浅谈公共政策下的享单车治理

摘要:近年来共享单车在城市里得到迅速推广和发展，引发了公共交通领域的变革。与此同时带来了公地悲剧、城市交通混乱、押金问题、管理困难和投资过热等问题。各地政府围绕共享单车问题出台了众多规范性政策，以求问题能够得到解决。但政策存在着奖惩措施不明确、政策执行效果欠佳、责任界定不明确等诸多不足。本文试图从公共政策过程的分析模式从政策制定、政策执行、政策评估和政策终结四个阶段对解决共享单车问题给出相应对策。

关键词:共享单车；公共政策；政策过程

一、问题的提出

随着国家政策的支持和互联网技术的发展，近几年共享经济在我国蓬勃发展。共享经济是以获得一定报酬为主要目的而在陌生人之间进行物品使用权的临时性转移或共享的经济模式。活跃的个人之间的共享行为、完善的网络共享平台、个人闲置物品或资源的使用权的分享、信任机制、创新式破坏以及开放的系统是共享经济的主要特征。共享经济充分地利用了闲置资源，极大地提高了消费者的福利水平，也改变了企业的价值创造方式。共享单车是由企业租给大众使用的一种具有互联网控制功能的自行车，公众通过手机向企业支付费用，就近取车和交还，是信息技术与传统自行车结合集成创新的产物，既是交通方式的创新，也是业态的创新。它是共享经济发展的先锋军，以一种前所未有的方式改变了人们的出行方式和城市面貌。自2015年小黄车ofo在北大校园兴起，两年间共享单车层出不穷，席卷了中国众多城市，引发了我国公共交通领域的变革。共享单车依托于强大的市场资本、强烈的市场需求和高效的市场化运作使得共享单车成为城市最为便捷的代步工具，旨在解决人们“最后一公里”的出行难题。但是共享单车也蓬勃的发展中也面临着押金信用、物品损坏和扰乱交通等诸多问题，同样也是政府治理的重要难题，各地纷纷出台政策予以规范。从已有的研究来看，对中国知网文献检索统计发现，关于“共享单车”共有1187篇文献，其中“核心期刊”和“CSSCI”只有52篇文献，主要集中于贸易经济和交通运输等方面，而相关文献中对共享单车政策的研究较为空白，一些重要研究问题都没有得到解决，诸如我国共享单车政策的出台情况如何，其政策的不足在哪，怎样改善相应政策。这些问题的不清晰都制约了我们对于政策的预测和解读。本文试图梳理共享单车在发展过程中面临的问题，分析当前主要城市对于共享单车的政策治理的不足，从公共政策的过程对共享单车治理给出相应对策。

二、共享单车面临的现实问题

本文对学者关于共享单车的问题的研究进行了梳理，发现主要集中在公地悲剧、城市交通混乱、押金问题、管理困难和投资过热五个方面。

(一)公地悲剧

公地悲剧理论是加勒特•哈丁教授于1968年在Science杂志上发表的TragedyoftheCommons(公地的悲剧)一文中提出的。哈丁认为“只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”。新型的共享单车作为一种准公共物品，有着明显的公共物品属性，也面临着公车私有化、单车人为破坏等公地悲剧的问题。王光荣(2017)指出共享单车被独占使用和人为破坏情况比较严重，共享程度低下，从而引发共享失灵。朱富强(2017)也指出共享单车频繁遭到蓄意破坏、有人拆锁不付钱使用以及上私锁的单车私人化都是公地悲剧的典型表现，另外，“破窗效应”也加剧了公地悲剧的发生。王茜(2017)认为“公车私有化”使得其在使用上的不可持续性，影响社会的和谐。

(二)城市交通混乱

共享单车大规模的投放以及公众乱停乱放的行为势必会影响城市交通，造成交通的拥挤和混乱，影响城市容貌，妨碍市民的交通出行。共享单车的原义在于促进交通方式的改变，它是一种便捷环保的出行方式，能够促进交通结构的优化。但是由于企业过度投放、政府反映过慢和民众素质等原因导致共享单车严重影响了城市交通。王茜(2017)指出共享单车乱停乱放现象日趋严重，用户随意停车占用机动车路道严重影响交通。朱萍(2017)在《2017-2018中国共享单车发展报告》中指出共享单车改变传统的公共自行车有桩模式为无桩模式，无桩化特点导致用户乱停车，造成部分单车系统失灵。

