墙体保温隔热工程质量管理研究

1、背景

中国建筑普遍存在耗能大、效率低、围护结构的保温隔热性能差等问题，并具有夏季空调用电量大、冬季采暖能耗高的特点。据研究表明，2020年，中国建筑的终端能耗将占中国总能耗的35%左右，并在未来40年可能成为中国能耗总量的增长的关键部分[1,2]。随着能源紧缺问题越来越突出，建筑能耗作为中国能源消耗的最大组成部分之一，建筑节能将作为中国能效提升的重要抓手，建筑节能是保证中国经济持续发展的迫切需求[3]。在建筑能耗中，围护结构占其中很大一部分，因此，墙体保温隔热工程已经是建筑节能工作的重要环节，也是重要途径之一，外墙外保温技术是目前最为成熟，应用最为广泛，特别是以采暖地区最为普及的建筑节能手段，它为中国外墙外保温打开了很好的局面。但是，近年来，我国外墙外保温质量堪忧，外墙开裂、外墙保温层脱落、建筑外保温材料着火等，除了有巨大的安全隐患，还造成了重大的财产损失[4]。基于墙体保温隔热项目质量在中国建筑节能工作中的重要作用以及其出现的问题，本文就14个省、市、自治区、直辖市展开调研，从制度约束和诚信管理方面分析中国保温隔热行业问题，为制度约束合理化建立提供意见。

2、调研方式

本次调研主要采取专家座谈会以及调研问卷的形式进行，通过专家座谈会讨论以及对调研问卷的分析，旨在深入了解中国保温隔热市场现状，掌握在行业管理、质量控制相关部门、机构管理方式、指导作用等，从管理层面分析未来保温隔热行业发展方向。开展调研的14个省、市、自治区、直辖市分别为宁夏、黑龙江、辽宁、山东、天津、北京、河南、四川、重庆、江苏、上海、湖南、安徽及湖北。参与座谈会的政府机构及协会专家共计34人，科研机构专家共计22人，设计机构专家共计11人，高校教授共计10人，检测机构专家共计15人。调研共发放问卷78份，其中采暖地区共回收问卷26份，非采暖地区共回收问卷20份，共计46份问卷，问卷回收率约为60%。

3、中国保温隔热行业的市场问题

现今，墙体保温隔热市场上，存在“无序竞争”、“低价中标”、“小作坊泛滥”等“竞次”现象，各位专家提出了一些导致这些现象的原因，其中包括：（1）保温隔热材料寿命与建筑不同步，对于完工的保温隔热系统无法采取有效手段验证其工程质量；（2）产品质量检测机构市场化，部分检测机构出具的检测报告质量不高，不能真实的反映保温隔热材料的性能指标达标情况；（3）没有明确的规定要求建筑保温隔热系统及材料在不降低节能效果的同时要保障材料的安全性能，现阶段两类规定有部分冲突和脱离实际情况；（4）开发与施工企业为降低建设成本，易选择落后技术与低端产品；（5）部分政策法规制定的不完善、缺乏可操作性和系统性，甚至只是头痛医头、脚痛医脚，未能针对问题的根源；（6）保温隔热系统材料及产品标准的制定不是由当地建设厅行政主管部门负责，而是消防等部门制定，导致了部分规定脱离了合理范畴，不能确保保温隔热材料性能指标能满足建筑节能工程要求；（7）保温隔热行业门槛太低，行业产能过剩，很多不能满足行业要求；（8）现有的只注重低价中标的制度不合理，行业腐败不能得到根治；（9）建设方为了花更少的钱完成国家规定要求，对于保温隔热行业质量规范积极性不高，导致了整体行业质量越做越低。有部分专家分析给出了他们认为导致保温隔热市场混乱的深层次原因主要有：（1）部分招投标存在暗箱操作现象，做不到让企业在公平的环境下竞争；（2)部分监管部门对也保温隔热行业业务不够熟悉，监管不到位现象明显，有的还存在“寻租”现象；（3）由于中国的住宅商品化发展，建设单位只顾眼下能把房子卖出去，对于房屋售后几年可能出现的问题不闻不问。

4、保温隔热行业管控情况现状分析

由于保温隔热行业的混乱，政府部门采取了一系列措施规范质量，检测等质量控制机构也根据标准要求提高了各项检测参数、指标，但是在整体运作过程中，专家们对于各类管控措施的有效性或是合理性，存在一定分歧。其中在法律、法规、制度，标准体系，政府管控三方面给出了自己的看法，也对现阶段常用的三种制度的有效性分别提出了自己的看法。

