缩小政府行政权力保障农户土地产权

摘要：土地承包法从法律规范上明确了土地承包权的准物权属性，对保障农户土地产权具有重要意义。但是，政府行政权力对集体土地产权的干预仍然太多，农地承包权残缺且不稳定的问题仍然存在。本文从收缩政府行政权力的角度提出进一步完善农地产权制度的政策建议。

关键词：农村土地承包法地权稳定性农地承包权

一．现行农地产权制度存在的问题

中国现行的农地制度基本框架是在1978年以后确定的集体所有制和家庭承包经营制度。这种土地制度属于一种共有产权制度，土地归社区成员所共同拥有。在这种产权制度下，社区内的制度安排主要是社区成员集体决策的结果。从另一个角度来看，社区中的单个成员不拥有对社区成员集体决策的排他性土地产权。由于中国幅员辽阔，各地自然、经济条件存在很大差异，加上国家将土地制度具体安排的权利赋予了集体经济组织，因此造成了中国农地制度安排千差万别的现状，存在“两田制”、股田制、反租倒包、集体经营、土地招标出让以及全部土地均分等不同的农地制度安排。在不同的土地制度安排下，农户所享有的土地产权存在一定的差异。根据一些学者的观点，中国的农地制度安排存在一些缺陷，这导致了中国农地制度的效率丧失。

（一）集体土地所有权残缺且不稳定

首先，集体所有权主体不明（刘守英，2000）。“三级所有，队为基础”，目的是在承认土地所有权的现状情况下不做大的调整，因此生产小组、行政村和乡镇农民集体都可能是集体土地的所有者。常常出现土地在生产队（村民小组）内均分，而土地承包合同由行政村来签订和监督执行的情况。此外，在1998年颁布的土地管理法中，要求给土地所有者颁发集体土地所有权证，但是这一法规并没有得到很好的执行。由于法律上缺乏明确的规定，行政村有将村民小组的土地所有权升级为行政村的土地所有权的倾向（严金泉，2000）。

其次，集体土地所有权还是一种“残缺”的所有权，受到了国家和地方政府的种种干预和限制。集体土地所有权的买卖和抵押受到了法律严格禁止，土地管理法等法规还对集体土地的非农化进行了严格的控制。而且，地方政府的领导还常常干预社区的土地使用和经营决策，比如强制性的推行农业结构调整。此外，在大部分地区都存在的国家定购任务实际上队集体土地的种植结构进行了限制，也就是说，集体土地所有者不拥有对集体土地的自由使用权和自由转让权。

第三，集体土地所有权并不稳定。随着经济水平的发展和城市化水平的提高，以及农地非农化过程中存在的巨大潜在收益的吸引，地方政府有将集体的农地征用转为非农用地的强烈冲动（张宏斌，贾生华，2001）。而目前的征地办法对地方政府征地的限制作用是十分有限的，土地征用直接导致了集体土地的丧失。

（二）农户土地承包权残缺且不稳定

由于集体土地所有权是残缺的，因此农户的土地承包权也无法完整。国家和地方政府对集体土地所有权的限制最终都会落实到对农地承包权的限制上，而且土地承包权还会受到集体（或村委会）的种种干预。主要包括是对土地流转、土地种植结构等方面的限制。比如，一部分村庄的潜规则禁止农户将土地转让给外村人。此外，土地承包期存在上限，第一轮承包期为15年，第二轮承包期为30年。土地承包权还缺乏抵押和继承的权利，而且随着农户社区成员身份的丧失（比如嫁到外村，或者转为非农户口），农户所享有的土地就可能被收回。此外，农民负担的征收无序使得农户不具有事实上完整的土地收益权。作为一种资本，土地的最大作用在于它能够提供可持续的收入来源。因此，收益权是产权中最基本的权利要素。由于土地负担的增加并不能够导致土地产出的上升。因此土地负担越重，意味着农户能够从土地的经营与转让中得到的收益越少，也意味着土地越不值钱。在农民负担越重的地区，土地负担往往也越重，农户的土地收益权也越不完整。同时，集体土地的定期调整、不规范的土地征用制度都导致了农户地权稳定性的降低。根据刘守英（1997）的调查，大约有70%的样本村在第一轮土地承包期内实行过土地调整，而且有21%的村庄实行过涉及到所有农户和所有地块的大调整。

（三）妇女的地权受到歧视

土地分配和经营的家庭化弱化了妇女所享有的土地承包权。虽然法律规定社区成员都有承包土地的权利，但是土地的分配是以家庭为单位而不是以个人为单位的。在农村男性占优势地位的情况下，虽然妇女是土地经营的主要劳动力，但是她们的土地承包权往往并没有在法律和经济制度上得到保障（朱铃，2000）。这些制度在细节上的漏洞，使离婚妇女缺少地权保障，错过村社土地调整机会的婚嫁迁移妇女及其子女暂时无地。一些村庄规定当女性到了一定年龄以后就不再享有本村的承包地，同时给一定年龄的男性以两份承包地。此外，在一些村庄中，从外村嫁过来的妇女离婚以后或者当丈夫死亡以后，其土地承包权不被该集体所承认，这导致妇女经济独立性的降低，而且足以使这些家庭陷入贫困。

