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党政领导干部经济责任审计探析

一、引言

高校开展领导干部经济责任审计工作是高校内部审计的一项重要内容。事实证明,高校经济责任审计在加强高校内部领导干部管理监督、制约权力运行、维护财经纪律、推动反腐倡廉等方面具有积极作用。全国高校思想政治工作会议以来,特别是十九大以后,国内高校内部开展党政领导干部经济责任审计被摆在更为重要的位置。目前虽然国内学术界对于高校领导干部经济责任审计的研究已经很多,理论研究成果颇丰(宋燕、许莉,2015[1];孙凯,2016[2];刘家义,2016[3]),但随着新时代的到来,我国经济发展的环境、特征、动力都发生了深刻变化,经济发展速度、结构、动力进入到一个新的阶段,“从严治党”也对高校领导干部提出了新的要求。因此,站在新时代,适应新时代,高校内部党政领导干部经济责任审计工作也应与时俱进,推陈出新。近年来,高校严格落实党中央、国务院关于经济责任审计工作要求,经济责任审计工作取得了显著成绩,主要体现在:完善了工作体制机制;建立健全了制度体系;基本实现了审计全覆盖,逐步推进了审计工作制度化、规范化、程序化。但从各高校经济责任审计的报告、公开的审计信息材料以及到校调研了解掌握的情况看,仍然有部分高校存在处理矛盾问题不科学、工作思路不到位、审计实施不深入、履职能力不适应等问题。实际工作中,一些问题仍然屡审屡犯,一些体制机制性问题得不到根本解决,经济责任审计工作“最后一公里”的问题还比较突出。究其原因,主要是经济责任审计整改工作责任落实不力,一些单位仍存在拖延整改、选择性整改、表面整改、追责问责力度不够等情况,审计结果应用不充分,削弱了审计工作的权威性、严肃性,与强化审计监督、推动高校改革发展的目标不相符。如何做好新时代高校内部党政领导干部经济责任审计工作,实现从审计对象、审计目的、审计重点、审计方法、审计信息等新时代审计核心转型,更好地发挥审计作用,对于促进依法治教,促进教育事业科学发展具有重要的指导意义。

