督促程序的缺陷及其补救诠释

摘要:督促程序自在民事诉讼法中被设置以来已遗十余载，然而，在司法实践中替促程序多被闲里，鲜有被成功运用，沦为民事诉讼制度构建上的乌托邦已是不争之事实。替促程序的沦落是多方面原因综合所致。首先，其自身程序方面的存在缺陷;其次，民事诉讼相关制度合不足;最后，我国社会缺乏替促程序生长的基础。由此，替促程序的改革与完善就应当从多个方面，多个层次，综合入手，否则仍难逃失败之命运。

关键词:替促程序人性恶社会诚信

一、引言:陷入困境的督促程序

督促程序，是指人民法院根据债权人的给付金钱和有价证券的申请，以支付令的形式，催促债务人限期履行义务的特殊程序.川为适应社会主义市场经济快速流转的需要，1991年制定的民事诉讼法增设了督促程序，以期便捷、快速地解决债务纠纷。民事诉讼法规定了督促程序之后，引起我国理论界和实务部门的普遍关注并寄予崇高的期望。然而，与众人的良好期待恰恰相反，督促程序并没有发挥出应有的便捷、快速解决债务纠纷的神奇功效。十余年的司法实践证明，督促程序形同虚设，已经沦为民事诉讼制度建构上的一个实实在在的乌托邦。最高法院于2000年底专门曾就督促程序问题作了《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》的解释，但是，其实践结果并不理想，值得我们反省和深思.

二、督促程序若干缺陷之透视

(一)督促程序适用率不高

根据1997年《中国法律年鉴》的统计，1996年，全国法院适用督促程序受理的案件182930件，而同期共受理民事、经济案件4613778件，适用督促程序审理的案件在民事、经济案件总数中所占比例仅为3.9600，适用普通诉讼程序的案件是适用督促程序审理的案件的24倍多.可见督促程序在司法实践中利用率之低.相比较而言，在德国、日本等大陆法系国家，情况正好相反，督促程序在实践中利用率相当高。例如，1987年西德统计，一年受理的债权人申请支付令的案件为6609801件，而同年法院受理的一审民事诉讼案件为1587903件，以督促程序解决的案件是通常诉讼的3倍多;在日本，1987年全国受理的适用督促程序的案件为620960件，同年全国受理的一审通常诉讼的民事案件为319326件，以督促程序处理的案件是普通诉讼的近2倍。

(二)异议权过大造成督促程序大量失效

根据现行规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出书面异议，人民法院无须审查异议是否异议有理由，支付令自行失效，法院直接裁定终结督促程序.然而，立法的缺陷在于支付令的条件过于宽松，实践中债务人往往可滥用而随意提出异议，使大量的支付令失效。事实上，适用督促程序的案件被申请人提出异议的确司空见惯，一些被申请人为了拖延时间，转移财产，逃避债务，故意提出不实的书面异议，令支付令失效.如此折腾，增加了申请人的讼累，浪费了法院的人力、物力。在社会上还造成恶劣的影响，打击了当事人对人民法院的信心，令当事人不愿意再援用此程序。

(三)支付令申请费负担不合理

根据《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第133条的规定，督促程序因债务人异议二终结的，申请费由申请人负担;债务人未提出异议的，申请费由债务人负担。司法实践中，由于债务人滥用支付令异议权导致债权人多负担申请费，显然对债权人不公平。

(四)督促程序与相关程序衔接不到位

首先，在费用承担上的脱节。根据现行的司法解释，“督促程序因债务人异议而终结的，申诸费用由申诸人承担”。那么，申请人负担以后，是否可以作为催款发生的实际费用，由败诉方承担呢?对此，我国各地法院的实际做法不尽相同。有的则认为，法律既然已经明确规定由债权人承担，就不应该在诉讼程序中再作重复处理，如此以来，就无疑加重了债权人的负担.另根据司法解释:“督促程序终结后，债权人另行起诉的，按照《人民法院收费办法》交纳诉讼费”.当事人倘若先行选用督促程序则必然会导致费用负担上的增加。而这种增加并不能带来合理的预期。如此，反倒不如不选择适用督促程序。

其次，在时间上的不衔接。与国外多数国家做法不同，我国现行立法没有将督促程序与诉讼程序作任何形式上或内容上的衔接，债权人申请的支付令一且被提出异议而立即失效，如果债权人欲起诉债务人，则一切还要从零开始。一般来说，从债权人提起支付令的申请开始，至法院作出终结裁定至少要消耗25天到30天，而这段时间可谓徒劳无益。债权人由此而不得不放弃适用督促程序的想法。

最后，手续上的不衔接。我国民事诉讼素来重法官职权的运用，轻当事人处分权的行使。不无奇怪的是，在督促程序中，现行法院却一改传统，异常尊重当事人的处分权，严格遵循“不告不理”原则，集中表现为案件因督促程序终结而停止，却并不自动进人诉讼程序。债权人若想启动诉讼程序尚需另行起诉。

