协作性公共管理十篇

协作性公共管理篇1

一、协作性公共管理的背景

协作性公共管理就是在组织和群体中所存在的一些问题，需要采取合作的方式来解决。理论上对于协作性公共管理，我们可以理解为其主要目的就是要实现诸多领域的整合或共享。对于某一结果，单个部门很难于更有效实现或者独自无法实现的时候，就可以采取协作的方法，将两个或更多部门中组织间的信息、资源、活动和能力等方面相联系，通过这种联合的方式实现预期目的。由于解决问题所涉及的部门会很多，这就有必要采取协同解决的措施。公共部门、私人部门和非营利部门协作可以为公众提供高质量的公共服务，并协同解决复杂的社会问题。电子政务的发展，是协作性公共管理兴起和发展的重要因素。

从协作性公共管理的背景上来看，从上个世纪的末期，一些国家就开始思考如何更有效地为公众提供公共服务，英国、新西兰、美国和加拿大等国家都对这个问题进行了探讨。10多年来，协作性公共管理领域在公共行政中被展开了。

从协作性公共管理的发展背景上来看，主要涉及到两个方面，即社会变革和部门失灵。

1、社会变革

通常意义上我们所理解的“社会变革”，就是指社会处于不同的阶段，在不同阶级之间的调整和利益分配都要进行不同程度和不同形式的调整。一般所涉及到的重要领域包括有经济、政治、文化、司法、军事等。

按照“社会变革论”的理解，面对“跨边界公共问题”的不断涌现，政府在治理多方面问题的时候，就需要面对全新的社会环境。这些问题呈现出的多样的生态趋势，涉及到多个部门、多个管辖区，甚至于覆盖到了整个社会范围。这就需要有关部门，包括能够涉及到的私人部门、非营利组织共同行动，与公众直接协同配合，以实现有效应地应对和解决这些跨边界的问题。

有关部门构建跨部门协作治理网络，以资源整合为主线所建立起来的公共管理模式，突破和超越了地区和部门的管理局限，使得公共部门的工作人员在履行自己的工作职责的同时，围绕服务对象的需求和偏好，令自己始终处于复杂的工作状态当中，从而影响到了工作效率。那么制定公共政策、有效实施公共项目和实现公共责任的新战略势在必行。

2、部门失灵

面临着诸多的社会问题，通过传统的官僚体制已经无法解决了。那么，政府就需要采取新的更为有效的策略。信息时代将整个社会带进了网络共同体中。相关部门，甚至于跨部门职能以及边界联系的组织结构都可以相互联系、相互渗透，以协同工作的方式，走向跨边界、跨部门、跨层级和跨行业协作管理。从这个意义上来讲，跨部门协作就被普遍认为是解决组织“碎片化”和专业任务分工的一种有效方法。可见，在治理复杂性社会问题上，传统的方法由于能力有限，并导致了管理效果不佳，于是就催生了协作性公共管理的兴起。

二、协作性公共管理的内涵及对公共管理转型的意义

1、协作性公共管理的内涵

协作性公共管理，所实现的是一种共同的资源与整体化的治理结构。在公共决策与公共服务过程中，所采用的管理体制是互动式、参与式和协作性的，将不同部门以及不同辖区的权力、职能、资源和优势通过信息化的方式形成一个共同的资源与整体化的治理结构。

从这个角度来分析，对于协作性公共管理可以理解为其是建立在资源依赖、交易成本和网络治理的理论基础之上的。只有当不同组织以及不同部门之间形成一种资源依赖的时候，才能够实现合作关系。也就是说，当一个部门有必要依赖其他的部门所提供资源才能够完成目标的时候，安排有助于强化部门间资源交换与合作关系是非常必要的，以提供更优质的公共服务。

以资源相互依赖为基本条件，建立协作性公共管理，可以将部门资源和获取竞争优势相互整合，在管理效能和效率的上得以提升。

2、协作性公共管理对公共管理转型的意义

实现公共管理转型的转型，协作性公共管理对于国家的行政体制改革具有重要的意义。

从部门职能上来看，采用协作性公共管理可以实现部门之间的职能分工与协作，加大政府的整合力度。对于每一个部门的权力和职能，在其有限的能力和职权范围内，可以通过协作性公共管理的方式加以延展。独自无法掌控的管理活动，在相互挂作的管理模式下，达到全过程顺利运转的目的。

另外，协作性公共管理还可以建立健全职能有机统一的大部门体制。避免部门间的相互扯皮，提高工作效率，因此解决了部门职能分割问题。

传统的公共管理主要解决的是各个部门的职能交叉问题，杜绝各部门之间的协调配合强调的不够。协作性公共管理可以协调部门之间的关系，解决部门间协调困难的问题。除了通过合并部门推行大部门制以外，职能分工与协作机制也是不要探究的，以使部门之间的协调配合机制被建立了起来。

提升电子政务的服务能力，让协作性公共管理的网络化协同工作框架更加完善。通过构建整体化的电子公共服务网络，将诸多所涉及的元素通过信息技术整合成为一个无缝隙的协同工作流程，如各个职能部门、所需要的各个功能环节以及人员和各种相关信息资源等，都成为了需要整合的资源要素。

三、总结

协作性公共管理篇2

自从改革开放以后，我国的经济迅速发展，市场化、信息化、工业和、国际化快速推进，社会也由传统转向了现代社会，经济也由原先的计划经济转向了市场经济。可以说中国经过短短三十年就走完了西方国家几百年的路程。但是西方国家在这几百年的发展中遇到的问题也在中国集中爆发了。我们也应当借鉴西方协作性公共管理的模式，把其作为我国经济发展的重点研究问题对待。 

一、协作性公共管理的内涵

（一）协作的概念 

协作就是多个劳动者为了完成同一任务，在任务完成过程中，承担不同的角色，他们之间有着各种联系，按照一定的计划进行的活动。政府也屬于组织的一部分，因此政府协作也就是组织间协作的行为。在政治界大量的学者对政府协作给予了不同角度的诠释。从组织间关系的角度俩说，协作就是一个特定议题利益的相关者，他们都积极主动地参与到过程中来，按照一定的规则或者标准，对相关的议题做出讨论或者决定。协议的一个重要前提就是所有的参与者都是利益的共同体。而从结构和功能方面来看，协作就是分布在不同的层次的人积极主动参与到共同问题的研讨过程，他们之间有着一定的领导者进行组织，面对的也是人民大众都比较关注的社会问题。而笔者认为，协作是一种有目的的活动，是由两个或者两个以上的组织为了解决一个共同的问题而进行的活动，简单地说协作就是解决问题的一种关系。 

（二）协作是一个过程 

协作就是为了解决单独个体不能解决的问题，而组织在一起的一个团体，这个团体通过谈判来统统决定出一项规则，决定出组织结构处理问题的关系。协作是比协调和合作更高一级的一种集体活动。合作是两个或两个以上的团体为了追求更高的利益而进行的组织。而协作是一种组织集体行动的结果，他们针对一个公共的议题而进行的资源、信息的共享，为了追求多个组织共同的利益而进行的活动，并且协作主要是为了解决单个组织无法解决的问题。所以说协作是多个团体为了共同的目标，而进行的共同资源、共同承担责任的联合行动或者公共工作。按照环境主题的数量，可以把跨行政区地方政府主体的关系分为多边和双边关系。 

二、协作性公共管理的理论基础 

（一）资源依赖理论 

资源依赖理论是研究组织变迁活动的主要理论依据。资源依赖理论跟新制度主义理论是组织研究的两个重要的研究流派。其中资源依赖理论在早期主要是对企业管理组织行为进行研究。它是在组织自己无法获得所需要的资源以后，向外部环境中的所需资源掌握着进行交换，进而形成的一种组织间资源相互依赖的关系网络。也就是组织为了获取其他组织的资源，而又受到其他组织的控制，向其他组织提供资源而建立起了的一种组织联盟。组织间的互动就是进行资源的争夺、保卫、巩固的合纵联盟的过程。 

（二）集体行动理论 

自二十世纪五六十年代以来，现代经济学的一个新的分支——公共选择理论逐步发展起来。此理论是主要研究的是传统经济学中不关心的非市场决策问题，也是一种集体的行动问题，它属于结余经济学和政治学之间的一个交叉学科。因为政府部门工作人员的组成，以及政府政策的制定和执行都离不开人，所以这些人都不可避免的带有经济人的特征。公共选择理论从开始就具有经济人的行为假定，在其活动过程中，所有的参与者也都受到经济人这一特性的限制，都有着使自己行为最大化的倾向，无行为主体的集体利益者是没有的。 

（三）整体性治理理论 

在二十世纪七十年代，西方国家受到能源危机的严重影响，他们针对官僚制结构僵化和公共服务供给效率低下的弊端，就展开了以政府再造为内容，以分权化、市场化、民营化为工具的新公共管理改革运动。但是这些新改革运动在各国的政治改革过程中报露出了很多的弊端。比如美国就明显偏袒了民主行政一方。整体性治理作为政府部门的一项新兴改革治理模式，整体性治理是公共管理的一个发展新方向，它的价值主要体现在对分割性的问题构建出了政府管理的一个新的运作机制，以协调和整合为核心的治理方式为政府的发展指明了新的方向。 

三、结语 

总之协作性公共管理的研究对于解决社会上的一些难以解决的社会公共问题指明了新的方向，帮助政府部门探索与市场经济体制相适应的管理体制，加快了社会的发展和社会结构的变革，也有利于弥补群众的集体利益。 

参考文献： 

[1]曾维和.协作性公共管理：西方地方政府治理理论的新模式[J].华中科技大学学报（社会科学版）.2012（01）. 

[2]周燕.公共管理研究：传统与前沿——一个学科框架的描述[J].中山大学学报（社会科学版）.2010（01）. 

协作性公共管理篇3

【关键词】地方政府；公共管理；价值属性；治理模式；协作管理

较长一段时间以来，我国地方政府在提供公共产品、进行分级宏观经济调控方面一直发挥着重要作用，其面向社会公众提供公共管理的价值属性也得到了充分的体现。在这种对地方资源进行有效配置的模式之中，不但要考虑到不同地区之间的经济发展差异，还要规范其决策管理行为，最大限度的减少偏差，并借助社会力量对其公共管理行为进行监督，以保证其政治程序与制度规定的一致性、可行性和高效性［1］。作为国家、中央政府的延伸与代表，地方政府在地方政治中的核心主体地位不断增强，改革与创新正在成为其实施公共管理的重要议题。而随着社会物质和精神文明的不断进步，社会公众对地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主动增强地方政府的核心能力、优化其治理模式，才能更好的为社会提供公共产品和服务。基于此，文章首先对地方政府公共管理的属性进行了阐述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用与缺陷，最后以协作管理为语境框架，给出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的论述中，协作管理属于管理学和社会学的双重范畴，协作公共管理与传统的地方政府公共管理的治理模式也就形成了显著的差异，后者以官僚制单中心治理为主，前者则具有独特的结构类型、协作机制与实践模式，以其为基础对我国当前地方政府公共管理模式进行改革和治理，具有十分重要的现实作用。

一、地方政府公共管理的属性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作为法兰克福学派批判理论中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的渊源为马克斯•韦伯的“合理性”（rationality）理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

2．地方政府公共管理的价值理性

工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导［5］。从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性（即价值理性）。在这一理性框架中，地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的，工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础，是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

二、地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的协作机制

在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务［6］。总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：

（1）规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。因此，作为公共服务的提供者，地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用，为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平；

（2）积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益，并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化［7］。但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。主要表现在：

（1）在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害；

（2）在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力；

（3）部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上，一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

三、协作管理语境下公共管理的治理模式解析

为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时，大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

1．形成对协作公共管理的正确理解

在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯与威廉•D•埃格斯等学者看来，地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构［8］。因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

2．地方政府公共管理协作机制的构建

对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设［9］。然后，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式与实践

在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说，公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的，而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者；明确参与者的参与动机和参与目的；通过何种方式在何时、何地进行参与等。从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。

四、结束语

社会是作为一个复杂巨系统参在的，在其运行的过程中需要相互关联、相互制约的多种要素参与其中，并不断的发挥作用。而要想实现社会的和谐进步，就需要对该系统中的组成要素进行全面的协调和有序的配置。地方政府是现代社会的一个简单缩影，其公共管理的效率和效果不但会影响到区域经济社会的发展和进步，还会对整个社会的进程产生重要的影响。从这个角度讲，优化和重置地方政府的公共管理职能、对其中的职能要素进行全面的整合和协同，具有十分重要的现实意义。文章以此为视角，选择了协作管理这一语境框架，对地方政府公共管理的属性和治理模式进行了系统的分析和论证，得出了一些结论。当然，这些结论是有局限性的，这是因为地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不断的变化之中，尤其在“中国梦”和国家对政府机制进行改革双重推动下，地方政府正在积极的、主动的转变其工作方法，社会公众对于社会发展和区域社会建设的作用正在为地方政府决策者所重视，而这正是建设高效的地方政府、构建良好公共管理机制的前提所在。

参考文献：

［1］张玉亮.中国地方政府公共事业管理的哲学思考———谈绩效评估对公共事业管理工具理性与价值理性的整合［J］.重庆工学院学报（社会科学版），2007（8）：5-9.

