为什么党内监督要与党外监督相结合

开展党内监督，不仅有内部的自上而下、自下而上和平行监督等相结合的问题，而且还有一个党内监督与党外监督相结合的问题。不言而喻，对一党长期执政的中国共产党来说，在加强党内监督的同时保证党的各级组织和党员领导干部能够自觉接受党外监督显得尤为重要。正因为如此，《中国共产党党内监督条例（试行）》提出：“党内监督要与党外监督相结合”。对此，笔者谈几点看法。

一、党外监督具有不可替代的作用

党外监督是相对党内监督而言的，按其地位作用可分为两大类：一是国家机关监督，属于权力监督；二是社会监督，属于权利监督。前者即拥有国家法定监督权力部门的监督，包括国家权力机关监督、司法监督、行政监督等。社会监督是指来自人民群众个人或群众团体、社会组织、新闻媒体等非国家性专设的监督机构的监督，包括派监督、群众团体监督、群众监督和舆论监督等。

党内监督在各种监督中起着核心的作用，但从监督主体与监督对象的来源划分，监督有同体与异体的区别。同体监督是指内部监督，监督主体与监督对象同属一个系统，相互联系密切。异体监督是指外部监督，监督主体与监督对象来自不同的系统，利害关系较少。党内监督属于同体监督，这种监督的优势在于监督主体与监督对象接近，有机会和条件更多地了解监督对象的活动，监督更具有直接性和针对性，有利于减少中间环节，提高监督工作的效率，降低监督成本。但由于这种监督主体与监督对象利益相关密切，有时容易使监督流于形式。如在目前查处的众多党内违纪违法案件中，很少有同级纪委检举同级党委主要领导或党委班子违法乱纪的案例。

相比之下，党外监督有其优势。由于这种监督属于异体监督，监督者与被监督者不存在隶属关系，通常有助于监督的客观性与公正性。同时，党外监督还具有监督主体的广泛性和监督形式的多样性。

党外监督具有不可替代的作用，不仅仅在于其所具有的优势，而且还在于这种监督关系到党执政的合法性。这里的合法性，是借用政治学的一个重要概念，指的是民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。用邓小平的话说，就是人民“支持不支持”、“拥护不拥护”、“答应不答应”。一个政党拥有公共权力，牵涉到公众利益，其监督就不仅是其内部事务而成为公共事务了。这样，党必须建立社会对自身的监督机制，使自己主动地接受来自党外的监督。

二、把握党内监督与党外监督的内在联系

坚持党内监督与党外监督相结合，就要把握这两种监督的内在联系。应当说，党内监督与党外监督是有区别的，但二者的根本出发点是相同的，都是为了维护党和人民的根本利益。这种一致性是党内监督与党外监督相统一的基石。实际上，二者的内在联系体现在多方面。具体地说：

党内监督与党外监督互为条件。如党内监督虽然在整个监督体系中处于核心地位，但这种监督必须以群众监督为基础，以法律监督为保证。反过来说也是一样，如果群众监督、法律监督离开了执政党监督，其作用也是难以充分发挥的。

党内监督与党外监督相互渗透。从监督对象的分布来看，具有交叉性，即你中有我，我中有你。这些监督对象并不都是集中在各监督体系之内，而是交叉分布在各个部门之中。如行政机关内，就既有行政干部，又有党的组织和党员，还有一般群众。因此，在行政机关中既有行政监督对象，又有党内监督、群众监督和舆论监督、法律监督的对象。

党内监督与党外监督相互补充。显然，任何一个方面的监督都不可能独自承担起整个国家政治、经济和社会生活的全部监督任务。因此，各个监督体系之间必须在监督职能上互相补充。

党内监督与党外监督相互协调。在开展监督的过程中，各监督系统常常会遇到一些牵涉面广、政策性强、互有交叉或管辖不明确的疑难问题和案件，这就尤其需要各监督系统在日常工作中加强联系，共同研究监督中遇到的疑难问题和重大案件，统一各监督部门的认识和行动，协调工作关系。如在在开展党外监督时，如果发现被监督者有严重的违纪的行为，那这已经不是党外监督所能处理的事情了，就应及时向有关党组织通报情况，提供必要的信息材料。同样，在开展党内监督时，发现通过党内监督难以解决的问题，如违法犯罪问题，就可以移送司法机关处理。

三、促进党外监督转化为党内监督

认识党外监督有不可替代的作用，把握党内监督与党外监督的内在联系，以便在实际工作中确保党组织对来自党外的监督作出灵敏的反应，并及时将党外监督转化为党内监督，使外部的监督在党内得到落实。

具体地说：一要推行党务公开，让党外便于监督。党外群众作为社会的主人，应当拥有对权力运作过程及结果的知情权。只有这样，才能进行有效监督。二要完善保护机制，让党外敢于监督。当前党外监督作用发挥不够，一个重要原因就是监督权缺乏有力的法律支持。在很多地方，监督者往往要看被监督者的脸色行事，这是很不正常的现象。三要发挥组织作用，让党外善于监督。这就要求党外各有关组织发挥党和政府同群众的桥梁作用，让群众能够通过这些组织对关系切身利益的重大决策和工作进行监督。

党的各级组织都要认真受理、仔细核查、及时反馈通过党外监督的渠道所反映的各种问题。对于党外监督揭露出来的党组织或者党员的违法乱纪行为，有的要及时启动党内监督程序，以党内法规为依据严肃处理。要做到这一点，就要从制度层面作出必要的规定，对党组织、党员和干部实行严格监督，逐步使群众监督、舆论监督、群团组织监督、行政监督、权力机关监督、人民政协及各派和无党派民主人士的监督等党外监督的各种形式，从权力的产生、行使、制约、罢免等权力运行的各个环节，到知情、建议、检查、处置等监督的各种方式和程序，都有法可依、有章可循，以形成一种国家法律、行政规章和党内制度有机统一，互相衔接，成龙配套，覆盖全面的监督网络，确保党外监督的开展落到实处。