小议农民负担及乡村公共品供应与农村基层制度外财政

内容提要农村基层制度外财政的膨胀内生于目前农村公共品稀缺的现实，然而，这并不必然导致农民负担的“加重”。事实上，农民负担只不过是农村基层政府与农民博弈的结果，问题的关键在于确认并界定公共资源筹集制度的合法性及与农村公共品的区别，从而维护公共资源筹集制度的公正。

关键词农民负担农村公共品制度外财政

20世纪80年代中后期以来，随着城乡差距拉大，中国农村的减负呼声与政府收效甚微的减负努力似乎形成一个怪圈，这场被媒体形容为猫与老鼠的游戏，由于极大的耗费当局的政治资源和可能引起的不良政治后果而被视为一个十分棘手的问题。因而，至今农民负担过重问题仍然是所有有关中国农村经济问题讨论的重点。这一问题至少包括以下几层涵义：农民负担的根源何在？农民负担与农民负担过重如何界定？何为负担过重，何为负担适度？以及适度负担何以可能？本文拟对此进行探讨。

一、农村公共品的供给与农村基层制度外财政生成

一个不争的背景是自改革开放以来中国农村经济和社会在一个较西方发达国家短得多的时间内获得超常规的发展。农民的收入水平明显提高，随着市场经济的推进，在私人品需求被逐步满足之后，农民对公共品需求便不断地增大起来。不仅是绝对值的增加，相对比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于1的收入弹性（斯蒂格利茨，1999），收入水平的提高也就意味着公共品需求增长率要高于传统公共收入（税收或其它）增长率。由此便凸显出公共收入比重缩小与公共品需求扩大的矛盾。造成公共品稀缺的另一个原因是公共品区别于私人品的“非排斥性”（non-excudability）和“非竞争性”（non-rivalness）的特点或者说产权模糊的属性使公共品无法像私人品那样通过市场进行有效配置，而更多的时候只能采取由政府直接提供的办法来实现。就处理外部效应来看，个体的边际成本与社会边际成本不一致（MC≠∑MCi，i∈N）而导致市场机制效率下降也要求政府出面处理。可以图示如下，图中横轴度量公共品的需求量或供给量，纵轴表示的价值。MC[p]、V[p]分别表示公共品对于个人的边际成本和边际价值，Q[p]表示该公共品的私人均衡。V[s]表示社会边际价值，从社会角度分析，该公共品最优供应量是Q[s]，政府承担公共品部分成本的效果是将边际成本曲线由MC[p]降低到MC[b]或更低，使得私人满足程度提高到Q[b]或恰好等于社会所要求的最优水平。

一般来讲，公共品的提供应附合效率原则和受益原则，由于不同区域的居民对不同的公共品存在着不同的偏好，对于经济社会发展方式具有多样性的选择，地方政府可以较好地掌握各种信息，因而地方政府的决策程序一般能较实际地反映当地居民偏好和需求。所以通常认为合理的农村公共品供给主体，应该是农村基层政府。

严格地讲，农村基层政府供给公共品的公共支出资金应该只有一种来源，即现行财政管理体制下的农村基层财政（包括预算内财政和预算外财政）。而事实上，农村基层政府还有一种筹措公共资金的途径——制度外财政。农村基层制度外财政是指存在于现实经济中的、未能以“预算内资金”或“预算外资金”形式反映出来的、通过非“正常”途径筹集的、确实用于于公共目的的“公共收入”，即农村基层政府绕开现行财政管理体制以各种形式收集的自筹资金以及由此发生的“公共支出”，（注：有学者将这种收入称为“非规范收入”（樊纲，1995）或“预算外（offbudget）资金”（黄佩毕，1993），更适合于概括本文所述农村基层政府收费和摊派资金的概念是“制度外财政收入”，这一概念的使用得益于孙潭镇、朱钢一项研究（孙漂镇等，1993）的提示。）是“额外”供给的公共品成本的分摊制度，是一种准税收制度。

