督，但委派会计人员的人事关系、福利待遇游离于受派单位之外，会计主体不再是单位本身，而是会计委派机构，受派会计人员很难站在受派单位的角度行使管理职能。因此，会计委派制在加强了监督的同时，忽略了会计的管理职能，在一定程度也削弱了激励机制。同时，也容易造成派驻单位与会计人员的对立，最终使会计人员的反映、监督职能难以实现。委派的会计企业经营者为达到控制会计信息的目的，有可能把委派人员架空，使其成为一名机械的记账员，完全丧失对企业活动进行反映和监督的职能，会计委派制的初衷将全部落空。此外，缺乏对委派会计的再监督机制。会计委派制提高了会计人员的地位，赋予会计人员一定的权限，但缺乏一个制约委派会计人员的机制。从而给某些为谋取不当利益的单位贿赂会计人员留下空间，使会计监督流于形式。

（三）委派会计人员的素质有待提高

虽然委派会计是优中选优，但业务技能参差不齐，从而制约了会计的监督和管理职能；此外，一些会计人员受社会不良风气和人情世故的影响，不坚持原则等，都会制约会计委派制的有效实施。

三、进一步完善会计委派制的对策

（一）做好委派制的宣传工作，端正思想认识

通过宣传使大家都认识到，委派制没有从根本上妨碍任何部门和个人的利益，它是保护国有资产、保护监狱企业与职工根本利益的重要措施。

（二）引进竞争机制，严格选用委派会计人员

对委派会计人员，不但要求熟识会计业务知识和相关的经济管理知识，还要求人品纯洁，忠于职守，廉洁奉公，敢于与一切违法乱纪的行为作斗争。在选人当中，要按条件严格考核，保证选用人员的素质。这是要引起特别注意防止委派单位领导借委派会计之名，不顾委派会计人员的素质，照顾关系或“排除异己”，人为地降低委派会计人员的素质，达不到会计委派工作的目的。因此，选用委派会计人员是做好会计委派工作的关键环节，“人关”把守必然要严、要硬。

（三）要处理好监督与服务的关系

会计委派制是一项新事物，难免会触及到一些二级单位的既得利益，遇到一定的阻力，出现这样那样的问题。因此，必须切实加强领导，做好工作，协调好各方面的关系，形成齐抓共管、整体联动的态势。作为会计人员，要牢固树立服务第一的思想，严格要求自己，提高业务水平，提供优势服务。只有服务到位，才能监督到位，只有提高会计工作质量，才能提高监督水平。要妥善处理好服务与监督的关系，做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，既不能脱离服务搞监督，也不能失去监督搞单纯的服务；既不能超越自己的职权范围，影响甚至干扰被委派单位的正常工作，也不能应付了事，甚至一团和气，放弃监督，给国家和单位造成损失。被委派单位也要支持委派会计的工作，为会计人员创造有利的工作环境，积极主动地搞好资金的筹集、分配、使用等管理工作，保证本单位各项工作的正常运转。

（四）建立健全委派会计的再监督机制

委派会计工作业绩要经过有效的考核才能做出评价。没有一个公正有效的会计业绩考评机制，委派会计也不一定能公正执法执纪，也不一定能尽职尽责。因而，必须健全一套公正、有效的考评机制，固定具体的考评范围，标准和方法。可由人事、纪委监察、审计等部门有关人员组成，设立一个会计业绩考评委，每年一次全面考评，彻底根治一家说了算、一人说了算的会计人员管理弊端。同时，也可有效遏制因考评不公正而挫伤那些秉公执法会计人员积极性的现象。此外，要建立健全监督机制。特别是要建立对违纪单位负责人的查处制度，加强对单位领导人的约束，加强执法检查，依法查处会计工作中的违法违纪问题，做到有法必依，执法必严，违法必究。另外要加强利益保障。建立会计人员的激励机制，建立“监督奖励基金”，把会计人员的工作成果与经济利益挂钩，形成对会计人员可靠利益保障机制，充分调动会计人员的监督积极性。

