重构公共行政的公共性途径

德怀特•沃尔多在1955年发表的《公共行政学研究》一文中提出了三个问题：“什么是‘公共’行政？‘公共’这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政？”[1]半个多世纪的岁月过去了，沃尔多的问题依然引人深思。这是因为，沃尔多的问题一直没有得到令人信服的回答，在行政管理的实践中，技术主义路线一直处于一种“霸权”地位，它总是置公共性的价值追问于一种比较尴尬的地位。然而，当一个社会的发展陷入巨大的差异化状态的时候，特别是社会分化和贫富悬殊的扩大化把社会引入风险状态的时候，关于公共行政公共性的讨论也就显得更为迫切了。公共性的问题关系到对“行政”的性质的认识和界定等一些实质性的问题，应当成为整个行政体系和行政行为模式建构的出发点和基本原则。但是，从现实来看，公共行政的公共性问题并没有引起人们的高度重视，公共行政的实践往往在技术主义的思维支配下去谋求一切具有可操作性的方案，即便是在学者们那里，持有管理主义或工具主义取向的人，在关注操作性层面的问题时，也往往较为注重“经济与效率”的问题，甚至要求把公共行政建构成了技术系统。当理论探讨沉浸在行政管理的技术与方法之争中的时候，对于公共行政公共性这样一项意义重大的价值问题的追问被忘却了。可是，一旦公共行政失去了公共性这一价值维度，那么，“行政管理应当为谁服务”、“行政效率应当从属于谁的利益实现”都成了严重的问题。这也就不难理解：政府为什么总是直接或间接地受到利益集团的操纵？政府为什么没有发挥公平正义之价值实现的轴心作用？社会为什么总会陷入两极分化的状态并因此而导致社会矛盾的激化？显然，公共行政公共性的缺失是一个严重的问题，它会造成一系列意想不到的后果。在人类社会陷入风险社会的今天，探讨公共行政公共性的回归，在公共行政的实践中强化增益公共性的制度安排和行政管理行为选择，就是一项具有时代意义的重要任务。

一、把握公共行政的公共性

公共性的问题更多地是一个哲学问题，对于公共行政这门学科来说，它也是一个重要的行政哲学问题。哲学所关注的是“事”与“物”背后的普遍性问题，因而，对于公共行政而言，公共性的问题是贯穿于政府建构以及行政管理实践一切方面的具有普遍意义的价值，是公共行政的灵魂，决定了公共行政的性质。离开了公共性或回避了公共性的问题，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质，更不用说行政是属于谁的了。社会是由多样性的因素构成的，存在着不同的阶级和不同的利益集团，而且，每一个人都会有着个性化的利益诉求。在这种情况下，公共行政的公共性是保证行政活动不被任何一个特殊利益所左右和所利用的前提。从理论上讲，一旦行政具有了公共性，它就可以超越任何一种特殊的利益，从而服务于其所在社会的普遍利益，并发挥着促进社会公平和正义实现的功能。相反，社会就会呈现出矛盾丛生、冲突不断等失序状态。就现实而言，之所以存在着那么多不尽人意之处，恰恰是公共性缺失所致。

学者们在探讨公共性的问题时往往将其追溯到古希腊，认为古希腊民主政治生态下的行政已经具有了公共性的内涵。其实，作为一种具有特定社会旨趣和特殊政治价值诉求的学术概念，“公共性”一词是晚近才出现的。近代以来，国家与社会的分离以及公共领域与私人领域的分化，特别是社会构成要素的多元化，使公共性的问题彰显了出来。在20世纪，哈贝马斯、汉娜•阿伦特、罗尔斯等人是对公共性问题的研究作出突出贡献的学者，他们从不同角度探讨了公共性的问题，提出了许多富有启发意义的意见。然而，作为公共性问题研究的学术史并没有终结，因为，公共性本身就是一个流动性的概念，至少其内涵是随着社会的发展和政府的不断变革而得到不断拓展的，也就是说，公共性的概念并不是固定的，会随着历史进步而有着不同的内容，理论研究不应满足于任何已有的关于公共性的界定，而是要不断地发掘公共性概念的新内涵，为公共行政公共性的增长和再生产提供理论支持。我们正处在社会转型和经济转轨的时代，20世纪80年代以来，在全球化、后工业化的历史背景下，原先清晰的政府与社会的分界线开始变得模糊，非政府组织以及其他的社会治理力量正在迅速成长，并对公共行政提出了新的挑战，同时也对公共行政提出了新的要求，诸多原先由政府承担的职能正在转移到非政府组织以及其他社会治理力量那里，使公域与私域的边界不断地被刷新。此时，过往关于公共行政公共性的认识都面临着知识重构和内容扩展的需要，也就是说，公共性的概念正在不断地被赋予新的内容。基于对公共性的当前认识，公共行政的公共性是可以描述为政府行为的一种公有性、共享性和非差异性的。公共行政所面对的是整个社会，行政客体是千差万别的，来自于社会的要求也是无法计数的，但是，政府只有一个，政府的行政是需要拥有连续性和统一性的，如果政府使某个人或某个利益集团的利益得到实现的时候却导致另一个人或另一个集团的利益遭受剥夺的话，那是不被允许的。所以，政府需要在数不尽数的利益诉求之间发现能够对每一利益要求都提供平等支持的“水平线”，这个“水平线”就是公共性。显然，在不同的地区、不同的时代、不同的国别，“水平线”是不同的，也正是在此意义上，我们说公共性是一个流动的概念。所以，如果将西方学者在对西方国家的公共行政进行考察时提炼出来的公共性原则和标准将运用到中国，可能就不适用，而我们的研究正是针对中国政府和社会而做出的，我们关于公共性的研究也需要紧扣中国社会和中国政府去进行探讨。

