小议宪法监督制度的改善

本文作者：杨合理工作单位：苏州大学法学院

宪法是国家的根本大法,在现代法治国家和社会中具有至上性和权威性。其主要内容是通过规定公民权利和国家权力、责任来调整公民与国家之间的关系。其精神实质是通过规范国家权力,来维护公民的尊严和保障人权。要达到这一目的,必须保证宪法的真正贯彻和落实,而宪法监督制度是保障宪法实施的重要环节。宪法监督对于切实保证国家机关及其工作人员依法行使职权,保障宪法和法律的贯彻落实,实现社会主义法治有着举足轻重的作用。目前,我国在宪法监督方面取得了很大进步,但由于缺乏具体的执行措施和制度,可操作性较差,其作用远未充分发挥出来。因而研究和完善宪法监督制度,对于加强社会主义法治建设,促进市场经济的发展,有着重要的现实意义。

一、宪法监督的概念及意义

宪法监督是指国家采取各种措施,保证宪法得以真正实施而进行的监督法律制度和活动的总称。宪法监督在内涵上有广义和狭义之分。狭义的宪法监督,是指由宪法明文规定的或由国家认可的特定机关实行的宪法监督,在监督对象上偏重于立法机关的活动以及行政机关的行政活动。它具有最高性、专有性、强制性等特点。广义的宪法监督,是指除了专职机关以外的国家机关、政党、人民团体、群众组织或公民个人对宪法实施的监督。本文取狭义的宪法监督之义,这也和新宪法的有关规定相一致。任何法律,即使是最好的法律,如果不能贯彻执行,也不过是一纸空文,因此法律实施至关重要。其中,宪法的实施更为重要,宪法的实施离不开宪法监督,宪法监督的目的是制止违宪活动,保证宪法的贯彻执行。它的内容包括:第一,审查法律、法规的合宪性;第二,审查一切国家机关、各政党和各社会团体、企事业组织以及全体公民行为的合宪性;第三,审查与国家机关行为合宪性相联系的国家机关之间的权限争议。对上述行为权限争议和法规的审查,都必须以宪法为依据。宪法监督制度的重要意义在于宪法是一个国家的民主制度的基础,是法制的核心[1]。从民主的角度而言,宪法是民主的制度化、法律化,其产生和发展与民主密不可分。宪法以民主制度为前提,它既确认民主制度,又保障民主制度。从法制的角度而言,它是一个国家建立法律体系和制定各部门法的基本依据。因此,一个国家的宪法能否得到贯彻,以及贯彻的程度如何,是衡量这个国家民主和法制的标尺。

二、我国宪法监督的成就及不足

(一)我国宪法监督的成就

我国新宪法总结和汲取了新中国成立40多年来宪法监督制度的经验和教训,并对保障宪法实施做出了新规定,使宪法保障制度得到进一步发展。具体表现在以下几个方面:1.明确宣布了宪法的根本法地位和最高的法律效力。新宪法在序言中庄严地宣布它是国家的根本法,具有最高的法律效力。2.规定了宪法修改的严格程序。新宪法规定,宪法的修改,由全国人民代表大会常委会或五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人大会以全体代表的三分之二以上多数通过。这种规定有利于保证宪法的稳定性和正确性。3.扩大了宪法监督机关的范围。与前几部宪法相比,除全国人大外,增加了它的常委会来行使这项职权。这有利于宪法监督工作的经常性。4.建立了逐级监督和保证宪法实施的监督体系。宪法规定:(1)全国人民代表大会有权改变或撤销全国人大常委会的不适当的决议;(2)全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,并有权撤销省、自治区、直辖市的国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;(3)国务院有权改变或撤销各部委的不适当的命令、指示或规章,并有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;(4)县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议;(5)县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,并有权撤销下一级人大的不适当的决议;(6)县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定;(7)自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效,自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区人大常委会批准后生效。5.对宪法实施保障采用事先审查和事后审查相结合的办法。事先审查,是指在法律、法规和规范性文件尚未正式公布实施以前,由有权机关对其是否合宪进行的审查。事后审查,是指在规范性文件生效的情况下,因宪法纠纷而对法律进行的合宪性审查。