家委会监督管理制度篇10

关键词:会计委派制;会计人员;管理体制

会计人员是信息的直接生成者,因此,成为“猫和鼠”游戏双方争夺的焦点对象。在高度集权的计划经济体制下,游戏的制定者———国家(猫)凭借特权直接控制会计人员,并授予他们许多耀眼的桂冠和美丽的花环。游戏参与者———企业(鼠)始终处于严密监控下,虽然解决了信息真实问题,但整个社会运行机制的懒惰、浪费、效率低下等社会垢弊也难免。成熟的市场经济体制中,游戏的制定者根据有效制度,制定游戏规则。游戏规则对任何参与者均平等有效,不存在歧视和不公。游戏参与者在游戏规则范围内可以自由发挥。即政府仅限于确认会计人员从业资格,并不争夺会计人员直接管理权。会计人员的待遇、职业道德等属于微观组织运行机制的内容,由企业自行确认。真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础。我国经济运行机制正处于“转轨变型”特殊时期,“猫和鼠”游戏中,“猫”是只小猫,“鼠”却成精。在鼠精们的操纵下,导致了当前我国会计信息严重失真,并影响到国家宏观调控和市场经济的健康运行。会计信息失真严重,会计人员难辞其咎,改革会计人员管理体制亦是必然。目前关于会计人员管理体制改革的主流观点是“会计委派制论”和“回归企业论”。本文以管理学原理为指导,以社会主义市场经济体制和现代企业制度为背景,在对会计委派制理性评价的基础上,探讨我国会计人员管理体制改革的价值取向。

1会计委派制述评

会计委派制并没有进行严格的学术定义,一般是指由政府有关部门,包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门,向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员,经考核录用后,派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行,如湖北、四川、江苏、重庆等地,并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看,“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向,因为它存在以下缺陷:

1.1会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]

建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向,独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威,而服从于市场权威,使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”,以维护单位和投资者的合法权益,进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此,不能将产生于企业内部管理需要,服务于企业管理,企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系,与现代企业制度水火不相容,是会计委派制最根本的缺陷。

1.2会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系,将会计人员置于“两难”的尴尬的境地

衡量一种企业制度是否是现代企业制度,是否符合市场经济体制的要求,关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此,会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致,形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化,另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节,导致了企业会计人员责任与权利的脱节,在现代企业制度下,企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾,当国家与企业存在矛盾时,委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”,偏向企业又与会计委派制的初衷相悖,会计人员必将处于两难境地。

1.3会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖,是对会计监督的误解

提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》,企业内部会计监督作为一种经济监督形式,主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身,而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度,取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》,我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严,保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为,这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为,从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下,对单位的财务经济活动进行监督控制,对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求,体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责,这是一种“错位监督”,这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解,没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计,而非定国安邦的长久战略之策。

1.4会计委派制实际操作问题

1.4.1企业会计人员的身份问题

会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业,而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”,其工作范畴属企业财务,身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中,企业的高层管理人员(诸如董事、监事、经理)必然对委派人员怀有戒备之心,要么违背委派初衷,与企业管理人员“同流合污”,要么被架空,认认真真做假账。

1.4.2委派人员的工资福利等待遇问题

企业经济效益有好坏之分,则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行,则工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷标准进行,则原经济效益好的会计人员不愿接受委派;若委派人员的开支纳入国家预算,统一收取,势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”,按统一的标准执行,则委派会计人员势必吃“大锅饭”,无法体现“效率优先,兼顾公平”的市场分配原则。

1.4.3机构设置庞大的问题

会计委派制后,财政部门对会计工作管理变为直接管理,会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责,原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加,不符合政府是“守夜人”的经济学理念。

1.4.4委派会计人员业绩考核和考评问题

委派会计人员是由委派单位提供证明,写出鉴定,还是由会计局直接考核;考核和考评采取什么样的措施和方法,考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题,很难确定科学的方法与措施。

1.5会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用

现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用,受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量,加强注册会计师的作用,财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》,企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度,实行注册会计师审计制度。[3]

1.6会计委派制与转变政府职能相矛盾

在市场经济条件下,政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变,国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查,不是取消或弱化财政监督,而是调整财政监督的方式,更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下,政府对会计的管理已经转变为间接管理(主要是通过制定会计法规,颁布会计准则;通过对注册会计师独立审计的支持与约束;对会计案件的审判等手段来完成。)

1.7“会计委派制”存在的其它问题

1)割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系:会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算,控制就失去了依据;反之,没有控制,核算就没有真实性。

2)为加强会计监督对会计人员进行委派,那么,为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢?为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢?