农村基层制度外财政产生的渊源可以追溯到80年代初启动的、被学界概括为地方政府导向型的经济发展模式。一方面在农村工业化初期，由于农村私人资本的短缺和分散以及农民对风险的厌恶使得民间投资资本积累很困难，所以作为这些地区经济发展突破口和支柱的乡村工业，一开始都是地方政府特别是农村基层政府参与或支持创办的，这种农村基层政府为启动农村经济而导致的扩张性直接投资对传统制度内财政构成巨大压力。另一方面，作为农村社区利益代表者和社区管理者，农村基层政府理所当然地负有提供社区公共品的责任。于是农村基层政府被要求在短期内完成对上级政府乃至中央政府的公共品供给功能的替代。但是，在“农村基层政府由上传下达的中转机构演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体”的过程中责任与权利显然是非对称的，上头转嫁的事权远远超过农村基层财政的承受能力，传统的财政管理体制与农村地方经济发展积累的各种矛盾日益加深（注：尽管税制改革后农业税划归为地方税种，但税收立法权仍在中央，农民基层政府无法根据地方农业发展情况和财政增加农业税收取。由于农业税本身积累资金有限，支援农业投资能力弱化，不能满足农村的公共支出需要，事权与财权的非对称性，导致投资非农化倾向。财政分配的缺位使得地方政府把这部分费用向农民转嫁，诱致制度外财政的发生。我们对永嘉县罗东乡所作的一项调查显示，1999年该乡人均收入的2320元，而人均负担的农业税只有5.85元，仅占农民收入的0.25％。然而，该乡的其他收费项目多达5-10项，总额是农业税的好几倍。与此相关的一个现象是，由于收费行为容易遭到农民反对，农村基层政府就采取“费搭税车”的方式混合征收，模糊了税费界限，客观上造成农民认为国家税收不断加重的不良印象。）。加之在经济增长过程中，由地方性公共品需求增大所排动的地方性财政支出的膨胀，更是难以与传统财政管理体制相容。从而产生了应付这些矛盾的新的财政形式，即农村基层制度外财政。换句话说，农村基层制度外财政是突破传统财政体制资金困境的一项成功的“诱致性制度变迁”案例。是有着深刻经济社会根源的、十分“自然”的现象，是在旧体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下人们自发地解决公共品供给不足问题的一种处于“草创阶段”的体制创新（樊纲，1995）。

二、农村基层制度外财政与农民负担

根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。

广义的农民负担构成包括：税收、乡统筹村提留、集资、摊派、罚款等，是农民向政府及其部门的直接转移支付。本文论及的农民负担指除税收外的所有“额外”公共品成本的分摊，或者说，是社区内农民对政府制度外公共品的价格支付。如果说税收是政府提供公共品的规范筹资渠道，属于正常财政制度，则制度外财政就是超越正常财政制度统筹的，非规范的自筹自支式的准公共收支制度。

在研究农民负担过程中我们必须注意到“农民负担加重”有一定的主观特性。农民负担首先是农民的一种感受。中共十一届三中全会后，推行包产到户的变革，农村负担的主体，逐步由集体转移到农户，农民由集体劳动者到独立经营者的身份变化使得农民对负担的感受变得更直接、更敏感，尤其对货币形式的上缴抵触情绪较大。近期的一项对浙江农村的调查显示，仅有19.23％的农民愿意以现金作为负担方式（孙梅君，1998）。目前农民现金收入占全部收入比重一般只有60％多，现金支付能力较低，而农村的收费摊派基本上是要求以现金形式支付的，这在农民心理上容易造成负担不断加重的感受。

农村基层制度外财政收入构成中比重最大最稳定的部分是乡统筹和村提留。目前争议较大，农民反映较多，认为负担过重的也主要与这项收费有关。尤其在经济不发达地区，制度外财政“税源”较少，主要依赖直接来源于农民家庭可支配收入的乡统筹和村提留。有些地区这部分收入占到当地自筹资金收入的75％左右（程映萱，1991）。

