略议“一府两院”组成人员不宜担任本级人大代表

人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。当前，各地各级人大代表结构性比例中，普遍存在党政干部所占比例过大的现象，影响了代表来源的普遍性、广泛性和代表性。特别是安排大量的“一府两院”组成人员（人大选举及人大常委会任命的工作人员）担任本级人大代表，直接影响了人大职能的有效发挥。保证各级人大及其常委会有效行使宪法和法律赋予的职权，充分发挥职能作用，应该明确规定“一府两院”组成人员不得担任本级人大代表职务。在法律未作出具体规定前，应尽量减少“一府两院”组成人员担任本级人大代表职务。

一、“一府两院”组成人员不宜担任本级人大代表职务的法理依据和现实依据

1、与代表职务性质相矛盾。各级人大代表是一项职务，不是一种政治待遇，也不是一项荣誉。《代表法》规定，“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”代表“在本级人民代表大会会议期间和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”宪法规定，地方各级人民政府和人民法院和人民检察院由本级人大选举产生，对人大负责，向人大报告工作，受人大监督。同时，地方各级人民政府是地方权力机关的执行机关，行使行政权；地方各级人民法院是审判机关，依照法律规定独立行使审判权；地方各级人民检察院是法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权。可见，“一府两院”与地方国家权力机关的法律关系是非常明确的。从法理上说，“一府两院”包括其组成人员是人大的监督对象，没有理由同时又让他们兼任地方国家权力机关组成人员。这就是不能既是人大监督的对象，又是人大监督权的行使者。这就好比运动比赛一样，你不能既是运动员，又是裁判员。

2、现实角色相矛盾。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议”。显然，安排政府组成人员、法院院长、检察院检察长担任人大代表与法律规定不符。政府首长、两院领导向代表们报告工作，又与代表们一起审议其刚刚报告过的工作报告，既是代表又是官员的双重的角色让人感到十分别扭。自己审自己的报告，自己给自己找不足，找原因，可能吗？现实的情况是，这些官员代表在参加代表团审议报告和议案时，多数出现角色倒置，他们不是作为一个普通代表发表审议意见，与代表们一起分析工作不足，商议对策；也不是作为一个被监督的对象列席会议，认真听取代表们的批评意见，而是作为一个地方的领导对代表们作指示，发号施令。

3、履行代表职责不到位。我国实行的是兼职代表制，从实践上看，大多数代表认为本职工作才是他们的“正业”，“代表”是他们的“副业”，因而从事“副业”的积极性不够高。担任人大代表的“一府两院”组成人员更是忙于他们的“正业”，而无瑕顾及“代表”这个“副业”。所以他们在人代会闭会期间极少参加视察、评议和代表小组活动，一年下来就参加这么几天的代表大会，与代表法有关闭会期间代表活动的规定要求相差甚远。履行代表职责不到位、“挂名代表”是这些官员代表的突出特征和真实写照。

4、不利于人大对“一府两院”的监督。地方各级人大及其常委会担负着监督“一府两院”的重要职责。过多的“一府两院”组成人员担任本级人大代表，造成代表在审议、视察、检查、质询“一府两院”工作时，鉴于这些官员的双重身份以及情面上的障碍，使得许多代表欲言又止，不敢揭“烂疤”，人大监督权的行使不能淋漓尽致，一些问题只好折衷处理，监督效果就不得不大打折扣。长此下来，增强人大监督效果就成为一种顽疾甚至是一句空话。

二、大量“一府两院”组成人员安排担任本级人大代表的主要原因

1、法律对“一府两院”组成人员不能担任本级人大代表没有明确规定。法律对人大常委会组成人员的角色作了明确规定，而没有对人大代表的角色作出具体规定。法律规定，人大常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务，有担任职务的必须辞去常委会委员职务。所以各级人大常委会组成人员中没有“一府两院”的官员。《选举法》规定，除依照法律被剥夺政治权力的人没有选举权和被选举权，其他年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。这就意味着，“一府两院”组成人员只要符合《选举法》规定，当选人大代表就是合法的，无需向人民代表大会辞去人大代表职务。设立人大制度的初衷是通过人大来组织政府和监督政府，由于法律没有对“一府两院”组成人员不能担任本级人大代表作出规定，各地安排大量官员特别是政府官员担任本级人大代表就显得合理合法，无可厚非。