［2］苏静.地方政府公共关系管理和形象建设的推进［J］.攀登（双月刊），2006，（4）：49-50.

［3］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）：16-22.，

［4］曾维和.协作性公共管理：西方地方政府治理理论的新模式［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2012，（1）：49-55.

［5］侯保疆.社会和谐语境下的地方政府社会管理职能解析──基于社会公共事务的划分［J］.太平洋学报，2009（11）：65-75.

［6］徐晓晨.地方政府在公共管理中的作用与地位研究［J］.郑州大学学报，2010，（3）：2-4.

［7］张利利，刘广.浅谈我国地方政府的公共管理职能［J］.人民论坛，2010，（1）：88-90.

［8］王家合.论地方政府公共服务质量管理的制度创新［J］.理论探讨，2011，（6）：138-141.

协作性公共管理篇4

 

随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。

 

一、协同型公共管理背景及理论基础综述

 

随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：

 

(一)资源依托论

 

这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。

 

(二)交易成本理论

 

在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。

 

(三)跨部门协同治理理论

 

政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。

 

二、当前公共管理面临的困境剖析

 

(一)显现出与治理体系现代化要求的不一致性

 

公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：

 

第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。

 

第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。

 

(二)公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题

 

公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。

 

(三)组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能

 

公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力;如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。

 

(四)由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境

 

我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。

 

三、协同型公共管理的转型与组织创新启示

 

(一)转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式

 

长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。

 

(二)创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式

 

传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。

 

这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。

 

(三)创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标

 

协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。

 

协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。

 

(四)创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制

 

在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程;二是整合组织的功能内部治理过程;三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。

 

从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。

 

(五)协同型公共管理的参与主体多元化

 

在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。

 

四、结语

 

协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。

协作性公共管理篇5

21世纪的公共管理改革进入了后新公共管理时代，后新公共管理时代是没有范式的，理论多样化多元化的繁盛时期。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、协作、整体、网络化、多元、开放、伙伴关系、参与、协商、集体偏好、透明、绩效、信任、期望、满意和结果等。狭义上的后新公共管理仅是指整体性政府（Whole-of-Government，Joined-upGovernment），本文使用的后新公共管理是一个复合式的概念，不仅包含了整体政府，还包括协作治理（CollaborativeGovernance）、新公共治理（NewPublicGovernance，简称NPG）、数字时代治理（DigitalEraGovernance）、元治理（Meta-governance）、新韦伯主义国家（Neo-WeberianState，缩写成NWS）、公共价值（PublicValue）、新公共服务（NewPublicService）等。在后新公共管理时代，新公共管理（NPM）从一个主导范式变成了一种普通的模式，无范式的多元理论模式竞争共存的局面形成。在后新公共管理时代没有主导范式，正如国际行政科学学会主席鲍科特所言“在1990年代后期至2010年期间没有形成主导型模式，一些主要的概念包括：治理、网络化、全球化、伙伴关系、整体、透明、信任等。”［1］（P11）后新公共管理“在时间段上界定为从20世纪90年代末期至今，没有一种理论能够真正取代新公共管理，没有一种理论能够取百家之长，兼并其它而形成新的范式。”［2］（P69）无论是发达国家还是发展中国家，当前阶段似乎都处于转型时期，新韦伯主义国家、善治、新公共治理、发展型国家等新式改革在全球不同的地区出现。在21世纪，NPM不再是单一的主导范式，无范式的多元理论模式竞争共存的局面形成。

2后新公共管理改革出现了三重局面和十五种变化

后新公共管理时代呈现出三大现状：首先，一些国家仍在推进新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被许多政府接受，而且NPM的主要工具仍在被公共部门广泛使用；其次，率先进行新公共管理的国家进行了加强协作和整合的整体政府改革；再次，同时出现了自称替代新公共管理改革的四大模式：新公共治理、数字时代治理、公共价值管理和新韦伯主义国家。以上三种现状构成了后新公共管理改革时代的三重局面。“到了1990年代后期，NPM改革遭受的批判不断增多，即使是在最先进行NPM改革的国家。其实这些现象绝不是意味着NPM突然停止了，在不少国家NPM改革还在不断推进。”“即使是那里有一种新模式被采用了，新模式简单地取代旧模式也是不可能的。”［3］（P11）在公共管理改革的实际过程中，往往是旧的模式仍然具有强大的生命力，但是存在一些不足，新生的理论不断壮大，这些新旧模式的改革交织在一起。在后新公共管理时代，新公共管理与其他形式结合而产生了一些综合性的模式。NPM从以英语为母语的国家向非英语母语国家扩展，许多发展中国家也不同程度地进行了NPM改革。一些学者认为新公共管理已经终止了，但是更多的学者认同NPM虽然度过了黄金时期，但是许多NPM的工具都仍在被政府部门使用，比如，绩效管理，战略管理，民营化和签约外包，竞争，对审计、监控和结果的重视（NPM更重视短期结果，后NPM更强调中长期期望的结果），注重结果、灵活性和激励因素的人事制度，推行电子政府和电子政务，分权化和专业化等。经过了二三十年的新公共管理改革，公共部门最突出的现象是破碎。破碎的公共政策和服务导致了人们对于公共结果的不满，为了实现整体性的和有价值的结果就需要跨部门的协作，因此率先进行新公共管理的国家就需要加强以协作和整合的整体政府改革。［4］

整体政府在水平方向上强调跨部门合作，在纵向上则强调控制和中央集权，以解决NPM改革导致的部门碎片化、政治控制弱化和组织增殖现象。ChristensenandL?greid认为以整体政府为特征的后新公共管理改革已经取代了新公共管理。［5］“NPM改革带来的不断增长的水平的和垂直的专业化导致了公共组织的增殖和破碎。导致了中央政治和行政控制、协作和能力的许多问题。结构性分权破坏控制，同时水平方向的碎片破坏协作，导致了高层能力的许多问题。”［6］整体政府既强调公共部门间跨部门的合作又强调政治控制，通过纵向的权力整合实现权力向中央政府集中。整体政府要实现的结构性变革主要包括：“对改革过程更多控制，目标在于垂直整合和层级控制；强化对下级单位的控制；增加中央政治和行政的资源和能力。更加关注其他的改革和监督措施，例如绩效审计、管制和控制。”［7］（P15）Dunleavy宣传NPM已经死亡，他认为在那个改革先锋的国家大部分NPM改革已经停止了或朝向反向发展，数字时代治理来了，重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化三大要素将是未来改革的主要驱动力。［8］奥斯本等学者认为新公共治理（NewPublicGovernance）已经形成了新的范式，其价值基础是分散和竞争，强调的是多中心和多元共治的网络式的复杂局面，［9］（P377）“治理强调网络、伙伴关系、协商和最终的自愿合作。”［10］（P23）一些学者认同“公共价值”将成为新的范式。作为前沿理论的公共价值理论虽然还不成熟，但是最重要的理论贡献是创造公共价值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的结果，公共价值的认定和公共政策的制定需要公民参与和公民协商等，政府在提供公共服务的过程中要让人民满意，同时也要维持人民的信任。公民满意是生产结果的主要手段，是衡量公共价值的主要标准。公共价值是更加广泛的一套价值，而不仅仅是经济上的。公共部门需要倾听人民的声音和提炼大众偏好。公共部门应抛弃仅仅关注绩效管理或经济评估的狭隘概念，政府同时要兼顾以“结果”（outcomes）导向的绩效治理、公众参与、责任、信任和社会公平等，才能创造出更多货真价实的人民期待的“公共价值”。还有学者相信“新韦伯主义国家”是一种富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出现在是重新发现官僚制的时候了。［11］（P1）Drechsler认为在欧洲的一些国家在进行行政现代化改革，推进改进官僚制的新韦伯主义国家改革，NPM仅是辅的手段。

新韦伯主义国家中的“新”元素：（1）从官僚规则的内部导向向满足公民需求和愿望的外部导向转变。实现这一目标的主要途径不是市场机制（尽管它们可能会偶尔派上用场），而是质量和服务的职业文化创造。（2）通过一系列能够直接代表公民意见的协商工具对代议制民主进行补充（而不是替代）。（3）在对政府内部资源进行管理时，通过对相关法律进行现代化鼓励更加关注结果达成，而不是仅仅注重对程序的正确遵守，达到事前控制与事后控制的平衡，并不是放弃事前控制。采取一定形式的绩效管理。（4）公共服务的职业化，官僚不仅仅是他活动领域的法律专家，而且还是专业的管理专家，善于满足公民或用户的需求。［12］（P118-119）这样多元化改革模式竞争、混杂和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五种变化：（1）从关注专业化的改革到强化跨部门协作和整合；（2）从重视分权和自治到加强政治控制；（3）从重视产出（output）到重视结果（outcomes）；从管理主义、短期的产生和狭窄的结果到中、长期的人民期待的结果（NPM对于结果和效益的关注是理论上的或抽象的，并没有在实践中落实，后NPM时期才真正开始关注和运行“outcome”结果）；（4）从单纯的关注经济效率到更加广泛的公共价值；（5）从基于市场的治理到关注网络治理和协作治理，再从网络治理到元治理和混合治理；（6）从摒弃官僚制到重视改进官僚制；（7）从把公民当作消费者到把公民当作合作生产者、合作创新者和共同创造者；（8）从电子政务和电子政府建设到电子治理和数字时代治理；（9）从关注经济效率的挑战到关注更加广泛的社会的、跨部门的和全球化的挑战；（10）政府和公共管理者从中立的角色到规范的行动者、协作过程的促进者；（11）从单纯的范式到复杂、混杂和多样化的模式共存的现状；（12）从竞争、效率、质量和外包的管理主义到协作、协商、公众参与、透明与责任等民主；（13）公私之间从顾客和商家的商业关系到伙伴关系；（14）从关注绩效到更广泛的结果取向的绩效；从传统的绩效管理将到民主化的绩效治理；从关注市场和经济到关注体制、制度和规则建设的新官僚制构建，从传统官僚制到官僚制与新公共管理相结合的新韦伯主义国家；（15）另外，NPM改革先锋的国家进行了从私营化到逆私营化，从单纯私营化到公私混合提供方式增长的转变；从放松管制到重新管制；等等。