3)会计委派制缺乏法律依据,与《公司法》等法律矛盾。

4)与国际惯例不协调,其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理,会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。[5]

诚如刘玉延副司长指出的那样,“会计人员委派制”既是理论问题,又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约,不能全盘否定,更不能认为它是灵丹妙药,适合于所有的企业、事业单位。我们认为,“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业,不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。

值得指出的是:向国有企业委派财务总监,根据《公司法》等相应法律法规应属于投资者委派监事,属于公司治理结构中的监事会范畴,不应属于委派会计人员范畴,有不少同志将两者混为一谈。[6]有关委派财务总监的问题将在审计运行机制中进行研究。

综上所述,会计委派制是高风险的改革方案,不符合我国经济体制改革目标,与建立现代企业制度背道而驰,不应成为会计人员管理体制改革的主流目标,我国会计人员管理体制必须从我国国情出发,根据《会计法》的立法宗旨,建立有中国特色并与我国经济体制改革相适应的“立法主导型”会计人员管理体制。

2“立法主导型”会计人员管理体制运行机制新模式

“立法主导型”会计人员管理体制主要包括以下几个方面的内容:

2.1宏观措施国务院财政部门与其它部门运用立法手段,通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系,认定会计人员从业资格等,政府部门与会计职业团体相结合的宏观会计运行机制。《

会计法》第七条规定:“国务院财政部门主管全国的会计工作。”明确了全国会计工作的主管部门是国务院财政部门。财政部门主管会计工作的手段在社会主义市场经济条件下,应是以间接管理为主的“立法主导型”模式。在这种模式下,国务院财政部会计司的主要职责是:

1)负责制订、完善国家统一的会计制度和会计准则体系,为社会主义市场经济体制下会计系统的协调运行创造条件。《会计法》第八条规定:“国家实行统一的会计制度。”实行统一会计制度有利于提高会计信息的可比性,而且按统一会计制度进行企业会计核算,相对比较容易,简单,主要适用于非上市企业;会计准则体系是按会计要素、分经济事项制定,对某个会计要素或经济业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露等进行阐述,主要适用于会计事项复杂,经营规模较大,股票上市交易的股份有限公司。“似应考虑上市公司采用会计准则形式,中小企业采用会计制度形式;”[7]

2)积极与立法部门合作,完善会计法律、法规体系。社会主义市场经济本质上是一种法治经济,为此必须加快会计法律、法规的制定和完善。国务院财政部门应为会计法律、法规以及相关法律法规(如《税法》、《公司法》、《证券交易法》、《商法》、《会计法实施细则》等)涉及会计内容的制订和修改提出建议。通过法律手段对会计工作和会计信息披露加以制约和规范,强化对会计工作的宏观指导,依法惩处违法行为,为会计行业的发展提供服务;

3)负责我国会计发展的战略性研究,预测我国会计发展的前景和趋势,及时、合理地制订、完善统一会计制度和会计准则体系,尽快解决我国会计研究中理论与实践脱节的矛盾问题;

4)负责国际会计发展趋势及对策研究,将我国会计与国际会计的发展有机地结合起来,协调好我国会计的本国化与国际化,为加入“WTO”后,我国企业和会计行业参与世界分工与合作创造条件。

社会主义市场经济体系客观上要求建立司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督相结合的监督管理体系。以注册会计师和会计师事务所为主体的社会监督体系,依据《注册会计师法》和独立审计准则,接受客户委托,独立、客观、公正地执行查帐、审计和咨询服务业务;财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料实施监督检查(《会计法》第三十三条);各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度(《会计法》第二十七条)。3种监督管理体系相互结合,形成强有力的监督机制。同时,建立司法监督体系,加大对会计违法案件的惩处力度,推动会计工作规范化水平的不断提高。