(二)我国宪法监督的不足

从上述规定可以看出,与前几部宪法相比较,我国新宪法在宪法监督制度上有了突破性进步,从而促进了宪法的实施。但在实际生活中,违宪行为时有发生,宪法的贯彻落实远不尽如人意。主要是因为宪法监督体系不完善,宪法监督制度不完备,还需进一步专业化、制度化、法律化。这种不完备表现在以下几个方面:1.从监督机关上看,我国宪法把监督宪法的权力交给全国人大及其常委会,全国人大每年召开一次大会,全国人大常委会每两个月召开一次会议,且每次会议时间有限,需审议议案很多,不可能集中精力和时间从事监督宪法实施的问题。因此,全国人大及其常委会不具备经常性的监督。而目前我国制定的法律和法规较多,大多需要进行合宪性审查,加之国家机关工作人员在行使职权过程中由于传统观念影响和自身素质局限,违宪行为时有发生。2.从对宪法监督的实施过程看,新宪法虽规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,但这种监督权具体包括哪些方面、如何行使、程序如何,宪法都未作具体规定,其他法律也未规定。关于全国人大常委会对行政法规、地方性法规的违宪法规审查权的范围、程序,宪法和法律亦未作具体规定,全国人大对国家行政机关行政行为的监督权,具体有哪些监督范围,监督程序如何,宪法和法律亦无明文规定。制度的不完备,使宪法监督制度不能真正贯彻落实,甚至形同虚设。3.从党和宪法监督的关系来看,由于当前宪法监督体制还不完善,许多违宪问题大部分是依党的政策或内部解决,而不是依靠宪制。4.宪法监督和宪法解释关系密切,然而宪法解释相当薄弱。我国宪法规定全国人大常委会行使宪法解释权。加上宪法本身的原则性规定,往往会引起人们的误解,更需宪法解释。但宪法实行几十年来,宪法方面的解释很少,是一个相当薄弱的环节,不利于维护宪法的稳定性和适应性,不利于维护宪法的权威和尊严。总之,宪法监督制度的不完备是导致宪法监督不力的主要原因,这势必造成违宪审查制度被搁置一边。宪法至上是法治的灵魂,宪法贯彻程度是检验一个国家法治状况的标尺。鉴于此,我们必须应该认真总结经验教训,汲取外国有益的先进经验,完善我国的宪法监督制度。