当然，科学是有着共通的因素的，关于公共性的科学探讨会形成一些具有普遍性的科学共识。所以，我们在讨论公共性问题时，也需要以西方学者在此领域中的贡献为基础，需要从此出发而走向对公共行政公共性的一般性把握和具体性理解。本着这一原则，我们认为，公共行政的公共性涵义应该包括如下几个方面的内容。

（一）公共行政是合理性与合法性的统一。马克思•韦伯认为，西方社会对合理化的追求反映了一种效益和效率的精神，是一种追求最大效益、最高效率的“精打细算”的设计。然而，如果合理性意味着仅仅关注效率的话，那么，它还只是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所应具有的特征。《布莱克维尔政治学百科全书》对合法性的解释是：“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’。”[2]（P410）可见，公共行政的“合理性”是作为合法性的一项指标而存在的，然而合法性又是在回应社会的需求和满足环境的需要中获得的。所以，合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性内涵。也就是说，公共行政的公共性是包含着合理性与合法性两重内容的，任何一个方面的缺失，都会造成公共性不复存在的结果。当然，在韦伯那里，合理性是一种科学规定，而合法性则是政治标准。然而，韦伯的缺憾在于，他没有解决合理性与合法性统一的问题。所以，我们认为，就公共性是合理性与合法性的统一而言，意味着它同时需要满足科学规定和政治标准，当公共行政陷入技术主义的科学追求之中而忽视了政治上的公平公正，也就是合法性的丧失；当公共行政仅仅关注公平公正等问题而不在效率方面作出努力，则是合理性的丧失。这样的话，都会导致公共性的缺损。

（二）公共行政的基本价值基准是公平。公平作为社会共同体的道德目标和基本精神，在得以实现的过程中所依靠的最直接的力量就是政府，在一定程度上，政府的出现就是适应了通过提供公平而保障社会秩序的要求。从法理上看，政府以及法律的产生是由于人们对社会公平与正义的向往，这就从根本上决定了政府要以维护社会公平为己任；从现实来看，市场失灵的存在客观上使得政府成为保障社会公平不可或缺的力量。实践证明，市场无法实现公平的收入分配，它只可能把物品交给拥有货币选票最多的人。市场经济中的竞争机制从本质上来说就是对社会公平的破坏，必然导致社会差异的扩大化。当一个社会失去了公平并呈现了两极分化的态势时，不仅不能够获得社会发展的效率，反而恰恰会造成效率的丧失，甚至会陷入矛盾冲突不断的境地。所以，为了纠正市场失灵，“当一个民主社会不喜欢自由放任的市场机制下用来对货币选票进行的分配时，它可以通过再分配政策采取措施来改变其结果”[3]（P84）。当然，公共行政应当是有效率的，没有效率的公共行政也是不可能在实现社会公平方面发挥作用的，然而，效率必须建立在公平的基础上，只有从属于公平的目标和有利于促进公平实现的公共行政，才具有公共性。在社会差异化程度迅速提高的今天，突出强调公共行政的公平价值尤其显得重要。从19世纪以来的历次经济危机来看，基本上都是由于社会贫富分化而造成了消费不足引发的，至于2008年的全球金融危机，许多专家也注意到，是由于华尔街所代表的利益群体收入过高而变得不负责任，从而把全球都卷入到一场经济灾难之中。所以，公共行政提供公平,防止贫富分化是它拥有公共性的证明。