4.1法律、法规、制度

在法律、法规、制度方面（图1），认为其没有问题共6人、占所有人的13%，认为部分有问题的共27人、占总人数的59%，认为有问题的为9人、占总人数的19%。其中认为法律、法规、制度有问题或部分有问题的专家中约有27人认为执行力度不足是其中的主要的问题；17人表明项目质量管理没有建立终身责任制，责任主体不清导致了很多保温隔热市场上的问题。少数专家表示部分相关条例仅针对节能工程的某一环节（例如设计，施工、检测、质监、监理等）；违反相关制度后，对于企业惩罚力度不足；现阶段保温隔热行业制度不健全、行业准入门槛太低、只注重低价中标的制度、行业存在腐败现象等原因也是导致法律、法规、制度存在问题的重要原因。图1法律、法规、制度问题原因专家们对现阶段管理制度有效性提出了自己的看法，现今管理制度常用的三种制度为评价评估制度、备案制度以及推广制度。关于评估评价制度共有16人认为该管理制度有效、占总人数约35%，5人认为该制度无效、占总人数约11%，18人认为该管理制度有缺陷、占总人数约39%，其中7人未发表意见；关于备案制度共有28人认为该管理制度有效、占总人数约61%，3人认为该制度无效、占总人数约7%，14人认为该管理制度有缺陷、占总人数约30%，其中1人未发表意见；关于推广制度共有24人认为该管理制度有效、占总人数约52%，2人认为该制度无效、占总人数约4%，16人认为该管理制度有缺陷、占总人数约34%，其中4人未发表意见。在提出意见的专家中，各类意见比例见图2。

4.2标准体系

在标准体系方面，3人认为国家、地方、行业标准没有问题、占总人数的7%，20人认为国家、地方、行业标准没有问题，但是执行力不足，这部分专家占总专家数的43%，21人认为国家、地方、行业标准有问题、占总人数的46%，还有2位专家未发表意见。认为标准有问题的21位专家中有11人认为标准、规范更新不及时是导致标准体系出问题的主要原因；7人认为部分地方标准内容不完整导致了整个行业标准存在缺陷；也有专家提出了部分材料由于各自产品标准由不同人员在编制，在编制过程中时没有沟通，有时候存在标准无法统一的情况；还有专家提出标准乱象、不科学统一、尤其建筑节能类标准混乱才是重点问题所在。部分专家认为缺乏完善的考核认证、评价及后运营管理体系才是导致行业标准执行、运营不当的主要原因；也提出了由于保温隔热行业材料、系统的多样性导致了标准多样，但是有一些重要材料和体系没有国家标准，仅仅有地方标准，这就导致了行业管理的混乱。有的行业专家表示现在保温隔热行业部分标准制定人员由于对于地域特色不了解，标准没有针对地域特色，导致标准脱离实际情况，不能有效的使用。最后还有专家明确表明部分标准有重复现象，但相关指标不统一，让管理机构、检测机构等机构在管理过程中很难选择执行标准，导致管理出现漏洞。

4.3政府管控

在政府管控方面，1人认为政府管控没有问题、占总人数的2%；26人认为政府监管力度不足、占总人数的56%；17人认为政府缺乏强效政策、法律的支持，这部分专家占总人数的37%；6人认为政府缺乏有效的管理机制、这部分专家占总人数的13%；3人认为政府职责不明确、占总人数的7%。有专家提出了政府管控程序多，相关费用过高，给企业造成了很大压力；也有专家提出政府职责不清，追逐权利，无视质量与保证是导致政府管控出现的问题重要原因。（图3）

