经济协调调研报告

上世纪90年代以来，党中央、国务院对区域经济协调发展高度重视，相继制定了一系列战略和政策，包括西部大开发战略，振兴东北老工业基地、中部崛起等等，区域经济协调发展的战略和政策日臻完善。促进区域经济协调发展是全面建设小康社会的战略重点，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求，是实现科学发展，构建和谐社会的重要内容，是国家长治久安的基本方针，税收作为调节经济发展的重要杠杆，应该充分发挥其经济职能作用促进区域经济协调健康发展。

一、当前影响区域经济协调发展的税收政策分析

我国东西部区域经济发展不协调是各种因素共同作用的结果,而税收政策的局限性是制约区域经济协调发展的关键因素。

(一)现行税种设计不利于西部地区经济发展。一是现行的“生产型”增值税加重了西部地区企业的税收负担。西部由于非国有经济发展缓慢,产业结构调整不充分,其支撑工业主要是资源开发等重型工业。而生产型增值税不允许纳税人扣除购进固定资产中所含的税款,很容易造成对固定资产的重复征税。二是现行的消费税不利于西部经济的发展。在征收消费税的税目中,卷烟、酒类的征收率较高。尽管我国征收消费税是出于调节消费结构和体现“寓禁于征”的目的,但由于卷烟、酒类等产业主要集中在西部地区,在西部地区占有很大比重,从而客观上导致其宏观税负偏高,对西部经济发展具有一定的阻碍作用。三是现行资源税制缺乏对西部地区的财政贡献度。现行资源税税率设计偏低,征收范围窄。资源税实行差别定额税率,税率与资源产品的价格明显脱节。征收范围也仅限于6种矿产品和盐,对大部分自然资源没有征税,在很大程度上限制了资源丰富的西部地区依靠资源税收入增加税收。另外,长期以来资源品价格普遍偏低,而加工品的价格却偏高,使西部地区输出资源的价值被无偿转移到东部地区,西部地区的资源优势未能转化为财政税收优势,严重制约了西部经济的发展。四是现行的企业所得税制制约着西部地区经济的发展。现行的企业所得税对内资企业除了33％的基本税率外,还有18％和27％的两档优惠税率。由于长期以来的经济发展战略,形成了西部以国有大中型企业为主,东部以小型企业为主的格局,现行税收政策对东部有利。此外,内外资企业实行两套税收政策,外资企业在税前工资列支、捐赠扣除、业务招待费和税率方面都普遍要优惠于内资企业,而外资企业主要分布于东部沿海地区,因而东部地区更多地享受了外资企业的税收优惠政策。在同等税收制度下,东部比西部的发展基础好,外商自然更多选择投资东部,进一步削弱了西部招商引资的力度。

(二)现行税收体制不利于欠发达地区财力增长。1994年实行的分税制给西部经济区域的财力增长造成了一定的困难。分税制体制规定中央对地方政府的税收返还基数以1993年为准,从1994年起按两税(增值税和消费税)增长率的1:0.3系数递增。由于各地经济发展水平差距较大,使得以1993年收入为基数形成的地区间税收返还基数差距也较大,发达地区收入基数大,以后的税收返还额高,落后地区收入基数较小,相比之下处于不利地位。此外,各地的税收返还与其两税的平均增长速度挂钩,即与地方自身财政能力成正比关系,又对落后的西部地区不利,落后地区财力依旧不足,所以,这种不合理的税收返还机制客观上起到了“逆向调节”的作用。现行分税制将75％的增值税和全部的消费税划归中央,营业税则划归地方。这种制度安排客观上有利于服务业发达的东部沿海的地方政府增加收入,而使得第二产业占较大比重的西部在收入分配机制上处于劣势,尤其是烟酒产品的消费税全部上缴中央,对于十分依赖烟酒财源的西部地区影响较大。