（三）公共行政应以公共利益的实现为终极目标。公共利益的实现是公共行政公共性的基本内涵。政府在开展社会治理的过程中，其行政活动的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益。公共利益具有双重含义：（1）在最低限度内，公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益；（2）就公共利益与任何特殊利益的区别而言，它是存在于全社会每一种特殊利益背后的普遍性的利益。近代以来，随着法律体系的建立和健全，几乎每一种作为特殊利益的私人利益都得到了法律的护卫和保障，而且，私人利益主体也会在法律为之提供的框架下努力维护私人利益和促进私人利益的实现。比较而言，作为公共利益主体的全体社会成员是一种较为模糊和不确定的概念，每一个社会成员都不可能具有全力维护和促进公共利益的自发性动力。所以，相对于私人利益而言，公共利益更容易受到侵害，实现起来也更加困难。这就要求公共行政主体超越各种特殊势力，以完成对社会公共福祉的追求。在对公共利益的追求中，公共行政的公共性也就得以彰显和实现。近些年来，随着全球化和后工业化浪潮的涌动，一种被后现代主义者称作为“碎片化”的趋势已经显现了出来，它意味着社会构成更加复杂，每一种社会构成要素都会有着特殊的利益要求。在这种情况下，要求公共行政在护卫公共利益和促进公共利益的实现中发挥更大的作用。如果说在近代早期自由主义者提倡一种消极的有限政府的话，那么，在新的历史条件下，公共行政在捍卫和促进公共利益方面应当扮演更积极的角色。

（四）在公共行政过程中要更加充分地体现人本精神。社会生活是人的生活，社会发展无非是人的生活环境和内容的积极改善，原则上讲，一切社会活动都是为了人，公共行政也不例外。从人的角度认识和思考公共行政，也就是要求在公共性的题旨下引入以人为本的向度。近代以来，在公共行政的成长中，是沿着片面的科学向度而进行建构的，特别是官僚制组织理论的价值“祛魅”和“非人格化”要求，把公共行政体系打造成了“事”与“物”掩盖和遮蔽了人的体系。现在，在人本主义中兴的历史条件下，公共行政也被要求“以人为本”。把“以人为本”落实到公共行政的职能上，也就反映为：要求公共行政实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变；从以效率为中心向以公平为中心的转变；从管制型行为模式向服务型行为模式的转变。同样，落实在行政人员身上，则反映为：要求行政人员应“具有‘公共行政精神’，既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情”[4]。在一定程度上，公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员而得以实现的。20世纪后期以来，随着新技术的迅猛发展，在公共行政体系建构中引入新技术、新设备已经成为时尚，而且，西方国家实证主义的科学传统也传染到了全世界，人们在思考问题的时候，往往注重的是数据和物质条件，而对人的关注却越来越少。这必然会使公共行政推动根本，即放弃一切为了人的发展而服务的精神。为此，把人本精神注入到公共性的概念之中，显得非常必要，而且，也只有让公共性的概念中包含了人本精神，才能够赋予这一概念以实质性的内涵，而不是哈贝马斯所批评的那种“形式公共性”。

二、公共行政公共性缺失的原因解析

（一）“管理主义”对“公共性”的冲击和损害

对公共行政的研究无疑有两个问题是学者们不能回避的：一个是价值问题，一个是事实问题。政府应该追求什么样的价值？政府在公共行政实践过程中又怎样践行着这一价值？都是首先需要在理论上加以解决的问题。关于公共行政公共性的探讨，也同样离不开这两个层面。从应然层面来讲，公共性理应作为公共行政学理论最核心、最基础性的概念，更应成为公共行政实践中所追求的恒常性与终极性价值。然而，从实然层面来看，行政学界“管理主义”的盛行和技术主义研究导向的偏颇，往往在“效率”目标的追求中导致政府行为的失范，加上政治领域中代议民主制度的天然缺陷，使得现实中公共权力的私用屡见不鲜，公共利益被侵蚀的现象时有发生，基于近代政治逻辑而应当具有的公共行政的公共性出现了不断流失的局面。就西方公共行政学的主流理论而言，存在着“宪政主义”和“管理主义”两大传统，或者说，“宪政主义”和“管理主义”是贯穿于公共行政学发展历程中的两条基本线索，它们代表了公共行政理论和实践发展的不同路径。“宪政主义”认为，公共行政是政治体制和政治过程的一个组成部分，强调行政过程的社会回应性和政治责任。而在“管理主义”看来，政府就如同一个大企业，主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理。如果说在经济学的领域中，近代以来的社会发展呈现出自由主义与干预主义彼此交替过程之中的话，那么，在公共行政学的领域中，也存在着“宪政主义”与“管理主义”轮流执掌话语权的情况。我们知道，威尔逊和韦伯开辟了公共行政管理主义的传统，而新公共行政运动以及“黑堡学派”则要求把公共行政纳入“宪政主义”的轨道，随着新公共管理运动的兴起，公共行政再一次地被拉回到了“管理主义”的传统之中去了。新世纪的到来，新公共服务在对新公共管理运动的批评中，又重申了“宪政主义”的原则和立场。可见，公共行政的发展史就是一个在“宪政主义”与“管理主义”之间拉锯的过程。然而，考虑到公共行政需要在自身的管理中实现对社会的管理，特别是行政管理的实践每日每时所遇到的都是管理的问题，所以，从公共行政学产生以来的整个历史过程来看，“管理主义”更多的时候是处于具有支配性的话语中心位置上的。

