巴塞尔协议对外资银行的启发

一、引言

近30年来，外资银行在我国无论从深度还是广度都取得了迅速发展，并日益融入国民的经济生活，也带动了国内银行业趋于完善。随着四年由次贷危机引发的金融海啸和至今尚未解决的欧债危机先后爆发，金融界不得不深刻反思这些始作俑者跨国金融巨头的监管问题。最新的《巴塞尔协议Ⅲ》代表了国际银行业监管的新趋向，其在银行资本构成、资本充足率、资产质量三个主要方面和其他流动性指标方面均成倍大幅提升了监管要求。全球金融监管当局的关注焦点都聚集在《巴塞尔协议Ⅲ》有关操作的实施问题。如何与国际接轨，在新国际标准出台之际，把握住全面提高对在华外资银行的监管水平、缩小差距的契机，成为当前监管当局面临的重要课题。

二、外资银行发展现状和监管历程

自20世纪80年代初首家外资银行进入中国，30年间外资银行在我国取得了长足的发展，已形成了以长三角、珠三角和环渤海经济圈为核心、向全国其他地区辐射的开阔格局，经过近30年的发展，其广度和深度均发生了质的变化。

（一）外资银行在我国发展现状今年来外资银行在我国取得了迅速的发展，截至2011年9月末，外资银行在国内已设立了39家外资法人银行（共下设247家分行、附属机构）、93家外国银行分行、1家外资财务公司和207家代表处。相比加入我国世贸组织前，外资银行的分行数增加至175家，支行数则从6家增至380家。将分行改制为本地注册的法人银行，这是31家在华外资银行为了尽快的实现本土化所采取的主要方式，目前外资法人银行数已3倍于2001年前，外资法人银行占外资银行整体份额从加入2001年的5.24%提高到87.66%，存款份额更超过95%，营业网点数量也已占外资银行营业网点总数的87%。整个在华外资银行资产总额达到2.06万亿元。不但资产规模稳定增长，外资银行在基本面的经营总体比较健康，当前有良好的资产质量，仅有不到0.5%的不良贷款率，低于境内行业平均水平。另外法人银行流动性比例达70.94%，整体具有充足的流动性，并且拨备覆盖率达270.72%。综上所述，外资银行在华业务稳定快速增长，质量良好，风险稳定可控，空间广阔，随着市场开放程度的日益增加，还将迎来长时间的稳定高增长。

（二）外资银行的监管特点现行国际金融监管体系存在的内部缺陷在2008年金融危机当中被暴露出来，由此在国际范围内引起当局对既往监管理念、监管方式、监管有效性的深刻反思。在这次金融危机中，老牌跨国金融巨头风光不再，其次发达经济体监管当局的监管不力也是历次金融危机爆发的深层原因。从监管者角度分析，外资银行与国内商业银行相比具有其特殊性，尤其在跨国属性、风险特征等方面应有相当区别。第一点区别是和国内银行的监管相比，监管主体不完全相同，因为东道国、母国和国际金融组织都存在对外资银行的监管责任。其次，监管目的不同。银行监管在通常意义上其目的是保护存款人利益、维护金融秩序稳定、保持整个银行体系安全等。除了这个目的之外，对外资银行的监管，其责任还包括保护东道国银行业、维护国内宏观经济政策以及世界金融体系的稳定，这显然就对我国监管当局提出了更高要求。

三、巴塞尔协议Ⅲ的颁布及修改

2010年9月12日，经过27个巴塞尔银行监管委员会成员国约一年的磋商和讨价还价，就改革银行体系资本要求达成最新方案，即《巴塞尔协议Ⅲ》。作为全球金融领域最权威的公约，此次巴塞尔协议的修改成为近半个世纪来国际银行业最大规模的监管领域的改革。此次修改的主要内容涵盖了核心指标。这主要包括资本质量、最低资本充足率、资本金成分、杠杆率以及流动性等几个方面。最有影响的改革是对银行最低资本金比率要求有所提高，目的是确保银行的储备金足够抵御有可能突如其来的金融风险。比之从前，新的《巴塞尔协议Ⅲ》主要在以下几个方面体现了较为明显的改革：