二、新时代经济责任审计工作面临的新形势

“新时代”是中央执政新理念的关键词。经济发展的新时代必然影响到高校改革发展的方方面面。正确认识和准确判断高校审计工作发展的新特征、新任务、新要求,是做好当前经济责任审计工作的重要前提。1.党中央、国务院对经济责任审计工作提出了更高要求党的十八大提出要“健全经济责任审计制度”。十八届三中全会提出,“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督”。十八届四中全会进一步要求“对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”,坚持党政同责、同责同审,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。2016年1月,中央巡视组反馈意见时,提出了加强对各级党政“一把手”教育管理监督的建议。党的十九大报告提出,“通过强化组织监督、深化国家监察体制改革、改革审计管理体制等措施,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。2.中国内部审计协会对经济责任审计工作提出了更强要求为进一步指导内部审计实践,完善内部审计准则体系,2016年1月,中国内部审计协会印发的《第2205号内部审计具体准则—经济责任审计》[4]对内部审计机构开展经济责任审计工作进行了规范。它是在2005年文件的基础上重新修订的,是内部审计机构的审计人员从事审计工作的行为规范,是审计工作的指南和标准,是进行经济责任审计必须要遵照执行的具体工作准则,具有很强的指导意义和实践意义。3.教育部对高校内部经济责任审计工作提出了更严要求一是2016年3月,印发了《教育部经济责任审计规定》[5],随后印发了《教育部经济责任审计工作规程》《教育部直属高校主要领导干部经济责任审计指南》[6]《教育部经济责任审计领导小组工作制度》,成立了教育部经济责任审计领导小组,完善了工作机制,建立了经济责任审计结果通报制度、整改情况检查制度;二是2017年8月,教育部制定印发了《教育部经济责任审计整改工作办法》(教财[2017]3号),更有利于强化审计整改工作的严肃性,提升审计整改工作质量和效果,推进审计整改工作制度化、规范化、程序化。4.高校对内部经济责任审计工作提出更新需求随着国家对高校财政投入力度的不断加大,未来改革发展时期高校经费总量将会逐年增加,资产规模仍会逐年扩大,新建、续建和维修工程总量还会维持在较高水平,加强监管的任务总会越来越重。同时,教育改革发展任务艰巨、责任重大,内部经济责任审计工作面临许多新情况新问题。一是巩固我国财政教育经费支出占当年国内生产总值比例4%成果、提高教育经费使用效益提出了新要求;二是进一步加强教育经费监督检查、防控资金使用风险提出了新要求;三是解决高校内部经济责任审计工作中存在的问题提出了新要求。主要是领导重视不够、机构不健全,定位不准确、力度不够大、质量不够高、结果运用不充分等。面对新形势新挑战,高校要采取切实有效措施,进一步加强内部审计工作,促使内部审计发挥更主动、更关键、更积极的作用,使其成为维护学校健康发展的“免疫系统”。5.高校内部经济责任审计工作机遇与挑战并存当前高校内部经济责任审计工作虽然取得了一些成绩,但是在国家新要求和学校新需求下,仍然存在一些短板和不足。一是审计力量不够,业务能力受限,有待进一步提高审计质量;二是审计业务范围较窄,有待进一步拓宽审计领域;三是审计站位不高,有待进一步加强为学校提供决策参考的能力。学校内部经济责任审计工作需要在新常态下,迎接挑战,抢抓机遇,优化资源,加强调查研究,统筹筹划,科学布局,实现学校内部经济责任审计工作再上新台阶。6.高校教育领域综合改革发展工作呈现新特征一是国家财政教育投入进入缓慢增长阶段,高校经费供需矛盾长期存在;二是高等教育发展从规模扩张向内涵式发展转变,高校投入保障更加注重质量提升;三是新预算法公布和财税体制改革深入推进,高校财务管理工作方式、方法发生深刻变化;四是学校办学自主权逐步扩大,高校领导干部经济责任工作内外监管力度同步加大;五是在从严治党、依法治国背景下,高校财务、基建、维修、科研、招投标等经济领域将成为监控重点。从严治党,惩治腐败,强化监督,其核心要求是规范权力运行,把权力关进制度的笼子里。“大道至简,有权不可任性”。高校各项工作必须严守“纪律底线”,不碰“法律红线”,谨慎用权,规范用权,依法用权。

