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从严治党干部廉政风险防控研究

以习近平同志为核心的新一届党中央领导集体将“全面从严治党”作为新时期“四个全面”战略布局的重要内容,充分展示了中国共产党人治国理政的集体智慧,体现了党和国家深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的坚强决心和坚定意志。全面从严治党贯穿于党的建设与国家政权建设全过程,为竞争性选拔干部权力监督工作提出了新的实践要求。中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议指出,坚持正确的选人用人导向,是严肃党内政治生活的组织保证;必须自觉防范和纠正用人上的不正之风和种种偏向。在全面从严治党新常态下,要认真排查廉政风险点,加强竞争性选拔干部廉政风险防控,提高选人用人公信度。

一、全面从严治党的关键在于从严治吏

全面从严治党是“四个全面”战略布局的重要组成部分,是新时期党建工作科学化、规范化、制度化的必然要求。全面从严治党是党的建设思想的集中体现,可分解为“全面”“从严”和“治党”三方面内容:“全面”强调党建领域;“从严”凸显党建决心;“治党”体现党建目标。[1]党的十八大报告指出,坚持党要管党、从严治党,全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。习近平同志在第十八届中央纪委第六次全体会议上强调,党要管党、从严治党,是党的建设的一贯要求和根本方针,全面从严治党,核心是加强党的领导,基础在全面,关键在严,要害在治。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调:“办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党。党要管党必须从党内政治生活管起,从严治党必须从党内政治生活严起。”全面从严治党的关键是从严治吏,要严格选拔、管理、监督干部,健全干部人事管理规章制度,严肃党政机关干部选拔任用工作纪律。毛泽东曾强调:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”[2]邓小平指出:“党要管党,一管党员,二管干部。”[3]江泽民在2001年的“七一”讲话中强调,各级党组织必须对党员干部严格要求、严格教育、严格管理、严格监督,坚决克服党内存在的消极腐败现象。2013年6月28日,习近平在全国组织工作会议上指出:“党要管党、从严治党必须落实到党员队伍的管理中去。”“党要管党,首先是管好干部;从严治党,关键是从严治吏。要把从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设全过程,坚持从严教育、从严管理、从严监督。”[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要完善和落实领导干部问责制,完善从严管理干部队伍制度体系。中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议将党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部作为新时期管党治党和党内监督的重点对象。十八大以来从严治吏的基本精神包括:一是明确新时期“好干部”标准,即信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。二是明确“好干部”成长的基本路径,即一靠自身努力,二靠组织培养。三是致力于建立科学有效的选人用人机制。四是从严管理干部,加强对权力的监督与制约。[5]中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的坚强领导核心,中国共产党党员是中国机关事业单位干部队伍的重要组成部分。据统计,截至2015年底,全国共有公务员716.7万人,[6]中国共产党党员总数为8875.8万名,其中党政机关工作人员748.5万名。[7]在深化党政机关干部人事制度改革中,要落实“党要管党、从严治党”,加强从严治吏。

