宏观经济的法律保障机制探索

本文作者：孙秀平

中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定少中指出:我国过去改革中的一个重大失误,是在强调微观搞活的同时,忽视了综合平衡和加强宏观调控。为此,蛋决定少提出治理整顿的一个主要目标是:逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。社会主义宏观经济调控机制由经济计划机制、经济杠杆机制、行政管理机制和法律调整机制等几个主要部分构成。法律调整机制亦法律机制,是宏观调控机制重要的组成部分。因为调节和控制各宏观经济总量、结构、比例关系,实质上就是确定和变更一定的社会经济关系。对社会关系有效的调整,是对人们的一定关系中的权利和义务所作的调整。在宏观调控机制中,无论是计划的引导性、行政的权威性、或经济杠杆的利导性,如果它们不与法律相结合或借助于法律形式,就很难保证其内容的实现和作用的发挥。所以,宏观调控应当重视和健全宏观调控的法律机制。宏观经济调控的法律机制问题,从法律调整自身系统看,就是法律调整系统中诸要素彼此间的相互联系、相互作用的机能问题。宏观调控法律机制的总体运行状况,取决于法律机制各个组成部分在不同阶段和环节的联系和运行状况。要取得法律机制在整个宏观调控机制中的最大功能,就要保证法律机制诸要素形成一个合理结构,并促使诸要素之间相互协调。从系统观点看,法律机制的结构,就是法律机制诸要素之间形成的比较稳定的联系和构成方式。法律机制结构的合理程度,对法律机制的总体功能和法律机制各部分机能有着极大的影响。同时,法律机制各组成部分的作用,既受法律机制总体功能的支配,又对法律机制总体功能具有制约关系。以下按照法律调整过程的三个主要阶段,即法律规范的制定、法律规范的实施、法律效应的产生,分析和探讨宏观经济调控法律机制的结构层次和机能问题。.

(一)宏观经济法律规范的创制

法律规范的创制是国家依照一定程序制定法律规范的活动,广义上包括法的修改和废止。法律规范的创制是法律调整机制的首要部分和最初环节。因为对社会关系进行法律调整,必须从创制法律规范开始;没有法律的存在,就不存在法律的实施问题,也就不会产生任何法律效应。在宏观经济调控系统中,法律调整机制所以能发挥作用,首先必须以一系列健全的宏观经济法律、法规的产生为前提。在宏观调控的法律机制中,法律规范的创制作为法律调整机制的一个组成部分,形成一个立法机制,它是由立法根据、立法程序、立法体系等诸要素组成的有机整体。其立法机能主要表现在:第一,宏观经济立法是法律调整的基础和依据,第二,宏观经济立法机制对宏观-调控法律机制整体的形成和功能的产生起着举足轻重的作用,制定什么样的法,法是否完备和健全,都影响宏观经济法律制度的作用。宏观经济立法机能有一木质量的问题,其立法机能的质量状况;对宏观调控的整个法律机制的功能有很大影响。在实践中,宏观经济立法机能的运用和发挥,以及立法机能的自身表现程度,是有质量差异的。我国目前在立法方面还存在很多间题,包括宏观经济立法在内的整个经济立法,其立法机能的质量都普遍不高,这对发挥法律在宏观调控中的重要作用是不利的,迫切需要加以改善。

