小议党政干部激励与约束机制

摘要:建立一套有效的千部激励与约束机制，是培养一支勤政、廉洁、高效、充满活力的党政千部队伍的需要。党政干部的激励机制包括利益机制、竞争机制;党政千部的约束机制包括民主机制、法律机制、目标管理机制、典论机制、监察机制等。

关键词:党政千部激励机制约束机制必要性主要内容

为政之要在于用人，一个高效廉洁的政府主要源于干部的精明强干和积极主动。基于此，如何使党政干部克己奉公、清正廉洁，一直是党和政府十分重视的一个大问题。为了实现这一目标，近年来我们在完善干部考核和加强对党政干部监督方面不断加大了力度，一定程度上提高了党政干部办事效率，促进了廉政建设。但是同时我们也看到，当前党政干部普遍缺乏敬业精神的现象仍没有得到根本扭转，以权谋私的腐败行为还在蔓延。究其原因就在于我国一直未建立起有效的制约党政干部的激励与约束机制，在一定程度上导致了党政干部私人目标与社会目标的偏离，党政干部对个人利益的追求干扰了社会公共利益的增进。所以，只有建立起一套有效的激励与约束机制，才能培养出一支勤政、廉洁、高效、充满活力的党政干部队伍。本文将对党政干部激励与约束机制做几点探讨。

一、党政干部激励与约束机制建立的必要性

1.党政干部“经济人”的社会角色。一段时期，我们对党政干部社会角色的制度规定暗含了“道德人”的假设，即认为他们在公务活动中会无条件地全心全意为人民服务，认真遵循人民整体利益原则，而不带有个人私利。在这一前提之下，道德规范和思想教育就成为个人行为动力的惟一机制。事实上，如果人人都是大公无私，也就不存在激励与约束的问题了，现实中一些党政干部的谋私行为和腐败现象也就无法得到合理的解释了。西方经济学中的公共选择理论从个人主义方法论出发，用“经济人”的行为模式分析政府的政治行为给了我们以启示。该理论认为政府官员也是以理性经济人的身份出现，他们也是以自身效用最大化作为自身行为的原则。这一假设更符合现实，即现实生活中，党政干部的目标函数不是社会公共利益最大化，至少不是单纯的社会公共利益最大化，而是包括了更高的薪金、职务晋升、更多的闲暇等经济利益和自利性动机。在无约束的情况下党政干部可能会把个人利益列人公务行为中加以考虑。基于党政干部“经济人”角色，对于党政干部行为存在的问题，就不应单纯地从官员的个人品质上去找原因，而是应该转向激励与约束的制度安排，转向能否提供一种良性的压力，引导个人的理性行为做出有利于社会的选择，并有效地发挥党政干部主观能动性。

2.委托制与“内部人控制”间题。在现代企业理论中，所谓的“内部人控制”问题就是指由于缔约各方的目标不一致，人有可能利用其控制权来谋取个人利益，损害所有者利益。在政府中也存在着类似的“内部人控制问题”。在现代社会，人民把权力委托给国家行使，国家又把权力层层委托给各级党政干部执行。这样就在广大民众和各级党政干部之间形成了多层委托链，使广大民众与政府之间的委托关系复杂化了。如果信息是完全的、对称的，那么无论在民众与官员之间的链有多长，他们双方对各自的行为特征及其公共权力执行结果都完全了解，也就不会产生“内部人控制问题”了。但是，实际上，政府一旦取得民众授权行使公共权力后，便会由于其行政上的权威性而处于一种独立、超然的地位，民众作为委托者必然在信息掌握上处于不利位置，不论在公共权力委托的隐含契约形成前还是以后信息都是不完备的。由此在民众与官员之间的公共权力多层委托关系中，委托人对执行者的选拔任命很难在充分了解党政干部全面情况的基础上做出，导致公共权力人作为内部人为追求私人目标对公共权力委托人目标的偏离，主要就是权力寻租、滥用权力和效率低下等问题。要克服这些问题，关键在于形成有效的委托人对人的激励与约束机制，整合党政干部个人利益目标与公共利益目标，从而使个人利益的追求在一定的约束条件下做出有利于社会公共利益的选择。