按宪法规定乡级政府权的职能是“领导本乡经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”与之对应的收费包括：教育附加费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。这五项费用是现行政策允许的制度外公共品成本在农村社区成员间的分摊。政策还允许村级组织可以收取公积金、公益金和管理费，分别用于公共设施投资建设、福利事业和行政管理费用。

从制度经济学的角度来看，乡统筹和村提留存在有其合理性。根据诺斯的国家理论和中国现实的农村土地制度，政府和集体作为经济利益主体参与农民收入分配是天经地义的。这项农民负担是乡统筹村提留的内在的经济租（economicrent）本质要求乡村两级作为土地集体所有权的代表实现其经济意义的必然结果（张岸元、白文波，2000）。事实上农民抱怨负担过重并非是对制度外财政体制合理性本身的怀疑，而是对制度非正常运作过程的不满。

尽管早在1991年的《农民负担费用和劳务管理条例》中就已明确规定，乡统筹村提留“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％”。但是各行政部门（包括乡以上政府和职能部门）仍然能够绕开5％的硬性指标，以合法形式明文下达各种收费项目，各种达标摊派集资等（注：如浙江的某些县（区）下文规定收取建设集资费、造地费、耕地占用费、建筑许可证工本费、农改厕押金、超面积罚款等，而且在就学、外出打工、婚姻登记，农业用电等方面也存在较严重的加重农民负担现象。），这些名目繁多的收费往往是通过行政隶属关系，借助行政的强制力量来实现，具有相当大的随意性和主观性。据农业部统计，1996年农民承担的收费、集资、罚款等社会负担为131.2亿元，人均14.7元，比上年增长14.2％；为了真实地反映农民负担的事实，据农业部的另一项对全国百县监测点的调查统计，1996年农民人均承担社会负担为46.1元高于全国统计数字3倍。这种超范围统筹多数未能用于农村公共品的提供或造成公共品供给过剩。在监督不足的情况下，这部分公共资源甚至被挥霍浪费、贪污挪用。

既便是严格执行“5％”标准征收，乡统筹村提留的地区也未能达到使实际征收额随农民上年人均纯收入的变动而变动，从而减轻欠收年份农民负担的效果。目前在提统征收实际操作中负责计算农民上年人均纯收入的是县级统计部门和乡镇农经站。于是许多地方便根据自己的提统总量目标，通过征收公式的逆推，准确“算出”农民上年纯收入，如此征收方式的效率值得怀疑。

