费改税的研究论文

摘要:税收和收费都是政府取得收入的形式,两者具有一定的共性,但在性质上有很大的区别。在当今任何一个国家政府收入均分为两部分:一是税收收入;另一是非税收入即收费。其中税收收入占绝大比重,非税收入只起补充作用。而在我国现实经济生活中,税收收入下降,收费膨胀,名目繁多的收费给社会经济生活带来诸多的负面效应,已到了非治理不可的地步。

在我国现实经济生活中,名目繁多的收费已给社会经济生活带来诸多的负面效应,特别是国家规定以外的各种收费使企业负担沉重。因此,摆正税费位置,正确处理税费关系,实行“费改税”,已势在必行。

一、税与费关系分析

税收是国家凭借其政治权力,按照法律规定的标准,强制地、无偿地、固定地组织财政收入的一种形式。费指中央或地方政府因提供公共服务或批准使用国有资源而向直接受益者收取的费用,它属于非税收入。当今世界任何一个国家的财政收入均分为两部分:一是税收收入,另一是非税收入。在我国非税收入包括行政性收费、事业性收费、政府性基金和集资。税与费都是国家取得财政收入的形式,都可以用于财政性支出。这是税与费的相同之处。同时税与费又是有区别的。税收具有固定性、强制性、无偿性,收费具有灵活性、适度强制性、补偿性;并且税收还具有程序性,需要通过立法程序,收费只需通过行政程序即可;税收的征税对象具有普遍性,向税法规定范围内的所有纳税人普遍征收,收费的征收对象是特定的受益者,只有涉及某些特定行政管理和享受某些特定服务的直接受益者才缴费,具有受益与支出的直接对应性;税收收入由国家纳入国家预算,统筹使用,一般与政府的事权挂钩,用于一般性的财政支出,满足共同需要,收费除了一小部分“规费收入”上缴国家财政统筹使用外,其余一般与特定的行为挂钩,用于特定支出,满足特定需要;税收一般具有弹性,随着经济的发展,收入的提高而增加,又随着经济的萎缩而减少,收费一般具有刚性,并且也不考虑受益者的支付能力。

综观世界各国的财政收入中,税收收入占绝大比重,非税收入只起补充作用,在政府预算收入中只占很小比重。如美国1995年的联邦预算中,非税收入仅占6.7%,而韩国仅占政府预算的5.7%。日本目前的非税收入约占5%。而我国近年来全国各类收费金额却以年均15%的涨幅递增,1997年全国各类收费总额近4200亿元,相当于我国同期财政收入的45%,以费挤税,费强税弱,税费矛盾相当突出。

二、我国目前的税费状况及存在的问题

(一)费强税弱,侵蚀了税基,影响了国家的财政收入,削弱了中央政府的宏观调控能力

按国际通行贯例来看,税收应在一国的财政收入中占绝大比重,大多数发达国家的税收一般占政府收入的80%左右,但在我国各级政府收入中,税收收入、预算外收入和各种收费各占1/3,税收收入不但远远低于发达国家,也低于亚洲地区的平均水平。近年来,税收收入中占政府收入的比重逐年下降,而收费占政府收入的比重却迅速提高,费强税弱,财政收支格局本末倒置,致使国家财力增长严重滞后。其中一个重要原因是各级政府都把收费作为解决财政困难的重要渠道,在国家规定以外巧立名目,自定政策向国企、农民、个体户和私营企业征收各种费用,久而久之,收费项目越来越多,收费规模越来越大,乱摊派、乱收费,最后造成费大于税。加上不少收费本身就是税基的重要部分,由于收费与与地方政府及所属部门利益直接相关,地方政府往往重费轻税,甚至明令先收费,后征税,“费”硬“税”软,收费挤占了税收,必然造成侵蚀税基,冲击税收。纳税人多交费必然少交税,以致税收占国民收入的比重不断下降,从而导致国家应得的税收以费的形式流入一些地方政府、部门、甚至个人的腰包,没有成为国家的财政收入,这样就分散了国家财力特别是中央财力,使国家行使职能缺乏应有的财力支持,消弱了中央政府的宏观调控能力,使国家的宏观发展战略无法实施。

