区域化大党建模式的实践与思考

编者按：本文主要从试行区域化大党建工作模式的思路缘起和现实背景；试行区域化大党建工作模式的方案制定和具体做法进行讲述。其中，主要包括：近年来经济社会形势的变化，成为制约社区党建进一步深入开展的瓶颈，主要可以概括为市场经济体制的发展和城市管理重心的下移、组织机构框架建设、遵循四大原则，充分做好总体上的把握、完善制度和机制，充分理顺内部关系、建立和完善“五位一体”的社区党委模式、化解条块矛盾整合联动机制、加强社区区域内的民主建设和自治共建水平等，具体材料请详见：

随着改革开放和社会主义市场经济的逐步建立和发展，特别是随着城市建设和管理重心的下移，城市社会结构和利益格局发生了深刻变化，经济社会的全面转型导致单位制解体，公共性事务进入社区，大量无行政主管、无明确挂靠关系的新经济组织和大量流动党员的涌现，使原来党的组织系统的控制能力削弱，出现了许多空白和盲区。在此情况下，如何在城市社区加强党建工作，成为党在城市基层组织建设的重大课题。

为进一步加强和完善社区党建工作，天宁区委组织部在全市率先试点区域化大党建工作“1+3”模式。所谓区域化大党建1+3模式，1，就是1个街道党工委，3，就是街道党工委下属的行政组织党组、居民区综合党委和非公企业联合党委3个区域性党组织。该模式就是通过理顺党组织设置模式，创新体制机制，从而形成区域党建合力。

一、试行区域化大党建工作模式的思路缘起和现实背景

近年来经济社会形势的变化，成为制约社区党建进一步深入开展的瓶颈，主要可以概括为市场经济体制的发展和城市管理重心的下移。

1、市场经济体制发展带来的社会变迁

所谓社会变迁，主要是因为社会结构发生了深刻变化。随着市场经济的不断发展完善，传统的单位制调控模式正在解体，直接的表现形式就是大量新经济组织、新社会组织成员中的党员、离退休党员以及其他各种无挂靠关系的党员进入社区。（表2-1）

从上表中不难看出，社区党员人数的急剧增加，表现出了新阶段的典型的社会变迁。尽管社区党员和居民的数量在膨胀，然而与此同时，社区为满足居民的各项需求的功能，也是越来越大。

第一，满足人们日常生活需求的功能。社区通过丰富的社区服务活动，使居民对社区产生出较强的社区依存意识和认同意识，发挥社区“生活共同体”的整合功能。

第二，满足人们广泛的社会参与的功能。社区内存在着居委会、业委会等自治性组织和老年书画社、舞蹈队、读书会等兴趣性团体，这都有利于动员社会居民广泛参与、开展频繁的交往和沟通，形成社区的主体意识和责任意识，使社区发挥“社会共同体”的整合功能。

第三，满足人们开展社会互助的功能。社区中大量存在着邻里互助、相互照顾的传统习俗，同时也不断发育出以社区公益性、福利性事业为目标的组织。从而营造了“我为人人，人人为我”的高尚和谐的人际关系，使社区发挥着“道德共同体”整合功能。

第四，满足人们走向社会化的追求。居民参与社区活动的过程，就是一个“自然人”成为“社会人”的过程。同时，人们通过社区实现自我教育、自我管理、自我服务，从而发挥以基层社区治理结构为基础的、以自觉认同和自主参与为特点的社会化整合功能。“治理共同体”

而为实现这些功能，并有效地进行资源整合，现有的社区党建模式显然是不够的。

2、城市管理重心下移对基层社区党的执政基础提出了新的要求

传统的城市管理中以条为主，由此形成一个个封闭的专业管理系统。在现代城市管理日益复杂、日益活跃的情况下，其局限性也越来越明显。

区域内党建对象不断复杂化，而党的组织体系出现了“空白点”，党的工作出现了“盲点”。在社区党组织的内外部环境、工作条件和所承担的任务发生改变的情况下，党的自身建设和管理也要进行不断的调整和改进。因此，如何将区域内的党员进行有效分类并纳入组织体系，针对不同对象开展有效的教育管理，实现区域内党建工作全覆盖，是当前摆在我们面前的新课题。

