剖析财政革新的政府职能的改变途径论文

关键词：地方政府；财政改革；职能转变

摘要：财政改革不仅是我国地方政府职能转变的重要内容，而且是推进各级地方政府职能转变的现实途径。对于我国经济社会发展而言，地方政府职能转变是非常急迫却又极其复杂的任务，对改革路径的选择以及各项改革举措的次序安排都必须慎重对待。财政问题是任何国家处理政治、经济和社会事务过程中都无法回避的问题，政府机构的存在和政治权力的维系离不开财政资源的汲取、管理和运用。

财政对政府的活动范围、管理权限及运行方式存在根本的制约关系，政府存在及其活动的每一个环节必定在财政上有所体现。因此，财政改革不仅是地方政府职能转变的重要内容，更是进一步推动地方政府职能转变的现实途径。政府职能转变是当前我国经济、政治生活中一项重大的实践命题。地方政府作为整个政府体系的重要组成部分，是推动经济社会发展、提供公共服务、进行公共管理最直接的部门。因此，地方政府的职能转变必然构成我国政府职能转变的重要内容。

一

改革的现实进程以及国内外学者的研究成果充分表明，政府是当代中国经济社会发展一个重要的内生性变量，只有分析这个变量对改革的性质、速度以及深度等产生的影响，才能够深切把握当代中国改革的根本性质以及当前改革的关键问题。这意味着，必须在当代中国改革的整体进程中分析政府的作用范围、管理权限、行为方式的变化及其影响，即改革进程中的政府职能转变及其现实后果问题。在现代社会，即便是最大的政府，都不可能解决它所面临的所有问题。社会公共事务的发生总是地域性的，人们在哪里发生联系，在哪里产生公共性需求，就需要政府在哪里出现。

就当代中国改革进程而论，地方政府的重要作用体现在：首先，各级地方政府构成政府部门的主体，也是管理公共事务、提供公共物品最直接、更重要的政府部门。其次，从经济发展来看，地方政府及其制度创新行为是中国经济改革的最初动力和推动经济发展的主要力量。最后，从社会服务来看，地方政府已经并将继续承担着更加广阔而重要的社会公共管理和服务职能。

改革开放以来，我国进行过多次大规模的政府改革，各级地方政府职能转变的力度、广度和深度也在不断加大，极大地推动了经济社会发展。随着社会主义市场经济的深入推进以及社会主义和谐社会等发展战略的提出，各级地方政府仍然需要进一步转变职能、提高效率、规范行为。然而，我国各级地方政府职能转变的实际进展还不尽如人意，甚至在某些领域举步维艰，地方政府职能定位、管理权限以及行为方式转变的滞后性及其负面作用正在日益显现，严重制约着经济社会的均衡持续发展以及社会主义和谐社会的建设。

二

地方政府职能转变本身是个多层次的复杂问题，不仅要进行机构、人员的精简与调配，而且包括确定职能范围、调整管理权限、转变管理方式等多个复杂领域。随着市场经济的发展及深入推进，社会对政府改革的呼声越来越高，加之伴随经济迅速增长而来的三农问题、贫富悬殊、贪污腐败以及就业、资源、生态等问题，对地方政府的治理模式提出更多的挑战，要求地方政府高效、优质地提供更多的社会公共物品和服务。具体来讲，社会主义市场经济的发展、社会公共服务需求的急剧增长以及诸多复杂的社会公共问题的出现，必然要求政府与市场、国家与社会、中央与地方关系的规范化，要求对地方政府的职能范围、管理权限、管理方式进行重大而深刻的调整。

第一，适应改革的不断深化和制度创新的新形势，吸收和借鉴成熟市场经济国家的经验，我国地方政府职能范围主要应着眼于政府与市场、层级政府纵向间职能关系来确定。

在政府与市场的关系框架内，地方政府职能应由市场来定位，主要弥补市场在资源配置中存在的缺陷，对于市场能有效发挥作用的领域，政府一般不再介入。用市场经济的观点审视现在的地方政府职能，既有从几十年的计划经济体制中继承下来的地方政府职能“越位”，又有与市场经济中地方政府应扮演的一般角色不相称的地方政府职能“缺位”。因此，地方政府职能转变的实质是重组地方政府与各微观经济主体的责权利结构，核心内容是调整和理顺地方政府与市场的关系：一是要由以地方政府行政机制配置资源为主转向主要由市场机制配置资源；二是由地方国有企业作为地方政府执行社会职能的延伸转向由政府主要通过财政机制承担社会职能，过去由企业承担的职工义务教育、养老、就业与城市维护建设、修桥筑路、治安等职能及其相应的费用。