二．农地产权残缺且不稳定的原因分析

（一）农地产权的债权属性是地权缺乏保障的法律原因

农户所享有的土地承包权不具有物权的属性，而仍然是一种债权。土地家庭联产承包制改革之初，农户获得土地承包权的前提是“交足国家的，留够集体的”，然后“剩下的才是自己的”。因此，完成国家和集体的各种任务是农户获得土地承包权的前提条件，这是一些地区的村干部能够以完成国家和集体的各种任务为借口收回农户的承包地的根本原因。原有的法律条款中只强调了农户拥有土地承包权，但是并没有明确指出农户享有对特定地块的农地承包权。这也是土地调整能够进行的原因之一。一些村庄在实行土地流转的时候，对于不愿进行流转的“钉子户”采取了强制性的土地置换，用流转区以外的土地和农户流转区以内的农地进行置换，也是因为法律没有确定农户对特定地块的承包权。

（二）农地制度的共有产权特性是农户地权残缺且不稳定的制度原因

中国的集体土地所有制具有共有产权的特性，在这个制度框架中，个人对于集体行动不具有排他性的权利。因此，可能出现以少数服从多数的名义来进行土地产权的调整和变更，造成农户地权稳定性的丧失。毫无疑问，土地调整和强制性的土地流转降低了农户地权稳定性。虽然一部分村庄的土地调整以及带有强制性的土地流转是村干部或者乡镇干部出于寻租目的而发生的，违背了大多数社区成员的意愿。然而从总体上来说，村庄内的土地制度安排是集体决策的产物，土地调整的制度安排确实反映了农户的意愿（姚洋，2000；Kung，1995；Dong，1996)。

（三）行政权力的过多干预是农地产权残缺且不稳定的直接原因

首先，村委会并非一个真正意义上的自治机构，它承担的更多的是国家的行政职能。一些地区的农村居民将村干部的职能用“刮宫引产、收粮催款”八个字来概括，很好的说明目前村委会干部的主要职能仅仅在于计划生育和完成上级的布置的农产品与税费征收任务。在这种情况下，村委会干部不能很好的代表社区集体成员的利益要求。这也是一些村庄的村干部能够违反农户的意愿，强制性的收回农户土地承包权或者进行土地调整，导致农户土地承包权不稳定的主要原因。

其次，国家还通过土地征用和粮食定购制度侵犯了集体土地所有权和农户土地承包权。在目前的土地征用制度下，土地征用的范围过于宽泛，不少土地征用并非是为了公共建设的需要，从而存在大量的农地非农化的潜在利益。这使得地方政府有滥用土地征用权的激励（张宏斌，贾生华，2001）。集体土地所有权和农户土地承包权在目前的土地征用制度下都得不到应有的保障。粮食定购制度实际上限制了集体土地的种植结构，这种限制最终会落实到农户所享有的土地承包权上。在传统的产粮区，农户自由选择土地种植结构的权利是非常有限的。

第三，国家农地政策的不稳定降低了农户对地权稳定性的预期。从解放以后中国农地制度变迁的历史来看，经历了私有化——集体化——私有化的过程。国家在50年代初通过将土地产权分配给私人；从50年代中期开始又逐步将土地集中，实行集体经营，消灭土地私有制；1978年以后的家庭土地承包责任制又将一部分土地权利返还给农户。改革以后又试图重新实行土地集体经营，“两田制”也是先被当成一种成功的土地经营模式推行，而后又作为失败的模式加以禁止。法律和政策的频繁变动使得农户难以相信土地制度的稳定性，也使得农户很难相信自己是承包地的所有者。龚启胜和刘守英（1998）的实地调查资料发现，接近50%的农户都认为国家是土地的所有者。

第四，地方政府和村委会摊派农民负担使得农户的土地收益权无法得到保障。农地负担的高低直接影响了农户能够从土地上得到的净收益，中国农地负担的现状是“头税轻，二税重，三税是个无底洞”，大部分农民负担都来自于地方政府和村委会的摊派。在目前的农民负担征收制度下，地方政府和村委会的行政权力过大，这意味着他们能够通过摊派的方式剥夺农户所享有的土地收益，从而造成了农户土地收益权事实上的残缺。

三．农村土地承包法对农户土地产权的维护

为了提高社会公平和经济效率，农村土地承包法的基本原则是赋予农户长期、稳定且有保障的农地承包权，使承包地成为农户的家庭财产，并加以保障。同时，将农地产权配置的家庭化转为农地产权的个人化，保障妇女所享有的土地承包权。根据张五常的观点，财产所有权的核心是（决策）使用权、转让权和收益权，本次农地承包法的核心是将农地承包权物权化和财产化，将承包地作为农户的一项“准”私有财产来进行保护，赋予农户稳定的决策使用权、转让权和收益权。

