进口食品安全管理机制分析

进口食品管理协调机制

美国食品安全管理体系分为联邦、州和地方政府三级，共同构成联邦政府机构的联合监管以及各层面的监控体系。联邦政府负责跨州的或者全国性的食品安全管理事务，州政府和各级地方食品安全机构负责其辖区范围内所生产、加工和销售的食品安全。此外，各进口食品管理部门同时要负责管辖范围内的残留限量的制定工作：EPA制定用于农作物农药的残留限量标准；FDA制定并执行包括酒类、海洋食品中农药的残留限量标准；FSIS制定并执行肉、禽和蛋产品（带壳蛋除外）农药残留限量标准；FDA与EPA共同制定“农药残留管理指南”，对于一些在停止使用后还会在环境中持续存在的农药实施管理，详见表1。同时，美国政府在联邦政府、州、地方各个层面建立监视食品生产和流通的一种互相制约的监控体系。这些食品安全机构的责任是由联邦法律和地方性法规、指南和其他指令所赋予的，共同组成了美国的食物安全管理团队。

进口食品的要求及流程

FSIS规定进口的肉、禽和蛋产品应达到与国内食品相同的标准，必须符合《联邦肉类检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）和《蛋产品检验法》（EPIA）的法定要求，以确保进口的这类产品安全、卫生，并确保正确标识和包装。FSIS的进口监管不仅仅局限于口岸查验，而是采取与出口企业所在国家的政府主管机构共同联合的监管方式，确认向美国出口肉类、家禽和蛋类产品的国家，必须实行一套与美国监管制度相同的检查制度。FSIS就检查制度是否与美国国内相等做出两种裁定：一种是目前还未成为其贸易伙伴的输出国是否达到初级相等的要求。FSIS要评估相关的法律法规及标准，当认为其提交的文件达到要求时就会组织专家队伍前往该国进行考察，包括厂房设施和设备、化验室、人员培训计划和厂内检查系统的操作情况等。随后FSIS会一份将该国列入合格供应商名单的法规草案供公众评议，公众评议的意见将作为FSIS的参考意见，决定是否将该国列入向美国出口肉、禽和蛋产品的合格国家。第二种是裁定已符合资格的输出国其相等制度是否贯彻实施，FSIS会对符合资格的国家制定检查制度，定期进行实地考察，并且在产品运抵美国口岸时再次检查[10]。FSIS在其网站上公布允许向美国出口肉、禽和蛋产品的国家/企业名单。目前，共有33个国家获得了出口资格。在进口动物肉类和禽肉方面，APHIS与FSIS有密切配合。输出国先向美国海关提出申报，产品到达入境口岸时，由APHIS的口岸办公室人员通过电子系统查验证书、货物种类和总量、货物来源等信息，并根据货物情况填写处理单。单证将送达执行口岸检验的FSIS进口检验所，FSIS官方检验员实施进境口岸查验，将检验申请表的内容输入中央计算机系统。FSIS要对产品现场检验或采样送检。采样的数量依据不同的国家、样品的种类及实验项目而定，取样以包装箱为单位随机抽样，样品送交FSIS指定的实验室进行各项残留检验；口岸检验官通过电子查询系统随时查询检验结果，并根据网络通知的检验结果出具证书放行货物或进行处理[11]。FDA要求除FSIS管理的肉、禽和蛋产品外的其他所有进口食品都要达到与国内食品相同的标准。除大部分肉、家禽外，《联邦食品、药品和化妆品法》及相关法律中规定的其他食品若想出口到美国必须通过FDA的检查。未经FDA检查的，海关不得放行。FDA对进口食品采取直接放行、抽查和自动扣留（DWPE）3种措施。绝大部分食品采取直接放行的方式，不过产品进入市场后FDA还会对其进行抽查和监管；3%～5%的食品采取口岸抽查的方式，抽查的样品合格，该批产品即可放行；如果抽查的样品不合格，该批产品将予以扣留处理。FDA对食品的进口流程是非常严谨的，国外的进口商或者商在货物达到的五个工作日之内向入境口岸海关提交申报单，FDA通过海关入境申报单复印件或商业发票副本等途径得知监管食品已入境。FDA审核进口商的入境申报单以确定是否要进行实物检查、码头检查或抽样检查。如果FDA在审阅文件后认为无须检查，它会分别向海关和进口商发出放行通知，如果FDA决定要对货物进行抽样检查，它会发出抽样通知，该货物必须保持原封不动，等待进一步处理。FDA是否要对货物进行抽样检查取决于多重因素，主要包括货物性质、货物以往历史以及进口商进口历史业绩等。FDA通常将抽样送往其所在地区实验室检验，如符合法定要求，FDA会通知海关和进口商，同意放行被抽样货物；若FDA的检验结果表明进口货物可能违反有关法规，将发出扣留和听证通知；进口商必须在收到扣货和听证通知后10个工作日陈述可以接收该货物的理由并在听证时作证。任何对进口商有利的证据，如进口商自己的检验结果、具有良好信誉之独立实验室的检验结果等，都可以在听证时提交。如果辩护证据不足以说明货物符合法定要求，FDA会发出拒绝放行通知。FDA认定样品“不合格”时，进口商可以递交“改善或采取其他措施授权”申请，或重新包装，或将货物运回出口国，或就地销毁。整个补救程序都须经过FDA批准，并在海关和FDA监督下进行。进口货物在重新包装或瑕疵被纠正后，进口商或商需通知FDA进行检查或抽样，FDA进行后继检查以确定其是否符合改进授权条款，若符合则发出放行通知；若还是不符合规定，进口商必须将货物运回出口国或就地销毁，具体进口流程见图3。不仅如此，进口商还须支付FDA为上述货物进行相关工作的所有费用[12]。

