小议土地流转对粮食安全的负面影响及解决措施

摘要：土地流转在推进中国农业现代化进程、促进农民增收等方面起到了重大作用。但是也带来许多负面影响，如乱占耕地、“非粮化”、“城市病”等。这就要规范土地流转，保障粮食安全。

关键词：土地流转；粮食安全；措施

2008年10月12日，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地流转有利于推进中国农业现代化进程，有利于农民增收，有利于加快中国城市化进程。同时，土地流转也带来许多负面影响，如“非粮化”和“非农化”，“城市病”和农民种粮积极性不高。本文将浅析土地流转对粮食安全的负面影响及解决措施。

一、中国粮食安全形势

中国虽然幅员辽阔，但是耕地面积较少，人均耕地占有量不足世界的1/3。近几年，由于城市化进程加快，出现了不少建设用地占用耕地的现象。2001—2007年，耕地面积减少166．67万公顷。目前，中国粮食生产方式在一定程度上不适应市场需求且微观基础不牢靠。一是分散的小规模家庭经营加大了粮食市场波动的振幅，造成比较严重的供求失衡。中国粮食生产自1990年以来经历了两个大的波动，其中还伴随着许多小振荡。从1990年起，粮食产量不断增长，1998年达到历史最高产量51229．5万吨。而从1999年起，粮食产量开始下滑，2003年跌至谷底，年产量仅为43069．5万吨。2004年，粮食产量开始上升。二是耕地抛荒和季节性抛荒始终存在。在2004年以前，由于农民负担沉重、粮价偏低。2004年以后，随着国家取消农业税、实施粮食补贴等一系列支农惠农政策的推行，耕地抛荒得到有效缓解，但是由于农业生产资料价格高昂、农村劳动力大量外出、粮食相对价格偏低，特别在2008年由于国家干预，国内粮价与国际粮价相差甚大，导致耕地又出现抛荒现象[1]。当前中国耕地数量和质量都在逐渐下降。1996年，中国耕地总面积为19．51亿亩，到2006年底已降为18．27亿亩。

二、土地流转对粮食安全的负面影响

1.土地流转中乱用耕地现象对粮食安全的负面影响。随着土地流转的进行，在农村和城郊出现许多乱用耕地的现象。农民将土地使用权转让以后，许多土地被用作商业用地和建设用地，大量商品房和住房的出现造成土地浪费。同时，为发展畜牧业和养殖业，人们盲目跟风，重复建设严重。这样便造成耕地减少，粮食种植面积缩减，从而造成粮食减产，进而危及中国的粮食安全。以山东省新泰市南王庄村为例，2007年全村有9家新建养鸡场，为建设养鸡场有的村民将自家的麦田占用，有的村民为了能够得到靠近公路的位置以地换地，这样全村近20亩耕地被占用。但是到2009年仅有3家勉强维持，其余的则因收益不好而另谋职业。可惜的是养鸡场一直荒废并且耕地也无法恢复，这样使种粮面积缩减，粮食产量下降，农民收入减少。

2.土地流转中“非粮化”现象对粮食安全不利影响。近几年来，土地流转在加速。但与此同时，土地流转中也出现了较为严重的“非粮化”冲动，一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光休闲农业，甚至直接变为建设用地等。据《经济参考报》记者的调查，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快[1]。“非粮化”对粮食安全会产生不利影响：第一，它会使粮食产量下降。在粮食单产一定的条件下，粮食播种面积的下降必然带来粮食产量的下降。粮食单产的提高主要依赖粮食品种改良和生产技术提高，一般来说，品种改良和技术提高比较缓慢。因此土地流转的“非粮化”必然直接导致粮食产量下降，危及粮食安全。第二，它会使土地肥力下降。土地由粮田改为设施农业后，田间的水利设施、灌溉系统随之改变，更为重要的是土壤层也发生了改变甚至破坏。一旦受流转方因为流转期限到期或因经营原因中途离开，将已从事设施农业的土地恢复为种植粮食的农田将非常困难，甚至根本不可能恢复。第三，损害了农民利益，降低了农民种粮积极性，影响粮食产量。“非粮化”给农民造成许多假象，由于粮食价格不高，农民收入减少，使人们不得以改种经济作物如花生、蔬菜等，玉米小麦的种植面积锐减。以山东省新泰市南王庄村为例，由于玉米和小麦的价格过低以及工序烦琐等问题，大部分村民改种花生，大面积的花生种植势必会减少粮食作物的产量。