二、全面从严治党新常态对竞争性选拔干部工作的实践要求

当制度供给不能满足制度需求时,就会发生制度变迁;制度变迁有诱致性变迁和强制性变迁。[8]竞争性选拔是党委(党组)及其组织(人事)部门按照公开的标准、规则和程序,组织人选自愿报名或推荐报名,并由人选在选拔过程中直接进行竞争,差额产生拟任人选和候选人选的选拔方式。[9]2002年,《党政领导干部选拔任用工作条例》明确提出了公开选拔和竞争上岗等竞争性选拔干部方式。2003年,中组部下发《党政领导干部选拔任用监督检查试行办法》。2004年4月8日,中共中央办公厅下发《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》。《公务员法》明确了公务员职务实行选任制和委任制,指出了竞争上岗、公开选拔等情形。党的十七大报告强调,要“完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法”。2009年9月,十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》要求,完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式,突出岗位特点,注重能力实绩。党的十八大报告指出,要“完善竞争性选拔干部方式,提高选人用人公信度,不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利”。习近平同志在2013年全国组织工作会议上强调,不能把竞争性选拔作为主要方式甚至唯一方式,公开选拔和竞争上岗的范围和规模要合理。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》指出,公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。毋庸置疑,党政机关竞争性选拔干部制度的推行,激发了机关干部人事制度的活力,拓宽了党政机关选人用人的视野,为优秀人才在党政机关中的职业生涯发展提供了宽阔的舞台。然而,在竞争性选拔实践中,因竞争性选拔制度设计缺陷、官本位思维和官场潜规则等原因,竞争性选拔中的权力寻租等腐败现象时有发生,导致竞争性选拔制度失灵,与“民主、公开、平等、竞争、择优”的原则相背离。全面从严治党不仅是政治新常态下党建工作的重要内容,也是新时期党政机关干部人事制度改革的基本要求,对竞争性选拔干部具有重要的指导价值。2016年7月1日,习近平同志在庆祝中国共产党成立95周年大会上强调:“治国必先治党,治党务必从严。”“管党治党,必须严字当头,把严的要求贯彻全过程,做到真管真严、敢管敢严、长管长严。”要以全面从严治党为主线,以干部选拔工作标准化、科学化、民主化、法制化为目标,以党政机关选人用人权的准确、规范、公开、公正行使为基础,深入推进竞争性选拔干部制度改革,提高选人用人公信度,真正实现“党要管党、从严治党”,强化“党管干部”,做到干部选拔标准严格、程序严密、信息公开、方式方法科学、竞争有序、规则公平、结果公正。

三、竞争性选拔干部工作腐败的表现形式及风险点

(一)竞争性选拔干部工作腐败的表现形式

从制度设计的初衷来看,竞争性选拔干部是钳制党政机关干部工作腐败、提高选人用人公信度的有效方式。如《党政机关竞争上岗工作暂行规定》强调要坚持公开、公平、公正,坚持考试与考察相结合,规定了制定方案、报名与资格审查、笔试与面试、民主测评与组织考察、任职等程序,所规定的竞争性选拔原则和规范化程序有助于预防和钳制干部选拔任用过程中的权力寻租,提高党政机关选人用人的科学化、制度化水平;《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》也强调要面向社会采取公开报名、考试与考察相结合的办法,同时规定了公告、报名和资格审查、考试、组织考察、决定任用等程序。公开、公平、公正、民主等价值理念贯穿于公开选拔干部工作全过程,有助于钳制干部选任腐败。在党政机关竞争上岗、公开选拔等竞争性选拔工作实践中产生的形形色色的腐败现象腐蚀了党政机关政治生态,污染了选人用人工作环境,降低了公共职位的公信度。党政机关竞争性选拔干部工作腐败的主要表现形式为:一是“萝卜”选拔。“萝卜”选拔,是指竞争性选拔工作主管部门或组织者为特定竞争者“量体裁衣”,专设竞争性选拔的工作岗位,特意规定参选者的范围及其报名资格条件,避开竞争对手或缩小竞争范围,通过暗箱操作、权钱交易等途径为特定竞职者扫清晋职障碍。二是带病选拔。竞争性选拔中的带病选拔是“带病提拔”的变异形式,是指因资格审查不严、干部考察失真或权钱交易等原因,竞争性选拔工作主管部门或组织者通过“竞争性选拔”方式提拔重用此前有违法乱纪情节但未经组织发现或查实、处理、问责的干部,使之成功竞职。三是跑官要官、买官卖官、拉票贿选。通过暗箱操作、权钱交易、拉票贿选等,以竞争性选拔为幌子,以金钱或人情关系、裙带关系为手段,为“跑官要官”者打开绿色通道,使某些竞争实力不强、群众基础不好、工作实绩差的干部,在竞争性选拔中脱颖而出、如愿以偿。

