老人社区照顾服务调研报告

促进社区照顾护理的发展，在中国城乡的社区发展和社区建设中有至关重要的意义。此时，回顾西方社会服务，特别是老人的社区照顾护理服务的发展道路，它的理念原则和方法模式，对我们的社区老年照顾服务的发展，无疑有哲学理论的启示以及实践运作的借鉴意义。

一、社会服务概念的发展

今天，我们称之为社区健康照顾服务的概念最早在西方被称为社会服务。社会服务作为实践起源于19世纪。

最早使用社会服务这个词的是英国伦敦政治经济学院社会管理系的教授：理查德•蒂特姆斯。在1951年，社会服务作为一个学术词汇被蒂特姆斯第一次提出。理查德•迪特姆斯在谈到社会服务的观念和方法时说，这可以追溯到19世纪：“在那个世纪之初的伟大的集体主义的进步以及随之而来的在社会立法上的积极成就，目的在于逐渐地超越济贫法。但是因为没有可以选择的观念来工作，没有新的眼界投入人类的需要和规范这些社会现象，济贫法的观念和方法被移植进入了新的社会服务。”

什么是社会服务？蒂特马斯以1911年的国民健康保险的例子说，国民健康保险以现金支付的形式提供给患病期间的病人，这不是社会服务。他归纳引用了1913年在英国出现的作为普遍实践的医疗护理照顾的例子，作为最早的对社会服务的介绍。蒂特姆斯指出，服务和以现金支付的保险是截然不同的。

1945年以后，社会服务在西方世界里已经变成了社会政策的一个组成部分。上个世纪50年代以后的社会福利研究中，被多方变化使用的社会福利概念已经基本固定，被分为以下四部分：教育、住房、收入保障和国民健康服务（NHS）。但是，实际上，除了四种福利，还有一种服务独立地存在，这就是社会服务。社会关照服务作为为个人享用提供的社会服务，成为社会结构的新现象。1945年以后，社会服务在西方世界国家里已经成为社会政策构架中的一个组成部分。社会服务在金融投入、组织管理、生产程序和控制过程的增长程度上都已经使其变成了公共事业中一个独立负责的部分。

西方学术界认为，给社会服务一个更加区别于其他福利项目的限定，就是在英国被称之为人身社会服务（PersonalSocialService）或者在北欧叫做社会关照服务（SocialCareService）。但是只讲提供给个人的服务还是不太明确的，有的学者认为应该加入重要的一个因素：即根据人类的不同的需求提供的服务。所以Sainsbury给社会服务的定性是：“人身社会服务是关心有需求和困难的人，因为困难阻止了他作为个体在社会上应能够发挥的最大的社会能量，阻止了他自由地发展他的个性和通过和外界的接触实现自己的渴望。这种需要在传统上被个人和家庭的功能来解决的；而目前改为社会服务来满足需求，并且社会提供了高水平的帮助过程，并不是提供单一化的帮助；服务资源适应个人和群体的不同需求并不是人与人之间都一样”。社会关照服务强调了行为，重点在关心照顾。它对全部的社会群体根据总的标准区别服务，例如，根据年龄和居住地点、特殊的问题和特定的人口群提供服务。为老人提供的服务，是社会服务重要组成部分。

现在强调一下关于社会服务的几个概念:

社会关照服务强调了行为，重点在关心照顾。

学术和研究范围内的社会服务，不可以与其他的社会福利服务项目混淆，它专指社会关照服务和人身社会服务。

社区服务：从医院回归社区。

非正式服务：家属邻里亲戚提供的服务照顾。

独立部分：私人和志愿组织提供的服务。

以上这些有关社会服务的概念将在以下部分涉及到.

二、北欧老人社会关照服务的理念与原则：

普遍主义——覆盖全体公民的综合服务

社会服务概念的使用反射了两种变化：意识形态和政治的领域的变化以及在统计数字上的显著的变化。最显著的成型发展是在北欧，它们比英国走得更快。斯堪的纳维亚的五个社会民主福利模式的国家里，社会服务的概念于上个世纪60年代出现在官方的文件里。斯堪的纳维亚国家创造了世界著名的社会关心照顾服务，其特征是内容广泛并且覆盖全体公民。社会关心照顾服务是自愿的，没有人强迫他们接受，接受服务者也没有羞辱的烙印。他们更多地接受了贝弗里奇而不是俾斯麦的思想,坚守了马歇尔的公民权的原则。

