国外公建项目建设论文

一、信息公开:国外公建项目建设的法律制度

在公建项目信息公开渠道方面，美国政府主要采取四种方式:一是美国国会会议、各种专门委员会的会议及其听证会的公开举行，成为公众获取公建项目信息的一个重要渠道。美国公开举行的国会，会议的文字记录一般都在当日公布，通过的法律、决议、报告等文件也都在国会指定的出版物上公开发行。二是利用互联网公开。由于互联网的出现，美国行政机关都相应设立了自己的网站，把政府所拥有的包括公建项目方面的信息及时地放到网站去让公众自由调取、查询，这不仅大大便利了公众对公建项目的了解和获取行政信息，也从根本上实现了信息公开由政府应公众申请而提供相应信息，到政府机关主动向公众信息的变革。三是应用GIS技术提供的平台公开。空间规划是GIS的一个重要应用领域，城市规划和管理是其中的主要内容。例如，在大规模城市基础设施建设中如何保证绿地的比例和合理分布、如何保证学校、公共设施、运动场所、服务设施等能够有最大的服务面(城市资源配置问题)等。由于该技术具有“以图表、图纸及互动的影像和声音等形式来展示模型结果的各种视觉手段”，美国政府利用GIS为显示空间信息提供了非常有力的形象化数据，从而为公建项目信息公开提供了一个卓越的平台。四是对重大公建项目规划和建设及时进行信息公开。美国的民主社会要求城市公建规划项目应当符合法律的规定，并崇尚限制政府的权力。自20世纪60年代以来，对重大公建项目实行“两次听取”的信息公开，已成为美国城市公建规划项目理论和实践的基本组成部分，它渗透在城市建设的各个领域。1982年，澳大利亚政府颁布实施《信息自由法》，以法律的形式赋予公民和在澳居住的外国人对政府有关事务的知情权。澳大利亚的公建项目信息公开，主要通过三种形式:一是通过官方文件和政务信息公开。政府规定除涉及军事、外交等国家机密不能公开的，政府的官方文件和政务信息都要公开。公民获取政府有关公建项目信息的渠道有多种，如政府网站、到政府有关部门查阅和索要复印件、要求政府有关部门提供等。如果公民要求提供而有关部门拒绝，公民可以上诉，由政府相关部门做出裁决，若再拒绝，公民可要求由议会调查专员进行调查。二是项目规划信息公开。政府对公建项目的规划，一般为10年规划，具体又划分为1－2年、3－5年、6－10年三个阶段。对于纳入规划的公建项目，按照实际需求和政府财政预算情况实行年度审批制。政府公建项目规划和年度决定执行的项目，都要向社会信息公开，公众可通过政府网站或到政府各主管部门进行查询。三是项目运作过程信息公开。首先是公建项目规划和审批项目前公开，进行公众咨询，以充分了解社会各阶层和公众的需求;其次是从项目规划、商业计划书、立项到纳入和执行预算、招投标、合同管理，再到施工、竣工验收以及项目的维护等各环节，政府有关部门均有向公众披露相关信息的义务，以保证项目投资和建设的公开、透明。

二、公众参与:国外公建项目建设的民主形式

20世纪80年代，西方发达国家对民主形式进行了新的探索和实践，公众参与呈现出广泛发展之势，尤其是在公建项目建设中，各个国家在实践中都创造了一些行之有效的公众参与方式。在法国，公民参与地方事务的权力是国家法律赋予的。法国公建项目的公众参与方式，主要有以下三种方式:

1．公众调查。法国的公众调查是自上而下的公众参与方式，这种公众参与方式为公众提供了发表个人意见和建议的路径和渠道，政府决策部门能与公众形成良性互动和沟通，增加了项目决策的民主性和科学性。与此同时，法国公众调查是项目决策过程中一种制度化的公众参与方式，其最核心的做法在于从法律法规的层面规定了公共项目决策过程必须有公众参与这项程序。法国公众调查的具体做法是:首先，在公众调查正式开始之前进行项目信息公开，内容包括:项目说明书、项目环境影响评估报告、项目对社会经济的影响评估报告等。其次，明确公众调查由专员或者调查委员会具体负责实施。公众调查专员的构成通常有教师、农业工作者、建筑师、工程师、警察局长或者退休的地方公务员等组成。再次，严格规范公众调查程序。公众调查开始之前，须明确调查标的、起始时间及期限、专员或委员会的办公地点、调查专员的姓名和身份、接待来访的地点和时间、公众可以查阅的调查人员姓名材料并发表意见的场所和开发的时间和地点、调查结束后公众可以查阅调查报告的地点和时间。调查结束后，调查报告中需要汇总公众对项目的改进意见，凡没有经过调查程序的或者调查程序有舞弊的都会构成形式违法，被批准的项目或规划将会被撤销。

2．公众协商。公众协商主要是通过街区议事会来进行的。法国的街区议事会是地方民选代表、普通市民和政府代表质询和对话的场所，议事代表很少通过抽签的形式产生，也很少由居民投票选定，而通常是由政府行政人员或民选议员代表。作为一种公众参与方式，街区议事会在街区交通、卫生、安全、住房、规划等方面的政策制定中起到一定的作用，但在绝大数情况下，街区议事会只有咨询的权力，并不享有决策权，而决策权力利通常是被地方公权机关独自的享有。因而，由于居民参与不足，这种公众参与形式只不过是为公众提供了一个可以自由表达意见、发泄不满情绪的场所。

3．公众辩论。20世纪90年代初，法国兴建连接巴黎－里昂－马赛的高速铁路，由于项目在决策过程中未征询铁路沿途居民的意见，引发了大规模反对浪潮。1992年，法国政府汲取教训，了《关于大型基础设施项目管理的通报》，将协商原则引入大型基础设施建设项目的前期研究，并将具体的组织程序定名为“公众辩论”。1995年颁布了《加强环境保护法》，该法案规定:由国家、地方政府、公营开放公司、公私合作开发公司进行的大型建设项目，如果将对环境或经济社会产生重大影响的，需要组织实施“公众辩论”。并依据该法成立了“全国公众辩论委员会”。2002年该委员会被提升为“独立行政机构”，主要负责监督、保障大型国土整治、基础设施建设项目起草过程中的公众参与。法国的公众辩论在启动原则、辩论层序、信息公布、决策权等方面有明确规定，如公众辩论必须遵循公平原则、依据项目投资额或规模设立启动公众辩论的程序、公众辩论的各个环节的具体事务、公布辩论的地方和时间表、辩论报告及总结报告及时对外公布，等等。公众辩论贯穿客观透明的原则，整个辩论的过程对所有的公众和媒体等开放。英国地方政府扩大公众参与是工党政府现代化议程的核心内容，公众参与公建项目的决策主要有六种形式:一是互动式网站。随着互联网的普及，网络公众参与在英国应用越来越普遍，特别深受年轻人喜爱和运用，英国公众通过电子投票、电子上述、电子留言、博客、论坛以及电子磋商等网络参与形式，表达他们对城市公建项目的意见和态度。二是展望远景练习。这种参与方式常应用于中长期城市公建项目规划中，通过一种可视化的方式将规划展示在公众面前，让公众体验未来城市的样子，并鼓励公众对规划提出他们的建议。三是市民评审团。市民评审团是由非专业人士组成的一个座谈小组，人员通常为8至20人，一般是在重大公共政策制定过程中争议很大时采用，目的是获得公众对该项政策的看法。该项公众参与形式类似于法庭上的陪审团，主要反映公众关于评审事项的最新材料(材料包括各种观点、佐证信息以及建议)，以及探讨问题的不同处理途径。四是焦点小组。焦点小组是由一名会议引导员组织的对一些特殊问题进行详细研究和深度讨论的小组，通常是在公建项目规划方案制定初期采用，成员一般由6至12人构成。这种公众参与形式，主要通过对一些特殊问题的讨论和磋商，尽可能反映参与公众的真实想法，以获得公众对概念、目标、战略和环境等方面的意见反馈。五是公众质询。公众质询，是英国一种具有标准很高的法制化的公众参与模式，通常由那些与项目有利益关系的公众参加。在道路、港口、住房等大型公建基础设施建设前的决策过程中，政府吸纳公众参与，听取公众质询，并明确规定各方提供的公众质询证据要由独立的评判员审核提交，质询的最终成果将会对最终决策或政策制定产生直接的影响。六是民意调查。政府还通过面对面式的调查、电话调查及邮件调查等形式引导公众参与，了解公众对公建项目的态度和价值取向，并收集统计的公众意见，及时向公众作答。