总的看来，在公共行政作为一个专门的研究对象之后的很长一个时期中，“公共”一词一直处于被束之高阁的窘境。究其原因，这是因为这一时期的公共行政学家大多受到实证主义方法论的影响，在研究过程中，往往把事实与价值对立了起来，重事实而轻价值，试图建立一种价值中立(val-ue-neutrality)的行政科学。因而他们将公共行政视为一种管理技术与工艺的运用过程，将研究的重点置于“技术合理性”和“工具合理性”之上，对“目的合理性”却鲜有考虑。20世纪80年代初开始，一场声势浩大且旷日持久的“政府再造”运动在西方发达国家兴起，这就是一场名之为新公共管理运动的理论追求和政府改革过程。新公共管理运动把传统的公共行政管理主义思想加以极端化地运用，特别是作为新公共管理运动理论基础的公共选择理论和新制度主义经济学，为它提供了管理主义的“理性人”的行为基础，使它对传统官僚制为基础的管理主义都表示了不满足的意见，提出摒弃官僚制而进一步把管理主义精神发挥到极致。事实上，新公共管理运动也确实在提高政府的运作效率和建构政府与公民的新型关系中显现出一定成效。但是，究其根本，新公共管理运动并没有解决“宪政主义”与“管理主义”的争论，反而是在反对“宪政主义”的路线上越走越远，把“管理主义”转化为不计任何价值关怀的行动。正如胡德所指出的，“新公共管理是一种没有实质内涵的夸大伎俩，它实际上并没有改变任何东西，顶多是一个新的瓶子，但里面的观念却是旧的。”[5]（P3-19）概而言之，在处于主流地位的西方行政学理论中，所呈现给我们的基本上是“管理主义”的特征，它对公共行政的公共性造成了极大的损害，具体地说，表现在这样三个方面：（1）在方法论的意义上模糊了公共部门和私人企业的界限。在公共行政领域，公共性是用以定义行政的重要概念，也是区别与私人部门的重要标准，正是公共性的概念使公私部门的界限变得非常清晰。然而，管理主义的一个重要假设却是：“公共部门的管理与私营企业的管理在基本程序和追求的目标上都惊人的相似”。[6]（P152）德怀特•沃尔多早在1948年就批判过这种公私通则忽略了公共行政的根本，歪曲了民主理念的“公共”本质。（2）在目的论的意义上把效率视为公共行政的终极目标。固然，公共组织在资源配置上强调效率本来就是无可厚非的，但效率并非是公共行政唯一的价值追求和终极目标，而且，效率必须建立在一定的价值导向的基础上才是有积极意义的。因为，公共行政不仅仅是公共目标的执行，同时也是公共目标的创造，必须朝着公共利益实现的方向才是公共行政的本质所在。片面的工具理性往往使人们过度关注达成既定目标的手段，在减少行政成本上斤斤计较，而忽视了目的本身，因而必然会走上行政活动误入“技术乌托邦”的歧途，使公共行政的基础性价值取向（诸如民主、平等、公正等）被市场的价值取向（诸如收益、效益、竞争等）所取代。（3）在过程论的意义上对政府的公共责任造成一系列冲击。在官僚制的理论与实践中，由于信奉“政治—行政”两分法原则，“行政人员的责任的焦点在于确定和遵守他们确定的标准及程序”[7]（P125），而不是对社会的积极回应，新公共管理在用企业家精神改选政府的过程中，要求行政人员像企业家那样对待其行政事务，所突出强调的是一种“市场导向”的理念，错误地把企业的顾客导向原理运用到公民与政府的关系中。在这种理念的指导下，行政人员所应具有的面向全体公众的“公共责任”不可避免地沦为一种面向少数富有人的“职业道德”，从而造成了公共性流失的局面。在管理主义盛行的20世纪，政府目标呈现了价值错位的状况。也就是说，由于对公共行政公共性的忽视，导致了行政实践中的政府行政目标错位，并因此而带来了普遍的行政行为失范的问题。