3理论间边界模糊且具有兼容性和互补性

不同理论之间具有兼容性和一些共性。多种理论都强调公众参与、公众期望的结果和民主价值。新模式都不同程度地受到直接民主和协商民主理论的影响。协作治理的主要理论基石就是直接民主，在协作治理中，公民个人能直接参与协作治理的过程，公共价值更是特别重视公民参与在确认和选择核心价值中的作用，新韦伯主义国家将协商和参与等方式当作是补充性的力量，但是将代议制和官僚制作为主要形式。整体型政府强化的是政治控制力和领导力，可以被理解成中央集权的过程。数字时代治理可以被看作是整体政府、信息技术和治理的结合，电子治理即是利用通信技术强化治理的过程。协作治理是通过多元化主体之间的协作而调动更广大的力量创造更多公共价值。公共价值是一个广义的事物，公共价值可以包含新公共行政理论所强调的社会公平，但是公共价值还包括责任、连续、稳定、透明、法治、协作、友好、伦理、民主、公共价值、公共利益和合法性等非常广的含义。新韦伯主义国家重在改进官僚制，不言而喻提高政府的效率和自身的廉洁也是在创造公共价值，结果取向、协商民主和公民参与是多种理论共同依赖的，由此可见，多种理论之间的边界正在变得模糊，理论之间的兼容性增强。多种理论之间具有互补的特性。新公共服务、新公共行政和公共价值偏重民主和价值理性，新公共管理偏重效率和工具理性，公共治理和协作治理强调包括非政府的力量，社会组织甚至公民个人的作用。“在NPG，NWS和NPM这些大的模式中，有些工具不仅属于其中的一种，例如绩效管理是NPM的特征，但也是NWS的元素。公私伙伴关系是NPM和NPG共有的工具。签约外包在NPM菜单中，但同时也在NPG和NWS的副菜单上。”［13］（P24）新韦伯主义国家其实就是经典韦伯式的原则与以公民为中心、协商、结果取向、公共服务的专业化等新元素相结合。

NWS新元素中第一条的“满足公民的需求和愿望”是借鉴了“公共价值”、“新公共服务”和“社会选择”理论。第二条中“通过一系列能够直接代表公民意见的协商工具对代议制民主进行补充（而不是替代）”是借鉴了协商民主理论和公民参与理论，NWS新元素里的“更加重视结果和事后控制”是借鉴了新公共管理和管理主义的理论。NWS新元素中的最后一个“公共服务的职业化，官僚不仅仅是他活动领域的法律专家，而且还是专业的管理专家，善于满足公民或用户的需求”，这一条是借鉴了“新公共管理”的理论，对官僚的管理能力提出了更高要求。虽然都认同公共参与和协商民主，满足人民的需求，对人民友好等共同点，但是各种模式还有自有侧重，从而实现模式间的互补性。协作治理强调权力分散化、多中心协作，多元主体参与的共识型决策；公共价值强调人民满意，人民的偏好和公民参与，以及实现公共期望的好结果；新韦伯主义国家强调国家和公共部门为核心，认同协商民主和参与民主，绩效管理和竞争等NPM技术手段，但是将代议制和官僚制当作核心，强调改进官僚制，实现政府现代化，从公共部门内部实现改革突破。NWS需要政府自己革新，实现透明、参与，取得公共期望的结果。治理理论是向政府的外部寻找改革的突破点；公共价值是政府的内外同时突破，既要重视成本效率，又要让公民或顾客满意、重视公民的偏好；新韦伯主义国家则是从政府的内部寻找改革的突破口，重点放在改进韦伯主义官僚制，即是实现政府体系的现代化、行政体制的现代化和国家现代化。在治理理论中，社会、国家和市场三足鼎立，社会力量强大，国家较弱；在公共价值体系中，不在于国家或社会是否强大，而在与民主行政，强调以人为本和公共利益，人民满意和期望的良好结果是检验公共价值的重要标准。在新韦伯主义国家中，尽管强调对人民友好，但国家强大，国家有足够强大的权威调动社会资源应对各种挑战和复杂问题。

协作治理最激进，公共价值次之，整体政府较保守，新韦伯主义最保守。民主、法治还是承认政府的绝对优势，只不过是要对政府的权力加以限制而已。而在“治理”的框架中，政府也不过是多元政治构架中的一元，所以治理的概念比民主和法治要激进得多。治理意味着强大的公民社会、社会组织，以及公民参与政策制定。协作治理意味着权力分散、分享，主体多元，跨多组织或部门，还可能包含公民参与、协商民主、公民授权、多元互动、地位平等、信息分享、责任分担和共识建立等等。治理理论自身也意识到了可能出现的治理失灵，因此对治理的治理产生了，这也叫做元治理（Metagovernance），因此，元治理的出现是对过于激进治理理论的一种抑制。目前公共部门改革进行更多的是整体政府或协同政府改革，而不是协作治理。协作治理是整体政府的补充形式。澳大利亚、新西兰和英国等率先进行NPM改革的国家，在新千年前后都推行了整体政府式的改革。公共价值并不排斥NPM，效率和效益也是重要的公共价值，但是强调公民满意、公民参与，集体偏好的满足。虽然公共价值强调可以被测量，但公共价值具有主观性。公共价值强调公共政策和公共服务的结果，这种结果是公民期望的、愿望的、满意的。公共价值更强调一项政策的中长期影响和质量，强调公共服务过程中赢取人民的信任等，所以公共价值理论相比传统公共行政和新公共管理是更加“民主”的和激进的，与协作治理相比，是属于中，是中等激进的理论。相比而论，新韦伯主义国家却十分保守。而新韦伯主义国家重点在于推进政府体系的现代化，强调政府或公共部门的中心地位，尽管强调对人民友好，允许公民参与和协商，但是解决问题的主导力量是政府或国家。新韦伯主义国家强调政府与私人部门不同，要保持其自身特有属性，由此可见，新韦伯主义国家最依靠科层制进行层级控制，保持国家的强大，最强调国家和政府在解决复杂问题中的主导作用，新韦伯主义国家是保守派理论。由此可见，多种模式之间各有侧重从而构成了互补关系。

4改革是多维的、混合和复杂的

“目前的公共改革的特征是结合、复杂、分层、共存和混合的、而不是支配、取代和钟摆。”［14］上文已经提出了后新公共管理时代的理论间边界模糊和具有兼容性，这些特性强化了混合和复杂的多维现象。整体政府和协同政府是NPM的补充或补救措施，所以两者是可以共存的。治理强调的是多中心、多主体的参与，这样如果没有有效的政治控制，治理也会失灵，所以在各种治理理论流行的时候，元治理就相伴产生了。“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调。”［15］元治理是控制权力下放的治理过程，换句话说是“治理的治理”。在公共部门内的许多组织和过程获得了相当程度的自治———这种情况被称之为治理———这里可能就是需要对这些治理元素强加一些控制。治理经常包括公共组织的自治和控制的平衡。元治理的战略选择是尝试在公共部门的决策系统内重新强调一些权力的平衡，同时在治理过程中继续包含非国家的主体，但是要认识到政治的首要性。［16］公共行政面临的是日益复杂的和多功能的组织形式。穆尔曼认为：“虽然科层式治理仍然是治理的主要形式，但是当前的公共部门组织是科层、市场和网络三种治理模式的混合，公共管理者需要同时应对三种竞争性的势力。”［17］（P86）后新公共管理时代需要更加复杂的管理，有效的治理不能依赖于单一主体的单一治理模式，而应该是多种治理模式的混合和结合。

5公共行政在发生了增进式或沉积式变化，公共行政走向包容、平衡和健全

公共行政进行了渐进的和缓慢的增进式变化。后新公共管理是补充和发展了新公共管理，而不是取代了新公共管理。后新公共管理并不否定3E（经济、效率和效益）、激励和竞争等，但是强调更加重视协作、价值、美德、道义、民主和合法性等；我们并没有见到经济和效率不被关注，但是看到了透明、责任、信任、满意、公平、参与和协商等民主价值越来越被重视；绩效管理和外包并没有停止，但是发现了以结果取向的绩效治理出现和治理过程通过信息技术得到了强化；专业化虽然是必须的，但是我们见到了为了应对更加复杂的挑战而出现的跨部门协作；我们没有见到私营化和签约外包的消亡（在早进行NPM的国家虽然经历过放缓甚至倒退），但我们发现了对于公私伙伴关系和合作生产的兴趣日益浓厚；市场和政府虽然不可或缺，但社会组织在壮大，公民参与的影响力在扩大；我们没有看到官僚制退出历史舞台，相反我们见到了官僚制的复兴和新的官僚制诞生；代议制民主没有被抛弃，但是已经见到了参与民主和协商民主的补充；我们没有看到公共部门不再重要，但是人们可以看到公众的角色会变得更加重要，协作治理更加需要，协商民主得到更多认同；等等。从传统公共行政到新公共行政，从新公共行政到新公共管理，新新公共管理到新公共服务、新公共治理、协作治理、新韦伯主义国家等，可以观察出公共行政总体上进行了渐进的增量变化；后者不是完全取代了前者，更是对前者的补充和发展。公共部门的治理工具经历一个不断增加的增进式的变化。“尽管新旧模式存在一些不一致的原则，但新旧机制是共同存在和共同进化的。NPM并不是衰亡了和被后NPM替代了，而是NPM被后NPM改革的一些新的或不同的措施修改和改进了，这个过程增加公共组织的复杂性和混杂状态，也增加了动荡。”［18］

协作性公共管理篇6

[关键词]政府信息　信息资源管理　协作管理

[分类号]F27

随着政府信息爆炸式的增长，单凭政府部门一己之力来管理政府信息资源已经力不从心了。为了解决此问题，学者纷纷提出自己的看法。列维坦认为，信息资源的本质就是协调和整合。库柏则认为，信息资源管理意味着整合或协调。因此，对于包罗万象的信息资源，必须依靠多元合作、多方协调进行管理。不少人提出应该改变政府信息资源的传统管理模式，引入企业、第三部门，甚至社会公众的力量对政府信息资源进行协作管理。

1 政府信息资源管理的概念

政府信息资源协作管理的概念建立在对政府信息资源概念的认识基础上。不少研究者都认为政府信息资源的概念有狭义和广义之分。狭义的政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的统称，包括政府部门为履行管理国家行政事务的职责而采集、加工、使用的信息资源，政府部门在业务过程中产生和生成的信息资源，由政府投资建设的信息资源以及由政府部门直接管理的信息资源等。广义的政府信息资源是指政府行政工作中产生和利用的信息资源及其相关人员、设备、技术、环境和资金等要素的集合，可分为政府信息资源本身、信息技术设施资源和其他资源。

很多研究者提出了政府信息资源管理的概念。其中比较经典的是谢阳群从信息资源管理的组成要素出发对其进行的定义：政府信息资源管理既包含信息本身，又包含诸如人员、设备、资金和技术之类的相关资源。朱晓峰、苏新宁从生命周期的视角进行定义，认为政府信息资源管理就是政府信息资源的全生命周期管理，不仅要对政府信息资源本身进行计划、组织、领导和控制，还需对其他相关资源进行计划、组织、领导和控制。

2　政府信息资源协作管理的理论

目前国内外还没有政府信息资源协作管理的系统研究，但在电子政府、电子政务、协同政府、协同治理的研究中都包含了协作管理的思想。

2.1　政府信息资源协作管理的重要性研究

有的研究从政府信息资源管理存在的问题人手，对企业、第三部门参与公共信息协作管理的必要性展开论述。

欧文・休斯从分析政府信息资源共享需求的多样性入手，指出政府信息资源共享应当树立“分类共享”的观点，并在公共物品理论的基础上，把政府信息产品或服务分成两大类，即纯公共信息和准公共信息。根据在竞争性上存在的差别，准公共信息进一步细分为弱竞争信息和强竞争信息。对于纯公共信息应免费共享；弱竞争信息通过向消费者收取一定比例的成本费共享；强竞争信息由信息企业通过市场定价的方式向消费者收费，提供有偿共享。国外还有的研究者认为多元主体参与协作可形成信息化领导力(E-leader-ship)，他们采用Quad模型表示多元主体，涵盖除了政府部门、私营部门、民间社团和创新与教育部门(I&E)四个方面的主体。

