无锡市锡山区村务公开民主管理工作的调查与思考

实行村务公开和民主管理，依法保障农民群众的知情权、参与权和监督权，是农村基层组织实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快社会主义新农村建设进程的必然要求；是改进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。撤市设区以来，在区委、区政府的正确领导下，在省、市有关部门的指导帮助下，我区深入贯彻中办17号、苏办56号和苏村办发1号、2号文件精神，以及有关法律、法规，特别是在我区连续获得江苏省“村民自治模范区”荣誉称号的基础上，按照“巩固、提高、完善、规范”的要求，从激活村民自治工作机制入手，采取切实可行的措施，突出抓好村务公开民主管理这个中心环节，推动了农村基层民主政治建设的健康发展，提升了农村“三个文明”建设水平，有力地维护了农村社会稳定。针对目前我区村务公开民主管理工作的现状及发展趋势，经调研，并结合我区工作实际，初步作出如下思考和建议：

一、现阶段我区村务公开民主管理工作的基本情况

2009年新一轮区域调整后，我区现有总面积396平方公里，共设5个街道和4个镇，77个行政村，2116个村民小组，村民总人口约29.12万人。经多年来的相关工作推进，我区的村务公开民主管理工作取得了显著的工作成效，实现了区级“村民自治管理模范村”的全覆盖。我区村务公开民主管理工作的主要推进做法为：

（一）健全制度，做到四个保证

一是从组织领导上予以保证。区、镇(街）、村三级分别成立了村民自治工作领导小组、村务公开民主管理工作领导小组，并按要求配备了相关的工作人员，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，区相关部门配合抓，农民群众参与的齐抓共管格局。

二是从管理制度上予以保证。以我区独创的《村民自治848系统》建设为统揽，在进一步完善《村民自治章程》的基础上，出台了多项文件和相关政策性意见，专门配套制订了《村务公开制度》，明确了村务公开的程序、形式、主要内容及时间要求，同时还制订了《村委会工作制度》、《村民代表会议制度》、《民主评议村干部制度》、《村民理财制度》等，为村务公开、民主管理的深入推进提供了制度保障。

三是从推进形式上予以保证。我区以“江苏省村民自治模范区”的争创活动和“村务公开民主管理示范单位”的创建活动为抓手，来深入推进全区的村务公开和民主管理，区村务公开领导小组于2006年2月8日下发了《关于在全区开展“村务公开民主管理示范单位”创建活动的实施意见》（锡村办发[2006]1号）文件，并制订了考评标准，分别就开展该项活动的指导思想、主要内容和基本标准、考核评选和命名表彰办法、组织领导均作出了具体要求。各村健全完善了村民代表会议制度和民主理财小组，并通过民主议事和监督渠道，使村民们真正享受到了自己的事自己议、自己管的权利。

四是从配套机制上予以保证。为了确保村务公开落到实处，我们以镇为单位，建立和完善了财务管理、财务公开、财务审计和财务监督制度等为主要内容的集体经济管理制度，明确规定了会计、出纳、财务主管干部和民主理财小组的职责和权限以及村集体经济收入、支出、投资、干部分配等方面重大事项的具体运作程序。同时，我们建立健全了换届选举审计制度，每次换届选举之前，必须对村级资产、财务状况进行一次全面审计，加强监督。

（二）规范操作，突出三个环节

一是规范村务公开栏的设置。要求公开栏必须设置在村内人流量较大、群众易于看到到地方，有条件的要由村委会延伸到各自然村。为了防止科普、计生、普法等宣传挤占村务公开内容，我们明确各村必须分别设置村务公开栏和宣传栏，并且两栏的面积均要达到4平方米以上。目前，这项工作我们正在结合农村社区服务中心的硬件建设在推进过程中。

二是规范村务公开的内容。近年来我们把必须向村民公开的内容分归纳为11类，确保把政策依据、方案制定、数据指标、办事方式、决策和审查审核过程以及办事结果等农民群众应该知道的内容，全部公开。随着新农村建设的大力推进，近期我们会同区纪委、区农办、区财政等部门，按上级精神又联合下发了《关于规范和完善村务公开目录的意见》（锡民发[2009]28号）的指导性文件，分别就该工作的重要意义、基本原则、公开内容、公开形式、公开程序作出了进一步的补充和完善，统一规范区分为政务公示、财务公开、事务公议、群众意见四个大类，涉及33个项目和13种公开表格，全方位指导现阶段村务公开工作的深入开展，以此保障村民群众的知情权和监督权。

三是规范村务公开的时间。我们把村务公开的内容按照公开时间分为三大类，第一类固定公开内容包括村民自治章程、各项工作制度、三年任期规划、工作管理网络成员分工和财务预决算方案等，实行长期公开；第二类是定期公开内容，包括村务发生事项、集体资产管理情况、社会事业进展状况、村民代表会议决议、医疗卫生、低保救助、征兵服役等内容，定期公开内容原则上每季度更新一次；第三类是即时公开内容。应该及时让村民了解的如上级短期下达的重大建设及工作检查项目、突发性事由处置，以及慈善募捐、义务献血、紧急救助等各项临时性、阶段性工作，做到根据需要即时公开。基本保证固定内容长期公开，常年工作定期公开，季度工作及时公开，临时工作随时公开。

