新时期乡镇财政工作调研

编者按：本文主要从深刻领会新时期乡镇财政的职能；当前乡镇财政管理工作的矛盾；做好新时期乡镇财政管理工作的几点思考进行讲述。其中，主要包括：财政具有资源配置、收入分配、调控经济、监督管理四大职能、当前乡镇财政管理工作存在五个方面的矛盾、收入来源少，支出压力大。、缺乏自主权,预算欲显“软化”、涉农补贴项目多，监管压力大、支农资金游离于乡镇财政监督之外，绩效评价难以开展、立足乡（镇）情抓财源建设、严格乡镇财政管理严格财政法规管理

、严格财政资金管理、严格财务基础管理、注重协调方法等，具体材料请详见：

乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级。2005年以来，乡镇财政的职能正发生重大转变，由过去注重向千家万户抓收入的“征管型”，向面向农村实施公共财政政策的“服务型”转变；由过去负责农业税收征管的“单纯业务型”，向落实财政政策的“综合协调型”转变；由过去组织收入为主的“收入型”，向以管理财政收支的“收支并重型”转变。面对乡镇财政职能的转变，怎样做好新时期乡镇财政工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题，笔者在此谈谈自己初浅的看法。

一、深刻领会新时期乡镇财政的职能

财政具有资源配置、收入分配、调控经济、监督管理四大职能。乡镇财政正处在转型阶段，细分为六个方面的职能：一是发展地方经济，二是组织财政收入，三是科学安排支出，四是搞好财务核算，五是严格财政监督，六是落实惠民政策。

二、当前乡镇财政管理工作的矛盾

当前乡镇财政管理工作存在五个方面的矛盾，一是思想上的矛盾。乡镇财政资金的有限性与人的支出欲望的无限性难以调和的矛盾；二是现实中的矛盾。乡镇财政资金的有限性与乡镇事业发展所需资金的无限性难以解决的矛盾；三是工作上的矛盾。乡镇全局工作所需资金的统筹考虑与方面工作所需资金的特别要求难以协调的矛盾；四是政策上的矛盾。乡镇财政资金的有限性与政策要求安排资金的不科学性难以兑现的矛盾；五是职能上的矛盾，乡镇财政管理对单位的约束、财政改革对单位利益的调整所造成的矛盾难以平衡的矛盾。主要表现在以下几个方面：

㈠收入来源少，支出压力大。随着农业税的免征，支撑乡镇财政的主要财力靠上级财政转移支付。而上级财政转移支付只能保“吃饭”，勉强维持运转。乡镇公共建设和公共服务财政仅依靠弱势的农村经济和微小增幅的工商税收和财政“两税”来维持，缺乏稳定的高收入来源。而支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使乡镇财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠账多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，也主要由乡镇配套组织实施，支出压力大。

㈡缺乏自主权,预算欲显“软化”。主要表现在以下几方面：一是上级政府出政策，下级政府出钱，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。二是上级部门在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，降低了乡镇人代会批准预算的权威性。三是乡镇自身财务管理松散，支出缺乏预算约束，缺乏监督，随意性强，机关运行成本逐年加大，人为加重了乡镇财政负担。

㈢涉农补贴项目多，监管压力大。目前，国家涉农补贴有粮食直补、综合直补、家电下乡等30多项，但各项补贴资金的数据录入、上报、审核、发放和监督管理，都通过乡镇财政来完成。分户、存折挂失、实际种植面积等数据变化较大，乡镇财政监管压力大。

㈣支农资金游离于乡镇财政监督之外，绩效评价难以开展。目前，各级财政系统安排的支农项目资金，乡镇财政已经参与监督管理，但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政很难参与监管，往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”，导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外，绩效评价难以开展。

三、做好新时期乡镇财政管理工作的几点思考

乡镇取消农业税后，工作任务相对于改革前来说业务量反而越来越大。目前乡镇财政正处于转型阶段，原有的一些职能还不够规范和完善，新增的涉农补贴审核发放、其他部门项目资金的使用管理等职能尚未全部纳入监管范围，亟需加强统一政策指导和协调。

㈠立足乡（镇）情抓财源建设

要解决乡镇财政困难问题，最根本的是生财问题。目前，全国各地对乡镇扶持、发展的财源建设项目，在税收分成上给予了一定的优惠政策。各乡镇应因地制宜，开发项目，制定措施，发展经济，壮大乡镇财源，增强财政增收的后劲。

1、大力加强农业，稳定基础财源。农业是国民经济的基础，也是乡镇财政的基础财源。新时期，应以优化农业结构为重点，突出发展创税农业。一是积极调整和优化农业产业结构，大力发展高效经济作物，突出扶持发展优质水果花卉、无公害蔬菜、特种养殖业等经济作物；二是加快城镇化进程，促进农业劳动力转移，扩大农业经营规模。三是大力推进农业产业化经营，围绕支柱产业和龙头企业，按照“公司+基地+农户”的生产经营模式，加快农产品基地化建设；大力扶持、组建农产品加工龙头企业，通过农产品的精、深加工，实现加工增值

2、加快工业发展，壮大支柱财源。工业是地方财政的支柱，抓住了工业，就抓住了财源建设的关键。财源建设应做好以下几个方面文章：一是引进来。具体是引进资金、项目和人才。抓好招商引资，搞好对上、对外联系，争取引进更多的资金用来发展企业；二是靠上去。根据企业规模小、市场竞争力弱的实际情况，积极引导企业向国内外知名大企业靠，搞好优势互补，带动企业发展。三是创品牌，各地根据当地丰富的资源优势，全力开发和维护好自己的品牌。