旃群认为只有市场经济作用于政府信息资源开发、利用，信息资源产品遵循市场供需机制，才能孕育良好的信息资源市场，发挥政府宏观调控的职能。杨玉麟等认为在公共信息资源领域，凡是能提供公共信息，以提高私人福利、引导社会价值取向、实现公共利益为目标的组织，都能够成为公共信息资源的提供者。在新的社会环境下，建立以政府为主导，第三部门、企业及个人等多元主体参与，以公众满意度为宗旨的多元化公共信息资源格局势在必行。陈聪提出了多元化政府信息资源共享的理念，具体而言是指政府信息资源共享的投资建设主体的多元化，从单纯的政府建设转向由政府(中央政府和地方政府)、企业(包括国有企业、集体企业、私营企业、外商独资企业、合资合作企业)、第三部门、社会公众投资或通过合资、合作的形式共同投资建设政府信息资源共享工程。

黄志澄通过对政务信息化过程中出现的问题进行分析，提出引入第三方中介服务对保证政务信息化建设的效益最大化至关重要，进而提出第三方中介服务(包括咨询、监理、培训)的应用，并在此基础上提出对政务信息化建设的若干建议。黄萃认为电子政务信息资源建设的市场化，正成为推动电子政务发展的趋势。一方面，社会团体、企业既具有投资的能力，又具有创新的活力，他们的加入将使电子政务信息资源的发展动力进一步增强；另一方面，社会团体、企业的介入，不但促进了电子政务信息资源的发展，也推动了相关产业和经济的发展。

2.2　政府信息资源协作管理的方式、模型与体制

西方各国政府信息资源公共服务供给模式大致经历了三个阶段：传统官僚制阶段；以“政府外包”、“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等为特征的市场多元化阶段；现行的以“整体合作政府”为特征的整体合作阶段。

陈聪所构建的政府信息资源的分类共享模式，包括健全纯公共信息资源的共享模式和优化准公共信息资源的共享模式。魏吉华提出了政府信息资源内外联合开发模式，政府部门可联合社会机构如图书馆、情报所、信息资讯公司、软件开发商、高校等共同开发信息资源。刘月学等认为政府信息资源开发模式有外源化模式、产业化模式、内外联合开发模式和网络开发模式。黄萃认为目前来看电子政务信息资源的市场化和资金筹措已经呈现多元化格局，包括伙伴关系、外协外包、政企整合、发行债券和广告筹资五种模式。

2005年，李立明等以信息化城市管理为对象，提出了电子公共服务模型――GBCP模型，描述了政府(G)、企业(B)、公众和社区(C)、公共产品(P)构成的、涵盖电子公共服务各方面的完整动态循环系统，如图1所示：

笔者提出在公共信息资源管理领域引入电子参与，调动公众以社会治理者的身份，协调各组织、各阶层的利益来进行公共信息资源的有效管理，笔者还曾提出了基于E-Participation的公共信息资源管理模式。

3　政府信息资源协作管理的政策

政策能为协作管理的顺利实施和健康发展提供有效的支持，许多国家制定政策支持公司、企业等私营部门以及非政府组织参与政府信息资源管理、开发与建设，发挥市场机制的功效。

1983年，英国信息技术咨询小组(ITAp)提议将一部分政府信息在市场上进行交易，由私营信息部门对其进行进一步加工、开发或者利用。2000年9月英国的《21世纪的电子政务服务》中指出了将商业机构和民间组织引入到电子服务市场的重要作用。2003年10月英国批准执行《欧盟公共部门信息再利用指令》，随后参照此指令制定了相应的法规。例如，

2004年制定了《政府公共信息再利用的最佳实践指南》，2005年颁布了《公共部门信息再利用规则》，它们明确了政府部门职责以及应公开的信息内容，规定在公共信息再利用时要坚持非歧视与公平的原则，并且规范了公共信息再利用的范围、再利用的申请流程，许可证发放以及批准的程序等问题。

1990年美国工业贸易署的《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》中指出，美国政府可按市场价出售已形成市场价格的公共信息；政府为企业提供那些尚未形成市场价的信息时可只收信息成本费。在交易完成后，政府不直接参与信息加工活动，而由企业自己投资建设；对于可由私营部门提供的信息服务，政府不应再提供类似服务。此外，政府部门应与私营部门加强合作，同时将大部分的信息收集工作委托给社会信息服务机构。1993年美国公布《国家信息基础设施行动计划》，提出了9个方面的具体措施，确定了反对垄断、鼓励竞争与合作、优胜劣汰的方针。该计划支持私人企业在国家信息基础没施建没中占据核心地位，并采用税收优惠和颁布相应的监管政策的办法刺激私人企业投资建设国家信息基础设施。2001年1月，美国图书馆与信息科学委员会(NCLIS)向白宫递交《公共信息传播综合评估》报告，肯定了商业机构、非政府组织(NGO)在公共信息传播中的作用。2001年3月，NCLIS又提交了《公共信息资源改革法案2001》，提议制定行之有效的公共信息资源获取计划，并采用多种手段特别是以公私合作的方式实现公共信息资源的整个生命周期管理。2002年美国颁布了《电子政府法案》(E―Gov―ernment Act 2002)，提倡为外包服务商创造有利的环境，鼓励采用外包的方式开展电子政务项目，这样能为承包方带来通过使用lT改造业务流程所节省下来的节余资金(share-in-saving)。

欧盟在多国整合协调基础上进行区域性公共信息资源管理。欧盟成立信息协会(information society)，该协会的主要职能为领导和协调欧盟成员国进行信息化建设，特别是进行公共信息资源建设与服务。欧盟1994年信息化建设报告，提倡国家信息自由化政策，保护信息化领域的多元化竞争。1996年欧盟制订了《促进公共与私人部门在信息市场的协作指导原则》，促进公共部门和私人部门之间的协作。1999年1月欧盟委员会发表了《公共部门信息：欧洲的重要资源――关于信息社会公共部门信息的绿皮书》，提倡与私人企业、非政府组织、非盈利机构加强合作以促进公共部门和私人部门的公平竞争，提高政府部门信息资源共享程度，明确规定了官方版权的含义、公共部门信息的范围、获取和传播公共信息的条件等。2000年11月欧盟通过了《提高和扩展公共部门信息的获取》指令，提倡公共信息的非歧视性公平交易，并且进一步规定了公共部门信息再利用的申请流程、公共部门信息再利用的条件、这项指令的具体实施等一系列问题。该项指令旨在促进公共部门信息的再利用与商业性开发。

4　现有研究的贡献与存在的问题

虽然已有的研究没有直接提出协作管理的概念，但是多元化管理、公私合作管理、市场化管理、公众参与信息资源管理等研究都包含了协作管理的思想，为政府公共资源协作管理打下了基础。但是研究尚处于发展的初级阶段，尚不成熟，存在不足之处。

4.1　现有研究成果

在理论层面，目前的研究者都意识到，在新的历史条件下，单靠政府部门进行公共信息资源管理存在局限性。不少研究者都明确提出要加强政府、企业、第三部门的协作，依靠行政机制、市场机制、志愿机制的协同效应来提高公共信息资源管理的水平。

有的研究者对公共信息资源进行更细致的分类，指出了哪些类型的公共信息资源具备市场开发的可能性，这些理论为企业参与协作管理奠定了理论基础；有的学者对企业、第三部门参与公共信息资源管理的作用进行了分析；有的研究者从公共信息资源管理起源人手，对公共信息资源管理体制的历史演变进行归纳，并对比分析了国内外一些国家的公共信息资源管理体制，提出了我国公共信息资源多元管理体制。

在政策层面，美国、欧盟、澳大利亚等国家和地区的政府都在电子政务服务的相关条令中提出了一系列促进公私合作(包括政府与企业合作、政府与第三部门合作)的措施，肯定了企业、第三部门在政府信息资源建设中的地位，指出了协作管理、多元化管理对于信息开发的重要意义。特别是《欧盟公共部门信息再利用指令》的影响巨大，许多国家都参照本国的国情制定了政府信息再利用的政策，支持企业参与到政府信息开发和服务中来。各国政府在制定公众参与政策方面的成果也十分突出。联合国自2003年后的电子政务测评报告中，都设立了电子参与指数，将电子参与的程度直接与电子政务的成效挂钩。电子参与指数的设置反映了政府信息资源管理领域对公众参与的重视。

在实践层面，政府公共资源协作管理方面的项目已经如火如荼地开展起来了。协作管理的形式在电子政府、政府门户网站、公共信息平台、公共信息服务系统、公共信息商业开发、医疗信息服务等政府信息资源管理多种领域得到应用。私营部门通过服务外包、多元融资、成立公司、外聘人员、租用设备等形式参与到政府信息资源的供给、开发利用。第三部门也在信息咨询、技术援助、人员支持等领域参与到政府信息资源管理过程中。公众参与政府信息资源管理的案例也不断涌现。公众参与在政策制定、公众门户、电子论坛、网上民主、服务系统、政府网站、公众参与窗口都得到了广泛的体现。

4.2　研究存在的不足

在理论层面上，把政府信息资源与公共信息资源混为一谈，很少细致地区分出政府信息资源管理这个具体而重要的领域。已有的研究目前还停留在对多主体协作进行公共信息资源管理的重要性的讨论上，还没有深入下去，缺乏对协作模式、协作流程、协作机制、协作平台建设方面的系统研究。公共信息资源管理和政府信息资源管理本身还是一个发展中的课题，它们的概念、内涵、研究对象等至今还处于探索阶段，因此政府公共资源协作管理理论研究还有很长的路要走。

在政策层面，由于政府信息资源协作管理还处于研究的起步阶段，国家缺乏专门针对此领域的立法和政策。现有的法律和规范都是在把政府作为单一主体的传统的管理体制下设立的。

政府信息资源协作管理的实践应该说已经走在理论研究的前面，滞后的理论研究无法为其提供有效的指导，实践活动还处在“摸着石头过河”的自为状态，遇到不少困惑和难题。

参考文献：

[1]谢阳群信息资源管理．合肥：安徽大学出版社，1999：26

[2]李志敏浅析政府信息资源管理学理论，2010(9)：40－41

协作性公共管理篇7

我国公路建设中已经引入“特许经营”这一概念，并正在逐步建立健全公路特许经营制度。根据我国现状，笔者以为，构建这一制度最重要的一点就是要明确公路特许经营协议的性质，因为我国法律尚未就此问题做出任何规定。为准确清晰地界定我国公路特许经营协议的性质，笔者结合我国公路管理实际，围绕国外与国内公路特殊经营实践进行深入分析，力求得到一个科学、合理的结论。

国内外公路特许经营协议性质的界定

国外关于公路特许经营协议性质的界定一般有两种观点：以英，美等为代表的英美法系国家将公路特许经营协议纳入到“政府采购公共契约”制度安排中：以法国等为代表的大陆法系国家，则对公路特许经营协议实行“公务”和“公共工程特许”的行政合同制度。

我国对公路特许经营协议的性质在立法及理论上都没有明确的界定，实践中往往根据实际情况采取两种不同做法：将公路特许经营协议界定为民事合同，纳入到民法调整范围之内，或将公路特许经营协议界定为行政合同，纳入到行政法调整范围之内。

适用法系探讨

英美法系国家政府采购公共契约制度中，应用美国联邦采购规则(FederaIAcquIsItionRegulation．FAR)对公路特许经营协议进行调整。美国联邦采购规则所定义的“采购”是指“为联邦政府使用的目的，以预算拨款的经费由买卖或租赁合同，获得货物或服务(含建设合同)的行为。”根据上述定义，政府采购的一方当事人是政府机关，这从主体的角度决定了政府采购的公益性特点。同时，采购活动的资金主要来源于政府的预算拨款(即主要源于纳税人所缴纳的税款)，这从根本上决定了政府采购的公益性特点。