三、高校领导干部经济责任审计中发现的主要问题

近年审计机关随机抽取10所高校对19名党政主要领导干部组织实施了经济责任审计,审计发现高校部分存在15个方面的突出问题[7],主要表现在:1.财务管理方面一是违规收取学生费用。有的高校违规向学生收取点录费、转学费、转专业费、选课费、补考费、培训费、专升本报名费和热水维护费等问题,或有超标准收取学费、住宿费和重修费等问题;二是发生应退未退代收费用。如个别高校存在占用学生教材差价款、生活用品差价款、军训服装费差价款、体检费、助学资金和学生门诊统筹基金及多交学费等问题;三是存在资金账外运行和私设“小金库”现象。有的高校存在资金账外运行和私设“小金库”的问题,有的下属公司收入未纳入学校财务管理问题,有的新校区土地租赁收入、门面租金及管理费、培训费、专利技术转让费和教材图书返还款等未纳入学校账务管理等问题,有的高校二级院系或单位私自收取承包款、培训费等问题;四是违规发放奖金和补助。部分高校人员经费发放未符合基本工资、绩效工资的政策和标准,有的违规向个人发放各类奖金和补助等,有的违规发放招生奖金、加班费和购物卡等,有的劳务费发放管理存在随意、违规等问题;五是教育专项资金使用不合规或未充分发挥作用。有的高校存在挤占重点实验室、重点学科和支持地方高校发展等教育专项资金的问题,有的违规提取“国培计划”“省培计划”等专项资金管理费问题,有的私分冒领、违规开支专项资金等问题。2.资产管理方面存在资源资产交易不合规造成损失问题。个别高校社会化学生公寓、食堂回购不符合政策规定;有的将学校有关教育培训业务、场地设备等违规对外承包;有的学校土地资产处置、房屋场地资产出租出售等造成国有资产或收益的流失。3.科研经费管理方面主要是科研经费支出不合规。个别高校配套科研经费存在随意、不公平或违规问题,有的存在超预算、以大额现金支付或通过虚假发票或虚构劳务费等违规开支科研经费的问题。4.基建管理方面一是新建校区部分资产闲置。部分高校存在闲置的校区土地资产或有资产闲置和债务风险并存问题;二是工程项目未公开招投标。一些高校借口时间紧迫、任务紧急存在有未公开招投标的工程项目或有违规项目数量和投资规模过大等情况;三是工程项目投资超概算。有的高校有超概算工程项目,存在项目超概算金额及比例情况,有的工程变更程序未按规范操作。5.后勤管理方面一是后勤社会化项目建设和运行不合规。后勤社会化建设项目未公开招投标,有违规为后勤社会化项目建设项目垫付资金或违规担保,甚至有侵占学生利益或造成学校利益受损的问题;二是违规从学生食堂盈利。有高校违规收取食堂折旧费和食堂经营管理费等问题,有的高校食堂价格平抑基金使用未符合规定;三是商品房开发建设不合规。有的高校开发建设职工商品房,挪用学校资金违规垫付建设费用或建设附属设施,存在用学校资金购买商品房、商品房分配不公或向校外人员提供房源等问题。6.校办企业管理方面校办经济实体运行不规范。校办企业经营未规范,校办企业财务管理未规范,学校监管未及时到位,有的违规开支招待费、车辆使用费、礼品和烟酒等行为,有的违规发放本校人员经费、劳务费等问题。另外,有的高校在近年接受审计、巡视和财务检查后,仍有类似问题再次发生,存在重视不够和整改不完全到位的问题。

