小议日本对华ODA的连年减少与新改变

内容提要：世纪之交，因日本ODA（政府开发援助）大幅度减少和日本国内“中国威胁论”抬头等原因，对华ODA也连年下降了。与此同时，日本对华ODA的政策和方针也进行了重要的调整，援助重点和援助地区都发生了新的变化，出现了新动向、新特点。

关键词：日本，对华，政府开发援助，ODA

一、对华ODA的连年减少及其原因

（一）对华ODA的连年减少

自1979年日本前首相大平访华承诺ODA以来，日本一直是中国最大的ODA提供国，援助额占中国所接受援助总额的一半以上。1993－1998年，中国还曾是日本最大的ODA对象国（1996年除外）。其中，1994年对华ODA达到了创纪录的14.79亿美元，超过了对印度尼西亚ODA的8.86亿美元，占日本ODA总额的15.3%。到2000年度为止，日本对华ODA总额已达3万亿日元左右，其中有偿资金援助26507亿日元，无偿资金援助1233亿日元，技术援助1244亿日元。日本对华ODA主要是日元贷款，主要用于沿海地区基础设施建设；无偿资金援助和技术援助主要是医疗保健等生活基础设施建设以及环境保护等。日本对华ODA与贸易和投资一起，促进了中国经济增长，对此，中国方面已多次给予高度评价并表示了感谢。

然而，自1999年度对印度尼西亚ODA为16.07亿美元、超过了对华ODA的12.26亿美元以来，对华ODA却出现了连年大幅度下降的局面。2000年度，对华ODA减少为7.69亿美元，比上年减少了37.3%，不仅低于对印度尼西亚ODA的9.70亿美元，而且还低于对越南ODA的9.24亿美元。2001年度，对华ODA虽回升到第二位，但援助额只为6.86亿美元，同比又下降了10.8%，只相当于1994年度的46.4%。2002年度，对华日元贷款为1225亿日元，无偿资金援助为57亿日元，又分别比上年度减少了25%和12%。

（二）对华ODA连年减少的原因

1.日本ODA连年减少。1989－2000年度，日本一直是世界第一ODA大国。然而，由于长期经济停滞和财政困难，90年代以来日本ODA不仅一直徘徊不前，而且自1998年度开始大幅度削减以来，还出现了明显减少的局面。1998年度，日本政府的ODA预算为17321亿日元，比上年度的20147亿日元减少了14.0%。1999年度ODA预算虽一时恢复到了18864亿日元，但2000年度后又出现了连年下降的局面，其中2001、2002和2003年度分别下降了3.5%、8.9%和5.9%。结果，2003年度预算下降为15598亿日元，只相当于1997年度的77.4%，是上世纪90年代以来的最低水平。由于90年代以来日本ODA按日元计算并没有增加，因此，其部分年度的增加就主要是日元升值所致。这样，每当日元贬值，日本ODA都大幅度减少了。2001年度，日本ODA按美元计算为98.47亿美元，比1999年的153.23亿美元减少了35.7%，再次低于美国，退居到了世界第二位。

2.日本国内“中国威胁论”抬头。在亚洲金融危机前后，日本国内曾流行中国“崩溃论”，一些人认为中国面临国有企业改革困难、下岗人员和失业人数增加、收入分配不公、地区差距扩大、银行不良债权严重以及社会腐败等经济社会问题的压力，今后将难以继续保持快速的经济增长，经济增长率将下跌到5%以下。当时，日本舆论看重了中国经济的黑暗面，低估了中国经济持续发展的巨大潜力和光明前景。然而，短短几年过去，由于中国经济继续保持了持续、稳定、快速发展的态势。因此，自2001年6月日本《通商白皮书》提出“中国世界工厂”的说法以后，日本舆论对中国经济的评价为之一变，中国“威胁论”也骤然抬头了。从“人民币贬值大合唱”到“人民币升值期待论”，从“谁养活中国”所象征的中国“粮食危机论”，到中国农产品出口威胁了日本农业的中国农业“竞争优势论”，一些人对中国的谈论一下子大转弯，就连IT革命，过去日本说中国掉进了数码鸿沟，现在则推测中国的飞跃将一举超过日本而跃居世界前列。特别是面临“中国世界工厂”说，一些人担心在日本高新技术产业和信息化已落后于美国的情况下，如果制造业中心再被中国夺去，日本经济就可能进一步衰退。总之，以中国经济快速发展、正在走向经济大国为背景，日本舆论对中国经济的评价从过低评价一下子转变为了过高评价。