(三)现行税收优惠政策不利于区域经济协调发展。目前，我国税收优惠政策主要是区域型，在内容上包括所得税定期减免、低税率、地产地销产品免征增值税、进口自用物资税收返还及加工贸易进口保税等方面，类型齐全、规模较大；在实施范围上主要包括东部沿海的经济发达地区，优惠力度呈“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开放区—内地”逐步递减格局，使东部地区的投资回报率大幅度提高，大量的外商投资、技术向该地区流动。同时，也吸引中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素向该地区集中，不利于区域经济协调发展。尽管国家对老少边穷地区和民族自治地区也规定有定期减免企业所得税的优惠,但无论从优惠的力度还是实际的执行效果看,都明显偏重于东部地区。此外,为了鼓励外商投资,长期以来对外资企业给予了众多的税收优惠,而东部地区集中了大量的涉外企业,所以这种涉外税收优惠政策实质上是税收政策对东部地区的倾斜。另外，现行税收优惠主要以直接优惠为主,多集中在降低税率、减税、免税等几个方面,而加速折旧、投资抵免等间接优惠方法运用较少,而且优惠税种也主要是所得税,这种单一的优惠形式和优惠税种不利于西部。因为直接税优惠主要是针对企业利润进行的,适用于投资期短、见效快的企业。而西部地区目前需要迫切发展的能源、交通、通信、原材料等基础设施建设以及高新技术产业,其投资规模大、经营周期长、见效慢,因而现行税收优惠政策不利于促进区域经济协调发展。

二、税收促进区域经济协调发展的经济职能定位

税收职能是税收所具有的满足国家需要的能力。它以税收的内在功能为基础，以国家行使职能的需要为转移，是税收内在功能与国家行使职能需要的有机统一。税收的职能一般有三：财政职能、经济职能和监督职能。税收的经济职能亦称“调节手段职能”。国家为了执行其管理社会和干预经济的职能，除需筹集必要的财政资金作为其物质基础外，还要通过制定一系列正确的经济政策，以及体现并执行诸政策的各种有效手段，才能得以实现。税收作为国家强制参与社会产品分配的主要形式，在筹集财政收入的同时，也改变了各阶级、阶层、社会成员及各经济组织的经济利益。物质利益的多寡，诱导着他们的社会经济行为。因此，国家有目的地利用税收体现其有关的社会经济政策，通过对各种经济组织和社会成员的经济利益的调节。使他们的微观经济行为尽可能符合国家预期的社会经济发展方向，以有助于社会经济的顺利发展，从而使税收成为国家调节社会经济活动的重要经济杠杆。我国现阶段的税收经济职能应该定位于以下几个方面：

（一）促进东部地区产业结构优化升级和梯度转移。“十五”以来，我国进入到工业化、城市化、市场化、国际化加快发展的阶段。消费结构升级带动产业结构升级，工业化快速推进，产业的重型化水平不断提高；农村劳动力向城市转移的速度加快，城市化率快速提高；出口竞争力不断增强，FDI大量流入，经济外向型程度迅速提高；这些都成为促进中国经济高速成长的重要动力。与此同时，经济发展中也出现了一些新的情况与问题。一是能源资源环境的约束加剧；二是人民币升值压力凸显；三是大中城市土地紧缺，房价上涨，技工短缺，要素成本攀升。如果我们既要保持经济快速增长的动力不减，又要缓解上述发展中的压力，在区域政策方面，就是要积极推进东部地区产业结构优化升级，提升东部产业层级，提高东部服务业、高新技术产业、现代制造业以及出口加工业的总体水平，增强东部企业的创新能力和技术水平，推进东部耗能高、占地多、资源消耗强度大，技术水平相对较低的产业向中西部地区的梯度转移，发挥东中西部各自的比较优势，形成优势互补，各具特色的产业竞争格局，促进中西部地区加快发展。

（二）促进中西部地区提升资源配置效率。理顺要素价格，消除价格扭曲，优化资源配置是促进欠发达地区加快发展的有效途径。中西部地区在能源、资源、土地等方面具有一定的比较优势。我国长期以来限制上游产品价格，限制资源产品价格，放开制成品价格，使发达地区与欠发达地区之间的利益格局发生扭曲；而资金、人才则从欠发达地区流向发达地区，造成了发展差距。近年来随着煤炭价格放开，电力资源类产品需求增长，山西、内蒙古等一些省区增速提高，财力增强，已经显现出这方面的政策效应。加上劳动力流动障碍进一步消除，外来务工人员最低工资标准提高，也使欠发达地区资金回流增加，一定程度上促进了区域经济协调发展。如果能进一步理顺价格，完善税收制度，提高资源富集地区利益分享份额，增强欠发达地区自我发展能力，将会进一步促进区域经济协调发展的内在动力。