在北欧，公共部门提供为老人、儿童、肢体残疾人、智力障碍人、受虐待者、药物滥用者、贫困的人以及所有的人提供特殊的帮助和服务，包括照顾抚养服务，以帮助人们和他们的亲属处理应付日常生活。这些关心照顾服务在社区内被提供，由护理院、日托所、咨询中心等提供。这些服务包括：1），日常照顾：为老人和残疾人建立俱乐部、日常诊所、老年人弱智训练中心、残疾人日常护理学校和健康中心等。2），家庭护理服务：给老年人和肢残人、盲人、聋人提供家庭服务或教育。3），提供儿童家庭服务：接收儿童，收养儿童，抚养儿童，监督儿童父母对儿童的抚养，保护儿童不被冒犯。给儿童提供财力和物质帮助，提供送餐到家。4），咨询服务：建立咨询中心，提供家庭财产计划、年轻人医疗咨询等，还给健康家访员、家庭护士、接生员、心理工作者提供家庭护理知识和教育。

由于北欧把社会关照服务当作一种每个人都应该享有的权利这样一种理念来发展，所以，完好的和普遍建立的社会关照服务成了北欧福利社会的一个很大的特点。在北欧，关照服务体系有三个最大的特点，即老年之家、家庭帮助服务和儿童日托中心。这里重点介绍一下对老人的照顾。

老年之家

北欧的老年之家很发达，从1960年社会福利制度的建立到1993年的社会福利体制的完善时期，这30多年间，北欧五个国家除了爱尔兰，居住在福利院和养老院的老人的平均数字大概徘徊在5-7%之间。1993年，北欧五国，居住在老人之家的65岁以上的老人的比例，最高的是爱尔兰12%，最低的瑞典5%，平均达到7.2%（见下表）。

北欧五国居住在福利院和老人之家的老人1960-1993

居住在敬老院的全部65岁以上老人绝对数字和百分比

丹麦%芬兰%爱尔兰%挪威%瑞典%

1960------22,422634,7194

197040,731731,90771,338731,565659,8315

198150,230729,84551,891841,1397114,5535

199351,976646,10073,4821243,215676,4005

来源：北欧国家的社会保障和北欧统计年鉴（Sipila:1997:190）

北欧五国比较西欧其他国家，因为其遵循普遍服务的原则，提供给予老人的社会关照服务为高比例。不仅北欧老人居住福利院的比例高，北欧提供的综合服务也好，因为社会服务支出占GDP的比例高。除了老人进老人院的比例较高之外，接受家庭帮助的老人的比例也普遍高于其他西欧国家。具体比例见如下表格。

欧洲的老年关心照顾现状1990

支出占GDP的%住进老人之家接受护理的占全部老龄人口的%提供家庭帮助的占老龄人口的%提供家庭护理的占老龄人口的%接收家庭帮助的比例接受轮椅餐饮的比例接受家庭护理的比例

比利时0.86.61.01.1---

丹麦2.310.63.80.718.56.35.9

(3.2)(6.5)(3.5)(14.2)

德国0.45.4-0.31.3ca2ca3

西班牙-2.0-----

法国0.55.10.50.16--

希腊-0.5-----

意大利2.32.8----1

爱尔兰-5.0-0.30.4--

荷兰1.612.32.10.48-15

英国-10.0-----

葡萄牙-2.0----0.8

芬兰1.65.61.8-14.4--

冰岛0.7-1.5-3.4--

挪威2.86.51.8-11.5--

瑞典2.85.0--26.6--

注：老龄人口至65岁以上的老人。

丹麦的第一行数据为研究人员JensAlbre给予的数据，第二行为北欧统计机构给予的数据。

来源：JormaSipilaEd.,(1997),SocialCareServices:ThetotheScandinavianWelfareModel,p.167,table9.8

家庭帮助服务

在北欧，提供家庭服务最初是指支持有孩子的家庭，不久这种服务就发展为老年人、慢性病人和残疾人的家庭照顾。北欧的家庭帮助服务有一个真挚的服务功能：提高了帮助需求的人的生活标准并让他们的亲属从照顾的负担下解脱出来。北欧接受家庭服务的老年人和残疾人的服务自1960年以来有一个上升的曲线。从最初的个位数字上升到后来的23%，使用家庭服务帮助的老年人的家庭的平均数字为家庭总数的19%。

