着力制度创新构建案件审理质量保障平台

确保案件审理质量，始终是纪检监察机关案件不断探索和不懈追求的目标。随着历史的发展,新情况新问题不断出现，解析这个重要课题已经显得越来越迫切。为了在这方面有所突破，我们按照中央纪委和省纪委有关会议的精神，自去年以来，在常委会的直接领导下，紧紧围绕提高案件质量这个核心课题，在深入开展调查研究，认真总结成功经验，反思过去工作教训的基础上，根据不同情况，大胆的进行了以行政区划为依托的改革创新试验。经过一年多的实践，我们已经初步摸索出了一些解决案件审理工作中长期存在的问题的新路子，我们沿着这些思路已经走过了近一年的时间,它对于保障我市案件质量已经或正在发挥着越来越重要的作用。我们的主要作法和体会是:

一、准确评估案件质量现状，找准制度创新切入点

制度创新，从何入手？我们认为必须紧密结合当地实际，在准确评估全市案件质量现状的前提下，紧紧围绕存在的主要问题，抓住要害，突破重点来展开。如何才能准确评估全市案件审理质量现状呢？我们感到,搞好深入细致的调查研究、开展案件质量检查是关键。为了摸清我市案件质量现状，去年春节刚过，我们就集中人员和时间，在分管领导的带领下对全市各级纪检监察机关自200*年以来已审结的案件质量进行了一次全面细致的“拉网”式检查，并对部分乡镇纪检监察机构所审结的案件质量进行了抽查，从而摸清了底细，掌握了实情。从检查和抽查的情况来看,我市案件审理质量较前些年有大幅度的提高，但也存在一些不容忽视的问题，有的问题存在已久，因为没有一个行之有效的对策加以治理而一直延续下来。这些问题集中表现为三种类型：第一类是证据质量不高。在检查中我们发现有不少基层纪检监察机构在办案过程中，不注重证据的质量，只讲求证据的数量，认为证据多就能够证明问题，忽视证据数量与证据质量的辩证统一关系，导致证据与所认定的事实之间存在的矛盾不能完全排除。这些案件虽然依照所收集的证据可以认定其错误事实，但显得比较牵强，经不起认真推敲和反复论证，虽然案件质量基本合格,但离高质量标准还有一定的差距；第二类是案件事实不清。除案情简单的外，有些案件事实比较模糊，来龙去脉不清晰，事件的起因、发展变化过程以及所导致的后果不明了，涉及多个当事人的案件是非界线不清楚、责任划分不明确。在事实不清,责任不明的情况下草率处理,导致申诉案件在一些地区或一定时期比较集中;第三类是定性不够准确，量纪弹性过大。尤其是那些案情较为复杂，其性质既像此又像彼的案件，由于审理人员抓不住事物的本质特征，在判别真伪上容易受事物发展变化过程中一些表面现象的影响,不能为这类案件准确定性。由于定性不准确，适用法规就不可能得当，案件就不可能得到恰当的处理，就经不起历史的考证，申诉案件就难以杜绝。

通过认真检查,细致分析原因，我们对全市案件审理质量有了一个清醒的认识和估价:一是各级纪检监察机关的案件审理质量总体水平远远高于基层纪检监察机构，案件审理质量问题绝大多数发生在基层纪检监察机构所办结的案件中。二是程序性问题不再是案件审理质量的主要问题，不能准确鉴别证据和科学使用证据已是我市案件审理质量的最大隐患，而这些隐患决大多数仍然存在于基层纪检监察机构案件审理环节当中；三是定性不够准确，导致量纪不当。一些案件审理人员缺乏政策意识，定性上的主观、量纪上的随意现象时常发生，对发生在同一地区同样性质的案件所提出的处理档次悬殊，弹性过大，有的甚至超出法规所规定的处分幅度。这类问题决大多数也同样发生在基层纪检监察机构当中。究其原因主要有三个，第一，基层纪检监察机构的办案能力和水平与案件审理所要实现的质量目标落差过大；第二，基层纪检监察机构的办案力量与案件审理所要实现的质量目标不相适应，长期以来存在以查代审，查、审不分，这是导致基层案件审理质量问题频发的直接原因；第三，基层案件定性处理缺乏必要的监督制约机制，给地方党委、政府或纪检监察机构在定性处理案件中留下了过大的随意性空间。现实告诉我们，案件审理质量存在的隐患主要在基层，确保全市案件审理质量的关键在于从制度上消除基层纪检监察机构案件审理工作中存在的各种隐患。

