工商管理全程电子化关键问题探讨

摘要：为了加快实现“全程电子化登记管理”这一目标，文中探讨了全程电子化的定义，调研了目前工商全程电子化现状，分析了实现全程电子化的所需解决的几个关键问题，从而提出使用eID来解决自然人的网络身份识别，使用电子营业执照来解决企业法人的网络身份识别，根据《电子签名法》解决电子档案的合法性；最后，对目前工商系统内所采用的几种全程电子化实现方式进行了比较分析，分析结果表明电子营业执照是实现全程电子化登记管理的最佳手段。

关键词：全程电子化;网络身份识别;电子档案;电子营业执照;eID;电子签名

“全程电子化”这一概念，是由工商行政管理部门根据网络时代对电子政务信息化的要求，以及工商行政管理网络化公共服务的需求而提出的[1]。随着我国商事制度改革的实施，全程电子化首次作为电子政务建设信息化目标在2013年10月25日国务院常务会议上被提出来，此次会议部署推进公司注册资本登记制度改革，降低创业成本，激发社会投资活力，明确了改革的主要内容，其中包括“推行电子营业执照和全程电子化登记管理，与纸质营业执照具有同等法律效力”[2]。国务院常务会议要求的“全程电子化登记管理”、“电子营业执照”将工商行政管理部门推到了我国电子政务创新发展的排头兵位置

1、全程电子化的定义

全程电子化可以分解为“全程”和“电子化”两个关键词来理解，“全程”指的是事务处理的全过程，“电子化”指的是不需要纸质文件或文书[3]。“全程电子化”指的是：事务处理可以通过网络、远程地办理和办结，全过程不需要纸质文件或文书。全程电子化登记管理是企业登记管理全业务、全过程、全网络的电子化，实行“网上提交材料、网上审查核准、网上核发执照、网上亮照公示、网上自动存档”，真正做到企业办事人员与登记机关工作人员“零见面”，企业足不出户即可办理工商登记注册业务。全程电子化意味着可以提高办事效率、降低办事成本（减少能源消耗、减少人员投入、缓解交通拥堵等等）、提高服务水平，既便利企业，也有助于加快工商部门政府职能转变。

2、全程电子化的现状

从全国来看，工商行政管理部门是目前所有部委中第一个工商管理全程电子化关键问题研究文／冯四风梁艳敏王亚红黄奚芳提出全程电子化的部门。在工商行政管理内部OA和内部业务处理方面，已基本实现全程电子化。在工商行政管理对外业务服务方面，为了提高面向企业的服务效率，工商部门陆续开通了多项业务的网上办理，比如：名称预核准、企业设立登记和变更登记等等，但是仍然不可避免地要企业携带相关的纸质材料到工商大厅来办理相关手续，一直没有真正实现“企业不用来工商大厅，在网上完成所有业务手续办理”。除工商行政管理部门之外，“全程电子化”的概念主要还由政府采购部门提出过，并且实现了部分采购业务（如网上竞价）全程电子化。

3、全程电子化的关键问题

“全程电子化”隐含全流程电子化和全流程无纸化两层含义。由于网络环境的虚拟性和开放性，全流程电子化面临着虚假主体、信息伪造、信息篡改、行为抵赖等安全问题，必须采取安全措施以实现网络主体身份识别、信息防篡改和行为抗抵赖，其中网络身份识别是全流程电子化的关键[4]。同时，全程无纸化意味着不需要纸质文件或文书，而是直接使用电子文件作为档案进行归档，因此，电子档案的合法性问题是实现全流程无纸化的关键。