部分农民感到负担重的另一个原因是负担的分摊方式不合理，在现行农村公共品供给体制下，制度外公共品的成本基本上是在社区内所有成员间平均分摊的，这显然会造成负担不均，就分摊的计提标准而言，无论是1996年以前是不超过全乡上年人均纯收入的5％的标准。还是从1997年起改为以村农民人均纯收入为计提依据，均不符合公平负担原则。在收入水平参差不齐的农民间进行平均公摊的结果是高收入户实际负担低于其人均收入的5％，低收入户的实际负担会高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之间的农村基尼系数计，有半数的农村人口在平均线下，低收入阶层农民负担较重。就征收对象而言，依前文的分析，制度外征收合法依据是农村基层政府和村集体与农民之间基于土地所有权和使用权的关系而产生的经济租。所以征收对象应该是土地。但是根据公共品收益外在化且非排他的特点，分摊公共品成本的对象则应该是社区内所有农民。也就是说征收的对象应该是“人头”。也许正是因为这种思维上的混乱导致在实际操作中各地农村征收对象的定位五花八门。有完全向“地头”分摊的、有完全向“人头”分摊的、有将土地与人口结合起来平摊的。考虑到农村中从事农业人口比重相对较高的现状（注：尽管农村中有不少农业人口涌向城市从事其他产业了，但与此相关的一个突出现象是：对于那些早已脱离农业生产进入城市打工或经商的“农民”来讲只要在农村有田或拥有农村户籍，还是得继续负担土地或户籍所有地的摊派。尽管农村农共品对这部分人来讲效用早已为零。），无论是采取哪种分摊制度，比较利益水平低的农业负担率总会高于比较利益水平高的非农其它产业。这种高收入产业、高收入户低负担率，低收入产业、低收入户高负担率的反向调节机制使得农村制度外公共品成本分摊制度既不是等比例的，更不是累进的，而是一种具有累退效应的分摊机制。导致农村公共的分摊制度扭曲的更深层次的原因在于农村基层政府的行政目标高于经济目标。农村基层政府的目标是多重的，除了经济目标，还有其他政治、社会职能目标。在曼库尔。奥尔森（MancurOison）的利益集团模型分析框架中作为分权后的地方行政管理集团亦是符合“经济人”假设的，是决策者在决策过程中更多地追求自身收益与成本的均衡，而不是社会收益与社会成本在边际上的均衡。基层政府的目标函数中比较关键的两个变量是：升迁和规模（王竹，1997）。他们首先考虑的是上头对其职位升迁的考核因素，其次谋求管辖的权限和规模的扩大。当农村基层管理者面对财政资金的严格约束，难以最大化上述目标效用时，他们很自然地会想到通过对农民各种收费的增加来放松资金的约束。然而，基层管理者政绩偏好显然与农村社区整体利益取向上存在着差别，这不仅加重了农民负担，而且造成了社会福利的损失。比如一些地方盲目上马“献礼工程”、“达标项目”、“升级计划”不切实际搞攀比，向农民乱摊派，乱收费就是例证。再如，出于追求机构最大化的冲动，政府规模有扩大趋势。现在一个30人左右编制的基层政府往往有上百人的规模，在财政无力承担的情况下政府就为“养人”出台了大量收费项目，以弥补经费缺口。而有的收费竟然仅仅是为了维持收费人员的开支。

从外部监督角度看，现行公共资源配置过程约束机制严重滞后。制度外财政收支帐证不全，甚至根本没有建帐，资金管理混乱。由于有关收费政策规定本身较模糊，而且不同乡村之间差别较大。这使得监督者和被监督者信息不对称，监督成本过大，导致有效监督不足。事实上，现行的政府审计监督极少涉及对农村制度外财政运行情况的监督。管理上约束和制衡的缺乏，后果是公共资源配置总体效率的低下。较为常见的情况是公共资源被用于与改进农民福利水平无关的事情，甚至被趁机侵占挪用。

三、农村公共资源筹集制度的改进与农民适度负担的可能

农村制度外公共资源筹集制度运作过程中存在的一系列漏洞，直接导致了农民负担过重的后果，这不仅在经济上降低了农民可支配收入水平，严重削弱农业的自我积累能力，压抑农民的生产积极性，不利于农业发展后劲的提高，而且，更重要的是政治上会造成农民对基层政权合法性认可程度的下降，动摇政府政绩合法性基础。农民在缺乏相应申诉和退出机制救济的情况下（注：一种可能的退出机制是移民到另外的地方，避开当地基层政权的收费行为，但是，问题在于到了新的地仍然会有一个收费的基层政府，另外在土地仍然是农民最基本的生产和生活保障的前提下，土地集体所有很自然有一种排外倾向，而且严密的户籍制度似乎更难突破。），容易使原本单纯的经济属性问题复杂化，甚至激活某些政治上的不安定的因素。

1993年以来，为规范农村各种收费，减轻农民负担全国不少地区进行了探索，积累了一些经验形成了诸如：“费改税”、“税费统筹”、“税费合一，人地分摊”、“土地负担大包干”等改革思路，其中以“费改税”的呼声最高。

“费改税”的主张者认为向农民筹资收费本身符合税收的一些性质。而且税收比收费规范便于控制，可以取消基层直接参与农民收支分配的权力，从而遏制农民负担增加的可能性。对于这种思路已有人表示了不同的看法，认为“费改税”建议是试图绕开土地制度和户籍制度去讨论农民负担问题，既缺乏理论依据又没有操作的可能（张岸元、白文波，2000）。