因该规则不属于国际公约中的内容，且我国已颁布关于政府采购的特别法，因此，假设我国公路特许经营协议采用英美法系关于公路特许经营协议性质界定的理论，则我国公路特许经营协议应适用《中华人民共和国政府采购法》进行界定。根据《中华人民共和国

政府采购法》第二条第二款明确规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的，或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

我国经营性公路之所以以特许的形式将公路收费权予以转让，是因为现阶段国家财政性资金不够充足，为能更好地发挥公路的外部效应，保证公共利益的需要，国家规定可以采取引入民间资本的方式投资公路建设。由此可知，首先，经营性公路的建设资金来源并非财政性资金；其次，经营性公路作为阶段性产物，其本质属性是准公共物品，而非依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物，工程和服务的行为，因此，经营性公路不符合政府采购的定义内容。

大陆法系将公路特许经营协议作为公共工程特许合同，因此，要对公共工程特许合同进行分析。依目前的通说，公共工程特许合同是指行政主体和受特许人之间所订立的合同，受特许人以自己的费用实施工程建设，工程完成后，受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得经营管理权，从公共建筑区的使用人方面收取费用作为报酬，或者自己免费使用。在这种方式下，行政主体无疑可以免除当初的建设投资。

我国合同法中虽没有关于公共工程特许合同的规定，但应该说该定义内容与目前我国实际中经常采纳的处理方式十分类似，因此，是否将公路特许经营协议划入行政合同制度，还应结合我国管理实际做进一步分析。

适用合同类型探讨

实践中，我国公路行业有些人士常将公路特许经营协议作为民事合同来处理，还有些人将其作为行政合同来对待。究竟适用于哪种合同，还得结合我国民事合同和行政合同的构成要件和法律特征进行具体分析。

就签订合同主体而言，签订公路特许经营协议的一方是国家交通主管部门，即行政主体；另一方则是公路经营企业。合同双方地位的平等与否，取决于双方权利义务是否相对平等。公路的公益性属性，决定了公路与商品的差异性，从而决定了国家交通主管部门在履行合同中，也要从履行管理职责的角度，通过行政权力去影响或调整经营性公路朝着利于公路事业发展。利于国家经济发展的方向发展，因此，签订公路特许经营协议的双方在法律地位上具有不平等性，这一特征与行政合同特征相符。

就签订合同的目的而言，公路特许经营协议的一方当事人，即国家交通主管部门签订合同的目的是为了更好地发挥公路的外部效用、充分履行主管国家交通行政管理的职责，保证使用者更充分地消费公共产品、享受公共服务。另一方当事人则是为了满足自身利益的需要，因此，从这一特征上讲，签订公路特许经营协议的双方与签订民事合同的双方具有差异性，而与签订行政合同的双方相同。

就生效方式而言，公路特许经营协议是在双方当事人意思表示一致的基础上生效的，任何一方当事人单方的意思表示都不能构成协议的生效要件。在这一特征上，民事合同和行政合同不具有差异性。因此，不能以这一特征界定公路特许经营协议属民事合同还是行政合同范畴。

就调整对象而言，签订公路特许经营协议的双方当事人之所以能够达成合意，前提是作为另一方当事人的公路经营企业，首先承认了行政机关在履行协议中保有某些特别权力，如监督甚至指挥合同的实际履行、可以单方面变更合同的内容、认定对方违法并予以制裁等，即公路特许经营协议签订是在承认“公益优先”为原则的基础上订立的。从这一特征上，公路特许经营协议与行政合同的特征要求相符。

就合同内容而言，因为签订公路特许经营协议的一方当事人为代表国家行使权力的行政机关，因此协议的设立、变更或消灭必然引起行政法上权利义务的发生、变更或消灭，签订公路特许经营协议所形成的是行政法律关系。从这一特征上，公路特许经营协议符合行政合同特征要求。

就行为性质而言，作为签订公路特许经营协议的一方当事人，国家交通主管部门在履行合同中，除以合同一方当事人身份享有合同规定的相关权利外，还同时兼有另一种身份，即主管国家交通行政管理工作的行政机关，因此，国家交通主管部门要以保护公共利益和国家利益为核心，充分行使公众让渡给国家的权力。也就使得在履行合同中，国家交通主管部门要在享有合同权利的同时，根据需要行使行政权力。从这一特征上，公路特许经营协议与行政合同的特征相同。

协作性公共管理篇8

关键词：志愿组织；公共参与；城市管理；政府公共政策；宁波城管义工协会

中图分类号：C93-05 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2014）01?0063?07

一、志愿组织参与城市管理的动因

（一） 政治动因

志愿组织的兴起对于现代国家的构建意义十分重大，以志愿组织为载体的第三部门不仅是对政府、市场的有力补充，同时也是独立于政府、市场的第三方力量，发挥着监督政府与市场的作用。美国学者萨拉蒙（Lester M. Salamon）用大量数字诠释了我们正处于一场全球性的“社团革命”之中，并且预言“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性”[1]（243）。在全球公共管理变革的浪潮下，面对日益多元的社会需求，政府越来越显得力不从心，不论是在政策制定还是政策执行层面均面临着前所未有的挑战，引入社会力量尤其是社会组织的力量成为一种务实而理性选择，改变公共治理中政府单打独斗的局面，形成多元治理的格局成为大势所趋。2005年10月，党的十六届五中全会提出：“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与社会管理格局。” 2012年12月，党的十报告明确指示要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会公报中更是指出要激活社会组织活力，创新社会治理体系。可见，志愿组织参与城市管理不仅是现代民主政治发展的现实需要，也是现代复杂社会治理的迫切需求。

（二） 经济动因

改革开放以来，中国社会组织获得了长足的发展与进步，据民政部民间组织管理局的统计结果显示：截止2011年底，全国登记社会组织一共有45万7千个，社会团体是25万3千个，民办非企业单位是25万2千个，基金会有2510个；2010年全国社会组织实现固定资产总值已经达到1089亿，收入达到1247亿，增长值为531亿元，兼职工作人员大概有500万规模[2]。可见，中国志愿组织已经具备相当的规模和数量，形形的志愿组织广泛地活跃于教育、科技、文化、环保、扶贫开发、医疗卫生、社区服务等各个领域，在解决社会问题上发挥了独特的优势。但同时，中国志愿组织在发展过程中仍然普遍面临一个共同的限制性因素――资金短缺。据2011年宁波市民政局在全市范围内的调查统计结果显示，2/3以上的志愿组织均面临着不同程度的资金短缺问题。资金短缺问题已经严重制约和影响到志愿组织功能活动的开展。在推进政府职能转变的宏观背景下，通过承接政府公共服务，从公共财政体系中获取资源已经成为志愿组织发展的必然选择。事实上，在欧美发达国家，政府购买NGO服务的比例非常高，最高可以达到80%～90%，在美国，比例差不多达到90%[3]。因此，为摆脱资金困局，志愿组织理应积极参与公共事务，通过承接政府服务项目获取资金支持理应成为志愿组织发展的重要路径。2004年以来，宁波海曙区政府探索形成“政府扶持、社会组织运作、社会参与”的养老模式，最大限度地整合和利用社会资源，实现了“老人得实惠、政府降成本、社会广参与”的目标[4]。可以预见，这种运作方式在政府管理实践中将会更为普遍和流行。

（三） 社会动因

志愿组织的勃兴不仅是公民社会日益发展和成熟的表现，也是公民意识觉醒的产物。作为一种来自公民社会的力量，志愿组织在促进公民社会治理过程中发挥着不可或缺的作用，既代表着本群体利益进行民主参与、实现群体利益，也代表其整体利益对其成员的特殊利益进行横向的对话与协调，以实现互相理解和信任，从而形成一种自主协调、自我管理、自我服务、自我发展的民间秩序[5]。随着志愿组织的蓬勃发展，其自我意识日益觉醒，自主性不断提高，参与社会管理和公共事务管理的需要和动机也因此日渐强烈；同时，中国社会变迁后出现的种种问题和矛盾客观上也需要志愿组织参与其中，发挥其拾遗补漏的功能以矫正经济社会发展中出现的问题，弥补政府和市场的失灵。志愿组织的社会属性决定了其参与社会管理的正当性和必然性，这是志愿组织社会权力（social power）的表现，从实践来看，志愿组织不仅有能力参与社会管理，也有责任参与社会公共事务。英国学者格里・斯托克提出的社会治理理论认为社会组织应当参与社会管理，该理论包含五个基本观点：①治理指出自政府但又不限于政府一套社会公共机构和行为者。政府不是惟一的权力主体，各种公共的和私人的机构也是一定层面上社会事务的权力主体。②由于权力主体的多元，各种非政府组织越来越多地承担起管理公共事务的责任。③涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。④治理指行为者的自主自治。⑤办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此[6]（32）。由是观之，社会动因亦是推动志愿组织参与城市管理的重要动力，我国志愿组织参与公共事务管理已经由传统的被动式、分散化和偶发式向主动式、组织化和常态化的方式转变，民间力量的崛起已是势不可挡。

二、志愿组织参与城市管理的模式与成效――以宁波城管义工协会为个案的分析

宁波城市管理义务工作者协会成立于2008年9月，是由社会个人和单位自愿参加联合组建的，关心参与城市管理工作的全市性组织，属于典型的非营利性社会团体。该协会自成立以来，始终坚持服务大局、服务社会、服务群众的工作方针，在探索中谋发展，在创新中求突破，大力加强协会各项建设，从政府关注出发，明确工作重点和服务内容，成功打造了“城管义工文明行”服务品牌。截止2012年10月，该协会已累计动员了近30万人次的义工，在文明行为宣传、流动摊贩劝导、道路绿化维护、公交站点服务等不同领域提供了义务服务超过60万小时的义务服务，在宣传服务管理、推动文明创建、传播义工理念方面发挥了积极作用，堪称是志愿组织参与城市管理（社会管理）的一个典范，在宁波市、浙江省乃至全国范围内均产生了较大的社会影响。

（一） 基本作法

1. 领导架构

该协会在组织架构上采取社团组织、协会管理的方式。由宁波市城管局组织牵头成立的，协会会长由宁波市城管局副局长担任，副会长由相关区县城管局长担任，正副秘书长则分别由市城管局牵头处室负责人和相关区县城管局副局长担任。同时，为了提高协会的知名度和组织状况，宁波市城管局又邀请原宁波市人大常委会副主任、市城管局长等知名人士担任名誉会长，为宁波市城市管理义务工作者协会开展具体工作提供帮助和指导。领导机构的组成见图1所示。

2. 组织网络和岗位设置

在组织网络上，宁波城市管理义务工作者协会在全市各区设办事处15个，街道设服务点69个，社区设联络站379个，形成独特的四级组织网络，借助四级组织网络推动城管义工协会工作的开展。同时，结合城管工作的特性以及民众的需要，将城管义工队伍分成以下六个岗位：即城管知识宣传员、行政执法协助员、环境卫生监督员、文明意识倡导员、公共设施维护员以及园艺、水、气服务员。城管知识宣传员主要负责社区城市管理知识的宣传引导；行政执法协助员主要配合城管执法；环境卫生监督员参与城市市容的整治；公共设施维护员主要负责向市民倡导文明行为；园艺、水、气服务员则负责为社区家庭提供具体家庭服务。

3. 会员管理方式

该协会根据其章程建立了《宁波市城市管理义务工作者协会内部管理制度》，针对协会会员权利义务、会员（服务）证管理、会员纪律等进行了详细的规定，以促进会员管理的规范化。

（1） 会员据规定拥有选举权、被选举权和表决权，可参加协会开展的活动，并且可要求获得义工服务期间相应的条件和必要的保障，也能够监督协会工作并提出意见建议，拥有协会提供服务的优先权，同时入会自愿，退会自由；在义务方面，会员除了在协会章程指导下执行协会的决议，维护协会的合法权益之外，还需向协会反映社情民意，提供涉及城管工作的有关信息资料和情况，同时在完成协会委托或交办的工作时宣传本会宗旨，维护本会声誉，以实际行动扩大本会的社会影响。

