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研究公共管理的兴起及理论特质

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一、国家建构的社会视角———公民自治型公共管理的型构

现代社会是个领域分化的社会,是由(政治)国家与(市民)社会二元因素构成的模式,因此,健全的现代社会生活必然涵盖着现代国家建构(statebuilding)与社会建设(societybuilding)双重维度,而且两者之间是辩证联系的,“正如没有一个以市场经济和公民权利为根基的现代市民社会,就难以建构一个现代国家一样”。在国家与社会的关系上,以黑格尔为代表的资产阶级学者认为“国家是建立在人的理性的基础之上的,国家的本质就是人类理性的自我发展”,并宣扬一种国家决定社会观,企图将国家置于社会之上。马克思主义在对这种颠倒的国家社会观批判的基础上指出,“决不是国家制约和决定市民社会,而是市民社会制约和决定国家”,并且预言随着人类社会的发展,国家最终要消亡,国家要还权于社会。如果从现代民族国家发展实践的视角来看,现代国家建构离不开社会建设,无论是发达现代化国家,还是后发国家,无不把对社会公共事务管理作为国家建设的支援性力量。现代国家建构存在两个向度,即民族国家建构和民主国家建设。民族国家建构,立基于对民族意识与民族独立的认同;民主国家建设,则立足于人民主权理念的自觉和政治参与的行动支援。然而,无论是对民族独立和人民主权意识的赞同,还是政治参与的积极行动,都得益于市民社会的发育、成长与壮大。因为,社会公共生活是锻造公民民主意识和民族意识的孵化器,是公民政治行动的仪式化训练场,“仪式的本质在于使仪式的参与者在参与中得到教化,公民是在仪式中被塑造的”。通过这些活动,公共意识和政治参与精神渗透到公民的身心之中。由此可见,社会建设是与国家建构同等重要的理论命题和政治实践,其中社会公共管理则构成社会建设的重要内容与维度。于是,在现代社会公共管理者的视野中,现代社会公共管理就呈现出一种公民自治型管理的特色。这是因为,在他们看来,社会是一个卫护公民权利与利益的共同体,是一个实行自我教育、自我管理、自我服务、自我完善的公共空间。国家与政府对社会放权,鼓励公民直接参与对社会的自主型治理。这种自主型治理,不仅体现了国家还权于社会的理念,公民也在直接治理中培养了意识、提高了能力、规训了行为。

二、风险社会的来临与不确定性的增长:公共危机管理的兴起

传统社会是一个等级社会,也是社会关系相对简单与确定性的社会。“从人类历史的总的进程来看,农业社会是一个相对简单的社会,这个社会中一切事物也都表现出确定性的特征,依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求。”随着现代化进程的推进,现代社会呈现出风险性增加和不确定性增长的特色,具体表现如下:现代社会是建立在人与人平等的关系之上的。人际的平等关系带来的是社会关系的丰富化、多样化,也因此造成社会关系的复杂化和不确定性;现代社会是高科技发展的社会。高科技在服务于人类的同时,核辐射的泄露、高端武器的扩散、基因食品的隐患,也给人类社会埋下潜在的危机;现代社会是以工业主义为特征的社会。工业主义使得人类物质财富不断丰腴的同时,也导致全球变暖、臭氧层空洞、资源枯竭,造成人类生存的安全性不断走低,美好家园梦想的破灭;现代社会是一个商业社会。市场经济的分散决策体制导致个人利益的独立化与个人生存状态的原子化,极易引发一系列基于利益纠纷的社会冲突和群体性事件;现代社会是一个开放的社会。社会交往活动范围不断拓展,冲破了地域和民族国家的界限,走向全球的合作与互动,全球化的到来,使得地域性的社会冲突与矛盾往往在世界范围内扩大蔓延。凡此种种无不显示,现代社会是个充满危机的风险社会,是个人类生存越来越难以把握与掌控的不确定社会,美国经济学家加尔布雷思称之为“不确定的时代”,德国社会学家贝克称之为“风险社会”。“我们将把19世纪经济思想中伟大的确定性思想,与现时代面临问题所带来的巨大不确定性进行对比。”“不确定性意味着风险成为我们生活中不可避免的一部分,每个人都面临着未知的和几乎不能预测的风险。”面临着现代社会风险性、不确定性的增加,如何来消除或降低这种风险,增添确定性的安全成分呢?按照柯文·M·布朗等人的说法,“风险社会这个概念力图要把握的,就是一个去除了管制的社会环境将产生的后果。”也就是说,现代社会的风险性和不确定性要求我们必须更新公共管理观念,强化社会风险和危机管理功能。于是,对风险的预测和对各种公共危机的应对,成为现代社会公共管理的重要意涵,“预测和管理没有人真正了解的风险成为我们的当务之急”。近年来,全球不同国家都在社会公共管理中不断强化公共危机处理与应对方面的内容。

