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党内法规制度建设逻辑探析

摘要:推进党内法规制度建设,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然要求。遵循历史逻辑,了解党内法规制度建设的发展历程;遵循理论逻辑,掌握党内法规的理论渊源;遵循实践逻辑,将党内法规建设践行到中国特色社会主义实践过程中。党内法规制度建设三个逻辑的统一,有力的推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

关键词:党内法规;历史逻辑;理论逻辑;实践逻辑

党内法规制度建设作为党百年奋斗历史的产物,具有深厚的逻辑脉络,从历史、理论、实践三个方面全方位了解党内法规制度建设,可以更清晰的看到党内法规的历史发展进程,予以经验借鉴;梳理理论,予以理论支撑,使发展更有方向和底气;丰富实践经验,更好的实现理论与实践的转化。

一、历史逻辑

(一)党内法规的初步探索时期。1921年,早期党的各小组派出代表参加第一次全国党的代表大会,在党的性质、纲领和组织原则等主要问题上形成一致意见,通过了《中国共产党党纲》《关于当前实际工作的决议》,使各地党组织共同的奋斗目标和统一的组织纪律有“章”可循,这应该是党内法规的最初探索。在1922年,党的二大上通过了第一部《中国共产党章程》,从此这个年轻的政党有了自己最高的政治行为规范。之后,毛泽东同志在六届六中全会上强调,“为使党内关系走上正轨,……须制定一种较详细的党内法规”,使党内法规得到了进一步的探索。但是这个时期的党内法规在形式上主要表现为决议案、报告、宣言、通告、发言、信等,形式的多种多样,在很大程度上推动了工作,发挥了指导作用。(二)党内法规由概念到体系的转变。1978年党的十一届三中全会召开,党的工作重心发生转移,中国的发展重新走上正轨,邓小平同志认为,一个国家要有国家的法律,一个政党也要有党的规章和党的法规,缺失了党的法规,那么国法也难易保障。阐明了党章党规与国法之间的关系和作用,认为党规党法是国法得以良好运行的前提,为党章党规的体系化发展提供了目标方向。1990年在第一部有关党内法规制定的暂行条例中将“党内法规”写入党的正式文件,对党内法规的规范、发展和关注起到了极大的推动作用。1992年“党内法规”的提法被纳入党章,表明要将“党内法规”放在党内根本法的框架之下规划筹谋,这是在全党范围内对再次党内法规的重视和肯定。2006年胡锦涛同志指出,在新形势背景下,要构建以党章为核心的党内法规制度体系,这为党内法规体系如何布局和发展提供了依据。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》分别从总则、权限、规划与计划、起草、审批与发布、保障、附则七章对党内法规如何形成完善体系作了详细规定,预示着党内法规的发展进入体系化、规范化新阶段。(三)党内法规体系日臻完善时期。党的十八大报告中指出,“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”这是党中央对完善制度体系的总要求,也为建设什么样的党内法规制度体系明确了方向。2013年11月出台了第一个党内法规制定的五年规划纲要,在《纲要》中指出,到建党100周年时,形成在内容、程序、运行和配套等方面均科学、严密、有效、完备的党内法规制度体系,明确了建成党内法规体系的时间节点,对目标也做了更为详细和准确的定位,使党内法规体系的发展进入“快车道”。据统计,十八大至十九大的五年时间内,中央出台或修订的各类条例、办法、准则、规则、细则、规定等党内法规超过90部,以平均每年约18部的数量在更新,使党内法规体系建设的步伐大大加快,使党的各项纪律和规矩立起来了,管党治党的笼子也越扎越紧、越扎越密、越扎越细、越扎越牢。习近平同志在党的十九大报告中又强调:“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。[1]”可以看出,党内法规建设的急速脚步从未停歇。在十九大精神的指引下,2018年印发党内法规74部,2019年中央颁布、修订的党内法规约19部,表明了党中央落实党内法规全覆盖的行动和决心,使党内法规制度建设朝着由量变到质变飞跃的方向前进。