二、进步与不足:当前完善督促程序对策之分析

督促程序的遭遇已经受到学界和来自司法实践部门人士的普遍关注，各位专家、学者各抒己见、献计献策，提出了不少解决督促程序问题的对策。

(一)限制支付令异议的条件

现有关于支付令异议的规定过于宽松，明显便利债务人态意提起支付令异议，导致大量支付令失效。因此，有必要对异议权进行限制，设定严格的异议权提起条件。比如，对于债务人仅仅对部分债务提出异议并不当然导致支付令的完全失效。异议只对有争议的部分债务具有约束力，而无争议的部分仍然有效。

(二)改变申请费用负担不合理

改变因债务人异议而终结的督促程序由申请人负担的规定，调整为由债务人现行负担，在进人程序后一并处理，由败诉方承担。这样可有助于遏制债务人滥用异议权。

(三)加强督促程序与诉讼程序的衔接

按照国际上的通常规定，因债务人异议的督促程序案件一般直接进人到诉讼程序，这样可以解决重复立案问题，简化手续，提高效率。最高法院于2000年底颁布《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》，旨在激活督促程序。该司法解释内含12个条文，部分吸收了学界研究成果，对提高督促程序的运用作了一些对策性规定，较之以往有很大的进步。

比如，对支付令异议提出的方式及审查形式作了规定，限制了支付令异议的条件。然而，从整体上看，此次司法解释无非是对民事诉讼法的重复和细化，并没有多少实质性突破，比如没有对申请费用问题作出根本的改变，没有就督促程序与普通程序的衔接等问题作出规定。因此，许多重要问题都没有解决。不无奇怪，现行的司法实践并没有因此而有多大的改观。当然，这些制度的变革实际上已非最高法院的职权范围内的事宜。因此，最高法院无能为力并不为奇。

综观学界的研究、最高法院的司法解释以及司法实践之现状，笔者以为，督促程序的问题并不限于此。事实上，督促程序的沦落还有更深层的更复杂的原因。笔者以为，对于督促程序的分析研究应该在更加宽广的视角下，以更加宏观的思路来考察其问题产生的原因、背景以及解决方法。既要考察督促程序的相关配套制度的合理性与否，也要深人督促程序的背后探究其更加复杂的基础性因素。

三、督促程序失落的深层原因探析

“任何复杂的理论总是比现实远为简单”。那么督促程序还存在更深层的原因吗?笔者以为，督促程序的问题已经不单是其自身的问题，更有着复杂的社会背景抑或制度基础原因。放眼国外的督促程序的实践以及其赖以生存的社会背景，这一点可能不难理解。而我国近几年来，致力于改革与完善督促程序的种种努力却无法得到相应回报的现实，也颇为有力地证实了这一点。既然如此，那么所谓更加复杂的问题究竟出在哪里呢?

(一)立法者对人性恶估量与防范不足

西方法理学研究表明，立法假想每一个人都是这个社会潜在的规则和制度的破坏者，都是有可能是从事违法活动的坏人，法律设置的出发点在于抑恶扬善，法律的主要功能是限制每一个潜在的坏人从事违法活动，并且对已经违法的人进行惩治。如果一个法律制度的制定不从坏人的角度考虑，那么这个法律注定是要失败的。美国著名大法官霍姆斯就宣称，实用主义的法律观必须从“坏人”的观点来认识法律，他指出，“如果你只想知道法律而不是其他什么东西，那么你就一定要从一个坏人的角度来看法律，而不能从一个好人的角度来看法律”。不幸的是，我国督促程序制度立足的前提则在于对当事人的人格素质与道德修养有着充分的信任。立法者的错误在于对当事人的人性恶估量不足，把当事人假想为道德的卫道士，以为他们都重承诺，守信用。如果人人都像立法者所设想的那样忠厚老实，善良不欺，那么法院根据申请所作出的支付令完全能够非常快捷简便地定纷止争。遗憾的是，立法者脱离了我国国情，高估了我国国民的素质水平，而在法律王国内拟制一个道德高尚的图景。与立法者的期冀相反，督促程序中被申请人在接到支付令后不是想到去按照法律规定如何妥善全面地履行义务，兑现争议发生前己方的承诺，而是立即想到如何规避法律，逃避义务的承担，千方百计通过异议程序使支付令失效。而立法规定法院不对支付令异议进行实质审查恰好就给了债务人可乘之机。债务人假借法律上设计的漏洞成就自己躲避债务清偿之实。这种怪现象恐怕是这个制度的设计者所始终料不及的。