四、适应新时代,经济责任审计聚焦的重点内容

1.准确理解审计内涵,明确经济责任根据《第2205号内部审计具体准则———经济责任审计》的解释,经济责任是指领导干部任职期间因其所任职务,依法对其所在单位、部门财务收支和有关经济业务活动应当履行的职责、义务,主要考核财务收支情况和部门职责履行情况,发现是否存在违纪违规行为,判断领导干部花钱和做事节约高效的能力和水平。高校内部领导干部经济责任审计,是指学校内部审计部门根据国家有关经济责任审计规定及其实施细则和干部管理监督的有关规定,对学校有干部管理权限的主要领导干部经济责任的履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。主要是以推动本单位事业可持续科学发展为目标,以守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以任职期间本单位财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础来促进领导干部经济责任履行和党风廉政建设主体责任[6],准确了解和掌握经济责任及其审计的内涵,加强对领导干部行使权力的制约和监督,推进高校治理体系和治理能力现代化。高校内部领导干部要明确领导干部任职期间对其所在单位、部门财务收支、资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,以及在履职过程中对存在问题所应当负有的财务责任和管理责任,其中包括主管责任、直接责任和领导责任,约束和激励领导干部按规矩和纪律全面正确履行部门职责,牢固树立责任意识。2.依法界定审计内容,突出审计重点《第2205号内部审计具体准则———经济责任审计》《教育部经济责任审计规定》已规范和明确了经济责任审计的主要内容。结合审计实践,在审计内容基础上应重点关注领导干部贯彻执行党和国家、省委省政府、教育行政主管部门和学校党委行政重大财经政策和决策部署,履行有关职责,推动单位事业可持续科学发展情况;单位预算执行、调整和财务报告的真实、合法,以及高等教育发展和教育综合发展专项资金的使用及绩效情况;健全和完善有关内部控制制度情况;遵守有关法律法规和财经纪律情况,特别是“三公经费”、科研经费、中央财政支持建设项目和教育教学改革专项资金项目等;政府采购和国有资产管理及保值增值情况;教育精准扶贫情况;以往审计中发现问题的整改情况等。但是随着经济形势和财政政策的发展以及高校教育教学改革的变化,新时代赋予了高校内部领导干部经济责任审计新的内容和要求,始终处于动态变化之中。重点抓住新时代高校内部领导干部经济责任审计的新要求,核心在于几个转型:一是审计对象的转型,从以政为主到党政同责;二是审计目的的转型,从处罚追责到安全防御;三是审计重点的转型,从违纪违规到内部控制;四是审计方法的转型,从内部审计到内外结合;五是审计信息的转型,从内部通报到信息公开。3.健全审计评价体系,依法责任界定评价基本解释为对一件事或人物进行判断、分析后的结论处于什么样的水平。审计评价应当根据审计查证或者认定的事实,依照法律法规、国家政策和学校有关规定及经济责任考核目标等,在规定职权范围内,遵循“依法评价、实事求是、客观公正”的基本原则,对被审计领导干部财务收支情况和履行经济责任情况进行纵向和横向比较才能得出结论的综合评价。审计评价应当与审计内容相统一,评价结论应当有充分的审计证据支持。不能超范围评价,也不可以给被审计领导干部给予过高评价,防范审计风险。在审计实践中,遵循全面性、重要性、客观性、相关性和谨慎性原则,尤以相关性和谨慎性最为关键。内部审计人员应当考虑审计目标、审计重要性、审计风险和审计成本等因素,综合运用审核、观察、监盘、访谈、调查、函证、计算和分析程序等方法[5],获取相关、可靠和充分的审计证据,进行审计评价。审计应认真对照三种责任界定的具体使用范围,分析被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题的性质、原因、决策过程,按照党委领导下的分工负责制、权责一致原则和审计评价的依据,根据领导干部的职责分工,是否签批文件或授意指使、是否分管的工作或联系的单位、是否参与或亲力亲为特定事项的管理等情况,充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程,依法依规对被审计的领导干部是否存在信息虚假、行为违规和制度缺陷分别进行应承担责任的界定。4.强化审计结果运用,严格责任追究审计结果运用能促进领导干部依法作为、主动作为、积极作为,对发挥审计效用至关重要。对领导干部的审计结果,采取通报、公告和重大问题向党组织汇报等形式,提高审计工作和审计结果透明度。审计结果运用表现在两个方面[2]。一是对领导本人的运用。对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定。纪委(监察)、组织、09人事要将经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,将经济责任审计结果报告归入被审计领导干部本人档案。对被审计领导干部和所在单位或者原任职单位存在的问题,学校应作出相应处理;涉嫌违法、违纪问题的,移送相关部门依法处理。二是对被审计单位的运用。主要是指问题整改。被审计领导干部所在单位应当充分利用审计结果,根据审计意见和建议采取措施实施整改,特别是针对典型性、普遍性、倾向性问题,应是作为采取措施、完善制度规定的参考依据。内部审计部门应当加强督促和检查。必要时,开展后续审计。对整改不力、屡审屡犯的,严格追责问责。