2、党委有关部门在规划和安排代表候选人时，过于强调“工作需要”或把“人大代表”当作一种政治待遇和荣誉来照顾安排，所以非但没有限制人大代表中“一府两院”领导人员的数目，反而为了“平衡关系”，把党政及“两院”甚至政协领导基本上都安排为代表候选人。把“人大代表”当作一种荣誉来照顾安排各方面的荣誉获得者，往往这些人胜任代表的实际能力素质都较差，不太适合担任人大代表的角色。这样做往往忽视了社会上那些真正具有能够履行代表职责素质的人。事实表明，因“工作需要”而安排有关人员当代表，实际上是“岗位需要”，至于此人是否能胜任代表职务并不重要。现实上有这么一种现象，有个别的“一府两院”官员因为“工作需要”被安排为人大代表候选人，在某县区“高票”当选之后有人打电话向他表示祝贺，他自己却感到懵然，不知道是怎么回事。这不能不说是对当前规划和安排代表候选人做法的一个极大讽刺。

三、改进现行人大代表选举制度和做法的建议

1、法律应明确规定“一府两院”组成人员不得担任本级人大代表。建议修改现行法律，明确规定“一府两院”组成人员不得担任本级人大代表职务，当选人大代表的，必须辞去人大代表职务。

2、在法律未作规定前应尽量减少安排“一府两院”组成人员担任人大代表，原则上只安排兼任党委职务的人员担任本级人大代表。从增强人大监督效果出发，可安排一些熟悉“一府两院”业务的其他非组成人员担任人大代表。或安排部分本级“一府两院”组成人员担任上一级人大的代表。

3、适当增加人大常委会机关人大代表的名额。人大常委会机关是人大及其常委会运转的保证，在某种程度上决定着人大及其常委会职能的发挥。加强人大常委会机关建设首先要发挥机关干部工作积极性，充分发挥他们熟悉人大工作、专业水平相对较高的优势，使机关各个工作部门高效运行。当前，机关专职代表人数偏少，除人大常委会领导、各部门主要负责人安排为代表外，其他部门的副职都没有安排。人大的主要日常工作是监督，增强监督实效，要靠人大代表的具体活动来实现。如果把人大机关工作部门的副职安排为专职代表，那他们就有更多的时间和精力和便捷的条件搞好监督工作，这就必然有利于人大监督工作的有效开展。

4、要进一步健全代表活动制度，督促担任人大代表的“一府两院”组成人员尽可能参加代表活动，了解情况，多为群众解决实际问题，依法履行代表职责。代表的法律地位是平等的，依法履行职责是每一个人大代表的义务。担任人大代表的“一府两院”组成人员不能因为自己是地方官员就高人一等，就可以动辄以工作忙为由，不参加代表活动。应根据本级人大常委会或代表小组的安排，尽可能督促他们多参加代表的视察、检查、评议和代表小组活动。同时要加强与原选区的联系，发挥他们自身的优势，积极反映人民群众的愿望，表达人民群众的要求，实现人民群众的利益。

5、进一步完善现行的选举制度，尊重代表和选民的民主权利。一是要做到选民或代表依法提出的候选人与政党、团体提名的“一府两院”组成人员拟担任代表的候选人一视同仁，选举时不得做“技术处理”；二是要增进选民、代表对政党提出的上述候选人的了解，让候选人能与选民和代表直接见面，表明当好人大代表的态度，回答选民和代表提出的问题；三是要实行真正意义上的差额选举和无记名投票，防止在选举中钻法律的空子，发生不民主的行为，让选举人充分表达自己的意志，真正选出群众信得过，能够有作为，能全心全意为人民服务的人当人大代表。只有这样，才能使当选人增强光荣感和政治责任感，才能牢记自己是人民选出来的代表，不能辜负人民的重托；才能经常自觉保持与人民群众的联系，自觉接受人民群众的监督。

6、引入竞争机制，为充分发挥代表作用注入新的活力。没有竞争就没有动力和活力，市场引入竞争，经济就得到蓬勃发展。目前，人大代表候选人的产生只能被动地听从组织或团体的安排，缺乏公开公平竞争的制度安排，事实证明，这种制度安排使得人大的动力和活力不足。要从发展社会主义民主政治、完善人民代表大会制度的高度，进一步优化代表的群体结构，提高代表的素质，使之更加充分发挥监督职能作用，促进和谐社会和社会主义现代化宏伟目标的实现。建议先走第一步，在确定代表结构性比例以后，改变事先“圈定”的做法，在行业、界别内按照分配的名额进行公开竞争，让那些立志担任代表且真正能履行代表职责素质的人担任人大代表。若能如此，人大定能出现新景象。