3.日本国内对对华ODA的不满情绪。在中国威胁论抬头的同时，日本国内对对华ODA不满的情绪明显增强了。早在1995年，日本政府就曾因中国核试验而冻结了对华无偿资金援助，中断了日元贷款。近年来，对于中国加强国防建设以及武器出口和扩大对外援助，日本一些人也甚为担忧和不满。什么在申奥中“日本帮助北京打败了大阪”啦，“高速公路打起仗来就可以跑坦克”啦，都成了一些人反对日本政府扩大对华ODA和提供日元贷款的说词。为此，日本政府通过多种渠道，利用各种机会向中国表达日本国内的担忧，反复要求中国提高军费开支和对外援助的透明度。2002年9月，川口外相访问中国与钱琪琛副总理会谈，在谈及对华经济协力时，就要求中国详细说明国防开支情况。

4.中日关系冷却。2002年是中日邦交正常化30周年。作为“中日友好年”，两国举行了一系列大型纪念活动。然而，由于历史教科书、参拜靖国神社等问题的影响，以小泉首相借口推迟访华为标志，中日政治关系却进入了由热到冷的阶段。从领导层方面看，中国已进入了第四代领导集体，日本为中日邦交正常化尽力的领导人也先后离开了政坛。两国社会的核心都转向了战后成长起来一代。日本右翼势力虽然人数不多，但政界仍大有人在，一旦他们当政，就会对中日关系产生很坏的影响。例如，自石原慎太郎1999年任东京都知事以来，北京和东京的友好城市关系一直相当冷淡。令人焦虑的是，从两国民众相互理解的情况看，与上世纪七、八十年代比，中日关系也增加了对立和摩擦的因素。根据日本内阁府2002年10月进行的外交舆论调查，回答“对中国没有亲近感”的人占49.1%，超过了回答“对中国有亲近感”的45.6%①。中国社会科学院2002年12月进行的民意测验，也有同样的结果：中国民众对日本感到“非常亲近”和“亲近”者只占5.9%，而感到“不亲近”和“非常不亲近”者则多达43.3%，感觉“一般”者占47.6%，回答“不清楚”者占3.2%②。

二、对华ODA政策和方针的变化

（一）修改对华ODA的背景和动向

1992年，日本政府制定了ODA大纲，详细规定了日本ODA的目的、意义、基本理念和援助方针等。世纪之交，在日本经济、财政面临严峻形势的情况下，为继续保持ODA大国的形象，发挥ODA对日本的重要作用，日本政府在充分研究的基础上，以“国民参与”、“确保透明性”、“提高效率性”为中心，全面推进了ODA改革，采取了一些新的举措。1999年，日本政府制定了ODA中期政策，确定了今后5年内的援助方针。2002年以来，日本政府又着手修改ODA大纲，今年6月末已确定了初步方案，8月将正式审议通过。

关于对华ODA，国际协力事业团1989年建立了以大来佐五郎为会长的《第一次中国国别援助研究会》，1991年提出了最终研究报告，提出了以支持中国的改革开放、实现经济稳定和消除通货膨胀为目标，以基础设施和消除经济发展瓶颈为重点的援助方针。1997年，国际协力事业团1997年又建立了以渡边利夫为会长的《第二次中国国别援助研究会》，1999年提出了最终研究报告，提出了以中国经济迅速发展所产生的问题为中心进行援助的方针，并以内陆地区援助主，把消除贫困和地区差距、环境保护、农业开发和粮食供给、促进市场经济的制度化建设作为四个重点援助的领域。进入新世纪以后，面临新环境，特别是针对日本国内的批评和不满，日本外务省为广泛征求各方面的意见，2000年7月设立了《21世纪对华经济协力恳谈会》，自民党对外经济协力特别委员会也专门讨论了对华经济协力问题，提出了《对中国进行经济援助和协力的总结与指针》。

（二）对中国经济协力计划

2001年10月，日本政府制定了《对中国经济协力计划》，提出了新的对华ODA政策和援助方针，其主要内容如下：

1.对华ODA的意义。为实现日本的安全和繁荣，需要确保和平的国际环境，特别是需要确保亚洲的稳定和繁荣。为此，必须与所有的国家特别是中国建立友好合作关系。中国更开放、更稳定并在国际社会中充分发挥作用，这对日本是至关重要的。日本在积极促进中国参与国际社会的同时，还需要援助中国为此所做出的努力。从这一基本立场出发，与中国在政治、经济、文化等各个领域建立广泛而全面的友好合作关系，增进两国间相互理解、相互信赖，乃是非常重要的。为此，在民间贸易和投资的基础上，通过ODA支持中国的改革开放，就有很大的意义。