(二)收费项目繁多,收费部门林立,收费数额巨大,加重了企业和老百姓的负担

据财政部不完全统计,1997年中国各级政府的收费项目约6800多项,其中全国性和中央部门的收费有300多项,地方收费项目各地情况不一,少则几十项,多则几百项,最多的省有400多项。全国的各种政府性基金有400多项,除40余项是正常批准的之外,其余基金项目均为各级政府部门越权设立,而且收费多门,不一而足。目前,国企、农民、个体户和私营企业负担沉重,不是国家税收重,而是政出多门的费负重。国家经贸委调查表明,国有工业企业的各种不合理负担,大体占到当年其实现利润与税收之和的20%,有的甚至超过了当年实现的利润,过多过乱的收费使企业不堪重负,扰乱了企业的生产经营秩序,加重了国有企业的负担,更影响了投资环境,特别是影响了外商投资的积极性。同样农民负担过重,不是重在农业税和按国家法律规定不得超过上一年农民人均纯收入5%的“三提五统”,而是重在国家规定外收费、集资、摊派太多,税收以外的不合理负担不断增加。实践证明,乱收费、乱罚款、乱摊派使个体户和私营企业不堪重负,不少个体户和私营企业因“三乱”而倒闭,严重制约了个体经济和私营经济的发展。

(三)收费管理不规范,财政监督弱化,扰乱了国民收入的分配秩序,为腐败提供了滋生的土壤和温床

根据我国现行规定,各级政府、部门出台的各项收费是一种不纳入国家预算,由地方部门自收自支的预算外资金。由于自收自支,收费项目的多少和收费额的大小与地方、部门利益直接挂钩特别是与个人利益挂钩,于是各地方和各部门随意超过规定的标准和范围收费,这样就不可避免地出现重复收费,巧立名目的收费,甚至强行摊派。由于收费不纳入国家预算,导致支出去向不受各级人民代表大会和广大人民群众监督,使财政监督弱化,滥收费、滥罚款使大量收费游离于国家预算外,既肢解了财政职能,削弱了政府集中性财力,还扰乱了国民收入的分配秩序,为各种开支提供了财力基础。费大于税的实质是政府部门收入机制的不规范以及由此引发的政府部门的行为不规范,且不少部门违反财经纪律,以权代法,以权干预法律,擅自截留并滥支滥用收费,给以权谋私、以权谋钱、化公为私、中饱私囊等腐败行为提供了滋生的土壤和温床,进而助长了腐败现象的滋生和蔓延。由于工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等非财政部门收费介入了国民收入的分配领域,使国民收入的分配渠道陷入了混乱状态。

(四)收费项目增加和机构人员膨胀互为因果,恶性循环

由于财政收入保证不了日益膨胀的机构和人员开支就要去立项收费,收费的单位经费宽绰,就要增加人员,形成庞大的部门队伍,又增大了经费开支,在财政拨款有限的情况下,就不得不靠加大收费规模、数额进行自我维持,收费的过多过滥为政府机构的膨胀和人员膨胀提供财力基础,机构膨胀和人员膨胀又为过多的收费创造了客观需求。

三“费改税”的改革

最近几年,各种基金、收费项目很多,除预算外资金允许收费以外,地方政府各部门还在国家规定以外乱收费、乱罚款和巧立名目搞各种形式的乱摊派,名目繁多的收费项目,形成企业和群众的沉重负担,破坏了党群关系、政群关系和干群关系。因此,清费立税,实行“费改税”已经是一个非常迫切的问题。