3.土地流转中农村劳动人口减少对粮食安全的影响。随着中国经济的发展和城市化进程的加快，大量农民涌向城市并且以青壮年为主，在农村只剩下老人和小孩。由于农村出行交通不便、公共卫生服务缺失、商业环境落后、农业产业化任重道远等，使得在外务工的农民工在出来工作后，随着眼界的开阔，对老家农村会感到诸多的不适应。而正是这一代农民工大多都不习农事，也不愿农事，再加上城市生活已经占用了他们的大部分时间，承载了他们几乎所有的梦想，所以他们对祖辈赖以生存的土地也就慢慢地疏远了。农村劳动人口的减少会大大降低粮食生产能力特别是在不能实行大规模机械化的地区。同时这也不利于粮食先进生产技术及新品种的引进和应用。

4.土地流转中其他因素对中国粮食安全的影响。土地流转与粮食安全的关键因素是土地，因为土地流转是以土地为载体，而粮食安全中的粮食产量及粮食生产能力都与土地息息相关。当土地经营权流转作为一种财产性收入被农民认同时，由于他们生活处境的复杂性，如农民因为买地下、等陷入经济困境，一时冲动下可能“卖地”；重大的自然灾害、疾病等天灾人祸使农民负债，也有可能被迫“卖地”偿还；甚至可有农民为了孩子上大学以及筹集教育经费，也要卖地。或者即便没有这些压力，也会有部分农民经短视而随意进行土地流转，导致耕种土地的大量流失，国家粮食安全必然出现危机[2]。当前土地承包经营权流转还存在无序性、被动和不规范性。农户土地租赁范围主要在村组内部亲戚、邻居或朋友之间，仍然有超过一半的农户的地租赁期限较短或不确定。农户间的自由流大多为口头协议，缺少书面合同，矛盾纠纷难以避免，私下进行的流转缺乏申请、登记、报告等一系列程序，缺乏集体经济组织的适当干预，处于无序状态。统一发包中由于对预期增值认识不清或者漠视，造成对农民、集体利益的损害，甚至剥夺农民承包，造成不稳定因素。

三、规范土地流转，保障粮食安全的建议

1.加强法制建设，保护耕地。要实行最严格的耕地保护和最严格的节约用地制度。农村土地流转过程一定要“坚持最严格的耕地保护制，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线”和“实行最格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模”。中国人均土地非常稀缺，我们现在的耕地面积已经降到18．26亿亩，人均耕地面积只有一亩三分八，只相当于世界平均水平的40％，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至社会稳定。所以要按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用；要实行最严格的节约用地制度，必须按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，努力转变用地方式，加快经济发展由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，促进土地利用方式的创新和土地利用效率的提高，以土地供应的硬约束来促进经济发展方式根本转变[3]。

2.加大扶持力度，确保农民增收，粮食增产。加大对农村的资金投入和技术投入，提高并稳定粮食价格。政府应当在粮食种植技术支持方面多提供方便。当前中国有关粮食生产技术方面的重点主要为遗传育种、转基因工程等高科技含量技术类工程。中国人口多，资源均分较低，决定了中国粮食生产必须向资源集约型转移，政府务须加大粮食生产技术的推广、提高种粮农民生产技术水平，并着重研发诸如小麦精量半精量播种、设施栽培等贴近粮农耕作的生产技术，提高农业科技贡献率。

3.健全社会保障制度，保护农民利益。土地流转中，出现强征土地，乱占耕地等现象，严重侵犯了农民的合法权益，不利于粮食生产的稳定。这就要求政府健全社会保障制度，保护农民利益，使农民老有所养，病有所医，从而提高他们的生产积极性，提高粮食产量，保障国家粮食安全。

参考文献：

[1]侯胜鹏.基于粮食安全视角下的土地流转分析[J].湖南农业大学学报:社会科学版，2009，(4).

[3]王守智，王素华.土地流转过程亟待理顺的几个关系[J].江汉大学学报:社会科学版，200