二、着力推进以行政区划为依托的改革创新试验，为解决基层纪检监察机构案件审理质量方面存在的隐患寻找对策

找准了我市案件质量存在的隐患，透析了存在这些隐患的主要原因，采取什么样的对策来消除这些隐患就严肃而现实的摆在了我们的面前。为此，我们将案件质量检查中发现的问题及其主要原因如实向本委常委会作了详尽汇报,提出了加强制度创新，用新的制度保证案件审理质量的建议。常委会认为,消除基层纪检监察机构案件审理质量方面存在的隐患,适当增加基层纪检监察机构的人员编制、大力开展业务知识的培训，提高所有纪检监察人员的办案能力和审理水平，使之与案件审理质量目标要求相适应是一个治本之策，但要实现这样一个目标不是一朝一夕能够做到的，特别是在基层纪检监察机构中设立专职案件审理人员岗位既不可能也不现实，但案件质量存在的隐患已经到了非解决不可的时候，刻不容缓，我们不能被动的坐等条件成熟，必须主动出击，探索出一个既现实，又能在较短时期内从根本上扭转目前被动现状的良策，否则，案件审理质量方面存在的问题将长期延续，将继续给党的事业带来损害。对此，常委会决定在全市范围内开展以行政区划为依托，以解决基层纪检监察机构案件审理质量存在的问题为突破口的案件审理制度改革创新试验，摸索总结成功经验，用更加科学实用的制度来保证全市案件审理质量目标的实现。一场以解决基层纪检监察机构以查代审，查审不分为重点的案件审理制度改革创新活动在全市全面推开。

（一）以京山县纪委监察局为依托,试行乡镇、县直部门案件分片联审制度。200*年3月，京山县纪委在认真总结多年经验教训的基础上，研究制定了《关于在全县试行案件联片联审制度的实施办法》，这个办法明确在全县所有乡镇和县直机关各部门试行案件划片联审制度。他们将全县17个乡镇和县直各部门划分成七个联片审理区,每个案件联片审理区的所属乡镇、县直各部门纪委书记、纪委委员、监察室主任为该区案件联片审理区的审理小组成员。每个责任区确定一名组长为该区联片联审的牵头人，负责主持本区域的案件审理工作。从而形成了全县案件审理质量审查把关体系。案件联片联审小组的工作方式是，在县纪委常委会的统一领导下，案件主审人和协审人对案件事实和证据负责,联片审理小组集体对定性和量纪意见负责,县纪委案件审理室对案件质量审查把关负责，县纪委案件审理委员会对案件审理质量负总责。案件审理结束后,联片审理小组将案件主要事实、情节和定性处理意见向县纪委案件审理室写出专项报告，经审查批准后向发案地方或部门以书面形式提出定性处理意见，由有处分权限的党组织或部门下达处分决定,并办理相关手续。发案地方和部门联审小组成员自始至终不参加该案件的审理，杜绝了长期存在的以查代审、查审不分现象。

（二）以东宝区纪委监察局为依托，试行乡镇、区直部门案件由区纪委监察局集中审理制度。他们的具体作法是，首先组建案件集中审理委员会。由区纪委分管副书记任主任，审理室、检查室主任和两名乡镇纪委书记、两名区直部门纪委书记为成员，具体承担案件集中审理任务。其次，在深入调查研究的基础上制定《乡镇街道、区直机关自办案件区纪委集中审理工作实施方案（试行）》，并及时充实案件审理人员，使工作力量与工作任务相适应。再次，明确集中审理范围和案件审批权限。按照《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件程序的规定》要求，确定乡镇街道和区直机关自办的需要给予党纪、政纪处分的案件，一律由区纪委案件集中审理委员会进行审理。需要给予留党察看及其以下处分的党纪案件，由集中审理委员会进行审理并制作《案件审理报告》，提出定性和处理意见，交由有管辖权的党组织按规定程序决定和办理处分手续；需要给予开除党籍处分的案件，由集中审理委员会进行审理后提出定性处理意见，提请本委常委会议研究后，向有管辖权的党组织发出《党纪处分建议书》，由当事人所在党组织按规定程序决定和办理处分手续。需要给予行政撤职及其以下处分的政纪案件，由集中审理委员会审理并制作《案件审理报告》，向所在的行政主管部门提出处理建议，由乡镇街道人民政府和区直主管部门按规定程序决定和办理处分手续；需要给予行政开除处分的，经集中审理委员会审理并提出定性处理建议，由区监察局局长办公会研究并报请同级人民政府批准后，由区监察局直接下达处分决定。