（一）一级资本金比率最低要求提高据规定，各协议成员国银行必须把一级资本充足率下限由以前的4%提高至6%；而由普通股所构成的“核心”一级资本充足率的下限则从之前的2%提升至4.5%；并且还必须建立2.5%的资本留存作为缓冲。这样规定的目的,主要是为了把银行的核心一级资本充足率提升至7%的水平，换句话说就是银行只要放贷或者投资100元，就要留出7元作储备；风险越是高，就需要越高的资本充足率。

（二）对于如何定义资本作了重新的表述和以前资本的定义相比，新协议对银行的一级资本所包含的资产的范围作了较大修改,现在对其的定义是“仅含永久优先股和普通股”。由于资本定义的较大修改,将造成银行的资本质量大幅提高，同时还使得长禁不止的银行一级资本充足率虚高的情况得以避免。

（三）对交易对手信用风险的评估标准作了更进一步的明确这一条款所针对的是基本业务集中在国内的银行，对这些银行来说,这是比较新颖的风险,相当数量的中、小银行甚至还未曾涉及过这一风险领域，另外即使一些大型银行虽已有所涉及，但也仅是在简单的基本指标和比例计算上停留，造成关于此类风险的计算标准、控制方法都还不明确和科学，此次修改则解决了这个难题。

（四）再次对杠杆率加以重视杠杆率具有的特点是透明、直观和无顺周期性，在其指引下，现实风险就能够比较容易地被银行发现。新协议对杠杆率主要修订了三个方面：一是杠杆率的计算频率；二是衍生品计入资产；三是CCF（信用转换因子）的计算方法，以及其他的一些细节方面。同时还确定了初步3%的一级资本最低杠杆率，同时委员会要求在2018年将其正式纳入《巴塞尔协议Ⅲ》监管的具体指标。

（五）对流动性的监管继续得到加强一旦银行资本陷入流动性缺乏的僵局，如果还缺乏统一并协调的全球流动性监管标准，很可能导致的结果将是全球范围内的危机。08年金融危机的一大诱因就是如此。因此对于此次制定的新协议，委员会力图使压力情景得到重新校准，同时把高质量流动性资产的范围拓宽，还要在一定程度上对中小企业存款等项目的流失率进行必要的调整。

（六）加强针对系统性风险的监管，且资本缓冲机制亟待设立《巴塞尔协议Ⅲ》制定了更加有效的标准和措施，主要是针对2008年金融危机中显露的两个问题：一是系统性风险监管缺失，二是对顺周期性的应对无力的另一新措，此条款的意义在于规定了银行必须设立不低于2.5%的资本留存缓冲。超额资本留存以及前瞻性拨备两条措施能让银行在突然发生金融危机时不至手足无措。

四、我国对外资银行的监管现状与巴塞尔协议Ⅲ规定的比较

2006年我国入世满5周年，银行业必须全面开放，同时巴塞尔委员会颁布了一系列新的标准，于是由我国国务院和银监会同时在当年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》两条例应运而生，作为目前我国关于外资银行监管的最新的法律依据。

（一）外资银行监管总原则整个《中华人民共和国外资金融机构管理条例》贯穿了审慎性监管为原则的理念，为了控制和防范风险，运用了一套可统计银行指标体系。这个体系主要关注资本充足率、流动性比率和法定准备金率等关键指标。使用这些指标是与新巴塞尔协议接轨的象征。

（二）对银行内控的监管举措对于银行内部控制的监管，《巴塞尔协议Ⅲ》依旧给予相当特别的关注。银行内控的核心要素主要有四点：一是独立的内审制度；二是完善的风险评估标准；三室严格的职权分离；最后是管理层的重视和作用。这四点在2006年巴塞尔《核心原则》中做出了详细而明确地规定。相应的，我国在外资银行内控方面，尤其从其制度的性质，制度的地位以及具体的“双人原则”等具体方面在《中华人民共和国外资金融机构管理条例》均得到确立。这是一个从无到有的过程，填补了内部控制相关的空白。