三、公众监管:国外公建项目建设的基本程序

国外发达国家在公建项目的建设中，在加强政府监管的同时，也注意采取多种方式加强监管，尤其是充分吸纳公众参与监管。美国公众对公建项目的监管，贯穿在项目建设的全过程，其监管形式主要有三种:委员会监管。美国政府部门设立的委员会一般分两种:一是专门委员会，主要是针对重大公建项目而成立来加强监督工作的，其职责主要是开展征询公众意见、举行听证等方面工作，为公众参与项目监管提供平台，并协调和处理项目建设过程中产生的问题。二是专家委员会，其成员由民众推选，民众通过委员会反映民意，并对政府投资项目的规划、方案投资等提出意见和监督。项目影响监管。美国公众对公建项目的监管，不仅体现在项目的规划等方面，同时在项目的实施过程对环境、社区所产生的影响也进行监管，如果公众对该项目实施后产生的影响不满意，政府必须对公众的意见进行整改，直至公众满意方可重新启动实施。舆论监管。利用舆论监管公建项目，是发达国家普遍采用的做法。在美国，对政府投资的公建项目，媒体从项目的规划、论证、建设全过程都进行关注，尤其是对公众反映的问题及时公开报道，以督促政府加以改进。对媒体曝光的问题和公众反映的意见，政府相关部门都必须督促检查并得出结论，监督检查结果和结论均为公开信息，公众可以随时查询。如同美国政府一样，世界发达国家政府也都普遍重视公建项目的公众监管，采取了适合本国的公众监管形式。

1．法国的合同化管理。法国公建项目决策充分尊重民意，项目实施实行合同化管理。法国地方重大公建项目从规划到建设，一般要经过长达两年的前期准备，这期间所履行的程序都允许公众广泛参与并接受公众监管。当公共投资项目立项及预算通过后，不仅中央与相关大区、大区与省签订合同，而且省与市之间以及相关市镇之间的有关方面也要层层签订合同，从上到下实行全面的合同管理，使中央与地方之间形成了一个完整的合同网络。这种合同化管理，有利于中央与地方之间的纵向制约和相互监督，有利于接受公众的全程监管，以减少权力腐败空间。

2．英国的媒体监管。媒体对公建项目建设进行全过程监督，是英国公众监管的一大特色。政府投资的公建项目从决策、实施到竣工整个过程的所有相关信息都在指定媒体上公示;与此同时，为防止公建项目实施过程中出现违法及腐败问题，政府还建立了举报制度，鼓励社会公众和媒体进行揭露和监管。

3．德国的三级监管。德国对公建项目实行了三级监管:一是专门的政府内部监督机构。联邦建设部专门设立了由国务秘书直接领导的内部监察处，以《联邦政府官员法》为依据，负责对建设部门政府官员、公职人员和应聘参加政府投资工程的自由职业人员在决策过程中的行为进行监督。二是审计监督。德国审计署是依据《基本法》规定而设立的独立机构，负责对建设项目的法律性和经济性进行审查，避免决策者的舞弊行为。三是通过联邦议会进行监督。议会通过后，工程方案即成为法案，建设时间、工期、投资不得改变，必须付诸实施。其中，项目申请报告中的开工和竣工日期、总投资、资金来源、资金到位时间、经济效益情况、科技含量及其先进程度等等，都要向公众公开，接受公众监管。