（2） 个人成员在通过申请并成功参加过第一次活动之后，协会将会发放个人会员证。会员证的内容主要包括会员培训登记表、会员服务登记表等，协会将会在会员证上记录会员的服务时数和服务内容，并在此基础上结合其综合服务时数和服务质量等情况评选宁波市城市义务工作者协会的“城管义工之星”，例如累计工时至30小时即可成为一星级城管义工，累计工时超过300小时即可成为名誉城管义工，协会根据星级对会员进行表彰嘉奖。

（3） 协会有自我约束的组织纪律，要求会员不得向服务对象收取报酬和接受服务对象馈赠，注重自己的言行并积极维护协会形象：同时，规定会员在无故连续两年不参加活动的，视为自动退会；若有违法和严重违反协会规定的章程的行为的，由理事会或常务理事会决定，予以除名；会员退会应书面通知本会，并交回义工会员证。

4. 财务管理

协会的财务管理主要包括收入和支出，收入的来源主要通过政府扶持；社会捐赠以及其他合法收入。支出细则主要有：

（1） 协会经费的具体分配规定：必须按协会章程规定的业务活动和与协会宗旨相符的事业（包括聘请人员经费开支）有关；必须执行国家规定的财务管理制度，接受会员代表大会和财政部门的监督。

（2） 经费支出的预算管理：秘书处每半年向协会常务理事会提交经费支出预算计划，经研究决定后按计划执行。日常支出由秘书长审批。计划外的临时经费支出，单笔金额超过2000元以上的由会长和秘书长共同审批。

（3） 经费收入票据管理：协会任何收入均应使用社会团体的专用票据。

（二） 成效

1. 网络体系日益健全，形成纵向四级网络体系

该协会自2008年9月成立之初，就策划形成宁波市协会总部、县（市）区办事处、街道服务店和社区联络站四级网络体系，目前，该协会已在全市六区、东钱湖旅游度假区、宁波国家高新区和慈溪市建立办事处11个，街道服务点37个、社区联络站262个，服务点、联络站分别覆盖中心城区81.6%的街道、75.2%的社区，逐步形成政府主导、群众参与、互动互惠、共建共享的城市管理格局。网络体系的不断完善给予了协会整个运作上的最大支持，使得整个运营过程有条不紊，总部运筹帷幄，分部职责分工明确，分头活动的同时又有强大的核心凝聚力。

2. 宣传手段推陈出新，城管义工品牌效应日益凸显

该协会一直与《宁波日报》、中国宁波网等传媒保持密切合作，定期在重要版面刊登“城管义工在行动”和“寻找宁波最热心的城管义工”专栏，通过网络传媒对义工活动进行实时报道推广义工品牌，既提高了公众的知晓度，也扩大了品牌影响力；该协会同时还以“宁波城管义工网”为综合信息支撑平台，充分发挥网络论坛和义工博客的作用，促进服务信息资源整合与共享；另外，协会以“城管简报”为载体，不定期地“城管义工专刊”，并在《宁波城管》杂志中设义工专栏，以宁波城管为个体单位增强协会宣传度；最后，协会还为义工添置义工工作服、义工徽章等形象设备，旨在通过宣传物品的制作，进一步传播城管义工精神，让更多的社会公众了解城管、关注城管、参与城管。

3. 义工活动丰富多彩，城管义工活动走向常态化

该协会各个办事处根据自身特点，不断开展活动，例如海曙办事处组织流动摊贩义工，开展回馈服务便民服务活动；鄞州办事处针对区域特点，组织大学生义工参加植树活动；慈溪办事处义工走进中心广场，开展文明行为劝导活动。截止2012年底，各级组织开展义工活动达千余次，基本做到了系列性活动“不间断”、经常性活动“不断线”，经常性活动的开展，丰富了义工服务的内涵，拓宽了义工服务的领域，进一步增强了协会组织活力，推动了城管义工活动的常态化。

该协会成立一年之后就因为其社会影响力而被授予了“宁波市第二批最具影响力文明服务品牌”，并获得了“2008年度宣传思想文化工作创新奖（文明建设类）”的荣誉，2011年又被授予“宁波市优秀志愿服务组织奖”以及“宁波市5A级社会团体”的等荣誉称号。此外，该协会因为在探索公众参与城市管理（社会管理）中所取得的良好口碑和社会影响获得了宁波市领导的肯定和批示，在全市乃至浙江省范围内产生了较大的示范效应。随着宁波市城管义工协会组织活动的持续开展，该协会的社会影响力与日俱增，协会会员的规模呈现出不断增长，协会成员的行业分布也愈来愈广。

（三） 存在的问题

1. 公众公共参与意识仍显薄弱，动员式参与的方式比较普遍

从现实情况来看，我国公民的主体意识、参与意识、权利意识、责任意识的缺乏和淡薄，公民对于自身是参与的“主体”没有概念和理解，导致了自身没有“参与”的渴望，同时他们也根本没有意识到参与社会管理不仅是自身的一种“权利”，更是民主政治对公民的一种“责任”要求。公共参与中的被动式参与现象还是广为存在，公众的主动式、组织化的参与程度总体上还是偏低。从宁波城市义务工作者协会的运作情况来看，其组织规模日益壮大，2012年底其会员已经达到39000多人，行业分布上也是比较广泛的，包括公务员、退休工人、下岗职工、在校大学生、公司白领等，但是需要指出的一个事实是不少义工志愿者的参与事实上带有一定的被动性，问卷调查显示43.5%的义工成员认为自己是在政治动员情况下被动式的参与了义工协会，这在一定程度上反映出公众公共参意识并不是很强，公众参与意愿无疑有待于提高。

2. 公共参与的法律依据不明确，公共参与的制度化程度比较低

城市管理是城市政府的重要职能，城市管理的水平直接关系到社会公众的日常生活和切身利益。城市管理水平的高低固然受制于政府能力的影响，但是公众参与城市管理的程度同样影响和制约着城市管理水平的高低，因为公众不仅是城市管理的客体，同时也是城市管理的主体。离开公众的有效参与，城市管理工作将失去目标和动力，城市管理的效果将无从得到保证，为此必须切实保障公众参与城市管理的权利。从现行城市管理的相关法规来看，无论是法律的规定、公布还是法律的审批、诉讼和实施均没有关于公民参与的具体内容规定。目前，宁波市城市管理行政执法工作的主要依据是《行政处罚法》《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》《宁波市城市管理行政执法扣押（暂扣）和罚没物品处置管理办法》等，这些法规内容只是涉及行政管理工作中执法人员的具体操作过程，并没有关于公民参与的具体规定，宁波市城市管理义工协会的成立和运作也仅仅是依据协会自身制定的《宁波市城市管理义务工作者协会章程》《宁波市城市管理义务工作者协会内部管理制度》和《宁波市城管义工组织管理标准》，以上规章只是社会团体针对协会内部人员制定的规章制度，并不具备广泛的适用性和普适性，更谈不上法律依据。显然，这种制度安排和法律环境决定了志愿者参与城市管理的制度化程度是比较低的。

3. 志愿组织培训机制不健全，义工协会的内部建设有待加强

从宁波城管义工协会发展的情况来看，其内部建设总体比较薄弱的，尤其是在义工的选拔、管理、培训等方面有待加强。具体而言：一是缺少严格的选拔程序和机制。该协会要求中，只需符合协会条例的相关要求，公众即可根据具体程序提交申请表格，随后协会通过电话进行咨询，简单流程之后就可以成为该协会的一员，而对于成员是否对组织有高度认同，是否有业务能力，基本不作考察。这种会员选拔机制的优势是能够最大程度的吸引公众的参与，激发公众公共参与的热情，但是带来的结果是义工成员素质参差不齐，工作效果差强人意。二是针对义工的培训机制不到位。志愿者培训在宁波城管义工协会日常管理中没有得到足够的重视，既缺乏有针对性的培训内容，也缺乏长期的、科学的培训计划，结果导致志愿者的素质和技能无法完全满足义工活动开展的需求，致使义工活动服务质量难以达到预期目标。目前，该协会的培训主要包括总部以及各办事处，总部的培训主要针对各区的义工骨干或者队长，培训方式主要通过讲座。一般来说，义工协会总部不干预办事处的培训，因此各办事处自己开展培训活动，结果导致培训活动呈现零星化、碎片化、分散化和短期化特征，缺乏规范化的志愿者培训程序。当然，造成此种情况的原因之一是协会资金的短缺，但深层次的原因是管理者对培训机制的重要性认识不到位。

4. 志愿组织面临着资金困局，义工协会的行政化色彩比较浓厚

资金问题是公众参与中的资金支持是社会组织正常运行和发展的基础，也是困扰和影响社会组织生存的首要问题。从宁波城管义工协会来看，随着协会规模的扩展，各项活动经费持续增长，协会经费日益紧张，已是捉襟见肘。目前，该协会的资金筹措渠道主要为政府扶持、社会捐赠、其他合法收入等，实际上真正的资金来源主要还是依靠政府每年固定的行政拨款，社会捐赠以及其他收入所占的份额是微乎其微的，2012年该协会运作资金的82%来自政府，仅有18%的资金来自社会公众和企业的支持，说明义工协会的日常运作主要依赖于政府，缺乏足够的社会支持，这种情形严重影响和限制了该协会功能活动的进一步拓展。目前，我国大部分具有社会管理职能的社会组织都是政府主导的，具有半官方的性质[7]，组织活动的开展缺乏充足、稳定的资金来源，结果导致公众参与城市管理活动的广泛性和代表性不足，一些公众关心和亟待解决的公共项目无法及时的提上日程，严重影响和制约了志愿组织公益性的发挥；另一方面，当政府资金成为社会组织经费来源的主要渠道时，社会组织对政府的依赖性就会随之增强，往往会促使社会组织不断改变和调整自己的目标策略或形态以迎合政府的偏好，从而达到获取政府资金的目的，结果使得社会组织的功能出现异化，导致义工协会的行政化色彩日益浓厚，组织活动的开展严重受到政府官员的影响，组织的独立性被严重削弱。

三、推进志愿组织参与城市管理的政策建议

结合宁波城管义工协会的发展实践可以看出：作为一种新生的社会力量，志愿组织因其公益性、草根性、灵活性等特征在参与城市管理、推动社会管理创新中发挥了独到的优势，成为社会管理和社会建设中一支不可或缺的力量。但是，审视其暴露出来的缺陷和问题，笔者认为志愿组织无论是在内部建设和管理上，还是在外部政策环境方面均面临着限制和挑战，在“强政府、弱社会”的现实格局下，政府必须采取有针对性的政策举措以督促志愿组织增强和提升内部管理能力，同时注重优化志愿组织发展的外部环境，推动志愿组织快速、健康和有序的成长，以期实现在城市管理过程中发挥出更好、更大的效用。

（一） 不断强化志愿者的权利意识，激发志愿者参与城市管理的积极性

志愿者是志愿组织的细胞，推进志愿组织参与城市管理的首要关键在于强化志愿者的权利意识，通过强化志愿者的权利意识以切实提高志愿者参与城市管理的积极性。尽管2012年宁波城管义工协会会员的规模已经达到39 000多人，但调查结果却显示相当一部分会员存在被动式和动员式参与的情况，其公共参与的意愿和权利意识并非如想象中那么强烈。由此可见，那些非会员群体的权利意识就更是可见一斑了。为此，应该不断志愿者的权利意识，激发志愿者参与城市管理的积极性，建议从学校、社区、政府等方面入手，开展教育和宣传工作：①作为志愿者的堡垒之一，学校应该广泛开展民主宣传教育，除了通过课堂、讲座、报刊等宣传形式，还可以根据学生的特性，积极开展实践性的教育宣传活动，明确志愿者参与公共事务和社会管理的权利；②注重鼓励社区居民参与社区公共事务与社区管理，在社区管理中彰显社区居民的自主意识和主人翁精神。同时，在社区居民中广泛宣扬志愿精神，强调自我价值与社会价值的全面实现，让社区居民参与到城市管理中来，以营造“城市是我家，建设靠大家”的格局[8]；③政府要切实加强法制宣传，让公民“知法、懂法、守法、用法”，增强公众对城市管理的关注程度，培养公民的公共责任感。此外，还应该积极告知和宣传公民参与公共事务的具体方式，诸如座谈会、调查研究、列席和旁听、书面征求意见，公众讨论、专家咨询、论证等，让公众知晓和掌握公共参与的方式、方法。