3.1网络身份识别问题

与现实生活不同，网络主体（包括自然人和法人）的身份具有多样性和模糊性，主要有两种情况：一是一个主体可能拥有数个虚拟身份；二是“匿名”，主体不署名真实身份。由于缺乏信任以及社会规范的约束，匿名机制很难保证每个人网上行为的合法性和合理性，甚至可能成为网络犯罪的保护伞。因此，网络身份识别的作用就显得至关重要。如何实现网络主体虚拟身份与真实身份的一一对应，就是网络身份识别需要解决的问题。目前，网络环境下常用的身份识别技术，按照实现机制来说，主要分为非密码的识别机制和基于密码算法的识别机制。非密码的识别机制包括“用户名/口令”、一次性口令、生物特征识别机制等；其中，生物特征识别（如指纹、人脸、虹膜等）应用最为广泛，但由于“数字的可精确复制”，且生物特征无法修改，一旦泄露，基于此机制的身份识别则毫无意义。基于密码算法的识别机制包括对称密码算法和公钥密码算法（非对称密码技术）两种，其中，基于公钥密码体制的身份识别（如电子营业执照、数字证书等）普适性较好，安全性较高，广泛应用于电子商务、电子政务，以及企业内部安全管理等领域。两种机制相比较而言，基于非对称密码算法的识别机制更为精准、安全。而身份识别技术的应用当以主体真实存在为前提，基于虚假主体的身份识别是没有意义的。原则上来讲，网络社会是虚拟的，但并不孤立存在，也不可能单独为网络社会立法。无论是数据电子化，还是业务电子化，都是现实社会的数字化映射，所以，网络主体必定是现实社会中真实主体的映射，网络主体的身份管理必须依托现实社会各职能部门。因此，网络主体的身份识别不仅仅是技术问题，更是社会管理问题。全程电子化登记管理的网络身份识别，主要涉及企业法人和自然人。根据国家有关法律，企业法人由工商行政管理部门负责核准，自然人身份由公安部门负责核准。（1）企业法人网络身份识别依据《公司法》、《企业法人登记管理条例》等法律法规及管理条例，依法经审核准予登记注册的，由登记机关制作纸质和电子营业执照并发给企业。电子营业执照是基于非对称密码技术、以智能IC卡为载体的法律电子证件，是企业完成设立登记、取得企业法人资格的标志；是企业法人从事合法经营活动的依据。电子营业执照可以从源头保证企业身份的真实性和有效性，实现持照企业与电子营业执照的一一对应，解决企业法人的网络身份识别问题。同时，还可以通过电子营业执照对业务数据进行电子签名，实现防伪、防篡改和防抵赖，解决全程电子化过程中的信息安全问题。（2）自然人网络身份识别在我国，第二代身份证用于线下身份识别，不适用于网络环境。为加强互联网虚拟社会管理，保护公民的信息网络安全和个人隐私，公安部第三研究所建设了“公安部公民网络身份识别系统”，面向公众发放公民网络电子身份标识（eID，electronicidentity）[5]。eID是以密码技术为基础、以智能芯片为载体，由公安部门审核、统一签发给公民的、用于在互联网上远程证实身份的、普适性的网络身份证件。目前，公安三所与中国工商银行结合，推出了加载eID的金融IC卡，来解决自然人的网络身份识别问题。在未全面解决自然人网络身份核准问题前，工商登记注册的全程电子化，可以从“市场主体申领电子营业执照之后”开始执行，即先行实现各类市场主体变更登记、备案登记、注销登记、信用信息公示、网上年报、资质资格信息上报等业务的全程电子化。

3.2电子档案的合法性问题

中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》对档案的定义表述是：“国家机构，社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录”[6]。历史记录性是档案的本质属性。电子档案，是指通过计算机磁盘等设备进行存储的文件记录，与纸质档案相对应，但同样具备历史记录性。实现全程电子化后，各级档案管理部门归档管理的档案不再需要纸质档案，只要电子文档即可。但是，我国现行的法律法规中尚未明确电子档案的法律效力。1988年颁布、1996年修正的《中华人民共和国档案法》没有对电子档案作出明确规定。2014年，国家档案局成立《档案法》修订项目地方工作组，组织修订《档案法》，这是一项长期工作，短期内无法完成。2004颁布的《中华人民共和国电子签名法》虽然不涉及电子档案的合法性，但是明确规定了数据电文和电子签名的法律效力。《电子签名法》第六条规定，“符合下列条件的数据电文，视为满足法律、法规规定的文件保存要求：（1）能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用；（2）数据电文的格式与其生成、发送或者接收时的格式相同，或者格式不相同但是能够准确表现原来生成、发送或者接收的内容；（3）能够识别数据电文的发件人、收件人以及发送、接收的时间”[7]。《电子签名法》第十三条规定，“电子签名同时符合下列条件的，视为可靠的电子签名：（1）电子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有；（2）签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制；（3）签署后对电子签名的任何改动能够被发现；（4）签署后对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现”[7]。在目前缺少电子档案法律依据的情况下，可暂时根据《电子签名法》，使用电子签名来暂时解决这一问题。这也是当前各级政府部门采用的通用做法。从技术上来讲，通过工商部门发放的电子营业执照和公安部门发放的eID，对电子文档进行电子签名，可以保证业务数据的真实性和完整性，且其结果符合《电子签名法》对数据电文和电子签名的规定。尽管经电子营业执照和eID电子签名形成的电子数据可能不符合未来的标准规范，但是就目前来说，该电子数据完全可以解决业务部门对“数据归档、业务追溯、统计分析、查询审计”等需求，满足档案工作开展的必要条件。