在社会主义市场经济体制条件下,应大力发挥会计职业团体的作用。国务院及地方财政部门对会计工作的管理不可能过细、过多,应大力发挥会计职业团体的积极作用。我国会计职业团体(如中国会计学会、中国注册会计师协会等)应是非营利组织,其主要作用是负责会计管理日常工作。诸如组织注册会计师资格考试和评定工作;组织会计专业技术资格考试;组织实施会计专业继续教育;制订颁布实施会计人员职业道德标准;对违反职业道德标准的会员进行处理(触犯刑律的,依法惩处);协调会计行业、会员之间的矛盾等。与国外发达国家的会计职业团体相比,我国的会计职业团体数量比较少、规模比较小,应大力发展诸如高级会计师协会、管理会计师协会等民间会计职业团体。

2.2微观上:会计人员和会计机构是企业管理人员和职能部门

会计人员须取得相应会计资格认证后,由企业根据客观需要聘请。“单位从事会计工作的人员,必须取得会计从业资格,持有会计从业资格证书。”[8]被聘请的会计人员依法为单位服务,向单位相应经理层负责。被聘请会计人员的工资关系、人事关系以及组织关系等属单位权限范畴。会计人员在国家统一会计制度、会计准则体系的约束下,遵守会计职业道德规范,在不违反国家法律、法规的前提条件下,有权根据单位相关利益者的偏好,进行资金、财产、成本、费用和利润等的会计核算,有权根据单位内部和外部信息使用者的需求编制各种会计报表。单位对外编制的财务报告经注册会计师审计后,应作为单位纳税、贷款等的依据。会计责任应分为两类:有意过失责任和无意过失责任。前者指会计人员及单位负责人由于获利动机驱使,有意违反会计法律、法规的规定造成的会计责任。根据《会计法》,单位负责人是会计行为的第一责任主体。后者是指由于会计人员个人原因(如会计业务不熟、自身贪污受贿等)形成的会计责任,此类责任会计人员为第一责任主体。若分不清责任主体,单位负责人是会计行为的第一责任主体。

“立法主导型”会计管理体制框架以社会主义市场经济体制为背景,基于如下考虑:

1)体现市场经济体制宏观调控和微观搞活的基本指导思想。这种管理体制既有利于政府对全国会计事务的宏观调控,又有利于单位会计工作为单位经营管理服务,实现政府职能转变,为建立现代企业制度服务;

2)理顺企业会计与国家财政的关系。建立“立法主导型”会计管理体制有利于财政部门集中精力,从国家宏观调控的角度出发,运用财政杠杆和财政政策,优化资源配置,提高资源使用的经济效益和社会效益,更有利于企业会计在国家的宏观调控下实现自我管理和自我发展,更好的为企业生产经营管理服务;

3)与国际惯例协调。大多数国家对会计事务的管理,也采用“立法主导型”管理模式;

4)有利于“抓大放小”;[9]

5)建立“立法主导型”会计管理体制运行机制与实行会计人员委派制运行机制相比,其改革成本、风险都较小,而且与我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度大方向一致,是现实和理性的必然选择。

需要指出的是:此运行模式将游戏规则制定权赋予宏观会计运行机制,而将具体从事会计工作,从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制,使企业会计人员回归企业,使会计机构和财务机构等一样,成为企业管理中的一个职能部门,体现企业行为,维护企业利益,这符合现代企业制度运行机制中的游戏规则。

参考文献:[1]中国会计学会会计理论与会计准则研究组会计准则问题专集[M]北京:中国财政经济出版社,1991,10

[2]中华人民共和国财政部企业会计准则———收入[S]北京:中国财政经济出版社,1998,11

[3]中华人民共和国财政部股份有限公司会计制度———会计科目和会计制度[S]北京:中国财政经济出版社,1998,4

[4](美)罗伯特C·希金斯,沈艺峰等译财务管理分析[M]北京:北京大学出版社,科文(香港)出版有限公司,2000

[5]MBA必修核心课程编译组理财:资金筹措与适用[M]北京:中国国际广播出版社,1997

[6]梁汉星资本委托管理制度〔M〕广东:广东经济出版社,2000

[7]郭复初财务专论[M]上海:立信会计出版社,1998