（二） 高度重视公共参与渠道的建设，提升志愿者公共参与的制度化水平

美国政治学家塞缪尔・亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中构建了一个社会变迁和政治动乱之间的关系模型，认为一个国家是否会发生动乱或革命关键取决于社会变迁制度化的程度，制度化程度越高，发生动乱或革命的可能性就越低，反之，发生动乱或革命的可能性就越高。正是由于美国发达的、高度多元化的中层组织造成了利益和认同的多样性，从而消除了革命发生的可能性，促进了政治稳定[9]。当前，中国正处在一个剧烈的社会变动时期，这种变迁引发了剧烈的社会变动并造就了形形的矛盾和冲突，建设和谐社会的根本出路在于如何设计一套行之有效的制度安排以弥合冲突、缓解矛盾，进而把冲突和矛盾控制在制度化的范围内。为此，必须切实拓宽公众参与公共生活与公共事务的渠道，只有借助良好畅通的公共参与渠道，公共参与才能变得顺畅而有效。2012年中国社会科学院《中国公众参与调查报告》显示：虽然中国公众参与的制度渠道在不断拓宽，公众参与的热情也在不断高涨，但是总体而言，人们参与公共活动的绝对比例仍然不高。在“单位的公益活动”“社区文体活动”“社区志愿者活动”“民间组织的活动”“业主委员会活动”五种途径中，居然有高达46%的公众没有参与上述五种途径之中的任何一种，41%的公众偶尔会参与某种或某些途径。只有13%的公众会经常参与某种或某些途径[10]。可见，中国公共参与的结果并不理想，公共参与的制度化有待提高。为此，必须创新公共参与机制，将公共参与纳入常态化和制度化的渠道，通过鼓励多元利益群体的公共参与，促进社会利益的动态平衡和社会资源的公平分配，在不断的变革发展中实现动态的社会稳定与和谐。

（三） 健全和创新志愿组织的培训机制，切实增强志愿者公共参与的能力

志愿者的素质及其参与能力的高低直接关系到志愿组织的整体能力。鉴于宁波城管义工协会成员素质参差不齐的现状及其培训机制存在的缺陷与不足，加大志愿者的培训力度、丰富志愿者培训的内容、创新志愿者培训的方式、健全志愿组织的培训机制势在必行。只有通过科学化、系统化的培训才能全面提升志愿者的素质与能力，保证志愿者公共参与的质量与效果。具体说来，应做如下努力：①建立专门的培训机构或培训人员，建立合理的培训机制。主要包括专门的培训地址、合适的培训人员、合理的培训方式、定期的讲座、交流活动等，还应该在财务中划拨一定的资金和资源支持此类的基础性培训工作。②实现分类培训。需要根据不同的情况进行分类培训，可以根据培训性质、培训内容、培训要求、培训对象的不同采取不同的培训方式，在培训方式上可以实现多样化，如以老带新、参与式培训、活动式培训等[11]（178）。③除了工作技能培训和岗位培训外，志愿组织的培训还应突出责任感、道德感和对社会使命感的教育与训练，倡导公益、奉献、爱心服务精神，着力于提高志愿者们的思想素质和政治觉悟，增强志愿者对组织的忠诚度，激发志愿者的工作积极性，热情而持续地投身于社会公益事业中[12]。

协作性公共管理篇9

关键词：整体性治理 整体政府 模式 理论

一、整体性治理的背景与概念

1.相关背景

（1）公共治理下的社会环境背景：风险社会与棘手难题

风险社会与棘手难题长期的相互作用力，是迫使整体性治理出现的内在要素。曾令发（2010）介绍了整体型治理理论产生的相关背景，对风险社会与棘手难题的概念及其内在联系做出了深刻的剖析。20世纪80年代以来，风险已经成为西方社会的一个主流话语。无论是切尔诺贝利核电站爆炸、疯牛病、禽流感、SARS等病毒的侵扰，还是地震、台风、泥石流、海啸，风险不可避免地成为人们生活的一部分。公共治理下的风险社会是全球化的产物，全球化使得风险脱离了时间和空间的束缚，造就了世界风险社会。可以说风险社会的到来意味着技术―工具理性乌托邦的轰然坍塌，意味着现代民主政治元话语的失语，意味着必须在反思现代性的语境中重构社会治理模式。然而伴随着风险社会的来临，大大加剧了公共治理所面临的“棘手难题”（wicked problem）的突出性。所谓棘手难题是指“那些跨越部门之间界限并且只是通过单个的机构难以解决的问题”。这些问题包括如、犯罪、大众心理健康、教育、贫穷、社会排斥、环境等问题。风险社会在一定意义上加速了棘手难题的再生产，而棘手难题的不断催化同时也加重了社会的危机性与风险性。在风险社会和棘手难题的共同作用下，要求公共治理必须摆脱现有的思维模式，而传统官僚体制、市场化模式，甚至网络化的治理结构又不可避免地让公共治理步入到碎片化的困境，整体性治理的出现就是为了解决公共治理过程中的碎片化难题。

（2）整体性治理的兴起

“正如20世纪末新公共管理和“再造政府”所带来的变革一样，整体性治理是21世纪政府改革最鲜明的特征，对它的探索现在可能已准备就绪。”整体性治理依托于一定的时代背景应运而生，是继传统官僚制和新公共管理之后的公共管理新范式，旨在进一步运用现代信息技术来提升公共治理效率。

20世纪90年代末的英国，由于保守党长期执行新公共管理政策，导致政府公共服务日趋碎片化、政府组织功能逐渐单一化，政府在实现国家公共治理中亟需一种能够解决现实问题的新的治理模式。希克斯（2002）指出，“整体性治理机构组织问通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”其后，英国学者帕特里克登力维通过对美国、英国、加拿大等一些发达国家作出实证研究，认为新公共管理由于部门组织功能上的不协调，在客观上已经造成了现实政府组织的“碎片化”。登力维进一步提出新公共管理的必将“寿终正寝”的观点。

波利特认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体问的团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务”。但这整体性治理理论的实现还应依赖于信息技术的发展作为其组织载体。竺乾威教授（2008）指出，“在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。”他认为，要实现整体性治理的有效性，达到公共治理的全面协调和整合，必须依托在相对成熟的信息技术背景下。胡佳（2010）通过对整体性治理背景、历史原因、现状条件的总结，并从公共事务的复杂化、数字时代的来临、第三条道路的理论引导、对新公共管理的反思和修正四个角度进行分析，阐述了整体性治理道路兴起的必然。其中，数字时代的来临指出了在信息技术和网络应用下，政府的组织运作方式发生了巨大的革新、组织决策更加科学化、组织行为效率大为提升。所以，伴随着信息技术的发展与数字化时代的来临，公共管理的整体性治理范式已日益凸显。

2.整体性治理的相关概念

整体性治理的概念最早由希克斯提出。希克斯的整体性治理理论是新涂尔干理论和组织社会学中有关组织协调思想的有机结合，认为所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。曾令发（2008）认为，作为“整体性政府”的治理方式，整体性治理是指在管理理念上强调中央地方结合以及公私合伙，以整体性组织形式，重点在于解决人们生活问题，采取网络式结构，在具体的管理中注重授权于结果，从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。他还从整体性治理的工具理性逻辑与价值理性逻辑两个维度进一步阐述了支持整体性治理运转、发展的行动力。胡象明、唐波勇（2010）指出科层组织、市场组织在公共治理结构上的不足，整合希克斯提出的协调的思想，提出整体性治理的治理结构

网络状结构。他认为，“从协调的角度看，整体性治理的治理结构即不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制，也不可能是合同制和契约关系的市场组织，整体性治理与网络状结构是耦合的。通过网络状结构的整合和优化，整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”翁士洪（2010）通过分析整合希克斯的整体性治理理论，抓住了整体性治理的要处，提出了它的五个核心特征，即：治理目标是取得公共利益和责任；着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作；强调官僚制组织结构基础；反映了信息时代的最新现实背景；重视整合、协作与整体运作。曾凡军（2013）从剖析中国长期所实行的压力型治理体制出发，结合当代整体性治理整、协调的理念，进一步提出整体性治理图式是较为优越的替代图式，解答了整体性治理的必然性与前瞻性。

二、国内外学者对整体性治理理论的研究

整体性治理自20世纪70、80年代提出以来，就有很多学者从不同的方面人手对其进行了阐释，西方对整体性的研究比较成熟，我国对其的研究目前还处于初级阶段。

国外学者对整体性治理的研究。Tom Ling（2002）从实用的类型学出发，将整体性治理的实践分为“内、外、上、下”四个维度。“内”指组织内部的合作，即新的组织结构形式；“外”指跨组织部门的新工作方式；“上”指对上承担责任，组织目标自上而下设定，即新的责任和激励机制；“下”指新的服务供给流程。

波利特（2003）认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，包括四个方面的目标，即消除政策间的矛盾与紧张以增加政策的效力；通过减少重复以更好的利用稀缺资源；增进某一政策领域中不同利益主体的协作；为公众提供更多的无缝隙服务。波利特认为整体性治理包括决策与执行两个方面的整体性体现，还包括横向和纵向两个维度的协调和合作，其改革对象可以是整个地方政府也可以是一个政府部门，甚至是一个具体的项目小组。

我国台湾地区较大陆更早开展了整体性治理的研究，主要从理论探讨和实践运用两个方面展开。

台湾大学政治学系彭锦鹏认为“整体性治理理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论”，是继传统官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理论典型范式，并构建实现整体性治理的三项制度化策略：运用资讯科技而形成的线上治理模式是基础、整合型政府组织是组织基础、主动型文官体系是人员基础。

台湾中央大学通识教育中心的韩保中（2009）从理论面详细探讨了整体性治理理论的发展历程、组织协调论题、新涂尔干学说的意义和启发等，深入阐述了整体性冶理的理论的价值所在。他认为整体性治理强调政府组织的整合关系，援用新涂尔干理论及社会学的分析框架，而碎片化政府、棘手问题与协调m+概念是理解整体性治理的重要基础。韩保中还指出新涂尔干理论阐释了协调论题的组织社会学基础，其主张面对多元与复杂的组织关系，依据化异与求同两原则，有容忍性制、分、互赖与妥协四种基本协调之法及解决之道，这体现协调工作必须采取多样的方式。

我国大陆对整体性治理的研究起步于2002年，陈挣是国内最早介绍整体性治理理论的学者，他介绍了英国的行政改革由“竞争政府”转向“合作政府”的发展轨迹以及朝“整体政府迈进的方向”。

三、整体性治理在中国的适用性

希克斯（2002）指出整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体现于不同层级或同一层级内部，不同职能间，政府、私人部门与非政府间等三个维度中。基于目的和手段两个维度，他将每个维度分为相互冲突、相互一致、相互增强三个层次，形成碎片化政府、贵族式政府、渐进式政府、整体性政府、协同型政府五种政府管理形态。

随着我整体性治理的理念不断渗透到政府治理的实践中，政府间的整体性运作模式逐渐形成，整体政府成为了“当代政府改革的重要趋势”，也成为政府整体性治理的重要表现形式。

1.整体政府的内涵

牛津大学教授、英国科学院院士Bog-danor（2005），在《整体政府》一书中写到，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体政府主要借鉴社会科学的理论而非经济学的理论。Christoppher Pollit在综合大量文献的基础上揭露了整体政府的深刻内涵：整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府改革模式，它包括四个方面内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。Tom Christensen Per L greid.NPM and Beyond则认为整体政府的概念并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念（umbrella term），是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施。

