工商行政管理长效管理思考

国家工商总局为了贯彻党的十七大精神，引领工商行政管理工作朝科学化发展，实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变，提出了大力推进工商行政管理工作制度化、规范化、程序化、法治化建设，努力构建长效管理机制的要求。这是实现工商行政管理“四个统一”的重要抓手，关乎工商行政管理工作的发展与进步。本文就此作一些浅显的探讨与思考。

一、工商行政管理构建长效管理机制的目标取向

1、提高工商行政管理效率。行政效率是指国家行政机关和公务员从事行政管理活动所得到的效果和社会效益，同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。提高行政效率是政府管理的目标，是行政管理的起点和落脚点，是行政学研究的宗旨。各种行政学流派从不同侧面强调行政管理规律，但最终都是为找寻提高行政效率的方法，公认效率原则是行政管理的一个基本原则。行政效率高低取决于行政目标的合理程度、行政职能的合理程度、行政体制的科学化程度、行政法制的完善程度、行政文化的现代化程度。公共行政必须追求行政效率，要求以绩效为核心，以服务社会公众为中心，以社会公众需要为导向，高效行政，提高依法行政能力和效率，也就是提高行政生产力或政府生产力，使政府机构成为全部社会组织中效率最高、形象最佳的组织形式。工商行政管理部门是政府的重要职能部门，担负着市场监管和行政执法的重任，是重要的公共行政主体，是公共服务的提供者。按照“四个统一”的要求，推进工商行政管理“四化”建设，构建科学的管理机制，首要和重要的目的无疑是追求提高行政效率，追求高效的工商行政管理，增强市场监管的执行力。这样，才能更好地履行党和政府赋予的重任，维护好市场经济秩序，创造良好的市场环境，促进经济与社会又好又快发展，促进和谐社会建设。

2、促进工商行政管理更合规范性和正义性。行政法治原则是行政法的基本原则，因此，行政法学关注行政管理效率的同时，更关注行政管理的合规范性、合正义性。工商行政管理推进“四化”建设，构建长效管理机制，必然使工商行政管理活动更加规范，更加公平正义，因而能更好体现行政法学的精神。

法是一种规范，是调节社会关系的规范。所谓规范性，就是为人们的行为提供一种模式、标准和方向，从而为人们的行为规划出可以自由行动的基本界限。我国古代思想家曾指出：“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法。”（《管子.七法》）因此，实现行政规范化就是坚持依法行政。

行政学强调行政是法律的授权、行政是法律的执行、行政要受法律的约束，这是行政法治原则精神的体现。行政法治原则要求做到行政合法和行政合理相统一，既要解决行政合法与非法的问题，不允许突破法律的授权和约束任意行政，切实做到“法无授权不得为”；又要解决行政是否适当的问题，严格规范自由裁量权的运用，使行政行为合乎情理。工商行政管理机关是公共行政的组成部分，是公权力的执掌者，必须严格贯彻行政法治原则，坚持职权法定原则，不越位，不错位，不缺位，遵循相应的行政程序，在法律允许范围内行使自由裁量权，不滥用自由裁量权。推进“四化”建设，就是通过健全办事制度，规范行政行为，严格工作程序，从而达到上述要求。以此来谋划工商，发展工商，可谓真正把握了行政法治的要义。

程序正义才是真正看得见的正义。行政必然表现为一个过程，即采取一定的步骤和方式，经过一定的时间和顺序，达到一定的目的，这个过程就是行政程序。如果说行政实体法规定的是行政职权所要达到的目的，那么，行政程序就是达到这一目标的步骤、形式、时间和顺序。因此，为达到行政目的，就必须有相应的程序，否则，再美好的目的也只能停留在纸面上。行政程序是规范行政权行使过程的程序，它是一种法律程序，行政程序法制化，在很大程度上保证了依法行政原则的落实。从现代行政法治的要求看，程序法治已经成为行政合法性原则的一项基本内容，所以，许多重要的行政程序都为法律规范所确认，具有法律效力。社会进步在法律上的具体表现是，法律从“重实体”转向“实体与程序并重”，甚至在某些领域内“重程序”。行政程序化是社会发展的趋势，这不仅是因为“重程序”是“重实体”的真正保障，更重要的是因为公民对社会管理的参与是以生产力的发展为基础的不可阻挡的潮流。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，美国在1946年制定了《联邦行政程序法》。我国的一些法律法规已经建立了部分行政程序制度，如《行政诉讼法》，涉及工商行政管理工作的《中外合资经营企业登记管理条例》、《外国企业常驻代表机构登记管理办法》、《工商企业登记管理条例》、《工商企业名称登记管理暂行规定》、《公司登记管理条例》等规定了行政程序。“四化”的提出，把程序化摆到重要位置，既充分显示了规范行政程序的重要性，又要求工商行政管理活动在关注实质正义和结果正义的同时，更加关注程序正义，以充分体现程序正义的法治理念。这既是认识，更是要求，是顺应发展潮流之举。同时，国家工商总局还将程序化建设付诸行动，最近出台了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》，是朝程序化迈出的坚实步子。