（三）加强监督，确保工作落到实处

首先，监督检查到位。每年年底，村务公开民主管理工作领导小组都要开展一次对村务公开民主管理的检查评比工作。同时，我们将村务公开、民主管理工作作为新农村建设的一项重要内容来抓，列入新农村示范村的考核指标中。其次，监督手段到位。坚持和完善党员大会、村民大会、村民代表会议、党员议事会、村民代表议事会和村务公开监督小组、民主理财小组等会议和活动制度。凡村里的重大事项必须经党员大会和村民代表会议研究讨论后才能付诸实施。另外，每个村同时配置了信息意见反馈箱，以及时收集村民对村务公开的反馈意见。

通过村务公开民主管理工作的有效推进，其基本成效体现为：

一是村务公开工作更趋向规范。村务公开栏等硬件设施达标过硬，公开内容及时准确，专项经费相对落实，台帐规范健全，群众反映普遍良好，村务公开民主管理的群众满意率达90%以上。至目前，有14个村通过区级村务公开民主管理示范村的考评验收并命名，并实现了区级“村民自治模范村”的全覆盖；有12个村被命名为市级“管理民主示范村”，其中东港镇黄土塘、鹅湖镇青荡等5村被省厅授予“江苏省管理民主示范村”。

二是党群干群关系进一步密切。村务公开、民主管理调动了农民群众参与村级集体事务的热情，同时，改变了传统封闭运行的村务管理机制，使村干部廉政建设得到加强，干群关系由“猜疑”向“信任”转变，农村工作中的一些热点、难点问题相继得到化解。

三是初步形成了村级班子高效运作的机制。围绕村务公开、民主管理形成的一整套村级组织工作体系，使村务管理由“无序”向“有序”转变，村委会一班人坚持把村民的利益放在首位，以集体事业为重，注意听取村民的意见和建议，自觉带头执行规章制度，任何工作都力争在群众监督之下，使村委会班子向高效运转前进。

四是促进了农村精神文明建设。村务公开和民主管理化解了众多潜在矛盾，促进了村风民风的根本好转。村务公开、民主管理为全区经济发展，社会进步提供了一个稳定的社会基础，使全区各项社会事业得到全面的进步。

二、问题与原因

近年来，各镇、村在村务公开民主管理工作中虽然进行了积极有益的尝试和探索，取得了一些成绩，但还存在一些不容忽视的问题。

1、敷衍应付，公开不规范。村务公开目前虽然在各村得到普遍推行，但同公开的目标要求，仍存在不够规范完备的问题。主要表现在：一是公开时间不及时。对一些需要公开的事项不按规定时间要求公开，有的只在上级检查时才公开，平时无人问津；二是公开地点不适中。不少村村务公开栏设在村办事中枢边缘，且面积不够或布置凌乱，不便于群众浏览；三是公开内容不完整。有的只公布数额较小的费用，不公布大额开支，个别村只公开一些不痛不痒的内容，而对群众意见大的“热点”、“重点”等问题遮遮掩掩，不愿公开甚至不公开、半公开，避重就轻，如土地开发租赁、拆迁补偿、招待费用、工程承发包等；四是公开程序不严谨。公开中的有关事项主要由镇和村干部唱“独角戏”，未完全按程序通过民主理财小组和村务公开监督小组的审查，使村务公开缺乏说服力。

2、疏于监督，机制不完善。目前，个别基层组织没有一套完善的内部监督制约机制，村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组等村民自治组织未充分发挥作用，甚至形同虚设。同时，村务公开缺乏必要的制度约束，一些与之相关的制度不够配套完善，该建立的没有完善，该落实的没有落实，出于应付之举，加之考核与奖罚也不完全到位，影响了村务公开的质量和效果。

3、多头管理，渠道不畅通。围绕村务公开工作，各职能部门都作了大量工作，但还存在多头管理、“九龙治水”的问题，组织部、纪委、农办、农林局等多家单位从各自不同的角度抓工作，职能相互交叉，民政部门工作力度受到削弱，有时使得基层无所适从，不利于提高工作效率。同时，村务公开的主体是村干部和村集体经济的有关问题，监督的主体是广大村民，在当前二者之间还缺乏有机联系，互动性不够。

4、忽视反馈，效果不明显。对有些事项的公开，只重视公开的形式，而轻视公开后的情况收集和处理，有公开无落实，很少认真考虑公开后如何搜集群众的反馈意见而有图改进，认为公开了就万事大吉。尤其是个别乡镇和村对干部群众提出的意见、建议及举报的事项不能正确对待，该正面答复解释的不答复解释，该及时整改解决的不整改解决，有的还冷言相讥，导致群众集体上访或越级上访，影响农村社会稳定大局。