5、管理问题的因素分析

各个管理部门通过各种方式，通过创新、借鉴等办法出台了一些列政策、法规、管理办法，相关标准也逐渐完善，但是由于行业包含内容较多，行业较混乱，在制定过程中存在一些不合理内容，在执行过程中存在一些漏洞，在推行过程中或多或少会存在一定的妥协，这些都导致中国保温隔热行业管理存在。有大约5个地区专家提到由于监管部门对于整个保温隔热行业及市场的真实情况不够了解，因此制定的激励政策、管理制度缺乏有效性，支持的力度也不足，推行过程中起到效果有限，特别是在政府简政放权后，很多管理的责任归属问题不明确，导致已有的管理制度不能有效执行，不能有效保证市场合理运作。还有专家也强烈表示政策要有一定的延续性，有的部门为了推行型概念，频繁更换政策导向，使得前一个概念还未发展成熟，就转向另一个概念，导致企业难以产生优质新产品，对于产品质量控制难以达到理想水平。现阶段制定的一些保温隔热行业相关法律制度还不足够健全，因此很多“问题工程”在出问题后责任主体不明确，相关部门对不涉及安全问题的问题追责力度不足。有较多专家认为现在有的政策、标准出台以后，没有一个合适、有效的渠道同各保温隔热生产企业、科研设计单位、施工企业或者各开发商及业主一起探讨政策实施的可行性与有效性，在政策推行过程中也没有给行业足够的时间去实施、去验证、去优化，给行业发展造成了很大困扰，因此部分不合规的保温隔热企业就寻找公信力、权威性不足的检测机构，投机取巧达到政策标准要求。又由于国家或者各个地方的政府部门没有相关的机构对破坏市场有序竞争的、滥竽充数的以及不合格的企业进行监管与处罚，或者对他们的处罚力度不足，宽松的管理制度导致了企业对于质量问题置若罔闻。由于检测机构也只对来样负责，但是没有一个完善的取样制度，还有部分检测机构因为利益不作为，或者出具虚假报告，导致保温隔热行业监管更加困难。还有部分专家认为，保温隔热行业没有统一的质量规范准入门槛，从备案到推广等制度，均不能有效的在全国推广，有的甚至不能再省市内通用，导致企业在准入阶段成本较高，给企业造成了一定负担，导致企业不愿意从质量入手规范企业，而是寻找一些投机方式，通过不正当手段得到准入资格，而大部分管理机构在企业拿到准入资格后没有后续的复查、抽查，也导致通过不正当手段拿到准入资格，但其产品的质量并没有达到当地准入门槛的企业可也在区域顺利经营。

6、措施与建议

基于保温隔热行业存在的问题以及在制度管理方面的缺陷，相关的管理机构对于制度的完善，标准的提升都需要有相关的规划。由于国家政策的导向，政府部门逐渐简政放权，因此需要从多方面改善制度的执行方式。首先，政府部门需要制定合理的规章制度。在制度制定前期要开展有效的调研工作，多参考企业专家与行业专家意见，制定合理可行的规章制度，并在试行阶段开展一系列回访工作，让各方知道质量与安全的重要性，处理好各方的态度，了解规章制度的在应用中起到的作用，以便更好地改进。其次，相关管理部门要明确工程质量问题或者工程事故的责任主体。在制定过程中要着重考虑责任主体的选择方式，以及出现问题时所需要的解决方式和处罚力度，既不能让无辜企业收到牵连，也不能让应该负责的企业得不到应有的处罚，争取做到公正、公平的对待所有企业。第三，借助第三方机构，建立适用性强的准入门槛。管理部门应该建立统一的质量准入门槛，由于简政放权，政府部门很难再设立统一的准入门槛，行业应该借助第三方机构，例如保温隔热认证、工程质量保险、绿色建材认证平台等途径，设立行业准入门槛，对于质量达不到准入门槛的企业，要设置一系列公示、整改措施，以规范行业质量管理系统。第四，管理部门要将制度管理与诚信管理相结合。发动行业协会或者行业联盟建立保温隔热工程诚信系统，借鉴欧美的诚信制度，建立完善的诚信体系与管理制度，通过行业协会或者行业联盟建立保温隔热行业的黑白名单，妥善利用自媒体时代各类宣传手段，宣传优质企业，公布劣质企业，利用有效的方式监督行业质量规范。

作者:耿云皓 寇月 张方财 谢骆乐 杨西伟 单位:1.中国建筑科学研究院 2.中国建筑节能协会

参考文献：

[1].住房和城乡建设部科技发展促进中心,中国建筑节能发展报告:可再生能源建筑应用.2013:中国建筑工业出版社.

[2].朱能等,我国建筑能耗基准线确定方法探讨.暖通空调,2015(03):第59-64页.

[3].白瑞等,建筑节能在我国的发展现状及走势.华人时刊旬刊,2013(11).

[4].王宁,外墙外保温常见问题及主要措施.工业建筑,2007.37(s1):第157-159页.