(二)竞争性选拔干部工作腐败的主要风险点

1.竞争性选拔动议环节动议是竞争性选拔干部工作的初始环节,意在确定开展竞争性选拔的岗位范围、选拔方式,并提出竞争性选拔工作方案。当党政领导岗位职位出现空缺时,党组(党委)、组织人事部门等可根据领导班子建设的实际需要,本地区经济社会发展要求,以及本部门、本单位的实际情况、工作性质与工作特点、干部队伍结构与规模等,提出开展竞争性选拔干部工作的建议,确定竞争性选拔的岗位范围、人数以及具体的竞争性选拔方式。在竞争性选拔干部动议过程中,一些干部未遵守法定程序和未落实民主集中制原则,违背党政机关选人用人法规、纪律和人才管理规律,通过暗箱操作、徇私舞弊、违法乱纪、权钱交易的腐败行为,因人设岗,为特定利益相关者圈定拟开展竞争性选拔的岗位范围及选拔方式,甚至随意更改竞争性选拔工作方案、程序,导致竞争性选拔部门化、利益化。2.报名资格条件设定与审查环节报名资格条件设定与审查是竞争性选拔干部工作的前提和基础。报名资格条件不仅要考虑到地区经济社会发展要求,符合党政机关工作需要,也要考虑到机关单位现有的人才队伍建设规模、班子结构。报名资格条件具体涉及年龄、工龄、基层工作经历及任职履历、学历、性别、政治背景等因素。在竞争性选拔实际工作中,因受长官意志、错误政绩观、权力寻租等影响,一些竞争性选拔工作主管部门未按需设定资格条件,而是通过“量体裁衣”、因人设槛,随意降低或拔高资格条件标准。与此同时,在利益相关者的五花八门的“公关”攻势下,一些单位在审查报名者的资格条件时走马观花、流于形式,把关不严、审查不力,“睁一只眼,闭一只眼”,导致原本不符合资格条件者、弄虚作假者蒙混过关。3.笔试与面试环节在竞争性选拔考试过程中,因考试程序不规范、考试组织与监督不严密、民主集中制贯彻执行不力等原因,容易诱发徇私舞弊、跑风漏气、弄虚作假等严重扰乱正常考试秩序的违规违纪行为。尤其是在面试环节,该回避的不回避以及递条子、打招呼、还人情等现象时有发生。上述现象的存在严重影响了竞争性选拔干部工作的公信度。4.干部考察环节因受人情因素干扰、权钱交易等原因,干部考察常成为诱发竞争性选拔干部工作腐败的环节之一。一些单位未充分认识到干部考察的重要性,考察组组成的临时性、随意性、随机性等问题凸显,考察过程松散,考察内容简易。此外,考评主体不够宽泛,考评方式单一固化,考评人员素质参差不齐[10],不注重平时考察、重显绩轻潜绩,民主测评不准确、以票取人,岗位评价不科学,考核材料质量不高[11],等等,很容易导致考察信息失真,考察工作流于形式。这些问题都增加了考察环节的廉政风险。

四、全面从严治党新常态下竞争性选拔干部廉政风险防控对策

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“坚持党管干部原则,深化干部人事制度改革,构建有效管用、简便易行的选人用人机制,使各方面优秀干部充分涌现”。要基于全面从严治党的战略思维,推进竞争性选拔干部制度变革,从严选拔、从严管理、从严监督,提高竞争性选拔干部工作公信度。

(一)严标准:落实“好干部”标准,注重现代公共治理能力测评

竞争性选拔干部工作的首要环节是确定拟开展竞争性选拔的岗位范围及其报名资格条件,这就要求设定科学、合理的“好干部”选拔标准。“好干部”标准是一个动态、发展、辩证的概念,适应于特定的政治、经济、文化、社会和自然环境,具有特定的时代价值和社会需求。中国是人民民主专政的社会主义国家,中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的坚强领导核心,“好干部”选拔标准不仅要体现党管干部的基本要求,也要反映广大人民群众对干部的期望和要求。党政领导干部选拔任用要坚持“党管干部、五湖四海、任人唯贤、德才兼备、以德为先、注重实绩、群众公认”的原则。习近平同志在十八届中纪委第三次会议上强调:“作为党的干部,就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私。”[12]要将“党管干部、党要管党、从严治党”等原则融入竞争性选拔干部工作全过程,紧扣《公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》所规定的选拔任用条件,将“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的“好干部”标准与公共治理能力现代化的基本要求相结合,根据不同地区、部门、岗位的特点及人才需求,将“好干部”标准细化到年龄、工龄、履历、学历等方面,构建优秀干部胜任力素质模型,真正选好、配好、用好干部,适应国家治理体系与治理能力现代化建设的需要。