4．日本的社会公共团体监管。既注重政府在宏观层面上对公建项目的全局监管作用，又充分发挥社会公共团体、社会中介组织的辅助监管作用，是日本公建项目监督管理工作的重要举措。比如对公建项目造价的管理，政府在审批前，先委托社会机构或团体对项目的材料市场价格、劳务成本等相关信息进行分析汇总，以此作为政府审核公共工程投资造价的重要参考依据。在此基础上，政府行使自身在公建项目造价审核工作中的绝对权力，对项目的造价进行审批、确定。

5．澳大利亚的透明监管。对公建项目建设全过程实行透明运作，是澳大利亚公建项目监管的一大亮点。澳大利亚政府规定，凡政府投资的公建项目，无论是项目规划、可行性研究、设计、立项、评估论证，还是执行预算、采购、签订合同乃至施工、竣工验收、维护等等环节都必须对媒体和社会公众信息公开，透明运作。如公建项目立项后即予公布，社会有不同意见的，隶属于议会的大型项目建设委员会可组织专家和政府有关人员进行调查、听证;项目预算提交议会审议时，政府相关部门领导要接受议员质询并就相关问题做出解释;预算经议会通过后即予公布，供公众随时查询;项目招标后，及时公布中标单位并在相关网站上将有关合同公示60天，同时须向其他投标人说明其未能中标的原因;适时公布预算执行情况及项目进度，财政部门对预算支出的执行进行跟踪监控，如项目超支需要调整预算，则需经过议会批准等。

四、国外信息公开、公众参与和公众监管的启示

发达国家在信息公开、公众参与和公众监管方面的先进理念和成熟做法，对我国公建项目公众参与机制的研究和完善具有借鉴意义，概括起来主要有以下四点启示:

1．坚持“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，加大公建项目的信息公开力度。美国、英国、法国、德国、日本等国家在公建项目建设过程中，都坚持了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，实行了政府信息公开制度，并且收到了信息公开的实际效果。他们的经验说明，在公建项目建设过程中，凡不涉及国家秘密和商业秘密的信息都直接向社会公开，不仅确认和扩大了公民的知情权和知情范围，而且对于提高政府透明度和行政效率、增强政府公信力、保证行政公正发挥了重要作用。我国政府也应该明确“公开为原则，免除公开为例外”原则，明确要求公开公建项目信息是一项法定义务，保障公众的知情权，使我国的公建项目信息公开真正落到实处;同时要立足我国国情，学习借鉴国外重大公建项目信息公开的成功经验，进一步树立服务行政理念、降低制度运行的成本、强化权利救济，更好地发挥公众和社会团体在公建项目信息公开中的作用，以实现政府与公众之间的有效互动。

2．建立健全政府公共投资的法律法规体系，保障公众参与的法规化和制度化。为了保证公众参与的力度，国外发达国家都制定了相应的法律法规，如美国联邦政府制定的《联邦高速公路法》、《联邦交通法》、德国制定的《建设法典》、日本制定的《信息公开法》等等，都从法律层面明确了公众参与的法律基础。相比较国外发达国家，我国在公建项目建设过程中，依靠行政手段的“人治”方法比较多些，迫切需要以立法的方式规定公众参与的基本权利及参与的程序，为公众参与公建项目建设提供制度化的准则和具有较强操作性的基本路径。当前，我国应在已有法律法规的基础上，借鉴美国、德国、澳大利亚等国家的法律法规，继续完善政府公共投资法律法规体系，进一步明确规定公众享有政府政务信息的知情权及公共投资项目决策的参与权。同时，要结合我国的实际情况，建立健全政府公共投资方面的法律法规，使政府投资的公建项目的实施与监管有法可依、依法而行，切实保障公众参与监管的法制化和制度化。