一种我们比较赞同和可行的农村公共资源筹集制度的改革方案是：在明确划分农村基层政府财权与事权基础上，将原来向农民收取的一切制度外项目按租和费划分成两大类。在农村，租一般是指地租。根据土地资源区分为绝对地租和级差地租。绝对地租的依据是土地所有权的级差。级差地租的依据是土地所有权派生的土地经营权。地租收取的依据是农村基层的政府是土地的所有者的代表。地租与土地所有权的对应可以复归乡统筹村提留的经济租本质。费是享受公共品支付的价格，是基于对公共品消费事前或事后的评价而产生的支付行为的方式。费的收取应与具体的公共品相对应。目前农村土地的集体所有制决定了租的收取应归集体，包括绝对地租和级差地租，租的数量由上级政府定一个总的上限，在上限以内再划分几个档次，由基层组织与农民协商决定适用的档次。租的交付形式可以是实物或出工，也可以是货币形式。费的收取应视具体的支出情况和实际需要，由村民大会决议通过方可收取，但是在绝对量上还是要设定一个控制标准。总之，要考虑到区域内不同收入层次间，由于农民收支差别而产生的对负担实际承受能力的差异，政策设计中在总量控制的前提下实行区域分类收取。另外要尽可能推行以劳代资，减轻农民现金支付负担。

关于公共资源有效使用的基本设想是：第一，要建立公共产品的需求表达机制，使区域范围内多数人的需求得以体现。这就要求基层政权真正落实民主选举制度。通过民主选举使得农村基层干部能够真正以本社区农民的根本利益为决策本位，对农民负责，受农民监督，从而保证农村公共资源得到合理有效的使用。第二，推行农村财务管理预决算制度，由民主理财小组参与编制预算搞好财务收支的事前监督，预算执行情况及时公布接受群众监督。同时，健全农业审计制度，采取灵活多变的方法强化外部监督。第三，提高农民的参政意识，强化农民的“集体行动”能力，从而改变在与政府博弈过程中的弱势地位，有效遏制政府行为的随意性，真正实现“乡政民治”的格局。从政府的层面来讲首要的任务是继续大力推动农村社区经济发展，提高农村社区经济总量，通过以工补农提高农民收入水平，增强农民的承受能力。同时，加大机构改革力度，精简机构压缩经费，规范政府行为，从而抑制农村基层政府外财政支出的膨胀。

四、余论

基于以上的讨论，我们还可以进一步探讨一些更为深入的问题。比如我们很容易发现所谓制度外财政只不过是在旧体制（公共品供给制度）已经无效的地方自发地创造新的作法以摆脱公共品短缺困境。而新作法作为一种非正式制度安排的不稳定性及其在实施过程中的扭曲，引起农民负担的过重。我们在肯定农村基层制度外财政是解决农村公共品供给短缺的重要制度形式的同时，应该注意到制度形成过程需要一个较长的重复演进过程。所以农村基层制度外财政与加重农民负担并没有必然的联系。前者根源在于现行公共收支体制上存在着混乱与缺陷，后者则只不过是一个农民与地方政府交易过程中讨价还价吃亏的外在表现。

进一步说，从分配的要求看，农村基层制度外财政这种非市场机制的筹集资金方法也不可能是单纯经济机制。也就是说解决公共需要的分配必然要介入政治过程替代市场机制。所以，对于规范农村基层制度外财政而言，关键是需要通过合法民主程序将其变为经由农村社区内公共品受益人（公共品成本支付人）全体批准，能够表达社区成员公共选择结果的一种规范化的地方收费。对于农民负担问题的治理则较为复杂，也许正因为如此，本文有关这一部分的讨论无可避免地将这个看似属于纯经济范畴的问题扩展到了政治领域。然而，更多的讨论已超出了本文的论题。所以，文中针对这一问题的有关建议也只能是一些治表的权宜之计。这也是因为我们不相信农民负担问题是一个纯“经济问题”。