对违规进口食品的处理

自动扣留制度，是FDA对进口食品实施管理的一项主要措施。外国产品进入美国海关被自动扣留，主要是依据进口商以往的历史记录或者出现了其它表明产品可能违规的信息。通常有如下情况：至少有一个样品经检验发现对人体健康有明显危害，如有害元素、农药残留量超标、存在毒素、致病微生物、化学污染等；有资料或历史记载或接到其他国家有关部门的通告，表明某一国家或地区的产品可能存在危害，经FDA评估后，确认该类产品在美国也可能造成同样的危害；多个样品经检验不合格，但对人体健康未存在有明显危害，如变质异味、夹杂物、标签不合格等，可根据不同的情况分别对生产商、出口商或国家(地区)宣布采取“自动扣留”措施。FDA对来自一个国家或者地区的产品实施自动扣留的情况较少，只有当FDA认为来自该地区的产品普遍存不符合规定的情况下，才会发生自动扣留。凡被施以“自动扣留”措施的产品运抵美国后，入关时必须接受逐批检验，由美国当地实验室检验合格并经FDA驻当地的分支机构审核认可后，海关才准予放行。产品被列入“自动扣留”名单后，生产厂家或者发货人可以提交证据证明产品达到了FDA的有关要求，经批准可以解除自动扣留措施[13]。召回是企业将其产品从市场上收回或者采取就地修正的行为。通常情况下，召回是企业的自主行为。在法律的授权下，FDA和FSIS可以命令或者要求厂商召回其产品，以保证市场上所销售的产品不会对消费者造成任何可能的健康损害。4.3拒绝进口报告制度FDA对于检验有问题的产品会采取扣留措施，对经过修复仍达不到有关要求的产品则拒绝其进入美国市场。拒绝进口报告反映的是最终结果，说明产品被FDA的拒绝情况。FDA依据其“进口支持及行政系统”收集整理的数据，包括国别、日期、产品描述、拒绝原因等，每月公布拒绝进口的产品信息，供公众了解具体情况。

美国的进口食品安全管理机构由联邦、州和地方政府从上到下实施垂直管理，各层面政府分工明确，各司其职。同时，美国按照监控食品的种类进行分管，各分管部门负责监管的产品以及主要职责明确，互不干涉却又能互相配合。进口食品的管理主要集中在FSIS和FDA两个管理机构，将大部分进口食品种类包含其中，为保护美国消费者的食品安全构筑了坚实的“防护网”。美国进口食品申报管理体系建立在先进的口岸网络申报系统之上，确保了信息的准确性和完整性，保证沟通机制畅通，使得进口食品管理具有很高的透明度和公信度。美国进口审查首先对提供的文件进行审查，在具体实施检查方面具有灵活性，对符合进口规定不需要进行现场查验和抽样检验，如不符合进口规定将根据实际需要抽查。这样既缩短了审核时间，同时也有利于对人员、实验室等资源的合理利用，不仅节约成本，而且确保可操作性。在美国的进口食品安全管理体系中对存在问题或者有疑点的食品实施严厉的管理措施。“自动扣留”实际上是先将所有的食品质量控制责任划定一个界限，当超出这个界限时，所有的问题就要有出口国/厂家来承担，这样做不仅节约了美国方的成本和时间，同时提高了产品的技术标准，达到限制进口的目的。这种措施有一定科学性，对出口商起到了威慑作用，但同时也存在主观、随意性较大的问题。另外，美国对确定不合格的进口产品会采取预警、拒绝进境、退运、召回、销毁等方式，并通过多种方式迅速传递到各个口岸，防止不合格食品的进口。近年来，我国政府也非常重视食品安全问题。自2003年以来，先后三次对食品监管体制实行改革和重组并提出：通过对政府各职能部门权限的整合和制衡，形成从田间到餐桌全程的食品安全监控[14]。我国要求监管无缝衔接，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等相关部门分别承担相应的职责。分散管理的模式虽然有利于各部门进行竞争，不会产生庞大僵化的机构，但是要保证诸多部门的协调统一，防止出现监控的空白区、重复监管及遇到问题互相推诿的情况。对于部分存在分工不明确的进口食品建议采取按照产品的种类进行责任分工的方式，明确监管责任。另外，我国的进口食品入关检验检疫手续相对复杂，对于同一种进口食品检测项目及监管内容存在不全面及不统一的现象。我国各口岸对于进口食品信息还采取分散管理方式，导致进口食品的处理缺乏时效性及准确性。我们要与国际接轨，加大对检验检疫法规和标准的制定，提升检测技术，强化进口食品监管的电子信息化程度，提高监管效率。同时，加强对我国出口食品企业的监督和指导，使这些企业熟悉出口国相关法规，有效应对各国贸易壁垒，将优质安全的食品送出国门，树立中国食品安全新形象。

本文作者：王冉姚舜王铁军陈芳工作单位：中国农业大学食品科学与营养工程学院