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区域性金融改革论文

摘要:随着我国金融改革进入攻坚期,改革的风险和难度不断增大区域性金融改革是我国金融改革的一个重要维度,是我国金融改革新的突破点,也是区域发展模式的一种全新探索,具有服务实体经济、推动区域经济发展、为全国金融改革探路的重要意义。本文以新制度经济学的制度变迁理论为视角,将政府因素作为金融制度形成的内生因素,尝试分析了区域性金融改革制度变迁的动因、路径以及企业、政府和金融制度之间的变迁与选择过程,为区域性金融改革提供理论依据。

关键词:区域性金融改革;制度变迁;新制度经济学

一、引言

从1978年中共十一届三中全会开始,我国金融体制改革已持续了三十多年,并取得了举世瞩目的成效。通过恢复专业银行、打破单一金融机构、人民银行专门行使中央银行职能、建立浮动汇率制度、外资金融机构获得准入、利率市场化改革、国有银行股份制改革、建立分行业监管体系、资本市场股权分置等一系列渐进式改革,实现了由计划金融向市场金融、封闭型金融向开放型金融的转变。实践证明,这种全局性、强制的、“自上而下”的金融改革方式极大释放了经济的增长活力,为促进国民经济发展提供了强大的动力。但随着我国经济金融的发展,经济与金融发展不协调,金融发展滞后于经济发展等问题凸显出来。虽然我国金融体系的市场化程度在加深,但与其他领域相比,金融改革仍是我国经济体制改革的滞后环节,存在着与社会主义市场经济体制不相适应的诸多问题,如金融机构数量和种类不足、资本市场发展不均衡、民间金融发展受限、金融国际化程度不高等,这些金融领域存在的问题已成为制约我国经济结构发展和调整的“短板”。党的十八大提出要深化金融体制改革,健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标,对金融重点领域和关键环节的改革进行了全面部署。为加快探索全面深化改革的新模式和新途径,避免走大的弯路,区域性金融改革成为了我国金融领域改革与发展的另一个新的突破点。从2012年温州金融综合改革试验区设立以来,我国先后开展了十几个区域性金融改革试验,有金融综合改革型试验区,如珠三角、福建泉州、云南广西、山东青岛等;有国内自贸区型试验区,如上海、福建、广东等;有综合配套改革型试验区,如天津滨海新区、深圳、义乌、沈阳、长株潭等;有自主改革型试验区,如山东、宁波、吉林等;有特殊领域改革型试验区;如浙江丽水、湖北武汉、新疆喀什和霍尔果斯等。与全国性金融改革是“中央制定政策,自上而下推动”的改革方式不同,我国区域性金融改革是为支持地方实体经济发展、解决地方金融发展过程中存在的、普遍性的问题,由地方推进的“自下而上”与“自上而下”相结合的改革模式。推动区域金融改革不仅是进一步推动地方经济发展的手段,更重要的意义在于通过区域金融改革与发展的自身动力带动整体金融改革向前发展。本文以新制度经济学的制度变迁理论为视角,将政府因素作为金融制度形成的内生因素,尝试分析区域性金融改革的理论依据。