我们知道，政府目标决定了政府在一定时期的价值取向和行为模式，对社会的发展具有引导和推动作用。然而，综观近代政府职能的演变，政府目标其实是在公平与效率之间进行钟摆式地交替选择，这是因为，在市场经济出现了垄断的问题后，政府不得不介入到经济运行过程之中，因而需要面对如何处理公平与效率关系的问题。就此而言，政府介入到经济的运行过程之中以及面对公平与效率的问题，都是客观情势决定的。我们也发现，长期以来，公平与效率成了困扰政府目标选择的一个经典难题，因为这二者之间存在着此消彼长的反向运动，这就要求政府必须要依据社会的客观要求和现实条件制定目标，才能使之符合社会历史发展的要求。然而，在现实的实践中，各国政府对效率与经济的热情持续高涨，追求经济与效率被认为是塑造自我形象和获得民众支持的最佳途径，尤其是对于后发国家来说，追求GDP的高速增长已经成为政府的行动导向和政策目标。政府目标在效率与经济上的过于偏重，使公共行政在公平与效率之间失去了平衡，致使公正、秩序和民主等价值在政府理念中的旁落，从而导致了政府在实践中出现种种行为失范的后果。例如，在经济领域中，政府因与资方利益有了更多的直接牵连而在经济活动中无法按照公共性的原则而超然于不同的利益集团之上，造成了政府与利益集团结盟以及广泛的寻租行为发生的问题。由于政府官员对GDP增长过于看重，使基础教育、公共卫生、环境保护、公众福利等基本的民生问题边缘化，而且，政府对效率的狂热追求还可能导致行政权的沙文式扩张，行政权不仅突破了行政与司法、立法间的边界，还可能侵入公民权利的空间，造成公民生活领域被“殖民地化”的问题。事实上，由于“行政国家”的出现，致使公共行政成为民主进程的障碍。上述分析可见，现代官僚制的内在属性决定了政府对效率的狂热崇拜和不懈追求。众所周知，现代官僚制组织体系是建立在威尔逊的“价值中立”原则下的，或者说，是需要将马克斯•韦伯官僚制与威尔逊的价值中立原则放在一起来加以认识的。根据价值中立的原则，官僚制理论往往把公平的问题看作是一个政治问题，而政府则是在政治部门确立了政策之后而加以高效执行的行政部门，在政策执行的过程中，是要把价值的问题当作巫魅而加以祛除的。久而久之，政府就形成了将效率作为其惟一的目标的惯性，并形成了通过自身的效率去影响和塑造社会效率的惯性思维。可见，政府长期以来对效率的偏重，归根结底仍然是固有的体制缺陷使然，因而要实现政府目标的合理调整定位，必须要从观念和体制双方面入手。

（二）代议民主制的内在缺陷无法保障公共性得以践行

从更为根本的角度来看，现代政府的效率追求也是根源于其政治生态中的代议民主制的，这个代议民主制的内在缺陷致使公共行政忽视了对其公共性的护卫。显然，政府的公共性是与民主制度密不可分。在雅典民主时期，人们创造“民主”一词专门用来描述希腊城邦的政治实践：城邦事务由公民大会通过直接讨论和投票表决的方式来做出最终决定。因此，民主理念的逻辑起点是人人都有权决定自己的事务且是自己利益的唯一判断者；作为一种政治制度，它以公民的意志作为政府合法性与公共性的基础，规定全体公民有权参与行政过程。然而随着国家疆域的扩张与社会问题的日益复杂，这种直接民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈，结果，只有用代议民主制替代直接民主制。可以说，代议制民主实际上是政治向技术妥协的结果，是因为直接民主在技术上的不可行而不得不建立代议民主制度。就代议民主制度的实质而言，它是通过内在的委托一机制去集中民意的，目的是要通过这样一种技术性改进的方式缩小公民直接参与的幅度，由“民意代表”来代表人民决定国家政事。虽然代议民主制政府被密尔称为“理想上最好的政府形式”，然而，根据卢梭的意见，“人民主权是不可分割、不可转让，甚至不可代表的”，[8]（P127）代议制民主制恰恰是通过代表性设置把人民主权加以分割、转让的。所以，反映在公共行政之中，就是后来出现的过分谋求可操作性的技术主义思维定势的生成，让技术的考量排挤了对公共性的观照。

一个显而易见的事实是，在代议制下，人民委托“代表”来执行公共事务，这种由若干中间环节所构成的过程很容易引起民意的滞后和失真。而且，由于公民对自己切身有关的事务不能亲自参与决定，公民的利益表达很可能被政府无意中加以扭曲和走样。所以，代议民主制显然是不可能确保公共政策是完全符合“公意”的。更重要的是，由于政府官员与公民的目标函数不同，身为人的官员常常会在最大限度增加自身效用，同时做出损害公共利益的行为。委托人和人之间关于人行为的信息不对称，又使得处于信息劣势的公民对政府行为的监督成为一件很困难的事。总之，人往往会通过其信息优势和权力支配能力侵犯委托人的利益，这就是代议制民主的一个不可避免的问题。卢梭对此有过形象的描述，他说：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[9]（P125）可见，只有在民主价值真正得以落实的条件下，公民才能如密尔所期望的“在国家主权中拥有一份”，[10]（P55）公共行政才能更加贴近公众的利益要求，更加接近公共性的标准。