在层级政府纵向职能关系的框架内，通过法治化的方式明确界定中央与地方政府的职能范围。从理论上讲，地方政府间职能划分应考虑受益范围和规模收益两个原则。按照受益范围原则，越是高一级的政府提供的公共产品越具有全局性，受益范围越大。因此，凡是受益范围较大的公共产品，其相应的事权应归属上一级地方政府的职能范围；相反，则应归属下一级地方政府的职能范围。按照规模收益原则，越是高一级的政府，控制资源和管理资源的优势就越大，其公共物品供给的规模收益就越大。

第二，地方政府职能范围的转变与调整，要求对各级政府之间的权力关系进行相应改革。在存在地方政府“越位”的领域，不仅应要求其退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域，而且应该相应地削减其权力，严格约束地方政府的权力范围；在存在地方政府“缺位”的领域，如义务教育、养老、职工就业与失业、城市维护建设、修桥筑路、治安等，不仅应要求地方政府有效承担这些职能，而且应赋予其履行职能相应的事权、财权。因此，现阶段地方政府职能范围的重新确定，要求必须破除职能同质框架内的各级政府间的权力分割，根据层级政府的不同职能分配地方政府的管理权限。对于省级以下地方政府间的关系，应革除现实存在的上级主导制的弊端，本着先下级后上级的职能配置原则，增强下级政府的事权、财权，加强政府间权力配置的法治化、规范化约束，压缩上级政府的自由裁量空间，减少其与下级政府争利的行为。

第三，地方政府行为方式的规范与创新是实现职能转变的重要方面。当前，各级地方政府行为方式的问题主要存在于两个方面：一是过多地选择行政命令、政府指导等政策工具来实现政府意图，且程序繁杂、自由裁量空间过大，阻碍了政府职能转变的顺利进行；二是非制度化行为泛滥，尤其是预算外资金、制度外资金管理松散，乱收费、乱罚款和乱集资等“三乱”现象屡禁不止，且收费罚款缺乏规范的标准，甚至由具体执行人员个人掌握，弹性大、随意性强，不仅加重了民众负担，败坏了社会风气，而且容易滋生腐败现象。

当前，规范地方政府行为应主要着眼于两点：首先，进一步完善行政审批制度改革。行政审批职能改革是地方政府行为转变的重要突破口，许多地方政府对职能范围调整的认知非常清楚，但一涉及审批权限则寸土必争，“当仁不让”，这主要是由于审批权限总是与行政权力和利益紧密相连。在传统计划经济体制下，行政审批是非常普遍且有效的政府管理工具，但按照社会主义市场经济体制的要求，很多事项已经不应再经过政府部门的审批，而应交由市场、社会中介组织承担。有的审批事项只限制资格条件而无需进行指标额度控制，完全可改为核准登记制或备案制。有的审批权完全可以下放给下级政府部门行使，但很多部门仍以种种借口抱住不放。

三

地方政府职能转变的路径选择，主要受制于其体制性约束条件。概要地讲，地方政府职能转变的路径选择受制于两项约束条件：政治约束条件和经济约束条件。所谓政治约束条件，即地方政府职能转变的根本目的是为了实现其合法性，路径的选择不得损害其合法性诉求。所谓经济约束条件，即地方政府职能转变必须依赖于相应的经济资源，通过自身的改革实现对资源的有效配置。笔者认为，财政改革应是能包容政治、经济综合目标的可行路径。这是因为，财政与政府之间存在本质性的约束关系，财政资源的汲取、支出不仅涉及政府自主性以及民众对政府的合法认同等政治问题，而且关系政府与市场在资源配置、社会公平、宏观稳定等重大问题上的关系定位等经济问题，财政安排的改革，实则意味着政府治理的价值取向、结构功能以及治理技术等方面的深刻变化。具体而言，选择财政改革作为地方政府职能转变路径的主要依据是：

第一，财政关系与政府职能一体两面。一方面，任何政府的存在及其活动都是为了实现某种目标或职能，这种职能或者是由经济原因引起的，或者是由非经济原因引起的，但无论政府职能是由何种原因引起，都需要相应的财政资源作为其存在、活动的根本基础。因此，财政因素就对政府活动构成根本制约。另一方面，政府及其活动实际上就是对财政资源进行汲取、支出和管理的过程，政府改革要求财政收支的结构、体制和过程的制度创新。财政收支的结构、体制和过程的变迁与创新，最终体现为并非简单的“税种”、“税率”等问题，而是涉及中央与地方关系、各级政府事权财权划分、责任政府甚至国家自主性等政府的根本性问题。