（三）以钟祥市纪委监察局为依托，试行案件公开审理制度。20*年上半年，由本委分管领导带领各县市区案件审理室主任和分管领导前往浙江省金华市、台州市玉环县、杭州市下城区现场考察和观摩了案件公开审理情况，同时借鉴襄樊市襄阳区开展案件公开审理的作法，我们确立以钟祥市纪委监察局为依托试行案件公开审理制度。他们制定了《案件公开审理实施办法》，通过让案件检查部门、被调查人和案件审理人员三方“对簿公堂”的形式，就案件办理程序的合法性进行公开调查，由案件检查人员对被调查人的主要错误事实进行公开“指控”，被调查人就自己被指控的问题进行公开陈述，案件主审人就有关事实的主要证据进行当场质证，被调查人所指定的申辩人就被调查人被指控的问题进行公开申辩，参加旁听的党内外群众代表就有关事实、定性量纪公开发表个人意见，这种以尊重被调查人民主权利为核心，以确保案件审理质量为目标，以教育大多数党员干部为出发点的案件审理制度深得党内外群众赞赏。去年以来，他们先后进行了两次模拟公开审理，积累了成功的经验，在这个基础上，对三宗党纪案件进行了公开审理，使被检查人的错误事实“大白于天下”，经过案件公开审理，被检查人对自己所犯错误事实和定性量纪不存有任何异议，对组织上所给予的处分也心服口服，无一人提出申诉意见。

（四）以本委案件审理室为依托，试行提前介入案件审理制度。我们在继续推进全市案件审批表决制度的同时，我们于去年上半年制定了《关于提前介入案件审理实施办法》，这个制度明确了案件审理室在提前介入案件审理过程中的一些具体要求，包括提前介入审理的案件范围，提前介入案件审理的批准程序，提前介入审理的主要内容和方式，在提前介入案件审理中有关问题的处理办法等均作了比较详尽的规定。实施近一年来，我们先后应案件检查室的请求对五宗实施“两规”的大要案件提前介入了审理，对办案程序、取证合法性等进行了审查和确认，杜绝了违反办案程序、采取不当方式取得证据的问题，使解除“两规”的人员对办案程序，取证方式等没有任何异议，使纪检监察机关内部监督走上了制度化的轨道，给案件质量提供了有力保障。

三、制度创新给我们带来的深刻启示

一年来的实践使我们深深体会到,着力制度创新是提高案件审理质量的重要途径。在这方面，我们虽然还处在不断的探索过程中，但取得的初步成效却令我们欣慰。这些成效主要表现在以下几个方面：

（一）案件审理程序得到了进一步的规范，以查代审、查审不分的问题已得到基本解决。我们所试行的几种案件审理与监督模式,都是把解决基层纪检监察机构因办案力量不足尤其是案件审理人员缺位而长期存在的查案与审案不分的状况为着力点，通过重组现有办案力量的方法，来解决案件审理人员缺位的问题，保证查办案件的人员不审理案件，审理案件的人员不查办案件、不复议复审所审理的案件，从而实现了真正意义上的查、审分开,审、复分离。

（二）案件质量监控机制得到了进一步的强化，案件处理畸轻畸重、定性不准等问题得到有效遏制。在加大案件审理制度创新工作中，我们始终没有削弱对案件质量的监督与制约，无论试行何种工作制度，都必须遵从《案件审理工作条例》和《中国共产党纪律处分条例》，不得自行其事，重大问题必须依照政策和法规办事，严格请示报告制度，把维护《党章》、《行政监察法》所赋予各级党组织和行政主管部门的权利与加强执纪执法行为的监督有机结合，使他们依法依纪履行好权利，维护党纪政纪的尊严，也保证了案件在本地区处理上的基本平衡。

（三）案件审理人员的综合业务本领在实践中普遍得到了增强。查办案件是基层纪检监察机构的重要责任，按照查、审分开的要求，没有参与案件查办工作的同志，随时有可能被安排参与案件的审理工作。因此，这就要求每个同志既要精通案件查办工作，也要精通案件审理工作。目前在我市所有的纪检监察人员当中已经形成了自觉学习和钻研案件检查、案件审理两种本领的热潮，依纪依法办案的水平有了明显的提高，这就为保障全市案件质量奠定了坚实的基础。

在案件审理制度创新方面，我们大胆地进行了一些有益的探索，取得了初步的成效，但与我们所企盼的目标还有一定的差距，我们将认真总结已经获取的成功经验，根据本次会议的精神，结合当地的实际，把全市案件审理制度完善好，确立好，实施好，使之真正成为案件质量的保护神。