三、呼唤公共行政公共性的回归

由于各种主观和客观的原因，政府往往不能充分践行其公共性，从而带来了各种各样的社会问题，特别是造成了社会分化和利益实现机会的不均等的问题，因而，迫使我们呼唤公共行政公共性的回归。近些年来，随着社会贫富悬殊的扩大，随着群体性事件的日益增多，已经使公共行政公共性的回归问题成为一个迫在眉睫的问题了。而且，公共行政公共性的异化和缺失已经造成了公共部门的权威性流失和合法性危机。不过，正如李普塞特所说“合法性危机是变革的开始”，在当前深入审视和反思公共行政的“非公共化”问题，尝试从理论、理念、制度和模式等多维度去开展变革和进行制度创新是必要的，而且也能够达到公共行政公共性回归的目标。

（一）基于公共性的要求而重建公共行政的理论

公共行政学中“管理主义”与“宪政主义”之争，归根到底还是由公共行政的“管理性”与“公共性”之间的差异所引起。“管理性”强调公共行政的效率、经济与理性；“公共性”则更侧重于公平、正义、民主等价值观。实际上，公共行政的理论应当谋求这两重属性的有机统一。“管理性”不可能脱离“公共性”而存在，因为效率等价值观应当被放置在民主、公共利益的框架体系之中，否则将毫无意义。同时，如果没有效率，公共行政则难以为社会发展作出贡献，公共利益也无法得到实质性的维护。所以，正如人走路靠双腿才能前行，公共行政学也必须兼顾这两种属性才能实现良性发展。所以，公共行政学的理论研究面临着急迫的创新使命，需要从根本上“管理性”与“公共性”统一起来，实现对公共行政理论的全面重建。就公共行政学的发展史而言，其实，“效率”也不是贯穿始终的主题词，因为秉持“宪政主义”思想的行政学家们一直在为捍卫和促进行政学的公共性而努力。从20世纪中期德怀特•沃尔多在与赫伯特•西蒙的大论战，到奥斯特罗姆对美国行政模式的反思，再到新公共行政学派明确提出公共行政要关注和致力于社会公平正义的实现，所代表的是一个致力于探讨公共行政公共性的获得和实现的路径，而且，单纯就理论而言，也确实起了关于公共行政公共性的理论意识。正是因为公共行政学有着这一传统，所以，在20世纪80年代，当新公共管理运动在西方主要资本主义国家中进行得如火如荼时，依然有一大批公共行政学家对新公共管理提出质疑与批判，努力去对公共行政的精神与价值进行反省，试图建立起真正具有公共性的公共行政学理论。其中，行政伦理学的发展，“黑堡学派”的兴起和“新公共服务”理论的出现，都是学者们致力于呼唤公共性的明证。

概括说来，我们可以从公共行政学“宪政主义”传统之中借鉴以下几个关怀点来补充公共行政学理论中公共性的缺失：其一，强调社会公平和正义；其二，强调政府的回应性与社会责任感；其三，强调公民参与。但是，公共行政学研究中业已存在的“身份危机”迫使我们不能只满足于小范围地修修补补，而必须承载起“价值颠覆”和“典范转移”这两大任务，只有这样，才能够真正扭转当前这一学科缺乏统一哲学基础的局面，走出长期困扰自身发展的片面管理主义阴影。由此，我们也可以预见，未来的行政学发展必然会将公共性作为不可或缺的价值要素来对待。可以想像，以公共行政公共性为核心的行政学研究将会包含着这样几个维度：（1）在矫正研究取向上的片面效率中心主义，把人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等这些人类社会的基本价值作为关怀的理论建构基础；（2）应放弃“政治—行政二分法”的学科预设，纠正把“价值”与“事实”相分离的研究取向，从而在方法论的意义上实现价值主导，让工具性的考量从属于正确的价值原则，即把公共行政的公共性作为理论探讨的视角和基本立场；（3）抛弃理性“经济人”的假设，把行政人员当作具有公共行政精神的一个职业群体看待，或者说，寻求能够保证行政人员拥有公共行政精神的伦理制度方案，让其在制度的约束下始终如一地为促进公共利益而开展行政活动；（4）在行政生态的建构中，应思考根本改进代议民主制度的方案，实现对近代以来形式民主而实质不民主制度的超越，寻求一种能够让公众深度参与公共行政的决策和执行过程的民主制度。