(二)社会诚信缺失导致督促程序生存基础的崩溃

法律制度如果不能与生长于此的风土人情相契合，必然会在实施过程中走形变样。笔者以为，督促程序沦为乌托邦的最重要原因，就在于我国社会的诚信出现了严重的偏差。现今中国国情的重要表征之一就是社会中普遍缺乏基本的诚信观念，社会行为严重失范。谎言、欺诈、蒙骗等充斥着社会生活的每一个角落。在诚信危机的冲击下，人人自危，个个自保。在市场经济体制下，诚实信用构成了一切交易行为的基础，成为市场经济最基本的道德要求和行为准绳。市场呼唤诚信，市场需要道德支撑。在契约关中，诚实信用原则是“帝王条款，君临全法域之基本原则”。诚实信用的丧失预示着整个市场经济体制的解体和崩溃，其后果不堪设想。在一个信用迷失的时代，通过一纸软弱无力的支付令来换来当事人债务的实现恐怕多多少少有些异想天开。督促程序的搁浅只是在民事诉讼的一个视角内彰显了中国社会的诚信危机。在这一点上，督促程序同执行问题所遭遇的问题如出一辙、并无二致。当法院经过正式审判作出的裁判在各地普遍受到抵制而陷人四面楚歌的被动境地时，把同样的希望寄托于尚未进人审判程序，双方没有完全介人，权利义务尚不明确，事实还不清晰却已经发出的支付令所能取得的效果就可想而知了。

社会诚信可谓民商事法律制度的“先决问题”。由于社会诚信问题的愈发严重，建立在诚实信用基础上的民商事法律制度、法律规则以至于本文所探讨的解决民商事法律纠纷的督促程序也变得一筹莫展，纷纷失语，甚至走向解体。在社会诚信没有普遍得到有效改观的情形下，专注于对具体的民商事法律制度、法律规则的完善与改造，其效果可想而知。我国社会的诚信一日不恢复，相关的民商事法律制度、法律规则一日难以真正得以正常发挥其根本功用。

(三)简单的问题，艰巨的任务

督促程序并非我国独创，中外两地，同样的制度，反差极大的适用率。由此看来，督促程序的问题已经不单是督促程序的问题，在其背后有着更加复杂的社会背景抑或制度基础。放眼国外督促程序的实践以及其赖以生存的社会背景，这一点可能更容易得到理解。而我国近几年来，致力于改革与完善督促程序的种种努力却无法得到相应回报的现实，也颇为有力地证实了这一点。无庸讳言，治标不若治本。而治本无非就是要采取措施提高整个社会的诚信水平，此项工作工程浩大，任务繁重，涉及面广，消耗时间长。而这个宏伟的任务恰恰又不是单单一个势单力薄的民事诉讼理论与实践界所能担负和解决的。由此可见，研究督促程序乃至研究民事诉讼就远非想象中那样简单了。此间蕴涵着更加重要的意义和更为远大的使命。

四、督促程序的出路

督促程序存在问题并不能否定其自身的价值，更不能因噎废食。笔者以为，鉴于督促程序问题的复杂性，督促程序的改革必将是一个循序渐进的漫长过程。

(一)从法律的高度改革督促程序。督促程序的问题不仅出在司法解释不够完备上，关键在于民事诉讼法的规定不够合理。最高法院的司法解释虽然有些进步，但是囿于最高法院的职权无法改变立法只能在维持现状的前提下做修修补补的工作，因此，不可能触及根本问题。因此，必须通过修改民事诉讼法来调整督促程序。笔者以为，民事诉讼法修改的时候倘若能够更多的从人性恶角度去重塑督促程序，加强对人性恶的防范意识和相关程序的设置，以防备当事人滥用权利致使督促程序失灵，这样实践的效果可能会更好。

(二)深化民事诉讼制度改革。督促程序只是民事诉讼制度一个枝节，一个构成。督促程序的失灵实际上是民事诉讼制度存在瑕疵的一个明证。督促程序以其自身从一个角度反映了我国当前民事诉讼救济的诸多问题，比如地位低下，不受重视，利用率低，权威不足等等。生长于民事诉讼制度之中的督促程序欲图大有作为必然是以民事诉讼变革和增长为前提的。而这一步已经在我国正如火如茶的进行着，但其实现无疑尚需时日。

(三)培育督促程序生长的社会基础。从我们的法律文化传统来看，民事诉讼似乎只是法律制度中一个并不十分起眼的领域，程序问题也不是社会生活或社会过程一个无足轻重的侧面。所以，不能将督促程序的改革完全维系于民事诉讼制度本身的局部变革，而必须结合整个法律制度乃至社会、政治体制的总体功能机制予以通盘考虑，全面进行，否则仍难逃失败之厄运。笔者以为，督促程序乌托邦的最终化解还将不得不取决于我们这个社会诚信的恢复和再生。社会诚信的日趋衰微恐怕是我国进行社会主义市场经济建设的在一段时期内必须面对的事实。社会各界联合起来齐心协力打造出一套过硬的信用机制将是以后找国社会一项重大而艰巨的任务。笔者以为，社会诚信因市场经济而陷人困境同样也要靠市场经济来重塑。