(二)严程序:推进竞争性选拔干部公开化、民主化与法制化

竞争性选拔干部工作程序是依照《公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》及其他相关法规而制定的竞争性选拔干部工作步骤。《党政领导干部选拔任用工作条例》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》等法规规定了公开选拔、竞争上岗的具体程序。在竞争性选拔干部工作中,要按照全面从严治党的基本要求,严格遵循法定程序,确保竞争性选拔过程中的民主、公正、公开、公平、法治,有效预防、规避和钳制因竞争性选拔程序不当所引发的腐败行为。在竞争性选拔工作实践中,首先,要明确并严格遵守法定程序,做到不违法、不逾规。其次,要根据工作需要,在一定范围内依法公开竞争性选拔干部工作的相关信息,让党政机关选人用人权力在阳光下运行。再次,要推进竞争性选拔工作民主化,以协商民主提升竞争性选拔工作的质量和成效,满足社会大众和专家、学者的知情权、参与权和监督权。值得注意的是,在扩大竞争性选拔工作民主的同时,在民主推荐、干部考察、酝酿等环节,要注意防止因利益因素、心理因素、人性因素、误导因素、贿选因素等触发的“民主暴力”,坚决制止简单地以票取人。[13]

(三)严纪律、严监督:严明竞争性选拔干部纪律,增强选人用人监督合力

1.严明竞争性选拔干部工作纪律严明的竞争性选拔干部工作纪律,是防控选人用人腐败风险、提高竞争性选拔公信度的重要保障。在竞争性选拔实践中,要把党政机关干部人事管理工作纪律挺在前面,不仅要认真、准确、全面贯彻执行党的干部路线、方针、政策,遵守《党政领导干部选拔任用工作条例》中所规定的“十不准”工作纪律,还要严格执行《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《关于防止干部带病提拔的意见》等法规中的纪律条款,做到法纪严明,令行禁止。组织人事部门的工作人员,其他竞争性选拔工作组织者、实施者与参与者,以及党政机关单位领导等,要严守政治底线和干部人事工作纪律,强化纪律意识,遵纪守法,按规矩办事。2.加强竞争性选拔监督,增强选人用人监督合力要坚持党要管党、从严治党、从严管理的方针,加强对党政机关竞争性选拔工作全过程的监督,构筑全方位、多层次的立体监督体系,全面防止和纠正竞争性选拔中的不正之风。第一,要加强对竞争性选拔干部工作的组织监督与群众监督。下级机关和党员、干部、群众对竞争性选拔中的违纪违规行为,有权向上级党委(党组)及其组织(人事)部门、纪检监察机关举报、申诉,受理部门和机关应依法依规查核处理。党委(党组)及其组织(人事)部门对竞争性选拔工作情况进行定期监督检查,及时受理举报、申诉,制止、纠正违规行为,并对相关责任人提出处理意见或者处理建议。第二,要加强对竞争性选拔干部工作的舆论监督。充分发挥传统媒体以及网络新媒体在竞争性选拔干部监督中的作用,提高媒体监督的针对性、时效性。第三,要加强竞争性选拔监督过程中的信息沟通与交流。建立组织(人事)部门与纪检监察机关等有关单位联席会议制度,就竞争性选拔工作监督定期沟通信息、交流情况、互通有无,提出针对性、建设性意见和建议。联席会议由组织(人事)部门召集。第四,要运用现代信息技术与网络平台,推进竞争性选拔干部监督信息化。要以对接“大组工网”为契机,加强整体规划,务实推进干部监督工作信息化建设;完善体制机制,以信息化促进干部监督工作常态化;规范管理运用,充分发挥干部监督信息化作用。[14]