二、理论逻辑

(一)严明的纪律是加强党的建设的前提。马克思、恩格斯、列宁对党的纪律的认识是党内法规制度建设的理论渊源。马克思、恩格斯、列宁认为在推进党的事业的过程中,必须具备严明的纪律。马克思在《致恩格斯》中提到,“我们现在必须完全保持党的纪律,否则一切都会陷入污泥之中”,他将党的纪律当做是党干成一切事务的前提和基础。恩格斯曾经借用英国上校的话,“……怎样才能克服这一切呢?靠纪律,只有靠纪律。”[2]对这一点的认识,马恩不谋而合,都认为纪律在克服困难的过程中具有独特的作用。列宁更明确的指出,无产阶级的组织想要履行职责,发挥自己应有的作用,需要党的内部要实行极严格的纪律,近似军事纪律那样的铁的纪律。他认为“严格的铁律”是政党保持权威、发挥作用的重要因素。马、恩、列对纪律的认识使中国共产党在深处困境时清楚纪律的重要性,越是处境复杂艰难,越要纪律严明,越要规章制度,方能凝聚力量,克服困难。(二)“党内法规”是管党治党的应有之义。“党内法规”有狭义和广义之分。广义上指在党的内部对党组织、党员的工作、行为等起到约束和规范作用的各种规章制度的总称。狭义上则是将制定主体限定在党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委范围之内。从中我们可以得知,为把党管理的科学合理,治理的卓有成效,首先,党内法规的内容应该是丰富的。党内法规涉及党组织、党员工作、生活、活动、行为等的方方面面,是对党内各方面进行规范约束的规章制度。其次,党内法规应该是较为详细的。党内法规不只是对内容有所涉及,还应规定党员、党组织应该怎么做、不应该怎么做,以给予其指引。再次,党内法规指引各级领导机关统一行动。党内法规提供了正确的思想意识和统一标准的行为规范,使各领导机关在行动上能做到思想认同、步调一致。最后,党内法规是党内民主事实的基本形式。“党内民主是党的生命”,虽然党内法规强调按章办事、遵守纪律,但更加强调民主,党内民主让党保持生机活力。党内法规内容丰富,意义深远,因此,各领导人也都在很大程度上关注对“党内法规”的建设、完善。习近平总书记也多次强调,“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”,新时代的党建要求我们管党治党要全面,党内法规建设要贯穿管党治党的全过程,是落实管党治党的重要手段,是管党治党的保障。(三)“党内法规”应当有名又有效。“党内法规”含义的提出、使用,再到“党内法规体系”,已经历了80多年的风雨历程,党内法规的相关内容日臻完善,但也尚存短板。一方面,党内法规同国法在衔接上存在问题。领导干部违法违纪的行为,触犯了国家法律,理应适用法律,但由于在党内受到了党纪处分,一定程度上规避了国家法律的制裁,造成该惩处的未惩处,该重处罚的而轻处罚的局面。因此,完善党内法规的体制机制,要与国家法律协调匹配、恰当衔接,既要做到该惩处的惩处,又要避免重复处罚。另一方面,一些党内法规存在“年轻化”和“缺位”。有些党内法规是近几年才刚刚出台的,在内容完整度和实践运用上还存在不成熟状况;有些党内法规尚未出台,像规范党的领导基本规则方面的党内法规还处在空白。因此,在推进党内法规制度建设的进程中,还有大量工作要做,提高立法立规的质量,遵照落实法规制度,严厉打击违法违规状况。

三、实践逻辑

(一)党的领导是党内法规建设的根本原则。在党内法规制度建设中坚定不移坚持党的领导,坚持党中央的集中统一领导,这是根本的政治方向和原则。在中国革命、建设和改革的进程中,中国共产党创立和发展了自己的党章和党内法规,在困难重重的环境中统一了思想、统一了行动、严明了纪律。在新时代下,党内法规制度建设直接或间接的关乎管党治党的大事要事,更离不开党中央的统一领导,从顶层设计、长远布局、适当前瞻,为将建成完备系统、规范科学的党内法规体系提供了根本保证。同时,党内法规制度建设对增强党的执政本领具有重要意义。十九大报告中提到,“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[3]。可见,党内法规制度建设与党的领导是相辅相成、相互促进的,在推进党内法规制度建设的过程中,要充分利用好党的领导这个最大制度优势。(二)构建以党章为核心的党内法规体系。“党章是党的根本大法,是全党必须遵循的总规矩。”党章中规定了党的性质和宗旨等根本性问题,明确提出了党的理论和路线方针政策,党的重要主张,为党的发展指明了方向。对党的重要制度和体制机制等作了详细的规定,为调整党内关系提供了基本依据。党章规定的内容是正式规定的党的集体意志的体现,代表了最广大人民的根本利益,起到了统一全党思想和统一全党行动的作用,极大维护了党内的工作和生活秩序,是全党必须共同遵守的根本行为规范。党章在众多的党内法规中处于权威的最高层。党章的制定、修改、解释等重大权力都由党的全国代表大会行使,任何其他党的机关都不能以任何形式任何事由行使,这就决定了党章在党内法规中的最高权威性,因此,党章在位阶上也处在党内法规的最高层,其他党内法规的制定在指导思想、原则、内容等方面不得与党章相违背。(三)增强执行力维护党内法规的制度权威。制定党内法规容易,贯彻执行却很难,而制度要保证其长久的生命力在于执行。制度执行的好坏,第一因素在人,主要在领导干部。制度执行者的思想意识、责任心、公德心等都大大影响着制度执行的质量。有强烈的规则意识和责任心,在制度执行的过程中就能做到执规必严,相反,就会使制度执行置于“空转”。因此,在制度执行中,领导干部要做好示范作用,带头维护制度权威。同时,监督也是推进党内法规制度建设的重要环节。加强党内监督是党章的应有之义,党内监督的缺失势必影响党内法规的执行、影响制度的权威,进而导致党的领导弱化,全面从严治党不力。故要用好监督的有利武器,敢于同一切违反党章党规的行为做斗争,加强对制度执行中的“双标”“打折”等现象的惩处。同时,时刻不忘自我批评,将自己的言行经常与党章党规对照,使维护和遵守党章党规的行为成为自觉行动。

参考文献:

[1]本书编写组.党的报告辅导读本党章必修课[M].北京:中国言实出版社,2017:115.

[2]马克思恩格斯全集(第15卷)[M].北京:人民出版社,1963.

[3]本书编写组.开启新时代踏上新征程[M].北京:新华出版社,2017:195.

作者:李洪强 单位:中共山东省委党校

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