第二，财政改革能够有效地兼顾政府职能转变的经济、政治取向。政府职能转变既需要回应经济改革的直接诉求，扩大市场机制的深度，提高资源配置效率，从而属于经济体制改革的范畴，同时又涉及国家权力的规模、范围与运行方式，以及利益表达、聚合、实现等复杂的政治过程，属于政治体制改革的范畴。因此，政府职能转变必然具有经济改革、政治改革的双重诉求。财政体制的经济和政治双重属性，决定了财政改革能够有效地回应这些诉求。作为一种宏观经济政策，财政收支决定向谁收税，收多少税，补贴给谁不给谁，采购谁的东西，不采购谁的东西，从而影响资源配置，体现了政府对经济生活的重要影响。作为一种政治制度安排，财政是市场经济条件下政治体制与政府体制的核心，财政资源汲取、分配和管理的如何决策、如何执行、如何监督、如何反馈等，反映着复杂的政治关系和政府过程。

第三，地方政府财政改革符合我国改革的路径依赖，有助于最大限度地减少改革的阻力。政府职能转变是一个系统的、复杂的制度变迁、创新过程，也涉及根本性的政治问题，必然会遇到复杂的政治阻力。政府所面临的问题是政治性的和系统性的，政府改革必然不可能回避政治性、综合性问题，但这并不妨碍改革可以从技术性问题入手。财政分析更容易量化，既能够为政府改革提供较为客观的尺度，也利于为政府改革确定较为具体的量化指标，比较适合作为政府改革的技术性手段。路径依赖是政府改革必须考虑的一个重要因素。

四

对于地方政府而言，虽然它的根本目标也是有效满足社会公共需求、实现公共福利最大化，但在实践中它总是围绕经过层级化分解的具体目标展开施政活动，并且总要通过对财政资源的汲取、支出和管理来实现这些目标。因此，地方政府职能转变必然体现为其财政体制、机制、行为的改革与创新，而地方政府职能转变的未来取向也必然要求地方政府进行财政改革。作为推进政府职能转变的重要途径，地方政府财政改革的主要内容应该包括：

第一，优化支出结构，推进地方政府职能转换。调整和优化支出结构，逐步规范公共财政支出范围，逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营性发展项目的直接资助，增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的保障力度；对现有的政府间财政体系进行根本的改革，重新调整税收收入的分配办法，重新划分各级政府的支出责任，把提供基础教育、基本医疗和社会保障体系确定为中央政府的责任；积极推动公共物品供给方式的改革，尝试进行公共服务的市场化改革，提高公共服务质量和效率，建构合理的政府主导、社会参与、利用市场的公共服务体制。

第二，试点改革，推进地方政府财政自主性改革。地方政府的财政自主是保证其有效获得财政资源以及履行职能的基础，也是其承担相应责任的前提。分税制改革以来，各级地方政府承担着广泛而重要的资源配置、提供公共物品和服务等职能，但并未获取相应的财力，尤其是没有法定的地方税收权。在缺乏相应税权的情况下，地方就缺乏获得稳定财政收入的手段，也缺乏履行自身职责的财力基础。为此，要在保证中央主导地位的前提下，适度赋予地方必要的法定税收权力，允许其制定相关的地方税收法规，拥有自己独立的、稳定的税收收入。在有条件的地方，应允许地方政府举债，把现在处于隐形状态的地方政府债务显性化，纳入财政法治化的轨道；加快转移支付体制改革，优化转移支付结构，从特定的补贴转向一般性的转移和收入分配制度，尤其应加快省以下地方政府间的转移支付改革，平衡各级政府财力。

第三，缩减财政层级，精简政府机构，压缩行政管理费用。机构重叠庞大、人浮于事不仅助长了贪污腐败之风，也给政府财政造成了沉重负担，成为行政支出规模膨胀、效率低下的直接原因之一。因而，减并机构、分流人员是迅速有效地压缩行政经费总量、提高支出效率的关键。财政供养人员的减少，将直接引致行政支出中人员经费的相应减少，有利于控制行政支出总量。

第四，强化财政民主，推进政府民主化改革。加强地方民主政治建设，建立合理的公共物品偏好表露机制，使地方政府根据公民的需求来供给公共物品。在中央对地方下放财权事权的基础上，赋予地方人民代表大会以财政决策权和监控权，由上级政府的纵向监督转化为当地人大的横向监督，确立地方政府担负完整的施政责任。此外，应积极实施政务公开，就地方收费的立项、标准、范围及其调整等有关事宜，广泛推行听证会制度，切实听取意见，由当地民众通过人民代表大会对收税数量与规模、发行多少公债、用于什么项目、如何支出、效率如何等问题进行监督，提高财政决策的民意基础。在深入推进基层民主制度的基础上，尽快实行基层政府的财政民主制度试点，积极进行普通民众广泛参与人民代表大会或其他形式的制度创新。