(三)押金问题

共享单车的押金是用户在使用共享单车前需要支付的一定数量的金额，具有担保性质，其目的是确保单车租赁使用者正当合理使用，并在出现自行车毁损情况下优先“受偿”。关于共享单车的押金是否存在非法集资，学术理论界存在争议。有人认为共享单车收取押金的行为涉嫌非法集资，共享单车公司收取押金没有经过政府相关部门的批准，通过互联网方式向公众收取资金，其服务有诱导性，构成非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的嫌疑。另一种观点认为“法无禁止即可为”，在平台和用户双方达成一致的情况下，收取押金是允许的也是合法的，另外在法律没有相关的管理规定和与当事人之间的特别约定，共享单车公司有权利动用押金并进行投资。本文认为，共享单车押金及其监管存在风险。许多用户对单车押金退款的时候，退款往往发生困难，引起公众的不满和担心，如果公司运用押金进行投资并失败，资金链断裂就难以实现退款。从目前来看，在竞争激烈的共享单车行业，众多单车公司(小蓝单车等)倒闭，押金的退还存在问题。

(四)管理困难

共享单车作为一种新兴产物，并迅速扩展到全国大中城市市场，同时产生了众多问题，这给政府在管理上带来困难。唐芬(2017)认为虽然各地出台监管措施，但是如何监管措施是否有法律依据、具体针对谁以及什么样的行为可以进行行政处罚是相当不明确的。面对各种各样的共享单车，如何更好地规范和监管，但又不能过度打压市场创新力量和积极性是政府管理上的一个重要问题。

(五)投资过热

共享单车的进入门槛不高，资本成为公司竞争间的重要砝码。王茜(2017)认为在资本的疯狂涌入下，共享单车公司热衷于提高单车覆盖率。这种“圈地运动”带来“烧钱战”引发行业发展隐患和过量投放单车的风险。本文认为过热的市场会导致投资人盲目投资，可能出现供给过剩。

三、共享单车治理的公共政策过程视角

(一)公共政策的内涵

20世纪60年代兴起的公共政策运动，使得公共政策成为一门科学并得到认同。但是公共政策至今没有一个标准的定义，DavidEaston(1953)认为公共政策是对全社会的价值做权威性的分配，而HaraldD.Lasswell和A.Kplan(1970)认为政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划，RobertEyestone(1971)指出公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。对此国内学者也给出定义的阐释，伍启元(1989)认为公共政策是政府所采取对公私行动的指引，申喜连(2009)指出公共政策是指公共权力主体为解决公共问题、达到公共目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为规范，虽然定义不同，但公共政策在“减轻个体的痛苦或减少社会的不稳定因素”发挥了巨大作用。本文采用陈振明(2003)关于公共政策的定义：公共政策是国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

(二)规范共享单车发展的政策分析

自2015年共享单车出现后，两年来各地的政策法规也纷纷出台，来规范城市共享单车的发展。对中国广州、上海、北京、深圳、成都、武汉和交通部等主要大城市和部门颁布的政策进行了梳理.从目前出台的各地有关共享单车的政策来看，主要集中于界定企业责任、交通路线的优化、用户安全保障以及管理押金等方面，并且大多数政策都向公众征求意见。但是从整体来看，众多指导意见在奖惩措施、政策执行、责任界定方面仍存在不足。1.奖惩措施不明确。各地城市政策都明确指出对于相关违规行为都会给与相应的惩罚措施，但是并没有明确的细则，因此政策的推行上就会存在很大问题，在处理相关政策问题上的不统一、不明确会引发社会争议。2.政策执行效果欠佳，政策缺乏可行性。从政策的执行现状和反映情况来看，上海、北京对于单车的管制较为严格，也收获了较好的效果，但是其他各地的单车问题依旧存在，没有得到很大改善，政府面临着巨大的压力。3.责任界定不明确。从政策的制定到执行各地政策大多都是政府多个部门联合参与，这样会使得监管责任不明确，形成多头管理，从而在问题面前容易推诿扯皮，难以根治问题。

(三)公共政策过程下的共享单车治理

针对各地政策的不足及共享单车的问题，本文试图从政策过程的视角提出相应对策。公共政策领域中有多种分析模式，由于各地共享单车的政策不仅仅是一个文本，更是一个动态的过程，因此选择政策过程的分析模式来对此提出相关建议。公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结四个阶段。对于公共政策过程下的共享单车治理，本文也主要从上述四个阶段展开讨论。

1.政策制定阶段。政策制定阶段是政策过程的起始阶段，政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节。在议程设立方面，政府要及时将有必要采取行动的某些公共管理问题列入政府的工作程序。共享单车如今深入到全国各大中城市，在给人们带来便利的同时，也产生了诸多公共管理问题。政府不能漠视共享单车在城市“自由成长”，以至“泛滥成灾”，应该积极地回应社会关切，主动地解决社会问题。在进行方案规划时，政府要考虑到共享单车涉及面广、治理难度大等问题，城市基础设施建设和路网交通规划设计存在很大的不协调，城市交通和互联网企业管理的政策不完善，民众政策制定参与度低，因此政府应当遵循信息完备、系统协调、民主参与和稳定可调等方案规划原则，在充分调查和尊重民意的基础上设计现实可行的共享单车治理政策，明确政府部门的监管职责和手段。政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。政策的有效施行离不开法律赋予的权威，政府在方案规划完成后应当依法对有关共享单车的治理政策合法化，使之具有法律效力，以便更好规范城市路网设计和共享单车企业运营，使得共享单车更加有序高效地便利民众。