(二)宏观经济法伸规范的实施

法律规范的具体实施,是法律对宏观经济关系进行调整的主要过程,在法律调整机制中占居特别重要的地位。美国著名的法学家罗斯柯•庞德甚至认为:“法律的生命在于它的实行。”法律规范的实施有两木方面的内容,其一是法的自觉遵守,其二是法的具体适用。法的自觉遵守是指凡行为受法律所调整的公民和组织自觉遵照法律规定办事,不违背法律规定。此处“公民”包括国家机关工作人员在内的全体公民,“组织”包括国家机关、企业事业单位、社会团体在内的各种组织。法的自觉遵守,不能片面理解为一种义务,它应有两层含义:一是自觉依照法律履行义务,二是自觉依照法律行使权利,两者不可偏废。法的自觉遵守,在法律调整机制中有其相对独立的作用,构成一种守法机制。宏观经济调控的守法机制的机能主要表现在:第一,自觉守法是法律实施的基本要求和基本方式,人们自觉遵守宏观经济法律,就能使宏观经济法律自动得到实现;第二,自觉守法也是保证法律实施的最有效方式,通过自觉守法,使法律意志成为人们自愿的行动,能够保证法律最完美地实现,第三,自觉守法能够维护法律的尊严和威信,保证法律的权威性,充分发挥法律机制在宏观经济调控中的威力,第四,自觉守法体现在包括立法、司法、行政执法、法律监督在内的各个环节和阶段中,因而自觉守法机制对宏观调控法律机制的各个组成部分都有很强烈的推动和制约作用。法的具体适用,是指国家机关及其公职人员以及被授权单位依照其职权范围,通过法定程序将法律规范应用于具体事务的活动。法的适用因适用机关和特点不同,可分为行政适用和司法适用。行政适用是国家行政机关及其公职人员依照职权范围和法定手续实施法律规范的一种方式,即通常意义上所说的“行政执法”。司法适用指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。司法适用通常是在法律规范实现过程中遇到障碍,或者出现违反法律的情况下进行适用,一般表现为置接凭借国家强制保证法的实施。司法适用具体包括司法审判和司法监督两木方面。行政适用和司法适用在法律调整机制中构成相对独立的行政执法机制,他们对宏观经调控有着非常重要的作用。行政执法机能主要是:第一,行政执法是法律实施的一种重要方式,行政执法依靠行政权威,通过行政隶属关系和管辖关系,运用行政管理手段来实现法律要求使宏观经济的各项法律法规保证实施;第二,行政执法是经济法使用最普遍的调整方法,.因为宏观经济法律调整目的很具体,调整对象具有多样性、变动性和复杂性,采用行政权调整方法是最适宜的,第三,行政执法是一种积极的调整方法,它能够积极满足宏观经济关系调节的要求,对宏观经济拼动进行积极的调节和控制。宏观经济调控的司法机制的主要机能是:第一,司法是国家专门的司指机关依据法律和事实,适用法律的专门活动,其适用结果通过法律文件表现出来,因而此种法律实施方式更具严肃性和正规性,能够正确、合法、及时地解决各种经济纠纷,有效地制止和制裁违宏观经济法律法规的行为,第二,司法一般以国家名义贯彻法律规范,直接凭借国家强制力保证宏观经济法律的实施,更具权威性和法律效力,第兰,司法通常是在宏观经济法律规范的实现遇到障碍或违法的情况下适用法律规范,属于一种“消极”的调整方法,正常情况甲不随便千预宏观经济活动和行政执法活动;第四,司法具有独立性,与立法、行政执法职权分开,不受行政机关、社会团体和个人的千涉,同时又通过行政诉讼等活动对行政执法部门和其它行政机关起到制约作用。我国的司法机制在法律机制中,比较健全合理,司法机能一般能够得到发挥,对法律机制整体功能的实现起到巨大促进作用。