（二）确立时时事事趋近于公正的政府目标

社会是一个宏大的复杂系统，构成要素的多样性决定了政府的每一项政策和每一个行为都做到完全公正是不可能的，但是，政府必须确立起时时和事事都趋近于公正的目标，以公正为准绳去检验政府的政策和行为。政府目标的选择虽然带有政府主导性与主观性，但是，它并不是政府权力的衍生物，而是必须以社会的客观要求和现实条件为依据去建构政府目标。其中，经济发展水平、政治制度环境、历史文化因素和社会偏好等，都是在确立政府目标时必须考虑的因素。从当今世界发展客观情况来看，一方面是不断积累起来的财富，而另一方面则是不断积累起来的贫困，这种情况比以往任何时候表现得都更为突出，不仅在国际社会是这样，而且几乎在所有国家，都有不同程度的表现。甚至可以说，贫富的差距和悬殊已经造成了空前激烈的不文明行为的出现。面对这种形势，政府的公共行政活动比以往任何时候都更加需要承载起维护社会公平的职责，政府目标的基本内容比以往任何时候都更加需要包含公平的元素。鉴于历史上总是出现公平与效率的矫枉过正的教训，人们也许会问：政府目标的钟摆指向公平是否会对效率造成冲击？或者进一步说，政府有没有办法在公平与效率这个极点之间谋求平衡？事实上，对这一问题，黑格尔所提供的辩证思维中已经给出了答案：一对矛盾的范畴必然会在一个“合题”中获得统一。公平与效率作为一对矛盾固然有相互冲突、此消彼长的一面，但是，也必然是相辅相成的，甚至在一定程度上是统一的和可以相互转化的。效率的提高将创造出公平的物质基础，而且，在经济效率的背后实际上业已包涵了机会均等的要求。同时，公平又为效率的提高提供了公平的规范约束。由此可见，在解决公平与效率的矛盾时，也是适用于黑格尔这一辩证思维方式的，那么，公平与效率的“合题”究竟是什么呢？这就是罗尔斯在其《正义论》一书中所指出的政府的中心组织原则———公正。对于“公正”，罗尔斯将其定义为“一种公开的正义观”，将其描述为：“(1)每个人都接受、也知道别人接受同样的正义原则；(2)基本的社会制度普遍地满足、也普遍为人所知地满足这些原则”。[11](P3)

从公正与公平、效率的关系来看，公正本身就是公平与效率共存的空间，因为公正必然是体现社会公平的，同时也包涵了公平得以实现的效率，是能够通过满足不同利益群体正当利益诉求的同时激发出社会成员普遍追求和实现公共利益的动机和力量，从而使公共利益的实现拥有效率的内涵。所以，政府应该在“公正”的视点上去认识公平与效率的问题，而不是在二者非此即彼的抉择困境上纠结。然而，政府目标的公正导向如何在行政实践中得以体现？这就要求政府在政策制定时必须做到：

（1）政策制定要体现出普惠性。政策制定普惠性的基本要求是，每一个社会成员、每一个社会群体的尊严和利益都应当得到有效地维护。任何一个社会群体尊严和利益的满足都不得以牺牲其它社会群体和社会成员的尊严和利益为前提条件。

（2）政府要在政策制定中体现超然地位。不仅要避免被特定利益集团操纵，尤其要防止政策制定者本身形成一个特定利益集团。因此，在政策制定过程中，我们要尽可能做到程序公正，完善政策制定的监督机制，做到政策制定的公开、公正。另外，还需要强调的是，政府公正目标的实现有赖于行政人员的“公正精神”，即行政人员要排除一切可能造成不平等或偏见的因素，平等地对待每一行政行为客体，不因其地位、性别收入等差别而区别对待，更不能受到金钱的收买和利诱。[12]在行政人员的层面上，做到了这些，也就为公共行政的公正导向增添了助力。

（3）建构起实质民主而不是形式民主的治理模式。如前所述，公共行政的公共性是与民主制度联系在一起的，而且需要得到民主制度的保障。这是因为，只有民主制度才为行政权力的获得提供实质意义上的“合法性”，也只有民主制度才能将公民参与纳入公共行政体系的运行中来，从而使政府的行政活动更加接近公共性的标准。然而，以代议民主制为民主基本实现方式的这一形式民主制度是有着根本缺陷的，它无法保证公共行政践行其公共性。因而，我们必须对公共行政赖以存在的民主框架进行审视与反思。这种审视与反思应该是建立在当代政治实践基础上的，任何为代议民主制度进行无原则辩护的做法都不应再继续下去了，同样，任何一种幻想回到小国寡民的直接民主状态设想，也都是不客观的政治浪漫主义。因此，公共行政要实现真正意义上的公共性回归，必须着眼于对现有的代议制进行改造，把关注点放在其中的“民主价值”之上，实现直接民主与间接民主的相得益彰。