为切实加强城市社区的党建工作，区委组织部经反复研究，最终确定天宁街道作为此次试点的对象，主要是考虑到其本身具备的三点基础和优势：

一是城市管理体制重心下移，为区域党建试点提供了地域基础。天宁街道是2006年设置的，其地域范围包括了原先古村、局前街、水门桥、新丰街四个街道，几乎囊括了*老城区的东半边，成为我区绝对意义上的中心城区街道。在这个区域内，居民众多、商务楼宇林立、“两新组织”集聚、各类党员队伍庞大，尤其是去年以来，城市管理体制的不断下移，多种组织和群体工作都要在街道区域内找寻其落脚点。在此情况下，迫切需要我们改革现行党建模式，以达到加强党的工作和组织覆盖的要求。

二是多年来的社区党组织建设，为区域党建试点提供了组织基础。近年来，天宁街道社区党建亮点频出，街道被评为市级“五好”街道党工委、市级文明单位标兵，怡康花园社区、斜桥巷社区被评为市“五星级”社区党建工作示范点。在组织设置上，街道按照区委“有利于党员合理流动、有利于加强对党员的教育管理、有利于发挥党员的作用”的要求，对社区党组织进行升格，并将社区下属支部建到小区、建到楼幢、建到“两新”组织上。近年来，又加强商务楼宇党组织建设，将党组织建到了非公企业、“两新”组织集聚的商务楼宇上，进一步扩大了党的组织覆盖面。

三是形式多样的共建载体，为区域党建试点提供了工作基础。街道建立了工商业联合党支部，将街道范围内各类小型且没有组建党组织的“两新”组织零散党员有效管理起来；实行了街道党政联席会议制度，为街道与区职能部门共商区域内包括党建工作在内的各类工作提供了良好的议事平台；开展了多种结对共建活动，将社区、机关部门、驻区企事业单位有机联系起来，做到“实事共办、活动共搞、资源共享、优势互补”。多种载体的建设，为试点区域党建工作提供了大量有用的经验。

二、试行区域化大党建工作模式的方案制定和具体做法

1、组织机构框架建设

行政党组：行政党组在街道党工委的领导下，具体负责领导、协调社区内行政组织，主要包括在街道辖区范围内的工商所、税务局、派出所、城管队、房管局、卫生局等单位。重点在围绕社区建设总目标和网格化管理的具体要求，整合社区行政资源，进一步明确区政府职能部门派出机构在社区工作中所应承担的责任。同时，加强对区政府职能部门派出机构的综合协调，形成社区建设和管理合力，切实提高行政管理效能和综合执法水平。

居民区党委：居民区党委具体负责领导、指导居民区党的工作，主要包括各社区（居委会）党组织、有关物业公司、居民协商议事会等组织。重点职责统筹居民区党的工作，领导居民区党组织，整合社区资源，了解社情民意，加强居民区自治组织、群众组织和居民区其他组织建设，理顺各类组织关系等等。

非公企业联合党委：街道非公企业联合党委负责领导、指导、协调驻区单位党建工作，主要包括所有企业单建党组织、商务楼宇联合党组织、市场联合党组织等。主要职责重点领导所属“两新”组织党组织开展党的工作，扩大党的组织覆盖和工作覆盖面；充分利用和整合社区内的组织资源、设施资源和各类社会资源，为各类驻区单位服务，以共同目标、共同需求、共同利益为前提，形成资源共享机制。

2、遵循四大原则，充分做好总体上的把握

作为新时期基层党组织建设的重大创新，区域化大党建工作必须既积极推动又稳妥实施，结合区域实际、自身特点以及原有基础，因地制宜的开展。在具体工作中，我们主要遵循了以下四个原则：

依法建设的原则。区域化大党建工作作为新时期社区党建工作的进一步延伸和拓展，首先必须遵循党和国家的法律、法规，在依法建设的前提下才能保证整个工作方向正确、不走弯路。