3、适应我国政府职能模式的选择。现代西方社会政府职能变化的总趋势显示，政府职能不断发展变化，政治统治职能逐渐减弱和公共管理职能不断增长。这表明政府职能存在和发展与其所处的社会环境相适应，当社会处于经济、政治和社会制度变化的转型时期，政府职能必须随之转变，从而在一种动态平衡中寻求发展。在我国实行市场经济条件和加入WTO背景下，必须转变政府职能和管理方式。党的十七大报告指出：“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，这是我国政府职能模式选择的总目标。提出了包含科学化、民主化、法治化的要求。科学化要求政府适应社会生产力发展的实际需要，按照社会主义市场经济发展的客观规律，充分运用现代科学技术知识与方法，包括现代管理思想、理论和手段等，在政府观念、管理方法等方面进行创新，合理设置政府机构，提升管理人员素质，保证政府职能运转协调。民主化要求在政治、经济、文化、社会等各个领域贯穿民主思想，从管理思想、管理方法到管理制度、管理机构、管理权责上都要体现。法治化要求构建完整的行政法律体系，抓紧制订与人民群众生活密切相关的法律，抓紧制订部门法、程序法，使法律覆盖到政府职能的方方面面，保证政府职能实现的规范性和合法性。可以说，法治行政、效能服务、科学管理，是现代行政管理的发展趋势。工商行政管理部门作为各级政府主管市场监管和行政执法的职能部门，就要按照我国政府职能模式选择的要求，加快职能转变，提高监管效能，国家工商总局提出推进“四化”建设，构建长效监管机制正切合了这种要求。

4、落实工商行政管理“四个统一”的要求。国家工商总局根据变化了的新形势，提出了工商行政管理要实现监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的“四个统一”思想。这是落实科学发展观的具体体现，是构建和谐社会前提下对工商行政管理的新认识、新理念、新要求，也是新时期做好工商行政管理工作的指导思想、基本理念和基本目标。而从“四化”解读看，制度化就是构建一定的监管模式，把监管内容、监管方式等以规则形式明确下来；规范化就是规范监管行为，杜绝任意行政；程序化就是明确监管和执法的步骤、顺序和环节，杜绝任意行政及责任不清；法治化就是健全法律法规，切实做到有法可依、有章可循，同时要切实做到依法行政、依法监管。因此，可以说推进“四化”建设，构建长效管理机制是实现这一理念和目标的基本途径、基本方法和重要抓手。

5、打造专业化的工商行政管理。据国家工商总局统计，现行有效的法律法规中，共有104部法律和264部行政法规赋予工商行政管理部门监管执法职责，基本建立了比较齐全的工商行政管理法律法规体系。执行起来专业性、独立性相当强。同时，工商系统实行省以下垂直管理体制，建立了一系列行之有效的市场监管机制。随着市场规模的扩大、社会分工的深化和市场经济交易活动的复杂化，工商行政管理工作专业化是发展的必然趋势。上海、深圳等地工商部门为此进行了有益探索，国家也正在五个省市进行行政执法专业化试点。推进“四化”建设，构建长效管理机制，对建设专业化工商行政管理必将产生积极影响，按照这个方向发展，工商行政管理水平无疑会跃上一个新层次，工商行政管理事业也将实现跨越式发展。