（三）弥补行政区划的不足，提升各地区发展后劲。提高区域政策的有效性和针对性，着力解决问题区域发展中的突出矛盾，将区域政策与功能性政策有机结合，是促进区域经济协调发展的关键和重点。中国地域辽阔，将区域划分为东中西部有其历史原因，从总体战略和政策上有其合理性。但即使同属一个区域的不同省市区之间，甚至同一个省区之内，情况也是千差万别。珠三角与粤北地区之间、长三角与苏北地区之间，东北的大连、沈阳、哈尔滨与本溪、阜新等资源枯竭型城市之间，成都、西安与西南、西北的边远地区之间的情况都反差极大，从加强基础设施建设、保护生态环境方面，从解决老工业基地共性问题方面大的区域划分有其合理性，但从提高政策的针对性方面，必须把区域性政策与功能性政策有机结合。比如在促进资源枯竭型城市、煤炭塌陷区的产业转型方面；在解决高寒地区、行蓄洪地区、少数民族地区、革命老区、边远地区发展中的特殊困难问题等方面都需要制定有针对性的特殊促进政策，以提高不同地区的发展后劲，弥补按区域确定政策的不足。

三、发挥税收经济职能作用的主要途径选择

发展经济学家赫希曼指出,政府对落后地区的发展必须加以干预,来抑制发达地区对落后地区的极化效应,平衡资金与人才的区域分布。当前税收政策在缩小区域经济差距方面应该而且可以有所作为。

(一)优化税种设置增强欠发达地区的比较优势。在欠发达地区对能源、电子信息技术、新材料、高效农业等高新技术产业试行消费型增值税,鼓励企业扩大投资,提高企业运用科技、转化科技的能力；将高档消费品、高消费行为纳入消费税征收范围,以加强对东部发达地区高收入群体的适当调节,使其成为消费税的重要承担者；提高资源税税率,在国家授权的幅度内,西部地区地方政府可根据本地的经济状况和实际情况,提高资源税税率,提高资源型产品的价格,并将税负转嫁到资源的加工和使用环节,充实西部地区地方政府收入；完善企业所得税制，统一内外资企业所得税,给内、外资企业一个公平竞争的税收环境，尤其对外资企业享有的各种税收优惠政策,尽可能扩大到所有内资企业,以利于扩大欠发达地区的引资范围。

（二）合理划分中央和地方的税收管理权限。中央税的税权归于中央政府是分税制下的一个经济命题，是始终不变的。但共享税和地方税不同，既要考虑中央的宏观调控地位和政策意图，又要考虑地方政府相对独立的利益主体地位和地区经济情况，因而其税权需在中央和地方之间进行合理划分，适当扩大地方税收管理权限。借鉴国外的一些做法，按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府；改进税收增量返还方式，提高欠发达地区税收增量返还的比例，解决税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足的问题。

（三）变税收优惠区域倾斜为产业倾斜。目前的税收优惠主要以区域倾斜为主，即对不同经济成份而给东部沿海地区较多税收优惠，弱化了国家财政区域经济的调节能力，其结果虽是东部经济的快速发展，也拉大了同中西部地区的发展差距。为此，税收优惠的取向应以产业倾斜为主，通过税收政策和产业政策的积极配合，推动中西部社会经济的发展。考虑到中西部地区经济基础薄弱而需加大基础设施建设的现实，税收优惠的产业倾斜主要应针对交通运输业、邮电通讯业、能源和原材料工业等。

（四）加强税收协调促进地区之间的和谐发展。建立区域税收合作长效机制，从管理上构建区域经济和谐发展环境。首先，实行无歧视国民待遇原则，全面推进依法治税，对区域内不同经济性质的市场主体实行无歧视的国民待遇原则，促进企业和各类投资创业主体在合法竞争中做大做强。其次，强化税收征管合作，定期交换与税收管理有关的政务信息及有关经济税收数据，加强跨地区纳税人的税务登记管理，通过建立严密的征管机制，使区域经济发展带来的税源能足额转化为地税收入。再次，建立税收协调争端处理机制，应对税款征收、税收政策落实等方面出现的矛盾和问题。