二、区域性金融改革的制度变迁动因

对制度变迁的动因分析是诺思等新制度经济学家制度变迁理论的核心内容。制度变迁的诱致因素在于利益主体期望获取最大的“潜在利润”。只要这种“潜在利润”存在,就表明金融资源的配置没有达到“帕累托”最优状态,就可以进行“帕累托”改进,因此,金融制度变迁实质上就是外部利润内部化的过程。(一)促进区域经济发展。中国强制性金融制度变迁造成的后果是国有金融长期处于垄断地位,金融资源配置总体效率低下。杨瑞龙(1998)的研究表明,在中央与地方的财政收入分享比例既定的条件下,地方政府追求可支配财政收入最大化的目标依赖于企业利润最大化目标的实现,而且政府垄断租金最大化目标的实现也与本地经济发展水平相关,说明地方政府推动的诱致性制度变迁具有效率提升作用。虽然我国区域性金融改革初始目标不同,有的是着力解决地方金融存在的问题,如温州是为了解决温州民间资金“两多两难”的供求矛盾;有的是发挥地方金融发达优势,先试先行,如珠三角金融改革是为了创新金融发展方式和深化粤港澳金融合作;有的是着力点是促进金融对外开放,如云南广西金融改革是为了加强与周边国家的金融合作和推进跨境人民币业务创新发展。这些区域性金融改革的最终目的都是相同的,即都是为了促进地方经济发展,实现政府和企业的潜在利润最大化。这些区域性金融改革采用的是“试验推广”的方式,不仅可以促进当地经济金融发展,还具有极大的示范性和较强的外溢效应,对其他地区起到借鉴作用,实现促进其他地区经济发展和制度创新的目的。(二)现行金融体制已不能满足经济发展需求。林毅夫(1989)认为由于某种制度结构中制度安排的实施是相互依存的,因此,其中某个特定制度的变迁,可能会引起其他制度安排的变动需求。即某种新的制度的出现一般会使得相关的制度发生相同方向上的变迁,或是具有某种配套性质的变迁。从建国以来的金融制度理论探讨6变迁看,金融制度一直依赖于经济制度变迁,在金融制度安排的创新选择方面存在着对经济制度变迁的“模仿”,这使金融制度变迁始终滞后于整体经济制度的变迁。如1978年以前是非完全意义的金融体制与计划经济体制相对应;1978年至1997年是计划金融体制与市场经济体制相对应;1998年以后是转轨中的金融体制与相对完善的市场经济体制相对应。爱德华•肖(1998)认为:大多数发展中国家的金融体制和经济发展之间存在着一种制约关系。由于金融体制的落后和缺乏效率,约束了经济的发展。目前我国现行金融体制已经不能适应经济快速发展的要求,这就需要全面深化金融体制改革,而金融改革牵一发而动全身,有些改革造成的影响可能很大,中央政府很难下决心,因此通过区域性金融改革,从小范围开始,允许创新,允许“试错”,及时吸取经验教训,探索出一个适合本区域经济发展的金融体制,为全国金融改革提供经验。(三)适应经济金融全球化的需要。经济全球化的发展使金融进一步自由化,出现了与之相应的金融全球化趋势。金融全球化要求世界各国和地区开放金融业务,放松金融管制,使资本在全球各国家和地区的金融市场能够自由流动,最终形成全球统一的金融市场。虽然我国金融在对外开放方面做出了很多努力,取得了一些成绩,但依然面临开放程度不高的问题,限制了外资的流入,也使国内资金错过了国外投资的良机。而不健全金融宏观调控体制和监管体制,就盲目完全开放金融市场,必然会存在潜在的金融风险,并可能导致金融危机。通过区域性、局部试验,选择适合中国特色的金融对外开放政策,渐进地、稳步推动人民币国际化,改变我国金融短板、实现金融进一步对外开放。