3、突出发展民营经济，挖掘潜力财源。新时期，民营经济是最具有潜力的财源增长点。在民营经济发展上，一方面应扶持民营大户，培育龙头产业。另一方面，应在政策优惠、信贷投资、社会保障和管理服务等方面对民营企业一视同仁，促进其健康发展。

㈡严格乡镇财政管理

1、严格财政法规管理

⑴依法征收、加强征管。不断强化征管手段、完善措施、加强征管、堵塞漏洞，严格减免政策，打击偷逃欠税，确保应收尽收。在严格执行政策的前提下，充分调动各方面抓收入的积极性，协调与国、地税部门的工作关系，抓好税收收入、非税收入，使乡镇财力在经济发展中快速增长。

⑵依法支出、严格预算。严格按照部门预算（乡镇财政综合预算）的要求，将乡镇财政预算内资金、非税收入全部纳入财政预算，综合平衡。坚持统筹兼顾、收支平衡，突出重点、确保运转，专款专用、严禁挪用的原则编制乡镇年度预算，并按规定的程序报乡镇人大会审议批准。本年度预算经大会审议批准后，严格加强预算执行的监督管理，严禁超预算安排支出，严格控制各种不合理开支。

⑶深化改革、强化管理。进一步完善“乡财县（区）管乡用”、“零户统管”和“村账乡”工作。乡镇财政各项支出实行计划管理，乡镇二级机构财务由乡镇财政所实行“零户统管”，撤消二级机构所有银行账户，只在财政所开设一个总账户，各部门实行报账制，从财政所领取收费票据。积极推进乡镇财政资金“直付制”和消费公务卡制度。

2、严格财政资金管理

⑴强化专项资金管理。随着国家转移支付力度的不断加大，上级财政对乡镇投入的专项资金越来越多，为防止挤占、截留、挪用财政专项资金，一是将“按法律规章办事”作为抓专项资金管理的核心。依法行政，依法办事，依法运转，既不越轨，也不变通。二是抓责任落实。各单位一把手要对本单位资金安全运行负全责，实行下级单位对上级单位负责、主管领导对一把手负责，层层落实专项资金安全运行的管理责任。三是抓前期工作。严格项目的筛选，加强项目方案的设计，加强项目储备。四是抓项目实施和项目监督管理。保证专项资金的使用规范、合理、安全，高标准、严要求搞好工程建设。五是抓竣工结算。建设类工程项目按批准的设计文件所规定的内容建成后，应及时办理竣工验收、工程结算和竣工决算工作。六是抓档案管理。将工程在前期、实施、竣工验收等各建设阶段过程中形成的，具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录全部保留下来。

⑵强化补贴资金管理。涉农补贴“一卡通”资金数量大、项目多，涉及到千家万户。补贴标准、范围、补贴金额群众时有疑虑。为了使广大农民真正享受到党的富民政策，增加了农民收入，提高了农民种粮积极，一是健全分配机制，注重群众参与。注重吸收群众代表参与资金分配和发放工作，让他们全程参与各项“一卡通”资金分配工作，保证资金分配公平、公正。二是加大公示力度，健全公开机制。公开必须保证全面、及时、到位。“全面”，要做到资金流程、分配过程和发放过程要公开，什么时间发什么钱，什么项目什么钱也要公开；“及时”，要做到资金分配后立即公开，经公示7天，群众无疑义后方可打卡；“到位”，要保证“一卡通”公开到村、到组，所有公示内容必须经村级“一卡通”监督组成员签字，广泛接受群众监督。三是成立监督机构，健全约束机制。建立一只高效的监督机构是“一卡通”管理的重要保障。可由各乡镇人大、纪检牵头，抽调财政、经管站、林业站等相关单位负责人为成员，成立乡镇“一卡通”资金监督组，主要监督各村“一卡通”资金分配、公示和发放工作，保证“一卡通”及时、足额发放。

3、严格财务基础管理

⑴严格乡镇部门财务管理。乡镇所有非垂直管理单位全部纳入预算；财政拨款、非税收入、上年结余资金等全额、准确编入预算；基本支出实行定员定额管理；政府采购按照目录及相关文件要求，完整、规范编制政府采购预算。纳入财政投资评审标准的项目，竣工验收后应及时送财政部门进行结算。支出核算明细、合理规范，符合会计制度；财务开支范围和标准统一、真实、合法。

⑵规范村账乡代管工作。在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，遵循村民自治、村务公开、民主管理、加强监督的原则，与各村民委员会签订会计委托服务协议。在维持村级各项资金所有权、使用权、审批权、收益权和债权债务权“五权”不变的情况下，将村级所有收入纳入村账乡代管核算；建立健全村民理财小组，完善村务公开制度。

⑶确保乡镇财政所业务力量。乡镇财政正处于转型期，业务量大，应配备6名左右的业务力量，为搞好乡镇财政工作打下坚实的基础。

㈢注重协调方法

乡镇财政正处在转型时期，很多职能和规章尚未完善，执行过程中需要探索、总结、提高。在此阶段，应特别注重协调方法。一是向上协调——注重汇报，取得信任和支持；二是横向协调——注重谦虚，取得理解和配合；三是向下协调——注重服务，取得拥护和支持。只有注重了协调方法，才能取得事半功倍的效果。