三、完善我国宪法监督制度的构想

(一)建立专门的宪法监督机关)))宪法委员会,即在全国人民代表大会下设和人大常委会平行的另一个常设机构。1.宪法委员会的组成人员,应该由全国人民代表大会选举产生。由于宪法监督工作的高度专业性和技术性,宪法委员会的委员们应具有较高的法律素养。在联邦德国、奥地利、意大利和西班牙,出任宪法法院的法官须是担任过或正在担任法官、律师或法学教授的名副其实的法律专家[2]。鉴于我国现实,虽不能保证全部委员都是法律修养较高的人,但至少应使法律专家的人数占总数的三分之二。宪法委员会的总人数应是单数,因考虑到其组成人员的法律修养,其组成人员应有权威性和相对的稳定性,委员人选的来源不必都从人大代表中产生。2.宪法委员会的职权范围包括以下几个方面:(1)对法律、法规、自治条例和单行条例、规章包括政策在内的其他规范性文件,以及立法解释和司法解释进行合宪性审查,撤销或更改和宪法相抵触的部分,从而建立一个完整、协调、和谐一致的法律体系。正如恩格斯所说,在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。(2)裁决有关国家机关的权限争议,主要是中央各机关之间、中央与地方机关之间的权限争议。(3)对党政机关及其组成人员的严重越权行为进行监督和制裁,以保障公民的基本权利不受侵犯。这是目前宪法监督的重心所在。(4)解释宪法。宪法委员会应从现实需要出发,根据宪制的原则和精神,并结合党的政策,对宪法进行解释,其解释具有法律效力。此外,值得注意的是,宪法委员会也应对全国人大及其常委会制定的法律进行宪法监督。对和宪法相违背的条款,应进行严密论证,表明态度,并写成工作报告交全国人大讨论通过。该报告一旦通过,即发生法律效力,所作结论应予执行。3.关于宪法委员会。考虑到我国面积较大,中央的宪法委员会也没有处理地方的所有违宪行为的能力和条件,且我国宪法中有关于地方各级人大及其常委会有保障宪法和法律在本地实施的职权,因而除在中央设立之外,可在州、市以上地方全国人大下设宪法委员会,负责监督本地方宪法法律实施的义务,但它不具有宪法解释权。它所作的违宪审查决定不是终审决定,如果被宣布违宪的机关或个人不服,还可以向上一级宪法委员会上诉。上一级宪法委员会对此审查后,可作出维持原决定或重新裁定。上级宪法委员会的裁定是最后裁定,具有法律效力,应当执行。4.宪法委员会行使职权的方式。各国宪法多规定专门机关行使职权时采取公开审议、多数决定,只服从宪法的原则。我国宪法委员会也应学习借鉴这些有效的方法,在违宪审查时,采取事先审查和事后审查相结合的方式。这有利于取长补短,保证宪法监督的有效性,从而维护宪法的权威和尊严。

(二)制定有关宪法监督的法律,使监督宪法实施的法律规范化、制度化,从而使宪法监督有章可循。这种法律包括专门机关的组成、职权、行使职权的方式及提起宪法诉讼的主体等内容。

(三)在我国现有的体制内,建立有限的宪法诉讼制度。宪法诉讼是公民的宪法权利受到非法的或不当的侵害后,能向有权机关申请,消除侵害,并请求给予救济的诉讼制度。这种制度同民事、刑事、行政诉讼有密切关系,但又有所不同。一般说来,宪法权利通常能成为民法、行政法、刑法所保护的对象。但许多情况下,一个国家的法制不完备,且法律不能囊括宪法的全部权利,总有某些宪法权利不能被部门法保护,因而宪法诉讼实属必要。但这种宪法诉讼需受限制,即凡已有部门法具体保护的权利一律由部门法加以保护,对于现实中部门法不能调整的侵权行为,如在招工、招生中的歧视妇女、受教育权的限制、宗教信仰方面的歧视等,应通过宪法诉讼加以解决。

(四)改善党和宪法监督的关系。一方面要坚持党对宪法监督工作的领导,另一方面又要采取有力措施制止党的组织和党员不尊重宪法及违反宪法和法律的行为,从而保证/党必须在宪法和法律的范围内活动0的规定得以贯彻落实。为此,要解决好以下几个问题:1.在全党坚决树立社会主义宪治和法治思想。/不受制约的权力必然走向腐败0,作为全心全意为人民服务的党也应真正地受到宪法的监督,树立宪法至上的思想,真正做到党必须在宪法和法律的范围内活动。2.正确认识和处理党的政策和宪法与法律的关系问题。党的政策、法律的灵魂和实质都在于反映人民意志,维护人民的利益,反映社会发展规律。党的政策是党的意志的体现,法律是国家意志的体现。当党的政策和宪法法律发生矛盾时,应按宪法法律办事。这是由它们各自的特点决定的。当然宪法法律落后于时代时,可以通过修改宪法法律来解决问题。3.正确认识和处理好党政分工。党是通过政策来实施领导的,党不是国家机关,不能以党代政。总之,历史的经验教训和现实的实践表明,党也要接受宪法的监督,这是与党的宗旨一致的,也是使宪法监督制度真正得以落实的需要,使宪法从纸上的宪法变成生活中的宪法的关键所在。