五、依法履行审计监督职责,为新时代下高校领导干部安全保驾护航

高校内部领导干部经济责任审计工作要适应新时代,进一步完善审计工作机制,加大审计力度,树立新思维、践行新理念,创新工作方式和方法,依法履行审计监督职责,切实提升新常态下高校审计工作能力和水平,确保各项工作顺利推进,为高校领导干部政治生命安全保驾护航。1.加强学习领会,吃准吃透中央政策精神当前和今后一段时期,高校审计部门头等大事和首要政治任务是一定要认真学习、准确领会习近平总书记在党的十九大报告中明确提出的“改革审计管理体制”重要指示,为我们指明了新时代审计工作的发展方向,按照“新时代要有新气象,更要有新作为”的要求,更加自觉地把审计工作融入十九大精神的实践中,用习近平新时代中国特色社会主义思想武装审计队伍,科学谋划好经济责任审计工作,进一步搞准定位、转变理念、聚焦重点、创新方法,抓住牵一发而动全身的关键问题,更加有针对性、系统地谋划和改进审计工作,全力推动审计制度改革,优化审计流程,提高审计效率,实行精准审计,尤其是要及时精准查找出存在问题及其原因,狠抓对审计发现问题的督促整改,加强审计公开,完善制度设计,提升专业能力,为高校教育事业持续健康发展提供强有力的保障。经济责任审计是我国独有的审计形式,自20世纪80年代产生以来,经过多年的发展,中央陆续出台了一系列改革性制度文件,国家、教育行业、高校内部多个层面的相关配套制度也较多,对经济责任审计相关内容都已经做出了相对比较全面的解释和规定,这些都是高校审计部门和审计人员要学习的重要内容,是审计监督要全力促进和保障落实的重点,也是内部审计工作的根本遵循。必须要深入学习,提高认识,认真贯彻,准确把握这些新变化,加紧锻造新能力,尽快适应新时代,努力实现新作为[3],不断促进经济责任审计工作法制化、规范化、科学化。2.转变思维,切实加强组织领导,推动领导人员履职尽责一是进一步提高对深化经济责任审计工作重要性的认识。经济责任审计是提高资源绩效的重要保障,是强化过程监管的重要方式,是推进党的建设科学化的重要途径,是健全中国特色社会主义审计监督制度的重要举措。新时代审计工作要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,要深刻认识和把握新时代的新论断、新特点、新使命、新要求,进一步提高政治站位、创新审计理念,加大对人民群众最关心最直接最现实的利益问题和教育事业平稳健康运行关系最密切问题的审计监督力度,对促进高校科学发展具有重要意义;二是高校应当加强对经济责任审计工作的领导,建立经济责任审计工作联席会议制度。经济责任审计联席会议,主要商定年度审计工作计划,提出开展经济责任审计工作的具体意见,研究阶段性审计工作原则和工作重点;指导、协调学校的经济责任审计工作;督促检查、通报经济责任审计情况;研究、解决经济责任审计中的问题;监督检查审计结果落实处理等情况。经济责任审计联席会议实行例会制度,每半年召开一次。如有特殊情况,可随时召开。纪检监察、组织人事、财务、督查、内部审计等成员单位各负其责、协作配合,做到不越位、不缺位、不错位,形成制度健全、管理规范、运转有序、工作高效的联动协作运行机制,扎实推进审计整改落实和审计结果运用,形成监督合力;三是制定完善经济责任审计制度规定。近年来,高校积极开展经济责任审计,在审计实践中探索出一些好的经验和做法,要及时针对存在的问题和不足,修订和完善学校内部有关经济责任审计规章制度,明确审计对象和审计内容,规范审计程序和行为。3.坚持文明依法审计,做到应审尽审、凡审必严一是树立法治理念,坚持依法审计。高校经济责任审计工作涉及到方方面面的经济利益关系,审计工作必须要坚持依法审计的基本原则,法治是治国理政的基本方式,审计监督权是法律规定的,接受审计监督是法律要求的,审计行为是受法律约束的,把法治理念内化于工作制度和审计管理流程中。一方面,要健全规章制度,让审计工作制度化、程序化、公开化。做到凡事有法可依、有章可循,严格按制度办事,按规矩办事,按程序行事,把审计纪律变成不能碰、不敢碰的“高压线”,才能做到客观公正、规范用权。另一方面,要严字当头,把权力真正关进制度的“笼子”里,依法加强监督,减少自由裁量权,形成自觉按制度办事的工作氛围和习惯,做到不打折扣、不走过场,使法规制度落地生根,始终绷紧廉政风险这根弦,切实防治腐败。