2.政策执行阶段。公共政策执行是一个动态的过程，是政策执行者运用各种政策资源，采取行政、法律、经济和思想诱导等不同手段以实现既定政策目标的过程。共享单车行业是共享经济的新业态，是“互联网+”的新模式，政府面对共享单车“管理困难”等众多治理问题，不能再用过去单一的传统治理模式，应该创新治理方式，发挥政府、企业等多元治理主体的作用，并且综合利用好法律、行政、经济等多样化的治理手段。首先要加强政府监管，政府在解决共享单车问题时，要规范共享单车行业的准入、运营和退出秩序，协调控制区域共享单车数量，适当引入志愿者和社会组织监督，依法建立企业和个人的“黑名单”。其次要鼓励共享单车企业创新运营模式，利用大数据和互联网平台创新共享单车管理方法，积极开发共享单车管理技术，规范共享单车停放和提高共享单车使用效率，规范共享单车押金的使用办法，促进共享单车行业协调自律。最后要加强宣传教育提升国民素质，共享单车的“公地悲剧”问题的解决离不开使用者个人素质的提高，应当倡导和谐共享的使用方式，利用线上和线下结合的方式宣传教育，积极引导个人安全合理地用好共享单车，享受共享经济带来的舒畅生活。

3.政策评估阶段。政策评估是对政策的效益、效率和价值进行判断，同时政策评估可以分为事前评估、执行评估和事后评估。事前评估要科学，共享单车与公共交通出行息息相关，是城市交通规划中的重要一环，政府应当对于区域内共享单车的分布规划进行科学预测，对于政策可能造成的影响后果进行事先评估，治理政策可以先进行小范围试验再推广。执行评估要公正，为了保证政策执行的效果，政府应该尽量引入第三方评估机构对共享单车的治理政策进行评估，积极听取人大代表、政协委员等民意代表的意见，畅通公众的意见反馈和投诉渠道。事后评估要纠偏，政策执行过程中难免会出现各种各样的偏差，阻碍政策目标的实现。中央有关部委和有些地方政府都已经出台了关于共享单车治理的政策意见，对于规范共享单车行业起到了一定的作用，但是有业内人士指出，“在现有法律背景下，即便共享单车企业不按时退还押金，监管部门也很难进行有力处罚，消费者维权成本又相对较高。”用户成为“最受伤者”。这表明政府要强化对共享单车政策的事后评估，直面政策的缺陷，进一步纠偏进以完善政策不足之处，特别是在解决押金问题方面要积极改进，以充分保障消费者的合法权益。

4.政策终结阶段。政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取的必要措施，以终止那些不合时宜的、无效的政策或项目。共享单车刚问世的时候，作为共享经济的重要体现形式而被社会各界大加赞赏，有许多城市出台了相应的规划政策，在街道各处划定了专门的停放位置，为共享单车的发展提供了良好的环境。但是，由于共享单车数量“井喷式”增长，使政府部门对其管理力度和投入的人员显得相对不足。这样就会使得政府在实践错误之后重新考虑有关政策是否必要和有效，有些城市已经开始严格限制共享单车的数量，并且划定了共享单车禁停禁放的区域。还有一些城市在出台规范共享单车的政策之后，便置若罔闻，全靠共享单车企业和用户个人自律自觉，导致共享单车集中堆放，严重影响交通安全，使得规范共享单车的政策名存实亡，减弱了政策效力，没有达到治理好共享单车的目标，反而助长了共享单车“泛滥”的危机。同时随着城市化进程的加快，城市的设施规划和建设日新月异，以往的政策规定难以适应新的需求发展，政府作为公共政策的主体，在处理共享单车问题时一定要与时俱进，根据实际情况的发展变化创新治理政策，及时终结无效的政策。

四、结语

共享单车是共享经济的重要表现形式，引发了我国公共交通领域的变革，但也带来了公地悲剧、城市交通混乱、押金问题、管理困难和投资过热等公共治理难题。公共政策是政府治理的重要工具，是走向善治的重要手段。公共政策是一个系统的过程，需要经历政策制定、执行、评估和终结等不同阶段，不同阶段共享单车治理采用的手段和方式都不同，要因地制宜地运用。公共政策是一个互动的过程，需要政府、企业、个人等多元主体共同参与，要加强沟通交流，明确责任划分，科学合理规划，共同保障共享单车的使用秩序。相信在经过良好的公共政策过程制定的公共政策引导下，共享单车能够更加和谐有序地发展，共享单车能够更好为公众服务。

参考文献：

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[4]王茜.分享经济发展面临的挑战与对策研究——以共享单车为视角[J].经济研究参考，2017,(16)：39.

作者:孟凡坤 易航宇 单位:南昌大学公共管理学院