三、区域性金融改革的制度变迁方式

新制度经济学将金融制度变迁的方式分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁,林毅夫(1989)最早提出了此分类方法,获得了国际学术界的认可。强制性制度变迁是指制度的变迁或新制度的建立是通过政府行政命令或法律而实施的,它以国家意志由上至下强制推行,各个社会群体只能接受并服从这种制度上的变迁。诱致性制度变迁是指由个人或组织在响应获利机会时自发倡导、组织和施行的制度变迁。张杰(2015)认为中国的制度结构表现为“二重结构”:发达而富有控制力的上层结构,流动性强且分散化的下层结构。在这二重结构中,金融制度安排的产生也遵循着相应的逻辑,国家是储蓄动员、资本形成与经济增长的主要推动者,而用于经济增长的资金一般都是短缺的,金融制度首先是为了满足国家财政需要而自上而下的“制造”出来的,而不是为了满足下层结构(社会)的需求。实际上,张曙光(1996)认为在中国制度变迁过程中,地方政府扮演着中间结构的特殊角色,其“中间过渡”作用不可低估,一方面,它是上层结构的组成部门,具有暴力潜能,另一方面,它又与下层结构的经济利益紧密相关,具有很强的经济社会功能。在强制性制度变迁中,地方政府作为中央政府改革政策的执行者和制度变迁理念的传播者;在诱致性制度变迁中,地方政府作为地方创新行为的解释者和最初的合法化者,能够使私有产权和非国有经济得到迅速发展。我国过去以强制性金融制度变迁为主的改革方式,取得了积极的作用,但也出现了一些问题。如地方对中央、企业对政府金融制度供给的路径依赖,不利于金融改革的深化发展。随着金融改革进入深水区,改革的难度和风险不断增大,以前那种自上而下的强制性改革路径已经不能适应现在的金融改革方式,因此采取“先试点、再总结、后推广”的区域性金融改革模式,尊重“自下而上”的市场选择,既加强了顶层设计和系统推进,也可通过局部试点积累经验,避免走大的弯路。由于以往金融制度变迁过程充分体现着强制性制度变迁的特征,而诱致性的制度变迁方式与市场经济的内在要求具有一致性,从这个意义上讲,此次区域性金融改革可以说是在市场活动凸显巨大的金融需求之后,地方政府积极推动的“诱致性制度变迁为主,强制性制度变迁为辅”的金融制度变迁行为。在区域性金融改革中,中央政府的作用由主导转变为引导,积极赋予地方金融改革的权利。作为区域性金融改革制度变迁的主体之一,地方企业积极通过股份制改革建立现代企业制度、提升微观主体的规范性;通过增发、配股、发行企业债等多种方式筹集资金,不断扩大直接融资比例;积极将资本投入金融领域、做强做大地方金融;金融机构也不断创新金融产品和服务,为小微企业和农村金融服务提供支持。作为区域性金融改革制度变迁的另一改革主体,地方政府在这种“局部试验—适时推广”的制度变迁模式中扮演了重要的角色。一方面,地方政府积极引导和发挥企业创新发展的积极性;另一方面,作为区域性金融改革的主体,地方政府通过减少行政审批流程,制定政策吸引金融人才、加强金融监管和风险预警等方式,创造出具有地方特色的制度环境与当地经济金融发展需求相匹配。