接受家庭服务帮助的老年人和家庭数字统计1960-1993

（高于65岁以上的老年人）单位：家庭

年丹麦%芬兰%爱尔兰%挪威%瑞典%

1960--------82,2769

1970--25,0006472342,1588251,61723

1981135,75618107,77018--105,53517346,54325

1990171,74021144,227214,09715114,60717302,38520

1993187,04623153,578225,35319117,98416303,56413

来源：北欧国家的社会保障和北欧统计年鉴

在北欧国家,公共部门是主要的社会服务的责任的承担者。以芬兰为例。在芬兰，大概有450个城市负责提供社会服务。这些地方政府机构提供70%的财政支出，提供社会福利和医疗保健服务的市政税收。中央政府转移给地方的大约覆盖五分之一的开支，其余不到百分之十的用于社会福利和医疗保健的资金来自客户收费。各市可以提供自己的服务，也可以从其他直辖市或者其他私人服务提供商购买。

北欧国家给我们展示了一个非常好的社会照顾服务的榜样。由于他们怀有普遍主义的理念，所以表现在社会关照服务事业的特点是提供给全体公民，人民接受社会服务的比例很高，而且涵括不同的服务类型，种类很健全。在分类上，体现了现代化与专业化的管理和专业人员的高质量的培训上岗。到了90年代，老年贫困已经降低，在挪威，老年贫困已经低于5%，芬兰是4%，在瑞典，老年生活在贫困中的比例则低0.5%。

三、英国人身社会服务的改革:

社区照顾、准市场与混合经济

英国人身社会服务自上个世纪70年代以来有以下几个转变或者特征：

1）人身社会服务任务的明确与统一管理

英国的地方社会服务部创建于1971年。在英国，在此以前的社会服务是不完整的，没有一个统一的管理机构。作为对现存的服务的忧虑，英国政府建立希波姆（seebohm）委员会检查社会服务。希波姆报告于1968年，其中心是提倡建立一个统一的和以家庭为导向的服务。它的议题包括：建立一个新的政府部门，将要为全体人民提供一个全民所享有的以社区和为基础和以家庭为导向的服务。报告说，我们相信，这个新的部门所进行的探索将远远超越现有的对事故与灾难的解救，它将要为了全社区的福祉，让绝大多数的个人能够参与相互间置换的给予和获取服务的行为。希波姆委员会的建议在1970年被结合进地方政府的社会服务法。这个法律在1971年被实施。这个法律要求地方政府建立社会服务委员会。新的社会服务部门将负责社区内所有部门的福利。改革以后的人身社会服务的内容也有了拓展，包含了帮助老年人、残疾人和其亲属、儿童和年轻人、智力残障的人以及他们的家庭。经过受过培训的福利之家和日托中心等主要服务组织提供不同种类的社会服务工作，来帮助那些行为不便的人享受家庭生活。

2）从健康照顾到社会照顾的转变

英国人身社会服务的另一个加强是1990年以后，从健康照顾到社会照顾的转变，即把国民卫生服务中住院护理的一部分转为社区照顾服务的内容。英国的国民健康法在1946年通过，在1948年贯彻执行。国民健康服务的原则思想是，把各个方面的健康照顾归纳到一个组织之下，健康照顾应该提供给所有的人，而不考虑个人支付能力。1989年政府了题为“社区照顾在下一个十年和十年后”的白皮书，它指出问题：提供给需要住院护理的虚弱的老人的医院已经不够了，需要住院的老人被推迟住院。所以，要把长期患病居住在医院护理的虚弱的老人和精神病人转移到社区实行照顾，由住院护理转为社区照顾服务，由原来的仅仅是医生的工作改为更多的社会工作者介入。照顾管理的意识改变为：把以前在医院长期居住的病人再次回归安顿在社区，在安顿人民进入社区，或者为他们提供支持服务上，确立社会工作的作用。

在英国社区照顾历史上两个主要的主题一个是去体制化，另一个是加强对社区内弱势群体的支持。此时有一系列的研究支持者这个改革，最显著的是肯特大学所从事的人身社会服务部门的研究报告，它探索了在接受这些最弱势群体的居住区内的照顾的支付，研究主要集中于在虚弱老年人口，也已经推及到其他的人口。1990年的国民健康服务和社区照顾法被认为是地方政府提供服务的改革一个分水岭。法律体现了以下原则：