二、加强信息化建设为构建长效管理机制提供强有力的支撑

20世纪90年代以来，伴随信息技术的创新和信息网络的广泛普及，信息化已成为全球经济社会发展的显著特征。总理曾指出：加快电子政务建设，推行行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。电子政务作为信息化工作的重点，是我们提高工作效率，增加工作透明度，提高市场监管和行政执法能力的有效手段。可以启迪我们开展工作的新思路、新方法和新方向。因此，工商行政管理推进“四化”建设中，要加快信息化建设步伐，切实加强电子政务建设，为提高市场监管水平提供技术支撑平台，增加监管的科技含量。一是依托信息化推进程序化。实现电子化、网络化、无纸化办公，借助计算机和网络技术，管理工商行政管理各项工作流程，为社会和公众提供优质高效的政务服务，并实现通过计算机网络与外系统进行信息共享和实时通信，与公众进行双向的信息交流。二是加强内外网站建设。进一步完善网站的信息功能、大众服务功能和形象展示功能，把工商部门的职能、执法依据和程序、执法结果在网上公布，让广大群众有知情权并参与监督。三是建设好、管理好、利用好企业信用信息基础数据库、个体工商户信用数据库、商品交易市场信用数据库，依托“金信工程”网络和电子政务数据交换平台实现信息资源共享，推进企业信用分类监管、个体工商户信用分层分类监管、商品交易市场信用分类监管，充分发挥工商行政管理部门在国家社会信用体系建设中的基础性作用。四是实现行政执法信息网络化，借助计算机网络技术，开发注册登记、监督管理信息系统，推行网上办案系统，提高监管执法的现代化水平，实现执法监督的实时性、互动性、全程性，切实规范行政执法行为。

三、加强工商文化建设为构建长效监管机制提供动力

与时俱进的工商行政管理事业需要先进的工商文化。工商文化是一种行政管理文化、组织文化、职业文化，它是指工商行政管理机关在履职过程中培育形成的精神财富和物质财富的总和。它包括工作目标、工作作风、工作制度、执法理念、文化氛围和工商行政管理人员所认同的价值观、道德规范和行为方式。工商文化具有导向、凝聚、自律、激励、形象作用。一般由工商物质文化、行为文化、制度文化、精神文化构成，这四个层面既相对独立，又相互融合、相互作用，形成一个有机的整体。工商文化是工商行政管理机关进步与发展的标志,是加强市场监管和行政执法的有效保证,是推动工商行政管理事业发展的重要动力，属于工商行政管理“软实力”。构建长效监管机制是工商文化建设的一个重要方面，推进“四化”建设，构建长效监管机制，不仅丰富了工商文化的内涵，也提升了工商文化的品位。因此，一方面，我们要重视并加强工商文化建设，另一方面，要将推进“四化”建设，构建长效监管机制融入工商文化建设之中，通过建设先进的工商文化，服务“四化”建设，促进“四化”建设，为之提供不竭的精神动力和创新源泉。

四、构建长效管理机制需要注意的几个主要问题

1、注重创新性与实效性。推进“四化”建设，构建长效管理机制就是一个创新的过程，贵在创新，也推动创新。首先要加强理论创新，积极探讨工商行政管理构建长效机制的理论，用创新的理论指导创新实践，确保机制的先进性；其次，工商行政管理推进“四化”建设过程是动态的，要不断创新，不断完善，与时俱进，在创新中发展；三是构建长效管理机制是一个开放系统，要吸收创新的成果，吸收国外、系统外的先进经验；再就是要鼓励基层结合实际，大胆创新监管机制，及时加以总结与完善，吸纳到长效机制中来。比如笔者所在的衡阳市工商局，近年来在改革和创新监管制度上进行了有益的探索，在实践中探索和总结出来的运用信息化手段，建立网格电子地图的网格监管责任模式，“户户建帐、村村布点、乡乡设站、全县联网”的食品安全监管模式都在全省进行推广。这都是根据基层监管工作实际探索与总结出来的，对建立与完善工商行政监管机制提供了一个样式。注重实效性，就是一些制度和程序设计和完善要根据实际的需要，紧贴实际，不搞花架子，不作秀。