二是审慎运用审计方法。如在获取审计证据时采用访谈法,以平等、尊重、理解的姿态相互沟通、交流,既了解业务活动和职责履行,也给予配合和支持;如采用询问法,就易让被审人员产生抗拒心理,不符合内部审计中各部门可能存在的平级关系,反而是上级对下级的工作方式。再如采取问卷调查法[7],以问卷形式向调查对象了解情况或征询意见,既简便易行、客观真实,又能够收集到审计证据和线索并提供计算指标的数据。方法技巧讲究到位,文明规范,以理服人,审计结论就会更公允,审计人员就会更有公信力。三是加强作风建设。高校工作综合性强,政策要求高,随着高等教育改革进入深水区,很多工作涉及内部复杂关系和利益格局的调整,难度越来越大。高校审计部门大都属于“窗口单位”,与师生直接打交道,作风优良与否直接关系到人民群众对审计工作的评价,关系到各项工作要求能否落到实处。要狠抓作风建设不放松,从细节入手,简化、优化服务流程和规范,加强监督考核,把作风建设抓深抓实。作风建设永远在路上。4.坚持党政同责、同责同审,扎实推进审计全覆盖高校的审计对象,是指由学校党委任命或行政聘任的机关单位、二级学院(研究院所)、直属单位、附属单位等负有经济责任的党政主要领导干部,以及资产公司委托审计的企业主要领导人员,包括主持工作1年以上的副职领导干部。一是实行审计全覆盖,将应审计对象全部纳入审计范围。凡由学校任命、聘任的各单位和部门正职或者主持工作的副职,以及学校认为有必要进行审计的有关人员,都可以在其任职期间进行审计。对重大项目和资金使用实行全过程审计监督制度,对党政领导干部同步组织实施,更加有效地发挥经济责任审计的作用。二是经济责任审计应当有计划地进行,尽力而为、量力而行地合理安排审计任务。5.强化高校内部审计队伍专业化建设,提升审计人才保障能力和水平29经济责任审计是一项政策性、业务性较强的工作。一是要按照提高审计能力的要求,强化审计队伍专业化建设。充分保障审计独立性,足额配备专职审计人员。特别是规模较大、资金量较多的高校更要重视和加强审计队伍建设,要以海纳百川的胸襟,重视人才、引进人才,配备好与内部审计工作需要相适应的审计人员,为开展审计工作提供基本保证。二是要加强对审计人员的培养。鼓励高校内部审计人员参加后续教育,不断提高审计队伍的专业化水平。加强审计职业道德教育,严明审计纪律,严守职业操守。鼓励审计人员参加内审理论与实务的研讨和交流。深入贯彻落实新时代党的建设总要求,努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍,奋力推进新时代审计事业新发展。

六、结语

在改革创新开放的伟大时代,必须引领新时代、践行新理念,将十九大精神贯彻到内部审计工作中、融会到思想灵魂中、体现到实践行动中,锐意进取、扎实苦干,做好新时代下高校内部经济责任审计工作、打造好新时代高校审计铁军、发挥好审计监督职能,促进人民美好生活需求的早日实现,推动审计事业在新时代取得新的更大发展。

【参考文献】

[1]宋燕,许莉.内部控制审计调查法应用探析[J].审计文摘,2015(04):117-119.

[2]孙凯.《内部审计具体准则—经济责任审计》解析[J].交通财会,2016(05):55-58.

[3]刘家义.适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责—在全国审计机关深入学习贯彻党的十八届五中全会精神电视电话会议上的讲话[N].中国审计报,2016-01-29(001).

[4]中国内部审计协会.第2205号内部审计具体准则—经济责任审计[S].2016.

[5]教育部.教育部经济责任审计规定[S].2016(03).[6]教育部.教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见[S].2015(02).

[7]湖南省教育厅.关于开展高校经济责任审计有关问题自查整改工作的通知[S].2016(02).

作者:卿文洁 卿晨 单位:1.湖南财政经济学院 2.河南工业大学

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