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消防救援的行政职责

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本文作者:李佑标 工作单位:河北武警学院

(一)外部行政责任缺失根据行政责任主体不同,可以将行政责任划分为外部行政责任与内部行政责任。“行政违法的组织主体(行政机关或被授权组织)为外部行政责任主体,而行政违法的行政公务人员则为内部行政责任主体(或称个人主体)。对行政机关或被授权组织而言,它们应承担外部的组织整体责任,诸如履行职责、停止侵害或恢复原状、纠正违法行为、赔偿损失等。对行政公务人员而言,则应对内承担因故意或重大过失而导致的行政责任,如行政赔偿中对公务员的求偿或行政处分。”[3]因此,行政主体承担的行政责任是对外责任和集体责任,而行政公务人员承担的行政责任是对内责任和个人责任。但是,在消防应急救援行政责任的立法实践中,消防应急救援主体对外承担的外部行政责任缺失,目前只存在消防应急救援主体的公务人员对内承担内部行政责任的立法例证。在《消防法》只有第71条关于追究消防应急救援主体中的公安机关消防机构工作人员内部行政责任的立法例证。在地方性的消防法规中,也沿袭了上述立法体例,同样找不到关于消防应急救援主体对外承担行政责任的法律条款。(二)补救性行政责任缺失根据行政责任的性质,可以将行政责任划分为惩罚性行政责任与补救性行政责任。前者是指由于不履行或者不适当履行行政义务而承担的对其行为予以制裁的行政责任;后者是指由于不履行或者不适当履行行政义务而承担的对其行为后果予以补救的行政责任。一般来说,行政公务人员承担的行政责任具有鲜明的惩罚性,而行政主体承担的行政责任担当了更多的补救性。纵观消防应急救援的法律规范,由于外部行政责任的缺失,因此,谈不上补救性行政责任的问题;而在内部行政责任的承担方式中,无论是中央级消防立法还是地方性消防立法,都只规定了处分一种形式。②而“行政处分是公务人员违法违纪后,对在其身份上所隶属的组织承担的内部责任”,[4]并不是其应当承担的行政责任的全部。对于消防应急救援主体的公务人员在应急救援中因故意或重大过失给相对人造成损失的,未规定相应的求偿。(三)内部行政责任适用情形单一从中央级消防立法实践来看,《消防法》第71条设定的内部行政责任的适用情形只有一种,即“将消防车、消防艇以及消防器材、装备和设施用于与消防和应急救援无关的事项”。从地方消防立法实践来看,有的照搬《消防法》设定的内部行政责任的适用情形;有的则未列具体适用情形。只有极个别地方消防法规结合消防应急救援的实际,增加了若干情形。例如,根据《深圳经济特区消防条例》第91条规定,在应急救援工作中有下列行为之一的,按照规定对有关责任人给予处分:不服从公安机关消防机构发出的应急救援命令,致使应急救援指挥调度延时或失败的;公安机关消防机构指挥调度和救援人员不执行命令或者未按规定执行命令,影响应急救援行动的;执行应急救援任务的人员现场处置严重失当,导致事故损失扩大和人员伤亡增加的;执行应急救援任务的人员故意破坏灾害事故现场的;有关行政管理部门未履行应急救援职责、影响救援行动的。

(一)完善外部行政责任条款对于消防应急救援主体不履行或者不适当履行消防应急救援法定义务是否应当承担行政责任问题,实质上涉及到对消防应急救援的法律定位问题。有论者认为,消防应急救援行为不是行政行为,因而不存在承担外部行政责任问题。正在酝酿起草的《中华人民共和国消防实施条例》(征求意见稿)中有如下责任免除条款,即“公安消防队、政府专职消防队因依法履行火灾扑救和应急救援职责,给单位或者个人的权益造成损害的,不承担法律责任。”但是,我们在解读上述规定时,应当仔细研读每一个文字。从法理角度来看,上述规定是关于责任免除的规定,而责任免除的根据是依法履行火灾扑救和应急救援职责行为,即合法行为,对于合法行为不存在承担法律责任问题,即使是行政补偿,如前文所述也不属于承担行政责任的一种方式。笔者认为,消防应急救援行为是一种行政救助行为,不履行或者不适当履行消防应急救援这一行政救助职责时,理应承担相应的行政责任。因此,笔者建议将《消防法实施条例》的上述条款作相应修改,即“公安消防队、政府专职消防队依法履行火灾扑救和应急救援职责,给单位或者个人的权益造成损害的,不承担法律责任。但是,因不履行或者不适当履行上述职责的例外。”同时,对于消防应急救援的免责情形也应当作出规定。例如,因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的,消防应急救援主体不承担行政责任。①(二)明确补救性行政责任消防应急救援是一种行政救助行为,这种行政救助行为可以依职权主动实施,也可以依申请而被动实施。依法正确实施行政救助行为,在法律上应当得到肯定性的法律评价,而违法或者不当实施行政救助行为,在法律上应当得到否定性的法律评价,给行政相对人的权益造成损害的,应当承担相应的行政赔偿责任。从法理角度来看,由于消防应急救援主体是组织体而非生命体,因此,其应急救援行为是由其公务人员实施的。但是,消防应急救援主体的公务人员并不具有独立的行政主体资格,对外的应急救援行为归属于所属的消防应急救援主体。故消防应急救援主体公务人员的消防应急救援行为违法或者不当,应当由消防应急救援主体对外承担行政责任。然而,消防应急救援主体公务人员的消防应急救援行为违法或者不当对外承担行政责任,并不意味着其对内不承担行政责任,除了给予其处分外,对于其主观上具有故意或者重大过失的,还应当责令其承担部分或者全部行政赔偿费用。(三)丰富内部行政责任适用情形对于消防应急救援内部行政责任适用情形的设定,应当采取列举加概括的立法技术,即根据消防应急救援的两个主要环节———应急环节和救援环节加以列举,并以兜底条款的立法技术加以概括。具体来说,可参照《深圳经济特区消防条例》第91条规定加以列举和概括。限于篇幅,本文不再加以赘述。

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