2.整体政府的理论创新

希克斯（2002）对于整体政府理论的研究贡献，他提出了整体政府理论核心的九大基本职能：部门间主义、跨功能合作、以网络为中心的协调机制、中央集权化及增设机构扩展其职责、限制机构转嫁成本的能力、协同服务生产方式、个案管理者、信息管理与跨组织边界整合、整体预算与采购。Tom Christensen（2001）等从结构、文化和迷思三个角度对整体政府进行阐释。从结构的角度，整体政府被看作是有意识的组织设计或结构重构，目标是促进各政府组织更好地团结协作。从文化和制度视角来看，组织的演进过程是对内对外压力的双向适应过程，形成独特的、制度化的或非正式的规范和价值。从迷思的角度，从迷思、象征、时尚等方面来看待改革及其主要概念。

整体政府作为整体性治理的典范，在实现跨部门合作，防止行政碎片化的等方面有重要意义，但是，作为一种还在发展的政府行政改革模式，其在实践运行机制方面，还有待于进一步的完善。

3.整体政府与其他的行政模式的比较

（1）整体政府与传统官僚制、传统公共行政及新公共服务的比较

韩兆柱、杨洋（2012）在其论文《新公共管理、无缝隙性政府和整体性治理的范式比较》中，指出了三者的相同点有都是对于理论的批判、都是关于组织结构的整合和协调、都是关于顾客至上和公民地位的核心理念。不同点有三种范式的理论依据不同、三种范式受到的批判不同。赵石强采用比较研究的方法具体探讨无缝隙政府理论和整体政府理论之间的异同。赵石强（2011）在论文《西方整体政府理论与无缝隙政府理论之比较》中，指出两者都强调对政府功能的整合，都以顾客或公民为导向，都依赖于现代信息通讯技术：但两者属于不同的理论范式，以不同行政文化为支撑，且对政府整合的角度和出发点不同。

曾凡军、韦彬（2010）在论文《后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理》中，从核心理论、理论基础、价值取向等方面指出整体性治理、传统官僚体制、新公共管理和新公共服务之间的区别，如表1：

台湾的学者彭锦鹏（2004）在《全观型治理：理论与制度化策略》中，从管理理念、运作原则、组织形态等方面，对整体性治理与传统官僚制和新公共管理进行归纳性比较，如表2：

（2）整体政府与大部门制的比较

王佃利、吕俊平（2010）在《整体性政府与大部门体制：行政改革的理论辨析》一文中，关注整体性政府于大部门体制的共性的同时提出：整体性政府意味着对层次鲜明、专业分工的官僚体制结构的冲击，而大部门体制则在一定程度上是对专业化管理与职能分工的延续和重新调整。傅雨飞（2013）在《整体政府实践与大部门制改革：契合及差异的比较》中，从革背景与动因的比较方面指出，大部门制在调整政府架构和职能变革方面是根本性的，而整体政府改革是修补性的；大部门制改革相对于经济体制变化是适应性改革，而整体政府改革是相对于新公共管理运动所造成弊端的一种反思性改革；大部门制改革是针对计划经济环境下所造成的部门过多、职能交叉、权责脱节、推诿扯皮、政出多门来进行的，而整体政府改革是针对新公共管理运动所造成的部门之间的协调机制弱化、碎片化的公共服务所进行的。两者在实现整合政府职能、实现政府内部更加协调、提高政府绩效等方面的目标的路径有很大不同：大部门制主要是通过机构整合组建新的大部门来实现，整体政府主要是通过建立相关协调机制来实现。在政府职能部门组织边界的处理方面，大部门制改革是打破原有的组织边界重新进行整合，而整体政府虽然也关注政府部门的整合，但并不强调打破政府部门原有的组织边界实现实质合并。在协调机制的建立方面，大部门制改革的重点是在大部门制内部进行协调机制建设，以满足新建大部门内部的平稳运转，而整体政府改革中建立协调机制的重点是在政府部门间或政府部门政府部门之间进行建设。整体政府以任务为导向，大部门制以职能为导向。在组织模式内的信息传递上，大部门制是依靠传统路径，整体政府则是网状路径。在传递方向上，大部门制以纵向的上下传递模式为主，是收敛性的传递；而整体政府以全方位的传递模式为主，是发散性的传递。在信息传递的范围方面，大部门制以政府内部的信息传递为主，整体政府则以在小伙伴关系范围内的信息传递为主。

四、整体性治理的发展前景

曾维和（2012）认为整体政府应从以下两个层面发展。1.整体治理：整体政府宏观层面的治理整合。希克斯指出，整体治理的挑战就是如何在政策、规制、服务供给和监督等层面上取得一致。层级、功能和部门的三个维度的整体性运作是迈向整体治理的关键。2.网络管理：整体政府微观层面的管理协作。网络管理是整体性治理在管理实践和操作层面的具体化，是组织间关系理论在公共管理领域微观层面的跨部门协同。通过网络管理所形成的网络化治理成为一种“公共部门管理的新形态”。

韩兆柱和杨洋（2013）认为数字时代的到来和电子化政府的成熟使政府管理对部门整合、功能协调的需求与日俱增，这为整体性治理提供了技术条件。在各国的经济差距在不断缩小的情况下，竞争的关键在于公共管理的有效性和公共服务的完善性，整体性治理达到价值和工具的二元理性要求，是完善公共服务的重要措施。纵观公共管理改革的发展历程，整体性治理理论符合“钟摆理论”，是对新公共管理的对立性回应，为公共管理方法论的改进提供了新方向，将不断探索出更好、更快、更低成本的公共服务方法。

协作性公共管理篇10

【关键词】 公民社会；社会基础；善治

十报告肯定了我国在各方面取得的发展，对政府提高治理水平提出了要求。在社会转型关键时期，诸多问题的出现对政府进行社会治理提出了挑战，对于问题的处理体现着政府的治理能力。新时期，政府就要转变观念，构建公民社会实现善治。

一、契合性：善治与公民社会的内在联系

善治是政府通过转变职能、健全法制等手段，以实现政府和公民共同对社会公共事务进行协作管理的过程。善治有以下基本要素：一是合法性，即社会治理以及政治管理被人们认可接受的状态；二是透明性，即政治管理信息的公_性；三是责任性，即每个岗位职责的相关责任；四是法治性，即所有的行政活动必须基于法律；五是回应性，即行政人员必须对于公众诉求有所回应；六是有效性，即管理效率。

善治与公民社会的契合性主要表现在以下几个方面：

一是法治性，指在政府公共管理过程中具有法律制度的保障，体现了政府合法性，这是政府实现善治的前提。公民社会是一个法治社会，在其政治、经济等各领域都体现了深刻的法理性；二是服务性，指治理主体为公众提供优质的产品与服务，是善治对治理主体的最为基本的诉求，公民社会相比政府做的更具有针对性与专业性；三是民主性，指治理主体通过平等、民主的参与形式参与公共事务，实现对公共事务的共同管理。四是协作性，指民主性的延伸，是指政府与其他治理主体合作处理社会公共事务。协作性是在民主参与的基础上，要求各个主体之间能够形成协作关系，以实现公共利益最大化的过程。公民社会的目的是维护自身利益，重视公民自我管理、社会自治，因此具有更大的自和独立性。

二、功能性：公民社会在实现政府善治中的独特作用

公民社会发展不成熟完善，就不能够实现政府的良好治理。良好的公民社会发展体现了民主政治发展，权力向社会的回归以及政府合法性的提升。

1、公民社会可以提升政府的合法性

政府合法性是指政府在进行社会治理过程中得到广大人民群众认可与支持的基础。公民社会的发展可以进一步提升政府合法性，主要表现在以下几个方面：

第一，公民社会通过协调政府来参与公共事务的处理，处理的效果及时性能够提升政府形象，增强公民对政府的政治认同感。在社会公共事业领域，政府提供的某些公共产品无法达到公民需求，公民社会组织的参与就能弥补这一不足，一定程度上提升政府的合法性。第二，公民社会的发展有利于促进政府体制改革，从而促进政府合法性的提升。现阶段，公民社会的发展为民众利益诉求的表达提供了多样的途径，这些诉求给政府形成压力，进一步推动政府自身进行体制改革，提升政府合法性。

2、公民社会有利于促进民主政治的发展

民主政治已然成为当前国际国内政治发展的趋势。民主政治发展需要广泛的政治参与，政治参与的发展建立在公民社会发展基础上。主要体现在：第一，公民社会使得人们在参与社会治理的过程中，范围更加广泛，与之形成了坚实的民主政治文化。第二，随着公民社会的发展，居于社会阶层中的中产阶级是公民社会的重要组成部分，而且随着中产阶级趋于稳定，有利于构建稳定的政治秩序。第三，公民社会有着制约权力的作用。公民社会通过对人们利益诉求进行整合，形成一种对政治系统和行政人员的诉求压力，从而实现对政治权力的制约。同时，公民社会中各个参与主体地位的发展，要求政府进一步将“民本”理念作为行政的核心理念。

三、操作性：在公民社会下实现政府善治的具体分析

党的十报告上提出要围绕构建中国特色社会主义管理体系，体现了党和政府对社会组织在公共服务发挥重要作用的肯定，因此，政府要为其发展提供有利的政治环境，促进公民社会发展，推动善治政府形成发展。

1、公民社会的构建必须要转变政府职能

党的十报告中指出，公民社会的构建必须是党委的领导、政府主导的一个社会管理机制，着重地强调了政府的主导作用。

但是目前我国处于国家与社会合作的阶段，政府应该实现职能的转变：第一，政府应从“全能型”向“有限型”的转变，政府只有通过将权力下放，通过实现对权力的分散与下放等措施实现政府效能的转变，给予公民社会发展一个广阔的空间。第二，政府应从“人治”向“法治”转变。政府进行社会治理的依据是相应的法律法规，在行政的过程中要坚持以法律为依据。政府应该给予公民社会支持，使其充分发挥作用以促进公共服务水平的提高。第三，政府应从“权力型”向“责任型”转变。政府在行政过程中依法行使权力时要承担相应的责任，回应民众利益诉求。第四，政府应从“管制型”向“服务型”转化。政府通过提供优质的公共服务，实现服务型政府转变，为公民社会更好发展提供良好的环境。

2、公民社会与政府形成协同关系，才能真正实现善治

当前社会处于转型的关键时期，社会发展的客观形势要求一个协调发展的多元协调治理模式。政府的善治也就是政府、市场、社会组织等多元主体对公共事务的协调治理，是多元主体进行协调互动的一种优质的模式，以达到最终利益最大化的善的治理模式。

公民社会具有内在协同性是其加强民主建设的基础。善治视角下的公民社会协同性主要有以下几点：第一，公民社会蕴含的公共理性为协同治理奠定了一定的基础。公共理性“是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标和目的所在”。[1]公民作为公民社会的“细胞单位”，个体的理性构成了整体社会的公共理性。公民社会推动公民参与到公共事务的协同治理中，同时对公共权力起了一定的限制作用。第二，“公民社会是多元协同的主体之一，也是公民参与协同治理的载体”。[2]公民社会组织是由不同利益诉求的公民自愿组成的，这种组织能够整合公民的利益诉求，将利益诉求反映给政府有关决策部门，通过这一方式促进公共产品服务的提高实现利益最大化，这种互动模式使得政府与公民之间产生积极的互动，有利于化解两者之间的矛盾，促进合作，平衡政府、市场与公民社会之间的协调关系，最终促进政府善治的实现。

【参考文献】

[1] [美]约翰q罗尔斯q万俊人译.政治自由主义[M]q南京：译林出版社，2000.225.

[2] 王广辉.论社会管理法治化中的公民社会建设[J].河南工业大学学报（社会科学版），2015（4）.

【作者简介】