三、政府的治道变革———迈向“善治”的社会公共治理

民主与效率是现代社会生活的两个重要原则,为了实现民主与效率的兼顾,19世纪末政治与行政、政治与管理开始分化。政治关切民主,行政则在意效率,公共行政应运而生。在公共行政视野下,社会公共管理由政府独家承担,并成为政府公共行政管理的自然延伸。公共行政实质上包含着政府组织自身的行政管理和政府的社会公共管理两个层面。科层制组织则是公共行政体系实现自身管理的组织载体,这种组织载体以“命令—服从”为管理特点,对自身进行理性化的管理。政府在运用科层制组织管理政府自身的同时,也把行政管理的理念、组织、方法与手段运用到社会公共管理中,导致了社会公共管理的行政化与国家化。随着“行政国家”的日益高涨和福利国家政策导致入不敷出的窘境,公共行政出现了效率低下、机构臃肿、公共政策失效、寻租和贪腐等问题,这种行政管理的病症也相应地影响或移植到社会公共管理领域。行政化社会公共管理已经走入穷途末路,实践呼唤新的公共管理模式。上个世纪70、80年代西方国家兴起了重塑政府的新公共管理运动(NPM),加之,非政府组织(NGO)、社会自治力量不断发育与成长,于是,现代社会公共管理模式———公共治理模式应运而生,“这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式,同时,政府也不得不与社会‘分权’,让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来”。随着社会公共治理模式的出现,行政管理与社会公共管理开始分离。现代公共管理要求政府把对自身组织的行政管理与对外的社会公共管理区隔开来,一方面要对社会公共管理进行适度的放手,让其他社会力量介入进来;另一方面,政府也要在社会公共管理中处于一种重要位置,扮演重要角色,使得组织自身的行政管理服务于公共管理。由此可见,现代社会公共管理突破了政府型社会管理的单一主体,以“协商—合作”代替了传统政府社会管理中的“命令—服从”;以国家与社会、政府与市场之间的良性互动合作,代替传统政府型社会管理中国家与社会、政府与市场之间的对峙,实现了政府型社会管理向现代社会公共治理转变,并将“善治”,即实现社会公共事务管理效益最大化作为自己的治理目标。

四、新公共服务运动———“管理即服务”的政府角色扮演

无论是基于公共行政视角下的公共管理,还是基于公共管理视域中的公共管理,政府的角色扮演不仅承担着管理职能,同时也承担着一定的服务职能。公共行政视角下的政府社会管理,虽然属于统制型管理,但是也承担着为市场经济和社会生活提供基本的法律规则、基本设施、公共安全和公共基本服务。然而,公共行政范式下的公共管理,政府既是公共服务的提供者,又是生产者,集双重功能于一身。随着公共行政范式向公共管理范式的转变,政府的管理与服务之间的关系也随着发生了更新。公共管理理论援用工商管理的精神,主张政府的中心工作应该是“掌舵”,而非“划桨”,“具有企业家精神的领导都懂得……如果让其他人干更多的划桨工作他们就能有更有效地进行掌舵。如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨,掌舵将会很困难”。于是,公共服务的提供与生产开始分离,政府更多扮演着公共服务提供者的角色,公共服务的生产则由政府以合同外包、特许经营、代用券等方式,由市场、私营部门来生产。甚至于公共服务的提供也不仅仅只是政府的责任,非政府组织和社会力量同样可以提供公共服务。由此可见,无论是公共行政理论还是公共管理理论,将管理职能和服务职能视为两种不同的且并列性行为,虽然在形式上同等地强调管理职能和服务职能,但实际上还保留着较强传统色彩,更多地是把服务渗透于管理之中。上世纪90年代,以罗伯特·登哈特夫妇为代表发起了新公共服务运动。新公共服务理论认为,政府不是掌舵,而是管理,是服务。管理就是服务,“服务,而不是掌舵”,政府和公职人员不是在控制社会中发挥重要作用,“对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向”。至此,现代社会公共管理理论推进和深化了政府的管理与服务的关系,明确“管理即服务”的理念。也就是说,现代社会公共管理摒弃了管理即统制、管理即控制的思维模式,从服务的视角来考量管理,在服务中管理,将管理隶属于服务、管理寓于服务之中,以服务来规导管理,而不是相反,实现了公共管理从管制型向服务型转变。因此,为社会公众提供公共服务和公共产品成为现代政府社会管理的重要选项,也成为考量政府社会管理成效好与坏、优与劣的重要指标与参数。当前,我国正处于从传统社会向现代社会转型之中,传统社会因素在不断衰减,现代社会因素不断生成,公共管理理念和模式都要随之变迁与转换。近些年来,我国在不断总结原有公共管理模式得失和借鉴先进的现代社会公共管理理念的基础上,建构并不断完善中国特色公共管理体系。在公共管理主体方面,充分发挥政府、非政府组织和市场力量,实现政府、社会、公民的多元共治;在社会风险管理方面,不断增强社会风险的防范和危机管理意识,建立健全以“危机管理的体制、机制和法制”为内容的“一案三制”,逐步摸索出一套中国特色公共危机处理体系,体现出应急管理成为我国公共管理的重要维度;政府是现代社会公共管理多元主体之一,而且是十分重要的主体。在公共管理的政府职能定位方面,确定服务型政府作为我国行政体制改革的重要目标与方向,充分体现出“管理即服务”的现代公共管理理念。

作者:高信奇 单位:中共南京市委党校科社教研部

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