深究国有企业改制中的行政法问题

在我国,政府享有广泛的经济权利。在我国现行的政府经济权利体系中,政府的经济权利有些是合理的,是为政府干预经济所必要的,有些是不合理的,是计划经济体制下政企不分、政府干预企业的结果。市场经济条件下经济行政权具有一定的介入领域和范围,因此我们有必要进一步讨论如何加强对经济行政权的规范和约束。在国有企业改制过程当中,将政府的经济权利从经济行政权中分离出来交由企业或独立的部门行使,要使国有企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。只要是企业,赋予它法人资格,并让其作为市场主体参与交易活动,都是没有问题的。

一、我国对国有企业的界定

虽然“国有企业”是我国政策文件中被高频率使用的称谓,但是,对于国有企业这个概念的实质内涵,无论是已有的立法,还是理论界都还没有形成明确的结论。

(一)法律、法规对国有企业的界定

《民法通则》虽然明确“全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任”,“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护”,但并未对全民所有制企业的内涵做出规定。《宪法》也不可能对国有企业的概念给予界定。只有《企业法》作为调整全民所有制企业的基本法在一定程度上表现出了从法律上界定全民所有制企业概念的意图。该规定只说明了国有企业的经济地位,而没有说明企业与国家之间的财产权关系,没有体现出国有企业最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第2条规定描述了全民所有制企业转换经营机制后的经济地位和法律地位,相对于《企业法》它说明了全民所有制企业的经济地位,是一个进步,但同样为对国家与企业的关系做出规定,而且该规定反映的是立法者对国有企业转换经营机制目标的定位,并不是对全民所有制企业的现实界定。

(二)理论界对国有企业的界定

随着股份制改革的深化和“国有企业”称谓的正式确立,目前,法学界一般认为国家全额出资和国家控股的企业都属于国有企业,但对国有企业是否仅限于国家绝对控股、绝对控股和相对控股的具体界限如何确定,仍存在较大分歧。概况起来,大致有三种不同的主张:

第一种主张认为国有企业的全部资产都应归国家所有。该主张实质上坚持国有企业就是全民所有制企业。第二种主张虽然不要求国有企业的全部资产归国家所有,但要求国有资本比例必须超过50%。该主张实质上认可了国家绝对控股企业的国有企业的地位。第三种主张认为国有企业中国家所占资本可以低于50%,前提是不影响国家对国有企业的控制性地位。该主张实质上承认了国家相对控股企业的国有企业的地位,它所认为的国有企业的范围是最广泛的。目前,大部分学者认同第三种观点。

二、国有企业改制中涉及的行政法律问题

自现代企业制度改革以来,国有企业法律调整区域成熟,已初步形成了国有企业法律调整的体系。这一时期出台的法律法规以《公司法》为典型。1993年12月颁布的《公司法》规定了公司的组织形式为有限责任公司和股份有限公司,确立了公司的法人财产权和投资者的股权,从而为国有企业进行公司制改革、建立现代企业制度提供了法律依据。1994年国务院颁布了《国有企业财产监督管理条例》,明确了国家转变政府职能,国务院代表国家统一形式对企业的国有资产的所有权,在国务院统一领导下,国有资产实行分级行政管理。企业对于国家授予其经营管理的财产依法自主经营,享有占有、使用和依法处分的权利。

然而,国有企业是国家控股甚至是国家独资的企业,天生就与国家行政机关有着千丝万缕的联系。我国政企难以分离的真正原因是行政权对经营权的干扰,而这种干预又常被视作所有权人对经营权人的监督,因此,只有抽掉国家干预企业的所有权基础,将行政权与国家所有权分开,才有可能实现政府与企业的真正分离。

三、我国国有企业改革的路径选择

产权不明是造成政企不分的重要原因,因此我国政企分离的关键是经济行政权与国家资产所有权的分离,行政权与国有资产所有权分离的关键是行政权主体与国有资产所有权主体的分离,因为在行政权与国有资产所有权主体集于一体的情况下是无法真正将两权分离开的。国家资产监督管理委员会的设立,标志着我国政府对国有资产管理的经济职能将从管企业转变为管资产。它体现了两个基本原则:一是政资分开。把原来分散在国家经贸委、财政部、中央企业工委等部门的国有资产管理职能整合集中起来,统一到国有资产监督管理委员会,初步实现了“资”与“政”的分开。国有资产的经营使用由国资委委托已经设立或即将设立的国有资产经营机构独立运作,它们与政府部门不再有直接的管理与被管理的关系。二是政企分开。由于原有的政府职能部门不再履行对国有资产的管理职能,因而,它们的职能将主要转向综合性的经济管理如制定市场规则、维护市场秩序等而不再履行对企业的直接管理职能。这种体制就将分散的国有资产所有权和产权管理权集中起来而言,有其进步意义。但由于它仍未能将监管权与国有资产所有权彻底分开,因而,这种改革仍然是不彻底的。从理论上说,这种体制仍无法避免行政权对企业经营管理活动的干预,包括直接任免企业的负责人、指挥企业的生产、干预企业的决策、强制决定企业的合并与解体等。

因此,我国国有资产管理体制改革的最终目标应当是将国有资产所有权的主体与国有资产监管权的主体彻底分开,国有资产监督管理委员会只履行对国有资产监督管理的行政职能,将国有资产所有权的职能依法赋予仅具有民事主体资格、不承担社会公共管理职能的国有投资公司、国有控股公司、国有资产经营公司等国有投资经营公司去行使,国有资产监督管理委员会与国有资产投资经营公司之间的关系是一种基于国有资产产权管理而发生的行政关系。

当然,国家所有权与监管权的分离仅是为政企分离创造了前提条件,政企分离并不等于完全理顺了国家与企业之间的产权关系。如果因为是国有资产,国有投资经营公司对投入企业的资产就仍然享有所有权,那么,企业的财产权仍未落实,现代企业制度仍然无法真正建立起来。因此,要真正理顺国家与企业之间的产权关系,还必须实行国有资产所有权与企业财产权的分离,赋予企业以财产所有权,在出资之前,国家对国有资产享有的是所有权,在出资成立新的企业后,国家对该出资不再享有所有权而仅应是股权,国家通过收益的分配实现国有资产的增值,在这方面,国家作为出资人与非国家的资质和个人作为出资人的法律地位、权利义务不应有区别和不同,出资人与企业法人之间的权利义务由公司法等法律及企业法人章程予以规定。此外,现在正在全国范围内展开的国有企业大规模的转制、改制,一方面是基于理顺产权关系、建立现代企业制度的需要,另一方面也是对市场经济体制下政府经济职能的重新定位,实现国家在竞争性经营领域和行业的退出,即退出私人产品的生产经营领域,以集中力量进行公共产品的供给。