资源整合的原则。区域化大党建工作模式，必须有效整合社区内外的各类资源，通过对社区资源的优化组合，实现党建共抓、社区共建、资源共享、文明共创。

协商共建的原则。在搭建1+3模式时，必须共商共谋，将区域内松散的组织，通过1+3模式这一平台密切联系起来，最大限度地发挥各单位党组织的积极性、主动性和创造性，最大限度地发挥居民党员、在职党员和流动党员的先锋模范作用。

逐步推进的原则。开展区域化党建工作，应当以纵向的党组织隶属关系为主，以横向的联系为辅，根据区域内经济和社会发展的实际情况以及不同居民群体的意愿和诉求，扎实有序地推进。

3、完善制度和机制，充分理顺内部关系

街道党工委建立完善了一系列工作制度和运行机制，协调了工作关系。

工作制度

A、党组（党委）会议制度。定期召开会议，原则上每个月召开一次。

B、工作汇报制度。区政府职能部门派出机构要定期向行政党组汇报工作。

C、联席会议制度。定期召开由驻区单位参加的联席会议。

D、调查研究制度。深入了解、及时解决社区党建工作出现的新情况、新问题。

E、统筹协调制度。充分发挥区域性党委在居民区党的工作中的统筹作用和综合协调作用。

F、考核评价制度。

运作机制

A、网格管理机制。根据各类组织、人员的分布和区域特点，划分工作网格，以专职党群工作者为骨干力量，实现党的工作全覆盖。

B、双向服务机制。动员驻区单位与社区组织之间开展双向服务，提升和谐度。

C、结对共建机制。促进社村、社企以及社区与机关共驻共建、统筹共建的互动机制。

D、党群联动机制。有效整合工青妇等群众组织资源，实现信息联动、项目联动、服务联动。

E、资源支撑机制。整合党的资源、行政资源和社会资源，建立资源支撑体系，提供资源上的保障。

4、落实4项措施，充分体现多层次的实效

试行区域党建1+3模式，就是要初步形成零散党员有地管理、流动党员有人关心的局面，大力打造好居民党员的互助平台、非公企业的交流平台、区域内党员的沟通平台、党员发挥作用的展示平台。为此，在四个方面下功夫：

一是着眼于升级完善，大力强化阵地建设。街道升级拓宽了800多平米的党员活动中心，并大力搭建各社区、企业、商务楼宇的党员服务站、点网络，全年升级、改善了20多个党员服务站，新建了九洲寰宇党员服务点等十多个企业、楼宇服务点，较好地改善了党员活动场所和学习园地。

二是着眼于内选外聘，大力加强队伍建设。通过下派兼职、区内公推、公开招聘等多种形式，拓宽党务工作者的选拔渠道，截至目前，形成了近百人的党务工作者队伍。同时通过“职业化管理、专业化培训、市场化运作”的方式，不断加强对这支队伍的培训管理。

三是着眼于联动共享，大力组织活动开展。充分利用结对共建的传统成果，大力开展以组织联建、活动齐搞、资源共享为特征的党建活动。去年七一前夕，街道三个区域性党组织分别开展了“退休党员看市容”、“企业党员看发展”、“流动党员看家乡”系列主题活动，取得良好效果。

四是着眼于扩大源头，大力落实经费保障。设立党费专项补助基金、财政列支、企业赞助等方式，确保区域性党组织必要的工作经费。三、试行区域化大党建工作模式的经验不足和努力方向

区域化大党建工作模式，作为当前全国都在探索尝试的新事物，其实践意义在于：区域化大党建模式，突破了单位建党的条框制约，有利于实现党的组织和工作的全覆盖，更好地担负起构建社会主义和谐社会的组织领导职能；克服了非公企业党建对业主的过分依赖，有利于基层党组织站在工作制高点，更好地发挥统筹协调各方利益关系的职能；顺应了新形势下党员教育管理的需要，有利于城乡一体的党员动态管理机制建立，更好地动员和组织广大党员做促进社会和谐的表率；体现了“集约利用、共建共抓”的理念，有利于整合党建工作资源和力量，更好地发挥基层党组织在推动社会和谐发展中的作用。执政意识的强化，巩固了党在城市基层的组织基础和社会基础；协同意识的强化，形成了区域化大党建工作的合力；人本意识的强化，提高了区域内居民的生活质量。