提倡居家休养服务的发展，让人们能够住在他们自己的感觉方便舒适的家中。

确保服务提供者给家庭护理人员一个高度优先的实际支持。

和优秀质量的公共服务一起，促进发展多种多样的私营部分的繁荣。

划分职责范围使他们更容易地重视自己的行为。

依靠介绍新的社会照顾的资助结构，确保更好的纳税者的纳税价值。

3）社会照顾服务中的混合经济模式

自上个世纪八十年代起，英国人身社会服务出现一个最显著的特点，即混和经济型服务。在上个世纪70至80年代的西方，没有其他任何主要的工业产业能够像社会照顾关心服务一样飞速地发展膨胀。在英国，人身社会服务在1955年仅仅占国内生产总值的(GNP)的0.2%，到了1974年升到了1%。在1988年，达到3844百万英镑。这些社会服务支出按比例投放在不同的服务领域，其中老年人、身体残疾人以及盲人聋人的护理院被投入得最多，约占40%，提供家庭餐饮也约占40%，然后是护理院的培训和儿童寄托所，各约占1%，其他的部分投入到家庭护理、每日护理等项目上（详见下图）。

人身社会服务支出的费用百分比（英格兰）

服务领域1983/41984/51985/61986/7

儿童寄托所9.69.39.09.4

老年人、身体残疾人以及盲人聋人护理院36.235.641.739.5

其他的护理员，包括培训和管理10.410.411.311.1

家庭护理7.07.27.56.9

提供家庭餐饮36.138.538.138.3

每日护理5.44.94.84.6

其他1.61.31.36.6

来源：Barr,Nicholasandothers(1995),TheStateofWelfare,thewelfarestateinBritainsince1974,Oxford:Clarendon,p.224.

自上个世纪时期年代末期起，由于人身社会服务的投入增加，并且由于经济发展缓慢导致了投入和产出的不平衡。于是，在80年代，一个新的概念，福利多元化（welfarepluralism）在英国被提了出来。多元化包括了除政府外的其它非官方的、志愿的和私有的部分的共同参与。这些意味着社会服务有更多的参与者，强调其分散化、非官办等特质。同时，有人也把多元化称为“福利的混合”（welfaremix）,意味着混合提供福利利益。国家提倡社会服务的多元化是为了解决资金的问题，于是，出现了多元的混合了保险、收费服务、无偿服务等多类型的政策，还更多地体现了志愿者参与的服务（对这一模式，我在下面专门阐述）。

4）社区照顾服务中准市场模式的应用：

国家作为服务监察而不是直接地提供。这是一个基本的意识形态的改变，在社会服务中朝向市场的原则。所以，社会服务，地方政府从一个系列志愿者部门私有部门和市场提供购买服务来代替内部产生的服务像住院照顾或者日托护理。购买方与提供方的分离被处理为准市场的方式，体系被分为购买照顾服务和提供照顾服务。准，就意味着像，类似。它们是“准”，因为它们在关键的一系列方面与常规所认知的市场不同。在需求和供应两方面都不同。

他们是市场，因为它们用竞争的独立机构替代了垄断的国家提供。然而，他们又不是市场，对惯有的市场，所有这些组织不是必然的以产出最大的利润为原则也不是必然地为私人有所。在需求方，在准市场的条件下，消费购买力不是直接地表达在金钱的概念，而是最终体现为服务的使用。准市场经常不是基于自由竞争而是根据服务的标准和质量，选择居住区护理照顾。代替金钱，或者是以指定的预算费用，或者是以代金券的限定方式购买配置给使用者的专门的服务，或者集中起来到一个唯一的国家购买机构。并且，值得注意的一点是，在许多情况下，直接的使用者不经历参与购买决定的选择，代替它们做出这些选择的经常是为第三方代表，比如像一个社会服务部门，或者是社会照顾的照顾护理管理者，一个GP或者是卫生护理方面的一个健康权威。

四、英国老人社会服务的混合模式

政府、私人和志愿者共同投入社会服务管理

在福利多元的思想指导下，西方社会服务领域开始一些新的尝试。最先和典型的尝试发生在英国。和北欧的老人院由地方政府投资兴建管理不同，英国由私人兴办的具有以营利为目的特征的服务机构开始登台。在英国，护理院展现了包括地方政府、志愿者和私人创办的多元的趋势。到了2001年，英国地方政府创办的护理院下降，志愿者办的居中，而私人办的护理院占到了绝大多数。使用国家提供的老年人服务帮助的比例只有8%，低于北欧的19%的比例，但是它的私人提供的家庭服务几乎与政府提供的平分秋色。加上其它的种类的社会服务，总的使用社会服务比例的老人甚至高于全部65岁以上老人的四分之一。下图表介绍了英国护理院的多元化种类。