20世纪90年代以来，“公共治理”理论逐渐兴起，这一理论强调“在一个既定的范围内运用权威维持秩序”，[13]（P5）它可以视为突破民主两难困境的一种理论尝试。但是，这种理论在技术上又大量遵循私营企业的管理理论与方法，不可避免地陷入技术反对价值的冲突之中，如对社会公平认识的偏颇、责任的缺失和寻租腐败现象等，都是已经显现出来的问题。针对“公共治理”理论的弊端，部分政治学家和行政学家开始在“治理理论”中引入对话和协商、美德与公益精神、公民参与意识，主张建立一种新型的“民主治理社会”。从理论上看，民主治理理论主要是建立在“协商民主”理论基础上的。“协商民主”是针对官僚制范式下的那种基于政治家—官僚—民众的“环式民主”[14]（P13）的弊端而提出来的一种改革思路，它根植于哈贝马斯的“交往行动理论”。在《交往行动理论》一书中，哈贝马斯所强调的是公共行政过程中交往行动和公民自由讨论和公平对话的重要性，从而将这种新生的民主理念与过于重视选举过程和议会政治的其他民主理论区别开来。后来，哈贝马斯又与柯亨、埃尔斯特等人一起发展了这种民主观，并称之为商谈民主（deliberativedemocracy），并成为20世纪90年代以来西方政治学界兴起的一种新型的民主理论。协商民主理论与其先驱之间的区别在于，前者认为民主不仅要有投票上的平等，而且要求在参与集体决断过程中的有效的平等机会。可以说，协商民主在理论上昭示了“民主治理社会”的基本特征：民主治理机制表现在政策制定与执行过程中人人平等参与的对话和辩论，即表现在交往行动中，而不是表现在人人直接参与的政治决定中，也不是表现在代表民意的议会制度中。作为“协商民主”的实践形式，民主治理模式以草根民主来充实现代公共治理结构，这无疑为现代公共治理走出困境开辟了一条新的路径。但是，在诸多现实因素的限制之下，要营造一个民主治理型的社会，显然是相当困难的。这些障碍可以归纳为制度的因素和人的因素。制度的因素是指政府体系中的法律、制度、运作规则或组织设计是否能为民主治理提供参与的便利与保障；人的因素则是指参与政府行动的人（如公民、政治家、行政人员）能否具备推动民主治理的认识与能力。因此，要促进政府与公民、政治国家与公民社会在公共治理中的良性互动，就必须要从以下几个方面着手：

（1）构建平等而广泛的对话机制。民主治理模式要求打破官僚制范式下政治家和官僚垄断公共领域的话语权的局面，倡导在治理过程中建立包容、平等、自由的话语机制，以求达致公共利益基础上社会成员的广泛共识。这种“协商对话”是需要机制与制度来保障的，比如“协商论坛”就是现实中能够有效实现公民广泛参与的公共协商机制。当然，这一机制的作用能否得到真正的发挥，还有赖于各种新闻媒体、城市社区、互联网论坛之间的互动，更有赖于社情民意的表达机制的畅通、重大社会事项公示和社会听证等制度的建立与健全。

（2）实现官民关系的重新定位。民主治理并不意味着彻底抛弃官僚制，而是要使之成为鼓励人民进行合作性相互交往的制度，因而，它要求政府必须建立在全新的官民关系的基础上。日本学者蒲岛郁夫曾这样描述传统官僚制下的官民关系：“政治的历史是企图抑制政治参与的政府同谋求政治参与的公民之间纠缠不休的历史”。[15]（P7）与之相反，在民主治理社会中，政府与公民之间的关系则是合作的、互益于一体的关系。在责任共同承担的前提下，官民彼此建立共同价值观、共同社区意识、共同的国家认同，通过协同合作来完成社会治理目标。

（3）培育行政人员的公共行政精神。在民主的社会中，公共行政人员要向公民负责，这从根本上决定了其理念与精神必须建立在“公共”的道德基础之上。弗雷德里克森曾在《公共行政的精神》一书中将这种精神描述为“一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱”。[16]（P203）可见，公共行政精神只有被深深内化为一系列个人道德品质，才能保证既与组织目标之间保持和谐，又能与民主治理社会中的公民义务之间保持一致。任何一门社会科学的延绵与繁荣，都离不开对人类恒常价值的考诘，公共行政的发展也绝不可能避开对其核心价值———公共性的思考。因为，正是在公共性之下，才有了公正、公平、正义、自由、民主和责任等一系列价值体系；也正是有了公共性的指引，行政模式才有了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的发展演变。可以说，公共行政的发展史本身就是一部人类探索和改进公共性实现方式的历史。面对公共行政的“公共性危机”，我们必须承认，对公共性的修复不是一朝一夕的努力可以解决的，也不是某个层次的修补就可以完成的，它将是一场持续的、系统的理论转型和制度创新的运动。一方面，需要实现公共行政理论范式的转型，为这一学科重新引回公共性关怀；另一方面，需要深入协调好政府目标取向中效率与公平的矛盾，并以此为基础进行现实制度安排，从而最大限度地防止公共权力的异化。更为重要的是，要实现社会治理模式的根本转型，从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，使公共行政活动更趋向民主，更能保障公平正义，最大限度地实现公共利益。