二、党政干部激励与约束机制的主要内容

所谓党政干部的激励机制，是指激励主体(民众)通过激励因素与激励客体(党政干部)相互作用的形式;党政干部的约束机制则是约束主体(民众)通过约束因素与约束客体(党政干部)相互作用的形式。在党政机关中，这些相互作用的形式即表现为一系列相互配合的激励和约束党政干部行为的制度的集合，又表现为对党政干部有激励和制约作用的价值观念、文化传统、道德标准和行为准则以及激励或约束党政干部行为的目标、诱导或约束党政干部行为的因素及这些因素作用的时间、条件和程度等，这就构成了一套党政干部激励约束的完整机制。

根据管理学的激励约束理论，以及我国的现实状况，我们认为应该从如下几个方面建立激励和约束机制:

1.党政干部激励机制的建立

(1)利益机制。首先，要适当提高公务人员工资收人，实现“以薪养廉”。我国公务人员大都是通过严格的选拔程序才得以进人工作岗位的，受教育程度和基本素质都较高，所以，他们的工资收人应当与这些因素成正比。只有充分满足公务人员的基本需要，充分认可和尊重公务人员的社会地位，公务人员才能够集中精力进行公务活动。基于公平理论，公务人员报酬数量绝对值高低对其积极性的影响并不大，其报酬的社会比较或历史比较的相对值往往与其满意程度和积极性更为相关，即公务人员的满意程度和积极性主要取决于他们的报酬与社会同等学历、能力人群的报酬相比或与自己以前获得的报酬相比是否公平。同时，在确定公务人员的报酬水平时，还要充分考虑各种工作的责任轻重、难易程度、劳动强度、工作环境及所要求的知识技能和经验水平等因素，要适当拉开距离。其次，要优化报酬结构，充分实现工资的激励约束功能。“高薪”是建立一个高素质政府的前提，但仅仅实行“高薪”却只能是形成一个养懒人的政府，因为工资的高低并不是决定个人的工作积极性和效率的主要因素。赫兹伯格的“双因素”理论认为基本的工资报酬只是属于保健因素，不会引发被激励者内心的积极性。这意味着领取报酬者为了这份在其他地方得不到满足其生存需要的工资报酬，不得不约束自己的机会主义行为，而按照所有者的要求去工作。因而基本的工资报酬只能算是一种约束因素，约束公务人员工作中不出现会导致结束其职业生涯的读职行为和失误。而如果报酬的结构是多元化的，即除了包括固定报酬还包括风险收入，那么激励作用就会随着风险收人的增多而逐渐增加，直至报酬全部变为风险收入，激励作用也就达到最大化。

(2)竞争机制。可在党政干部的录用、晋升与降职、职务任免以及辞退等方面全面引人竞争机制。现阶段完善我国党政干部竞争机制，要把握三个方向:首先，竞争范围要拓展。竞争范围也就是竞争机制适用的领域，以及在这一领域中得以应用的广度。目前我国党政干部竞争的适用范围有一定限制，无法推行竞争机制。只有摆脱旧体制的历史惯性，消除竞争运行中的形式化，确保竞争到位，实现范围上的拓展，才能使竞争深入到党政干部队伍管理的每个角落。其次，竞争形式要创新。竞争就是要实现党政干部职业的市场化，加大职业的挑战性。我国目前的公务员任用实行考试、委任、聘任等形式，公务员使用实行职务常任，这些制度有一定的合理性，但相应地也存在一些弊端。目前巫待解决的问题是用竞争精神改革常任制，实现一定的形式创新。最后，竞争环境要完善。我国目前巫须发展市场经济，提高经济领域的竞争实力，从而培育党政干部竞争机制作用发挥的良好外部环境。要求加强行政立法工作，在法律规则的制定上确保竞争意识的充分体现，形成有效竞争的机制。同时要求党政干部更新观念，只有实现了新的竞争观念在公务员系统中的主导地位，才能以观念为指导，规范公务员的行为，使他们自觉接受竞争，积极地面对竞争。