上述不足和问题产生的主要原因有：一是部分基层干部对村务公开工作的重要性认识未完全到位，理念模糊，主要是怕暴露问题、怕失权、怕揭短、怕麻烦、怕引发矛盾，导致群众上访，从而不想或不愿公开。二是一些群众在思想上也存在种种困惑和疑虑，担心公开工作能否真的行得通、落得实、有成效，是否会搞“花架子”、做表面文章、解决不了实际问题，从而思想上缺乏信心，参与监督意识不强。三是“两手抓”的职责意识淡薄，认为经济工作是硬指标，搞好了有政绩，而村务公开工作是软任务，只是个形式问题，由此对村务公开工作中存在的问题听之任之，不认真解决。四是个别村为敷衍应付，支吾差事，追求形式主义而不注重质量和实效，以为发个文件、开个会议或者建个公开栏，就万事大吉，对于进一步抓好财务清理、后续监管、民主评议、监督考核等一系列重要环节置之不理。五是有的基层干部对村务公开的内容、时间、程序和方法了解掌握不够，在实际操作过程中往往无从下手，不尽如人意，并且制度约束不严格，履行职责不认真，工作落实不到位，使村务公开民主管理达不到预期目的。

三、对策及建议

我们只有坚持把村务公开民主管理作为事关民生的重要举措来抓，有针对性地改进存在的问题，形成更加良好的村务公开氛围，才能推进村务公开工作制度化和规范化。

1、切实强化领导，保障工作有力。镇、村二级要结合实际，针对人员变动，进一步完善调整村务公开民主管理工作领导小组，设立专门的办事机构，建立相适应的工作机制，强化各单位、人员的工作职责，严格落实村务公开民主管理工作责任制，切实解决好村务公开工作中存在的实际问题，做到既各司其职、各尽其责，又密切配合、相互协作，形成推进村务公开工作的整体合力，促使村务公开工作更加规范化、制度化、法制化。

2、深化宣传教育，不断提高认识。充分利用各种方式和渠道，广泛宣传村务公开民主管理的目的、意义、方式、方法、要求和标准，让基层干部克服思想顾虑，更新理念，树立公仆意识和群众、法制观念，勤政廉政，切实解决怕公开、担心公开、不愿公开、不敢公开、不重视公开和不懂公开的问题。同时，广泛深入地宣传群众的知情权、参与权、决策权和监督权，充分调动他们参与村务公开民主管理的积极性和主动性，切实解决群众不关心、不参与、不会监督、不敢监督公开等问题，为社会主义新农村建设过程中的村务公开奠定坚实的思想基础。

3、加大培训力度，提高干部素质。要从实际出发，分类指导，坚持实际、实用、实效的原则，加强对村干部的培训，使基层党员干部全面掌握相关的法律法规和政策，加强立党为公、执政为民的思想引导，努力完善村务公开工作制度，熟悉村务公开民主管理工作的具体操作程序，掌握指导开展村务公开的基本知识，进一步明确各自职责，自觉养成尊重村民意愿、办事透明公开的工作方法。

4、落实专门经费，确保及时高效。区镇村应按照村务公开的具体要求，设立村务公开专项经费，统一纳入财政预算，实行专帐储存、专项管理、专款专用，夯实村务公开的硬件载体，并将村务公开纳入区镇村经济和社会发展规划统筹考虑，提供村务公开工作的职能部门预算的业务经费，确保村务公开工作的经常性指导、监督到位。

5、整合部门力量，加强指导督办。各镇、村及相关部门要着力在规范化公开和真公开上下功夫，实现村务公开更加真实、及时、全面。按照《关于规范和完善村务公开目录的意见》（锡民发[2009]28号）的要求，民政部门要全方位搞好村务公开的指导和监督，从政策上引导其走向规范；农办和财政部门要重点清理审计村民反映强烈，历年财务管理混乱村的财务，还老百姓一个明白，保障老百姓对村级财务状况的知情权；纪检监察部门要重点控制滋生村干部腐败的源头，教育和引导村干部自觉保持廉洁反对腐败的自律性，从源头遏制腐败蔓延；组织部门要重点协调村党组织与村委会的关系，真正使两套班子协调运行，同心协力搞好村级经济发展，加快村级民主政治建设进程。

6、完善制约机制，强化监督管理。进一步健全村民主理财小组和村务公开监督小组，并从人力、物力、财务上积极支持，进一步强化村级民主理财小组和村务公开监督小组的职能，从制度上着手确保村务公开民主管理工作的实施。通过建立村务公开意见登记簿，设置举报箱和举报电话等方式，广泛收集和听取群众意见建议，进一步调动群众参与村务公开的积极性。同时，区、镇人大、政协要组织人大代表、政协委员对村务公开工作定期进行巡视，广泛听取群众意见建议，切实把这项事关广大农民群众切身利益的事情抓紧抓好。