四、区域性金融改革制度变迁的过程

越来越多的制度分析文献表明,政府对经济过程的进入程度主要取决于一个社会的合作能力,政府的存在是为了弥补社会能力的不足,而不是为了矫正“市场失灵”(张杰,2005)。我们将政府因素作为金融制度生成的内生因素,分析企业、政府与金融制度之间的关系和选择过程。(一)制度变迁分析框架。1.DGLLS框架政府作用权重的大小决定了不同类型的市场经济,因此寻求政府权重的最适合边界便成为新比较经济学和新制度经济学的关注重点。SimeonDjanbow,EdwardGlaeser,RafaelLaPorta,FlorencioLopez-de-Silanes,AndreiShleifer等五位经济学家(简称DGLLS,2003)提出了一个以产权理论为基础的新比较经济学分析框架,将政府因素进行制度的内生化处理,将一种制度安排视为私人偏好和政府偏好之间达成的均衡,用来说明制度的设计和选择问题。按照DGLLS分析框架,一个社会要尽量避免两种极端情形:一种是私人(企业或个人)控制所导致的“无序”,即私人主宰一切,法律和秩序都处于崩溃的状态;另一种是因政府控制而导致的“掠夺”,即政府决定一切,为谋求潜在利益最大化,政府往往会走上另一个极端,意味着政府的制度安排往往不会让人有积极性从事生产活动。在此基础上,DGLLS提出并定义了制度可能性边界(InstitutionalPossibilityFrontier,简称IPF),揭示了在一个在“无序”和“专制”相结合的二维空间里,一种制度安排是如何在由更多私人侵占所导致的“无序”和由更多政府侵占所导致的“专制”之间达成妥协的。DGLLS认为,在制度可能性边界曲线上,依国家权力的介入程度由轻至重排序,存在四种控制战略,即私立秩序、独立执法、国家监管和国家专制(见图1)。这四种战略选择所代表的由无序所导致的社会成本是递减的,由专制所导致的社会成本是递增的;向下倾斜的45度直线显示了一定程度的无序与专制状态下的社会总成本,它与制度可能性边界曲线的切点就是一个社会能实现社会成本最小化的制度选择。DGLLS的分析表明,一个国家究竟选择何种制度结构,取决于制度可能性边界曲线的形状。不同国家的制度可能性边界曲线形状是不同的,因此不能对其他国家制度进行简单的模式移植或进口组装。2.张杰的制度有效组合集为解释金融制度的选择问题,张杰(2015)在DGLLS框架的基础上,构建了一个由私人因素和政府因素组成的二维分析空间(见图2)。在这个由私人因素和政府因素构成的制度有效组合集中,政府与私人因素一样,都是市场的构成要素。张杰在制度有效组合集模型中,假定私人因素与政府因素在不同国家具有可比性,则在图2中可以同时画出两条制度可能性边界曲线IPF1和IPF2。其中,IPF2较为陡峭,表示私人因素主导的市场经济类型;IPF1较为平缓,表示政府因素主导的市场经济类型。此外,还存在两条制度效用曲线IU1和IU2(InstitutionalU-nit,简称“IU”),它们分别与两条制度可能性边界曲线IPF1、IPF2相切于E1和E2点,在这两个切点上,两种市场经济制度的私人因素与政府因素分别达到最佳有效组合(即私人权重与政府权重均达到最佳比例)。在图2中,两条由原点出发以不同的正斜率向右上方伸展的直线SCP1和SCP2(SocialCooperationPath,简称“SCP”)表示不同的社会合作路径,其中,SCP1表示更加依赖政府部门的制度偏好,SCP2表示私人部门社会合作愿望和能力较强的制度偏好。需要说明的是,张杰的模型没有直接借用DGLLS框架的“无序”和“专制”变量,因为在DGLLS看来,无序是私人因素过多地进入从而对社会利益侵占过多导致,专制则是政府因素过多进入的结果。张杰(2015)认为,在考虑社会合作能力因素的情况下,如果社会合作能力较强,私人因素的更多进入并不会导致更多的无序;如果社会合作能力较弱,政府因素的过多进入也不一定会导致更多的专制。政府因素的进入不仅与社会合作能力有关,还与特定的文化和社会信任有关,人们有可能习惯于依赖并信任与政府达成的协议与合作。因此,不同斜率的社会合作路径曲线不仅代表由私人因素与政府因素的不同制度组合而构成的不同类型市场经济,而且还代表着不同的文化差异。从这种意义上讲,任何制度模仿或移植的经济改革就不仅仅是简单改变私人因素与政府因素的市场份额问题,还会涉及到文化整合的问题。(二)区域性金融改革制度变迁的过程。