3．丰富公众参与形式，完善公众参与机制。国外发达国家公建项目的公众参与形式丰富多样，如英国环境保护和城市规划中的公众参与方式多达20种;美国至少有39个州拥有地方的环保组织，数量大约140个，区域性、全国性及全球性的环保组织也多达60多个。这些组织的人员构成，有很多是专家、学者、律师、科学家、经济学家等专业人员，他们在公众参与中一定程度上具有重要的发言权。瑏瑡国外众多的公众参与方式并非都由政府制定出来的，政府只制定相应的公众参与原则，一般都由公众自己实践、自己总结，政府以法律条文的形式把一些成熟的公众参与方式规定下来，为以后的公众参与提供法律法规依据。目前，我国公建项目决策中的公众参与正处于知情阶段，从实际情况出发，我们可以采取以下三种公众参与形式。首先，要充分发挥人大代表和政协委员的作用。人民代表大会是我国目前的民主形式，也是公众参与公建项目建设一个主渠道。由于人大代表由市民选举产生，公众可以通过市人民代表或政协委员对城市公建项目建设和发展提建议，人大代表有权代表选民对公建项目进行审议。其次，要开通网络、热线电话。政府相关部门应在媒体公布网络、热线电话，为公众提供参与平台，欢迎公众对政府投资的公建项目进行监管，并对公众的建议和批评及时给予解答和回复。再次，要鼓励社区市民的直接参与。社区组织是公众参与发展决策的主体。目前，我国的社区组织(居委会)实质上是政府在基层的延伸和代表，还不是独立的非政府组织。因此可改革居委会为参与城市规划管理的非行政机构———“社区参与和发展委员会”，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各个阶层公众参与政府规划决策、管理。瑏瑢此外，政府还要通过专家组咨询、非政府组织等，广泛吸纳公众参与，不断丰富公众参与形式，完善公众参与机制。

4．深化公众参与监管的内涵，推行公建项目的全过程监管。借鉴国外发达国家对公建项目的监管经验，我们应从四个方面深化公众参与监管的内涵:

第一，要高度重视公建项目的公众监管。国外发达国家在公建项目的建设过程中，都十分重视公众参与监管，把公众监管列为公建项目建设的基本程序。如美国将公众参与融合到了政府投资项目监管各个层次的工作中去，引导公众以多形式多样化的方式参与到政府投资项目的监管中来。英国的公众通过政府主动公开的项目信息有效地参与到了公建项目监管活动中来，并有效地保障了政府项目的投资效益。我国公建项目的公众监管还处于起步阶段，在许多公建项目建设中缺少公众监管的重要环节，对此，我们应向发达国家学习，努力探索有效的公众参与监督机制，充分发挥公众在公建项目建设过程中的监管作用。

第二，要充分发挥网络、媒体的监管作用。新媒体时代，互联网已深入我们社会生活的方方面面，我们应当借鉴发达国家的普遍做法，鼓励公众通过互联网络对政府投资项目进行监督，使政府投资的公建项目运行在全社会的监督之下。同时，我们还要充分发挥新闻媒体的监管作用，及时曝光公众反映与举报的公建项目实施中存在的问题，并及时反馈相关问题的处理意见，提高社会公众和媒体舆论对公建项目监管的参与度和积极性，以降低政府监督成本和提高监管效率。

第三，要深化公建项目的公众参与形式。我国目前公众参与监管的方式还比较单一，由于政府对公建项目的信息公开做的还不够，导致一些重大公建项目公众无法参与，更无法体现切实有效的公众监管。借鉴发达国家的普遍做法，我们首先应当在公建项目信息公开方面做得更加到位，将公众参与的重点放在公建项目规划制定过程中，认真听取和吸收公众的合理意见，切实把“事后参与”转变为“事前参与”。同时，对那些涉及到市民百姓切身利益的内容，如有关规划审批的程序与周期、规划管理的规定和技术指标、规划的调整和规划方案的评审等，也要公开并引入公众参与机制，为公众参与提供有效载体。

第四，要强化公建项目建设全过程的公众动态监管。我国许多城市现阶段对公建项目的监管，很大程度上还停留在事后监管的层面，往往滞后于对即时问题的反应和处理。而国外发达国家和地区的做法是，从项目规划、招标发包、实施建设、竣工验收直至投入运营的全过程，都十分强调公众对公建项目的全过程的动态监管。我们应当学习和借鉴这个做法，把公众监管理念贯穿于公建项目实施的全过程，通过实行动态监管，及时发现项目投资过程中存在的问题，避免可能产生的经济损失，以最大程度地保障实现政府投资的公建项目的效益最大化。

作者:曾向东单位:南京市社会科学院研究员