(一)清理整顿现有的收费项目,取消大量不合理的收费

1.将目前的各种收费进行彻底清理,坚决取消不合理的收费。将现行行政事业收费能够纳入税收的,依法纳入税收征管,将收费中属于经常性收入的,划为经营性收入,依法按规定纳税,对极少数确需保留的收费或必须收取的基金,纳入财政预算,凡不符合国家行政事业收费和政府性基金审批管理规定的由地方或部门越权设立的各种收费、基金都应一律取消。清理“三乱”,规范收费,少数收费基金改为税。“费改税”是社会分配关系的一次梳理、整顿和调整。

2.重新鉴别现有各种收费的合理性,分别不同情况进行处理。对属于政府一般性管理职能,收费养人的收费项目,都应予以取消,有关行政管理费用通过一般性税收筹集,由财政预算安排。对国家支持某些重要事业发展或重点工程建设而设立的基金,已规定期限的征收期原则上截止2000年底,个别确需延长征收期限的基金,须经国务院批准后继续执行。

3.合并取消重复设置的收费。对一些重复设置的收费,该合并的合并,该取消的坚决取消,要结合机构改革和部门职能及政府事权的合理划分,分别予以取消。

4.降低某些过高的收费标准。对一些必要的收费如证照工本费,除具有特许权使用性质的证照费外,一般证照费应按每证最高不超过10元的统一标准收取,以减轻社会和有关方面的不合负担。

(二)将部分事业性收费转作经营性收费管理

随着社会主义市场经济下政府职能的转变,一些原由政府机构负责管理的事务,逐步转由一些从事经营服务活动的市场中介服务组织承担,相关的事业性收费不再体现政府行为,应转作经营性收费进行管理。这类费主要包括:委托检验收费、科技信息、咨询开发收费、社会有偿服务收费等。

(三)将部分具有税收性质的收费,以相应税种取代,纳入法制管理

在取消不合理、不合法收费基金项目,并将部分事业性收费转为经营性收费管理的基础上,对一些体现政府职能,收入数额较大,来源相对稳定,具有税收性质的收费、基金,适宜转为税收的,并入现行税种,不能并入现行税种的收费,可考虑设立新的税种。如:将交通部门征收的公路养路费等6种收费和基金,合并为“燃油税”;将各类文化教育方面的教育费附加等6种附加基金合并改征“教育税”;将农村征收的农业税地方附加和“三提五统”等8种附加基金并入“农业税”;将目前分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保险基金等5种基金合并为“社会保险税”。但这些新税种不可设立过多,以免税种繁多,违反简化税制的基本原则。

(四)对有必要保留的少量政府收费,实施规范化财政管理,加强人大监督

实行“费改税”后继续保留的收费、基金大体包括这几类:一是政府向法人或城镇居民实施特定管理和提供特殊服务收取的各种证照、注册费。二是政府机关为维护国家主权而实施的收费。三是政府机关或政府授权机构,向国有资源使用者收取的使用费和补偿费。四是一些带有惩罚性质的收费。五是少量暂不宜取消或规定的征收期未满,改税困难的政府性基金。经国务批准后,在一定时期内可继续征收。对这些保留的收费,要改革征管办法,实行规范化管理,同时加强人大监督,避免超范围、超标准收取。

任何改革都不可避免地会遇到许多困难和挫折,“费改税”尤其如此,它的出台,将给某些部门利益和运作带来根本性的变化,必然要涉及到地方政府和部门的切实利益。“费改税”不是单枪匹马的革新,它牵涉到国家法律、机构、财税等各项改革的同步配套。应该看到它出台的不可阻挡性和不可急就性同时存在。因此,我们要加强宣传,正确引导,形成有利于“费改税”顺利实施的社会氛围。

参考文献

[1]贾康.“费改税”相关问题分析及基本对策思路探讨[J].财政问题研究,1999,(3).

[2]贾康.税费改革基本思路:分流归位[J]改革,1998,(4).