区域化大党建工作毕竟刚刚起步，在该模式的深入推进过程中，还存在着三大制约因素，使得工作难以开展：

其一、社区居委会一方面是居民自治组织，但在城市重心下移的同时承担着大量政府职能事务，而建立在居委会基础上的社区党组织班子，更多地被社区党员和居民看作政府在社区的延伸，其本身的正确定位问题难以解决。

其二、社区管理中的条块关系还没有完全理顺，“条块矛盾”仍然是制约社区广泛参与的最大因素。

其三、目前社区党组织建设完成面上的覆盖，而相应的制度供给、民主建设力度不够的问题在深层次上制约社区党组织进一步发挥区域调控功能。

因此，针对三大制约，我们的解决方案是：

1、建立和完善“五位一体”的社区党委模式

社区组织不是一个孤立的组织，具有鲜明的协商议事特色。社区各组织之间不是隶属关系，而是一种协商整合关系。目前，社区管理的主体主要是社区党组织、社区居民代表大会、社区居委会、业主委员会和物业管理公司“五驾马车”。如何让“五驾马车”有机结合起来，形成一个协调融合、良性互动、互相补充的体制，建立“五位一体”的社区管理运行机制？关键是要发挥党组织的核心作用，来指导社区居委会、业主委员会和物业管理公司共同管理社区事务。

我们设想在社区全面设置社区党委，在社区党委选举中，要有意识地把业主委员会、物业管理公司、属地两新组织中符合条件的党员列为候选人，尽可能使社区党委委员中有社区居委会、业主委员会、物业管理公司和两新组织的党员。通过党委的纽带作用，把居委会、业主委员会、物业管理公司、属地两新组织紧密联系起来，共同解决社区事务，真正实现“五位一体”的管理模式。

2、化解条块矛盾整合联动机制

一是理顺领导体制。街道党工委做为社区工作领导核心，要牵头组织协调社区内各方面力量，共同做好社区党建工作。区域性党组织，要在街道党工委的领导下，分不同条线负责领导、指导、协调社区区域内行政组织、居民区、企事业单位，整合资源，形成合力。社区党委要根据网格划分的地域，在街道党工委和区域性党组织的领导下，充分整合社区内居民大会、业主委员会、物业公司、驻地企事业单位的资源和力量，充分发挥政治核心作用。

二是改进党组织工作方法和活动方式。街道、社区党组织要丰富和完善社区党群共建活动载体，深入开展“创‘五好’、建文明社区”活动，以党组织建设促进社区各项事业的发展。其次要开展多种形式的社区群众文化活动，精心设计群众喜闻乐见、便于参与的活动载体，把党的建设工作融合、渗透到社区服务和社区文化中去。

三是建立和完善社区共建机制。在区一级建立社区党建工作指导委员会、在街道建立社区党建工作协调机构，加强与驻街单位党组织的沟通和联系，共同研究社区党的建设工作。一方面要明确共建结合点，另一方面要充分发挥协调机构的作用。

3、加强社区区域内的民主建设和自治共建水平

一是要充分发挥社区居委会的民主自治水平，搭建公众参与社会交流和民主管理的平台，如推广由社区居委会、居民代表、物业管理公司参与的社区议事协商会议制度，提升居民议事能力；不断扩大基层民主层次，加快推进社区党组织负责人“海推直选”试点，加强不断提高基层民主建设水平。

二是要发挥社会组织和群众团体作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。创新党的群众工作机制，通过党员“设岗定职”“居民热线”、“党员示范岗”等活动，实现社区成员的有序政治参与。

三是要鼓励引导非营利组织（NGO）参与社区建设，通过资金支持、分包项目、购买服务等形式扶持非营利组织，使社区从不必要的负担中解脱出来。