(四)严问责:健全竞争性选拔责任机制,提高选人用人腐败成本

1.干部动议责任制竞争性选拔干部工作动议,党委(党组)承担主体责任,要对竞争性选拔工作的科学性、合理性、可行性与必要性负责。动议过程中,要落实民主集中制原则,坚决避免和防范党政一把手以及上级领导、老领导以个人权力徇私舞弊,搞一言堂、拍脑袋决策。2.干部考察责任制要把好干部考察关,防止因权力滥用、徇私舞弊引发的考察失实,及时发现相关问题。明确竞争性选拔干部考察工作的行政责任、党纪责任及法律责任,让考察工作组对被考察对象的考察结果的真实性、可靠性和准确性真正负起责来,将考察工作落到实处,而非走过场。认真执行考察工作回避制度,做好档案审查;注重检查、核实个人重大事项报告情况。考察工作组的工作人员要增强责任意识与担当精神,依法依规考察,杜绝徇私舞弊与权力寻租。3.及时查处竞争性选拔腐败案件,提高选人用人腐败成本纪检监察机关要加强与党委组织部门、公务员局、审计机关、检察院以及竞争性选拔干部的用人单位及干部所在原单位之间的沟通与协调,运用好监督执纪的四种形态,及时查处竞争性选拔过程中的选人用人腐败案件。深究选人用人腐败案件线索,及时启动追责程序,依法依规进行行政处分、党纪处分,甚至追究刑事责任,对选人用人腐败行为严惩不贷。

(五)严评价:加强竞争性选拔廉政风险评价,构建廉政风险预警机制

廉政风险评价,是运用科学的风险评估手段、方法和技术,对竞争性选拔过程中的廉政风险进行研判、分析、分类分级,以确定廉政风险的表现形式、性质、所处阶段,预测竞争性选拔干部腐败行为的概率及其发展趋势、危害等。在廉政风险评价之前,首先要审慎分析不同利益相关者的身份、角色、利益诉求、行为动机,分析其拒腐防变能力;注重分析竞争性选拔工作主管干部滥用职权、以权谋私、徇私舞弊的可能性;科学分析竞争性选拔规章制度的完备性与科学性,及时排查可能引发选人用人腐败的制度风险。竞争性选拔廉政风险评价过程中,要坚持定性评价与定量评价相结合,静态制度评价与动态过程评价相结合,合理设计竞争性选人用人权力运行廉政风险评价指标体系,增强廉政风险评价的有效性、可靠性与针对性。运用现代信息化手段,构建廉政风险预警系统,做好廉政风险监测、排查、控制,将竞争性选拔的选人用人腐败问题遏制在萌芽状态。

(六)严管理:做好竞争性选拔干部教育、引导和管理

首先,要将传统优秀廉政文化与现代廉政价值相结合,通过正面的廉洁干部典范引领,以及反面的腐败案例警示教育,激发竞争性选拔参与者的廉洁动机、廉洁意识,固化其廉洁价值观。其次,充分运用多样化廉洁教育手段,整合传统媒介和网络新媒体,做好竞争性选拔干部廉政宣传和舆论引导,提升选人用人廉政舆情引导力、影响力、传播力。再次,通过完善竞争性选拔干部管理政策法规与激励措施,为年轻干部营造宽松、良好的成长成才环境,督促其真正做到“三严三实”,勇做廉洁表率、勤政标兵与时代楷模,全心全意为人民服务。

作者:刘碧强 孙雪萍 单位:福州大学 中共南安市委党校

参考文献:

[1]吕虹.论全面从严治党的继承性与创新性[J].理论学刊,2015(7):24-31.

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[3]邓小平.执政党的干部问题[M]//邓小平.邓小平文选:第2卷.北京:人民出版社,1994:328.

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[5]刘红凛.从严治吏与选人用人科学化———党的十八大以来从严治吏的基本特点与基本启示[J].理论探讨,2015(6):107-111.

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[7]中共中央组织部.2015年中国共产党党内统计公报[EB/OL].(2016-06-30)[2016-10-30].http://news.xin-huanet.com/politics/2016-06/30/c_1119139485.htm.

[8]张跃平.经济增长中制度绩效实证分析综述[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2008(3):142-143.

[9]方振邦,陈曦.干部竞争性选拔:发展历程、存在问题及解决对策[J].中国行政管理,2015(12):6-9.

[10]刘非.以“六化”防止干部考察失实[J].中国党政干部论坛,2015(8):66-67.

[11]王飞.干部考察工作研究[J].管理观察,2014(7):

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