（三）监管透明度通过增强风险管理的透明度，提高系统性监管能力是《巴塞尔协议Ⅲ》的目标之一。如果监管体制本身透明度缺失，则决不可能起到应有的监管作用。离开透明度，无论监管当局对于其他项的设置有多么合理、完善和全面，都是无济于事的。鉴于其如此重要，而《中华人民共和国外资金融机构管理条例》并未对此作相应规定，因此这一点应当进一步完善。

（四）资本充足率最低资本充足率的要求历来是银行监管的核心指标，《巴塞尔协议Ⅲ》也着重在这方面作了特别要求：一是要求一级资本充足率达到7%；二是要求保持最低8%的总资本充足率；另外银行必须在2019年之前建立留存缓冲制度，最低留存缓冲率为2.5%，届时资本充足率将达到10.5%的高位。对于国内银行监管来说，这个要求并不苛刻，因为当前我国对外资银行资本充足率的监管要求就已经满足了上述规定。经过以上论述，总体来看随着我国银行业逐渐深入的扩大开放，监管当局对外资银行的监管也随之发展和深入。虽然和西方发达国家比起来仍有不小差距。特别是随着我国加入WTO和巴塞尔委员会等国际组织，在国际金融舞台扮演着越来越重要的角色，不断履行金融自由化的承诺和学习国际先进金融监管经验，是我国监管体系的总体发展方向。五、对我国当前外资银行监管的政策建议与《巴塞尔协议Ⅲ》等一系列协议的规定相比较，虽然目前我国在外资银行监管上面、取得了一定成就，但仍尚有改进的必要，在一些方面和成熟的监管体系还有不小的差距。找到差距是提升监管水平的首要任务，根据现有资料的情况总结，差距具体体现为以下三点：

第一是最根本的方面，我国的监管理念相对落后。目前，由于各方面的原因，我国监管当局普遍缺失监管积极性和明确的监管目标，导致的结果就是监管当局尚不能完全投入到银行监管的每一个过程。此外由于行政监管制度是我国一直实行的监管方式，所以监管者和被监管者之间缺乏必要沟通。由于单向沟通局面现实存在，就同时导致不少监管政策不够灵活。所以，监管机构应使监管目标得到更进一步的明确，鼓励外资银行在风险预测方面开发并使用更加科学的评估方法；此外，必须尽快与各受监管单位建立起行之有效、畅通无阻的双向机制进行对话，并积极指引、推动内审制度在各银行得到适当应用。

第二，披露制度还不完善。本次次贷危机的一大诱因就是银行等相关金融机构信息披露不充分也不透明，虽然《中华人民共和国外资金融机构管理条例》对这方面内容有所涉及，但其规定缺乏深度和广度，这方面问题特别体现于四种风险：利率风险、市场风险、操作风险和信用风险。所以，对于外资银行关于风险的信息披露的监管，监管当局需要对此特别强化。出台一套行之有效的对不按规定披露和披露虚假信息的问责机制和处罚机制。最后，监管关系模糊。随着银行业日益国际化，各国监管当局对跨国银行的监管也面临着日益增多的困境，而巴塞尔协议一贯的要求是对跨国银行，东道国和母国都附有监管职责，在双方的共同监管下整个监管机制才完整。目前我国银行业已经全面开放，因此银行监管系统比以往任何时候都更需与他国监管当局达成一致，形成合作机制。但在这方面，目前适用于我国监管当局与外资银行母国监管者沟通合作的法律规定还相当有限，尚处于逐步完善阶段。

综上所述，随着2001年中国加入世界贸易组织，并根据入世时的承诺于2006年全面开放了银行业，继而在2008年发生的遍及全球的金融危机以及2009年加入了巴塞尔委员会，这一系列事件一方面都把国内金融活动和国际大势紧密联系在了一起，另一方面也促使监管当局在外资银行监管的理念、方式、方法上尽快与巴塞尔协议接轨。