借鉴张杰的分析框架并进行修正,尝试对区域性金融改革的制度变迁过程进行分析。做出如下假定和说明:1.区域金融制度是由政府和私人两种因素构成的生产函数,但其作用力量的大小可以不同。在这两种因素作用下,产生了区域金融制度生产可能性边界,即区域金融制度可能性边界曲线IPF。IPF曲线的位置和形状是内生决定的,是政府因素和私人因素相互作用的结果。2.存在区域金融制度效用的无差异曲线IU,在区域金融制度效用无差异曲线上,无差异曲线的位置表示了社会更偏好于由政府构建制度还是由私人构建制度。3.社会合作路径SCP表示在一个社会达成的诸多合作决策中,有多少比例是政府做出的,有多少比例是私人做出的。不同的社会合作路径反映了社会对于政府决策和私人决策的不同风险偏好,而不同的风险偏好会进一步影响其对区域金融制度的选择。由于我国具有较浓厚的集体主义色彩,对风险相对来说比较厌恶,因此SCP曲线斜率较小。4.区域金融制度可能性边界曲线IPF与区域金融制度效用无差异曲线IU的切点构成社会最优的区域金融制度结构。SCP也一定会与最优区域金融制度结构相交。5.私人因素与政府因素之间权重的改变对文化差异的改变相当缓慢,因此在讨论我国区域性金融改革问题,暂时不考虑文化的影响因素。在没有进行区域性金融改革前,如图3所示,由于政府对区域金融制度影响作用较大,曲线IPF较为平缓,表明中国以前的金融改革中,政府主导相对较多。区域金融制度效用无差异曲线IU与区域金融制度可能性边界IPF相切于E点,表示私人权重和政府权重均达到最佳比例,达到最大效用均衡点。社会合作路径SCP曲线由O点出发,与E点相交,表示区域性金融改革前的制度组合最佳偏好线。IPF与横轴纵轴包罗的面积OAB表示区域性金融改革前的区域金融制度有效组合集。由于开展区域性金融改革,导致区域金融制度生成中的私人因素、政府因素绝对量都增多,区域金融制度可能性边界将向外移动,在图4中就是由IPF移到了IPF′,由于区域性金融改革包括了更多的私人因素,IPF′变得相对陡峭。此外,由于私人因素相对量的增加,导致了社会合作路径的变化,即由原来的更加偏好政府决策的SCP1,移动到了私人决策增多的SCP1,即SCP斜率发生变化。区域金融制度效用的无差异曲线IU′与区域金融制度可能性边界IPF′相交,因此,区域金融制度结构的均衡点由E移动到E′。根据效用理论,E0、E*、E′代表的效用水平是逐级增加的,其中效用由IU变为IU*,表示由私人因素和政府因素投入的绝对量增长带来的效用增加。IU*到IU1的效用改变是由区域性金融改革的私人和政府因素比例变化带来的效用增长。表明区域金融制度生成模式转变以后,原来强制性金融制度结构增加了更多的诱致性(私人)因素,有利于促进区域性金融改革。五、结语从我国金融改革制度变迁动因和方式来看,区域性金融改革既是中国新一轮金融改革的开始,又是一种区域发展模式的全新探索,是对我国金融市场需求的内在反映,是支持实体经济、促进区域经济发展的有效手段。区域性金融改革突出了金融改革的区域特征,注重与区域经济发展相联系,与全局性金融改革相衔接,充分发挥地方企业的积极性和创造性,形成了“诱致性制度变迁为主、强制性制度变迁为辅”的金融体制改革新路径。从区域性金融改革制度变迁过程看,区域性金融改革的实质是金融制度生成模式的转变,通过私人因素的相对量增加促进金融改革,进一步提高金融资源配置效率;同时政府因素的增加,为私人因素进入创造了良好的环境。当前,地方政府对开展区域性金融改革的积极性非常高,原因是地方政府通过区域金融改革能够吸引金融资源和投资项目,为地方经济增长提供新的引擎。金融机构和企业能够通过金融改革获得预期收益,参与改革的主动性也很高。因此区域性金融改革要继续充分调动政府与企业两个方面的积极性和创造性,使金融配置效率更高、更合理。一是推动区域金融改革要建立法治的、透明的市场运行规则,不断放松金融管制,增加地方政府的金融体制制定权和自主决策权,对区域金融改革定框架、定底线,更好地发挥底层创新动力和活力。二是支持创业,鼓励创新,将金融资源和社会资本更多地配置到那些具有创新精神和创新能力的创业者手中。三是界定好中央和地方在区域金融改革中的金融监管职责和风险处置责任,做好地方政府和金融监管部门的沟通与合作,切实处理好区域性金融改革与风险之间的关系,防止出现金融监管的“真空地带”。

作者:赵述 单位:中国人民银行沈阳分行

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