(三)宏观经济法律效应的产生

法律效应的产生是指法律调整社会关系所应产生的效果,它体现了法律调整的最终结果。法律效应的产生主要表现在三个方面:一是法律关系的形成,即法律所规定的人们的权利和义务在现实生活中得到实现。法律关系的形成主要取决于法律规范的存在和法律事实的出现。没有法律规范,就不存在人们之间的权利和义务,也就不会产生一定的法律关系。没有法律事实,就不能使法律规范所设定的人们的权利和义务成为现实,就不能引起具体的法律关系的产步、变更和消灭。这里的法律事实,最广泛、也是最重要的,是人们的合法行为。如果人们都按照法律规定的行为规则来实施作为或不作为,就使法律在社会实际生活中产生出实效或成效。法律的实效(ef几。aoy)是与法律的效力(vali币ty)相对称的一个概念。“法律效力和法律实效是两个不同的现象:效力是法律的特征,实效是人们实际行为的特征,法律有实效是指人们的实际行为符合法律规范”。¹从法律实施过程看,法律关系的形成就是法的效力转化为法的实效或成效的问题。二是法律秩序的确立,即在实际生活中最终形成了法律所规定的或所希望存在的人们之间的有条不紊状态。亦即法律所确认和保护的社会秩序、庄*秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,得到最终确定。法律秩序的确立,是法律关系形成的系统化和定型化,是法律规范最终实现的结果,是法律调整所要达到的直接目的和基本目的。法律秩序的确立,标志着整个法律调整过程的基本结束,反映了法律调整形式的结果和状态,体现了法律调整机制的运行状况和内部机能的实现状况。三是法律效益的实现,即法律的社会功能、社会目的、社会效果和利益得到有效的实现。法律效益是否实现,是对法律调整的社会功效的检验和评价。法律调整的直接目的是确立法律秩序,但法律调整本身又是为一定的社会目的和社会功能服务的。一般情况下,法律调整情况和社会效益是相适应或基本适应的。但有时也可能会出现法律调整形式上的结果是好的,达到法律上的直接目的,但其社会效益却不好,法律调整的结果产生出很大的消极作用,或法律调整本身所作的努力与其收效极不相称。在此情况下,法律调整就要权衡利弊,趋利避害,重视和实现法律的社会效益。宏观经济调控的法律效应的产生,除了依赖于立法机制、行政执法机制、司法机制、守法机制的作用之外,还要取决于法律监督机制和法律信息反馈机制的完整结构和机能。因为法律关系的形成、法律秩序的确立和法律效益的实现,都离不开法律监督和法律信息的反馈,并在很大程度上要由法律监督和法律信息反馈的能力和作用效果来决定。法律监督是对国家机关和公职人员以及全体公民,其职权、行为和活动是否合法所进行的监督。法律监督机制最大的机能,就是预防、制止、纠正、制裁一切违反法律的行为。法律监督可以包括立法监督、司法监督、行政执法监督、守法监督等几个方面。过去对法律监督的理解通常指对祛律实施的监督。事实上,立法监髻应当是法律监督机制的重要组成部分。对立法本身的监督‘如立法根据、立法权限、立法程序的监督),以及立法部门对法律实施情况的监替,在我国的法律实践中是非常必要的,也是过去未予重视的。司法监督、一行政执法监督、守法监督,主要属于法律实行的监督。有效的法律监督是法律实行的基本保障。正如列宁说:“一般是用什么来保证法律的实行呢?第一、对法律的实行加以监督。第二、对不执行法律的加以惩办。”º从监督主体看,法律监督分为专门机关的监督和人民群众的监替。无论哪种监督,从总体上讲,在我国法律调整机制中都是薄弱环节。为字月魅宏观经济调控法律机制功能的实现和发挥,保证宏观经济调控法律效应的产少,必须健全法律监督机制和进一步加强法律监督的机能。法律信息的反馈是法律调整机制不可或缺的重要组成部分,是宏观经济调控法律效应产生的必要条件。法律调整机制各个环节的相互联结,都要依靠法律信息的传输。法律信息(受控系统实际行为的信息)从调整对象系统反馈到法律调整系统,从法律调整的下一阶段反馈到法律调整的上一阶段,在此过程中实现了法律调整各主体之间、各环节和阶段之间的信息互换,实现了法律调整的主观意志与客观现实之间的信息互换,实现了法律调整的直接结果与社会效益之间的信息互换,并通过基于信息偏差所作的进一步或重新调节,达到法律调整机制的平衡和稳定,由此提高了法律调整机制的效率和功能,促进了法律调整机制的自我更新和完善。在我国的法律实践中,对法律信息的反馈机制没有给予应有的重视,法律信息情报工作很落后。由于法律信息反馈机制的结构不健全,使法律信息反馈机能得不到充分发挥。鉴于法律信息在宏观经济调控的法律机制中的重要意义和作用,极有必要健全法律信息反馈机制,大力改善和加强法律信息情报工作。以上具体分析了宏观经济调控法律机制的内部结构和机能问题。根据分析,宏观经济调控法律机制的健全和合理的结构,应当由立法机制、行政执法机制、司法机制、守法机制、法律监督机制、法律信息反馈机制等若干主要部分构成,形成一个有机联系、相互结合的稳定的整体。法律机制的各个组成部分都具有特定的能力和作用,它们相互推抓一相互配合,相互制约,协调运转,形成宏观调控法律机制的内部机能。’正是法律机制的合理结构和健全的机能,主要地决定和产生了宏观经济调控法律机制的总体功能。并且,法律机制通过对其结构和机能的不断调节、改造、更新,使之适应宏观经济关系的变化和宏观经济调控的需要,使法律机制本身得到发展和完善。