（一）明确了农户对土地使用和流转的自由决策权

土地承包法首次明确了农户享有的土地使用和流转的自由决策权。第三十三条、三十四条、三十五条指出承包方享有土地流转的自由决策权，在合法的前提下，任何组织或者个人都不能干预农户土地流转的决策，并且强调不能以少数服从多数的名义来强制性的进行土地的集中和流转。此外，针对农地自发交易不规范的现象，承包法规定农地流转需要签订流转契约，并且如果需要，交易双方可以在当地县级以上地方人民政府进行登记。第二十四条指出，土地承包权不因土地所有权主体的变更而变更。这与日本等国家的土地使用权物权化趋势是一致的。这种制度保障了农户土地承包权的稳定性。

（二）对土地调整进行了严格的限制

土地承包法第二十七条规定，发包方不能够调随意调整承包地。如果存在特殊情况，比如灾害毁损，土地调整也可以进行，不过需要本集体经济组织三分之二以上的成员或者村民代表同意，并且需要乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。

（三）明确了农户对特定地块的承包权和受限制的土地继承权

禁止土地调整和保障农户土地流转的自由决策权实际上就是明确了农户对特定地块的承包权，第二十一条土地承包合同内容包含的一般条款中，也明确指出土地承包合同必需指明特定承包地的具体位置。由于土地调整受到了法律的严格限制，而30年的承包期内农户家庭人口发生变化的可能性非常大，因此，明确农户享有在承包期内的土地继承权就是土地物权化的逻辑

（四）保障妇女享有与男性同等的土地产权

土地承包法第六条、第三十条首次明确了妇女享有与男子平等的土地承包权，任何个人和组织都不能剥夺、侵害妇女的土地承包经营权。针对一些地区和村庄土地承包中对妇女的歧视性制度安排，指出承包期内，妇女因为结婚离开原籍，如果没有在新居住地取得承包地，原村庄就不能够收回她的承包地。而且，妇女离婚或者丧偶，也不能够收回她的承包地。

（五）赋予农户受限制的土地抵押权

土地承包法第49条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，其土地承包经营权允许抵押。这突破了以前禁止土地承包权进行抵押的规定。由于分配到户的土地更多的起到一种社会保障的功能，如果允许这些土地抵押，一旦抵押者无力还款，失去土地的农民就失去了生活的保障，从而可能成为社会不稳定的因素，此外，单个农户所拥有的地块往往过于零碎，也降低了土地抵押的价值。即使当抵押者无力还款，银行也没有能力来处理和经营这些分散的地块。因此，并没有赋予农户拥有这类土地的抵押权。

四．进一步完善农户土地产权的政策建议

土地承包法的颁布，从法律规范来看是一个很大的进步，它使得土地承包权的物权化趋势得到了法律的认可。同时，它对集体在土地承包关系中所享有的权利进行了严格的限制，赋予了农户相对而言更完整、更稳定的土地承包权。此外，它还针对妇女在地权分配中受歧视的现象，赋予了妇女与男性平等的土地权利。

然而，农地产权制度仍然存在进一步完善的空间。在目前的土地征用制度、粮食定购制度没有得到根本改变的情况下，农户并不能拥有土地使用的自由决策权，也不具有稳定的土地产权。在农民负担问题没有解决的情况下，农户的土地收益权也仍然是残缺不全的。因此，为了赋予农户更稳定、更完整的土地产权，还需要对相关的配套制度进行完善，重点在于收缩国家的行政权力，减少国家行政权力对农地产权的侵犯。

（一）完善乡村基层民主制度，逐步取消村委会的行政权力

为了防止村委会干部利用手中的职权来收回农户的承包地，或者摊派更多的农地负担。一个可行的途径是完善乡村基层民主制度，将村民选举和民主监督引入到村集体中。在这种制度下，村委会干部滥用权利的可能性大大降低，从而能够使土地承包权得到更好的保护。此外，作为民主选举的结果，村委会也更有激励去为集体的利益服务，能够更好的实行土地市场交易中的中介职能。

（二）改革现行的土地征用制度，允许集体建设用地入市

为了收缩政府的土地征用权利，必须将征用土地的用途严格限制在公共建设项目上。同时，应该赋予集体建设用地进入土地市场的权利，使其具有与政府和开发商讨价还价的能力。政府如果希望利用土地来进行住宅建设等赢利性的项目用地，应该通过市场的方式与农户或者农民集体进行产权交易。

（三）逐步取消农产品定购和征购制度

加入WTO以后，中国的粮食生产根本不具有优势。为了国家“粮食安全”的目的而实行粮食定购制度对政府和农户而言都是得不偿失。中国农业的优势在于劳动力密集型的作物，比如经济作物和畜牧业。因此，取消农产品定购制度不论从经济的角度，还是从政治稳定的角度来看都是确实可行的。

参考文献：

1.Dong,Xiao-Yuan.(1996)`Two-tierlandtenuresystemandsustainedeconomicgrowthinpost-1978ruralChina'''',WorldDevelopment,24/5:915-928

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