护理院的种类（2001年3月31日）百分比

百分比地方政府志愿者*其他**

英国17%21%63%

英格兰15%20%65%

威尔士26866

苏格兰314326

北爱尔兰372638

*包括双重登记的志愿者办的护理之家。**私人办的护理之家。

来源：英国国家统计

在英国，国民健康服务体系(NHS)由于国家的资助是全部免费的，但是个人社会服务体系（PPS）不完全如此。接受政府办的社会服务体系要经过家庭财产调查，而且接收人员的数目受控制，比较少，申请的人员多，要长时间的排队等候。所以，由以上图表看出，在2001年，英国的护理院，地方政府办的只占17%，民间志愿组织办的占21%，而私人建立和管理的护理院占全部总数的63%。下图是具体到老人之家在英格兰的多元混合管理的概况。

英格兰的老人（65岁以上的老人）之家和老人护理之家

英格兰千

199319941995199619971998

志愿者办的293131313031

私人办的140137136135132135

家庭的小型-23465

多方合办的老人院101213162226

多方合办的护理所*-2720304041

其他的护理所*-8396838499

以上全部-293299298314337

*护理院不是专为老人作为顾客的。这里的数字是仅仅为老人作为护理对象群的护理所，数字不包含智力疾病、弱智、身体残疾、酗酒和虐待的顾客群。

来源：英国国家统计

志愿者的服务

志愿者包括固定的慈善机构和分散的个人。在英国，护理照顾服务的绝大部分由非官方的机构组成。护理照顾服务作为最大的投入部分，如果仅仅由金钱定量行为的话，也是在资金上最难估算的部分。这部分也包括非正式的服务，即指家人、朋友、邻居和其他人和给年老的、患病的和残疾的人提供无偿的照顾。在2001年，英国有590万非官方的志愿护理者。这些护理人员主要的是女性（在250万到340万之间），其中大一部分是社区自愿组织承担的。在1998年超过1/4的18岁以上的成年人参加了社区活动，比如居民协会和家长——教师协会。

私立护理公司

英国有许多著名的私立的护理机构。如英国护理（CareUK）拥有90个护理照顾之家和8700个工作人员。再如，步柏（BUPA）公司，在全世界190个国家有400多万个护理之家。在英国步柏拥有49个医院，34个健康保护中心，245个护理照顾之家，45个退休之家，大约有4万个工作人员。它的245个护理之家住有1.5万个护理对象（平均每个护理之家有61人）。一般这种私立的护理机构需要高付费，但是比国家办的条件要好。

尽管服务的多元化解决了资金的问题，但是也出现了相应的问题。私人办的护理院不用等待，但是收费很高（每周需交纳600英镑，而国家给的养老金每周才60英镑）。尽管国家对护理院有规范的管理规则，而服务人员又经过培训，但是实际上，这些私立护理院水平不一，参差不齐。它们不仅从发展中国家进口大量的低工资的护理人员，同顾客形成语言文化的障碍，而且严格控制工作人员的数量，把服务行业机械化作业，淡化了人道主义的色彩。所以，学者提出：社会照顾在混乱中；新闻界提出：40%的老人在护理院被虐待。

在英国的混合型福利的模式，国家、非营利机构，志愿组织和私人的服务之间构成了诸如相互作用、相互补充，相互挑战，互为动力机制的关系模式。但是，我们也发现，政府在社会服务中依旧发挥其主要作用。英国服务的支出，实际上绝大部分来自政府的预算。小规模志愿组织活动时是不要报酬的，或者资金来源于义卖和其他途径。但是，当许多服务组织需要工资支付时，资助的方式就改变了，大多数的资助来源于地方和中央政府，也有许多被政府的免税所代替。在1999至2000年的缴税期间，在人身社会服务部门有112亿英镑的税务被免除。在英国，志愿组织服务获得的资金中，政府的资助占第一位，达到了志愿组织全部收入的54.4%，其次是个人缴费部分，占26%。

所以，私人和志愿组织的社会服务，实际依旧在政府的计划之内。只不过是政府不再具体操作办理，交给志愿组织和私人机构去操作和执行,政府是主要出资者、政策法规制订者与监督者。这样，腾出活动的空间给志愿组织和私人。同时也增加了社会服务内容的多样化和个性化，为社会服务注入了活力。

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