2.党政干部约束机制的建立

(1)民主机制。实现民主机制的途径包括:第一，实现党内民主。如果党内民主严重不足，全民民主也就无法实现。发扬党内民主，应该使党章明文规定的各项权利和民主措施真正贯彻实行;要特别重视发扬广大党员的积极性、自觉性和创造性，要特别重视发挥党代会作为党的最高权力机关的作用，使党代会和党员大会成为党的权力中心。第二，完善人大制度。要使人大及其常委会成为名副其实的国家权力机关，成为人民监督系统的真正中枢;要落实人民代表大会的权力和责任，使其具备应有的权力和责任。

(2)法律机制。主要是进一步完善行政法、行政诉讼法、行政程序法等法律。当前，我国行政法方面要解决的问题主要有:第一，明确国家权力界限，转换政府职能，完善行政立法。在我国，行政立法常被拿来为部门利益、地方利益服务。要真正根除这种现象，惟有从明确国家权力界限，转换政府职能开始，明确哪些领域应由国家直接宏观调控，哪些领域应通过间接调控管理，哪些间题应由市场和个人决定，哪些问题应由私法规则解决。在此基础上，形成一种国家与社会分离，政治与经济二元化，小政府、大社会的良性社会结构。第二，制定行政程序法，保证公众的了解权和参与权。行政程序法之于现代社会的重要性，在于行政机关集行政与立法职能于一身之事实无可避免，而人大和法院对于行政立法的监督受到相当的限制，无法完全保证行政立法充分反映社会的公共利益。在此情况下，只能通过加强行政机关的程序要求来保证结果的公正性。第三，必须保证司法独立。没有司法的独立，无论多么完善的行政法也都只是一纸空文。

(3)目标管理机制。目标管理是保证行政效率的基本措施。目标管理在我国的具体形式是目标责任制。目标责任制实施的关键在于考核机制的完善。目前，我国党政干部考核机制存在的主要功能障碍，一是考核结果的误差问题，二是考核方法的问题。这就要求:第一，选择高素质的考核人员从事考核工作;对考核者进行必要的工作作风和考核方法、考核技术训练;明确考核标准，选择好考核要素。第二，党政干部的考核应建立在对考核对象量的分析与质的确定上，并把二者有机地结合起来。第三，具体考核方法可采取先分项评分，再综合评语，然后评等的方式进行。分项评分可以提高考核结果的准确性，综合评语可以体现党政干部考核的综合性与考核对象的个性特点，评等则可使考核结果简洁明了，可感性强，从而增强党政干部考核制度的激励功能。

(4)舆论机制。舆论监督是社会的预警系统。它在整个监督体系中具有独特的优势，可以在权力的运行过程中保持探照灯式的监督，对用权者形成强大的舆论压力，对腐败分子产生震慑。舆论对于完善监督制度和执行监督程序，有着强大的影响力，因而能起到专门监督机构所起不到的作用。现阶段，我国应出台《新闻法》等专门法规，充分发挥舆论监督的作用，用以弥补法制和道德规范方面的缺失。

(5)监察机制。这是一种事后监督补救的机制，是通过纪检、监察、审计等部门的工作实现对党政干部不良或违法行为的监督。当前，我国的监察系统由于受党政部门的干扰，往往不能很好地发挥监督作用。当前需要解决的问题是:第一，提高监察部门的政治地位，防止行政权对监察权的干涉，保证监察部门能独立行使权力。这也正是监察机制有效运作的基本条件。第二，国家在制定反腐反贪等法规时，要充分考虑到它们的实际操作性和威慑性。在这方面，香港的反腐倡廉法规是借鉴。在香港政府制定的《舞弊及非法行为条件》、《防止贿赂要例》等法律中，对所涉及的法律用语均有准确无误的界定，对其要打击的各种违法行为均有详细的列举，对规定的罚则均确切肯定。同时，香港的法律还赋予执法者特别调查、额外搜查、检取和扣留旅行证件等权力。监察人员甚至还可以根据一个公务员的财产状况，即可判定其是否犯有贪污受贿罪。