2、注重统一性与层次性相结合。推进“四化”建设，构建长效监管机制是一项系统工程，要坚持普遍性与特殊性相结合，共性与个性相结合。那些具有普遍性与共性的，由国家工商总局或省级工商局牵头设计，基本统一，做到整体推进。在2007年12月召开的全国工商行政管理会议上，周伯华局长提出加强十个方面的制度化建设和五个方面的规范化建设，即企业信用分类监管制度改革、12315行政执法体系建设、商品准入制度改革、个体工商户分层分类登记管理改革、消费维权制度建设、登记服务制度建设、产品质量和食品安全长效监管制度建设、商品交易市场信用分类监管、商标审查制度建设、各级机关和基层制度建设，规范企业等市场主体的登记行为、规范公平交易执法工作、提高商品质量监测工作规范化水平、规范商标行为、规范服务发展行为。对这些制度与规范，要抓紧论证与完善，尽快形成统一的标准。同时，由于各地情况千差万别，上下有异，必然存在层次性差异，不可能上下一般粗，一个样式。因此，各地各级工商部门要认识层次性差异，注意发挥主观能动性，种好自己的“责任田”。

3、理顺经费保障体制。由于工商部门体制、机制的缺陷，经费保障虽然由过去自收自支改成了“以收定支，收支两条线”，收取的“两费”被纳入非税收入，名义上由省级财政保障经费供给，而实际上还是靠自己收费过日子，没有实现真正意义上的“吃皇粮”。同时，目前基层工商部门普遍实行了绩效考核制度，制定了工作绩效评估体系，但绝大多数以完成国家规费预算收入为主要考核指标，基层工商部门绝大多数的精力放在收费办案方面。这种以完成“非税收入”任务论“英雄”的做法，形成了一种错误的导向。致使少数基层工商部门片面追求部门、个人经济利益，违规收费、违规罚款、越权执法、违规办案等违规违纪行为屡禁不止。这成为工商行政管理推进“四化”建设，构建长效监管机制的障碍。必须改变这种状况与做法，理顺保障体制，让基层工商干部从繁重的收费办案工作中解脱出来，有更多的精力来思考和从事服务经济社会发展工作。解决与民争利、为利执法的问题，提升工商部门的社会形象。

4、端正行政执法指导思想。监管执法只是手段，不是目的，工商行政管理部门的监管执法，其实质是国家通过“有形的手”来弥补市场“无形的手”的缺陷，防止市场“失灵”。《行政处罚法》第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”这是实施行政处罚，纠正违法行为的一条重要原则，但我们在监管执法中就没有很好地体现这一原则。当前在基层工商部门，以“管理者”自居的现象还大有人在，行政执法还是秉承“查必处、处必罚、罚必严”的思想，认为监管就是执法，执法就是办案，办案就是罚款，行政执法的主观动机与目的是为了罚款，为了完成“非税收入”任务。必须按照“四个统一”的要求，切实端正行政执法指导思想。这样，推进“四化”建设，构建长效监管机制才会落到实处。才能发挥先进机制的优势，更好地发挥政府运用工商行政管理手段干预与调控市场经济的作用。

5、提高队伍素质与能力。人是决定的因素，是事业成功的关键。由于历史的原因，工商行政管理部门的公务员队伍文化水平低，专业人才缺乏。通过这些年的努力，队伍的学历虽有大幅度的提高，但素质与能力并没有明显改观。笔者所在的湖南省衡阳市工商系统，在职人员中大专以上文化1265人，占70.2%，但95%以上是通过各类函授形式取得的。由于人员文化素质不太高，思维能力、理解能力、创新能力有限，有些人虽有满腔的工作热情，但缺乏履职的本领，连操作电脑都困难，执法办案不懂得取证，不会正确适用法律及条文。一些人还停留在仅会收费、管集贸市场的低层次上。因此，推进“四化”建设，构建长效监管机制，提高队伍素质是当前一项紧迫的任务，是各级工商机关面临的一项重大课题，不可逾越。建立一支高素质的专业化队伍是方向，实行职业资格化是手段。我们要通过依托有关大专院校和总局的培训基地，培养专家型人才，推行注册官和执法官制度，考录新公务员中注意选拔急需人才等途径，大力打造专业化的工商行政管理队伍，加快“四化”建设、构建长效监管机制的进程，充分发挥先进机制的功能作用。

主要参考书目：

1、孙国华、朱景文主编《法理学》中国人民大学出版社

2、沈宗灵主编《法理学》北京大学出版社

3、彭国甫主编《公共管理（MPA）简明读本》海南出版社

4、姜明安、皮纯协主编《行政法学》中共中央党校出版社

5、应松年主编《行政法学教程》中共中央党校出版社