4、常见做法分析

目前，部分工商部门采用第三方数字证书或者银行U盾的方式，来进行自然人/企业法人网络身份识别，并依此开展全程电子化。按照国务院对商事制度改革的部署要求，工商部门正在推进以电子营业执照为支撑的全程电子化登记管理方式。

4.1身份识别问题

第三方数字证书，是依据自然人提供的第二代身份证/企业法人提供的纸质营业执照复印件由第三方数字证书认证机构发放的。当自然人/企业法人发生变化，或使用假造、伪冒的证件时，由于第三方数字证书认证机构没有源头数据，不能判断自然人/企业法人的真实性、合法性，这种情况下无法有效地进行身份识别[8]。银行U盾的本质也是数字证书，但是其本身并未绑定自然人/企业法人的基本信息，只能用于证明自然人/企业法人基本账户的存在[9]。尽管在开户时，银行对自然人/企业法人的身份进行了验证，但是由于没有源头数据，当自然人/企业法人发生变更时，银行无法进行实时跟踪和确认。因此，银行U盾不能作为有效的身份识别手段。

4.2费用问题

第三方数字证书是收取费用的；银行U盾，针对市场主体（法人），也是收费的；电子营业执照是免费发放的。实行商事制度改革，开展全程电子化登记管理的目的，是为了给企业提供便利。推行电子营业执照和全程电子化登记管理，工商部门必须坚持公益性原则和非有偿性原则，杜绝搭车收费和体外收费。如果在电子营业执照申领、使用过程中，要求市场主体必须先向第三方数字证书认证机构/银行交付费用，市场主体一定会将其归咎于工商部门。

4.3通用性问题

从我国第三方数字证书认证现状来看，不同省份、不同认证机构之间的数字证书基本不存在互通性，导致第三方数字证书及银行U盾的应用存在地域性限制问题。而电子营业执照是工商部门根据国务院关于“三证合一、一照一码”的要求，按照统一标准规范发放的，可以在全国范围内跨层级跨地区跨行业通行应用。全程电子化，是全网络的电子化，不受限于地域条件，可以实现全国范围内跨地区跨地域地办理业务。显然，只有工商行政管理部门发放的全国统一标准规范的电子营业执照才能实现全国通用，满足全程电子化的要求。

5、小结

全程电子化是信息化的最高级水平，是电子政务的终极目标。以电子营业执照为支撑的全程电子化登记管理，是满足商事制度改革部署要求，顺应“互联网+”时代要求的全程电子化方式；是落实“推进工商注册制度便利化”的重要抓手和体现；是工商行政管理部门对电子政务建设的全程电子化目标所做出的先行探索，无论是对工商系统，还是对我国电子政务发展来讲，都具有里程碑式的意义。

作者:冯四风 梁艳敏 王亚红 黄奚芳 单位:普华诚信信息技术有限公司

参考文献：

[1]曹进波.工商登记全程电子化探讨[J].中国工商管理研究，2013,9:11-13.

[2]主持召开国务院常务会议部署推进公司注册资本登记制度改革降低创业成本激发社会投资活力[S/OL].

[3]杨卫东,温蓉.依托“互联网＋”实现全程电子化登记服务[S/OL].

[4]刘镪,田翔.全程电子化商事管理解决方案[J].信息安全与技术，2016,1:85-86.

[5]中国新闻网.公民网络电子身份标识“eID”签发[S/OL].2015-06-09.

[8]中信、民生两银行第三方证书应用量双破百万数字证书背后的金融安全[J].2008(11).

[9]薛江.网络银行面临的安全问题及其防范措施[J].北方经济,2010(20):94-95.