2.对华ODA的新政策。（1）根据中国经济的发展情况，中国自己能够办到的事情由中国自己去做，日本不再援助。消除贫困和地区差距等问题，也要以促进中国自主努力为主，日本只援助其中不足的部分。（2）根据ODA大纲的原则，除协商援助的场合外，要利用两国间关系的各种途径，敦促中国认识军费支出和人权方面的问题。（3）对于中国多样而庞大的援助需求，日本不可能全部满足，只能对特定地区、特定项目进行建立样板式的援助，并努力提高有限资金的援助效果和援助效率。（4）为使日本ODA在中国家喻户晓，除要求中国进一步加强广告宣传外，日本自己也要加强广告活动，并通过人与人的交流和充分利用日本的诀窍、技术，进行看得见日本形象的援助。（5）对对华ODA进行及时恰当的评价，评价结果要迅速体现到其后的援助中，并向日本国民提供充分的情报，争取国民的理解和支持。

3.今后5年经济协力的方向。（1）根据中国新的开发需求，在日本国民的理解和支持下，根据日本的国家利益，精确审查援助项目，就重点领域和重点项目，进行有效率的援助。（2）中国自己能办的事由中国自己去办，民间资金流动应发挥更大的作用。（3）不仅是ODA，其他公共资金和民间资金都要密切配合，实现更为有效的援助。（4）为促进中国进一步融入国际社会，使中国作为国际社会的一员，在政治、经济等方面都充分发挥其作用，要进一步促进中国市场经济化的发展；（5）根据ODA大纲，对华ODA避免与加强中国的军事力量相联系。

4.援助方式和重点领域。关于日元贷款，从以往跨年度承诺贷款额的方式，改为单年度“按项目计算贷款额的方式”。今后，包括无偿资金援助、技术援助和日元贷款在内，所有ODA都不以以前的援助额为基础，而是根据日本的意向和中国新的援助要求，按日本经济、财政的具体情况来实施，援助要有利于促进日中两国的相互理解。援助重点从以沿海地区的基础设施为中心，转向以内陆地区的环境保护和生态建设为中心，重点实施环境保护、消除贫困、支援改革开放、促进相互理解、为日资企业创造有利的投资环境和促进多边合作等方面的援助。

5.经济合作的注意事项。（1）根据ODA大纲的原则，继续坚持日本援助不与中国国防现代化相联系，要有助于促进民主化和人权方面的进步。以协商援助为首，包括各种高层次会谈，要敦促中国削减军费开支，提高国防预算的透明度，要求中国加强民主化、法制化建设，确保人权。（2）进行看得见的经济合作，使日本援助在中国广为人知。其中，生活基础设施方面的无偿资金援助，每个项目的援助额虽然很小，但由于其直接与居民生活的提高相联系，地方政府和居民都很欢迎，因此，将进一步加强援助。（3）进一步充分而灵活地进行技术援助。在技术援助中除传统技术的转移和人才培养以外，要重视政策和制度方面的援助。（4）共同确定援助项目。在援助项目的确定方面，原来的做法是中国先提出一个项目清单，由日本提供援助。今后，日本要积极参与援助项目的确定过程，提高透明度，与中方共同确定援助项目。

6.其他。（1）推进样板项目。在特定地区或特定领域选定样板进行援助，援助成果不能停留在援助地区，要普及到其他有类似问题的地区。（2）加强与其他政府资金以及民间资金的合作。无论ODA，还是无附加条件的融资，都要在日本政府有关机构的适度参与下进行，在实施时都要根据对华外交的需要，从全局考虑增进日本的国家利益。除公共资金外，还要积极地利用民间资金和技术，促进对华援助。（3）加强与国际机构等主要援助机构的合作。在消除贫困和落后地区开发方面，世界银行和亚洲开发银行也向中国提供援助，并积累了丰富的经验，有大量的人才和信息资源，日本应该与之加强合作。对于中国防止结核病的建设项目，也应从地区分工和机能分工的角度，与有关国际机构加强协调。对于贷款规模小、在实施过程中需要很多人力支援的项目，要加强与UNDP的合作。（4）推进IT合作。以中国为首，在亚太地区普及信息化，这对日本信息化的发展大为有益，对日本经济充满活力的发展也至关重要。因此，应该通过ODA，在制定有关IT标准和制度等软环境方面以及IT人才培养方面，支援中国信息化的发展。（5）加强评价体系，积极推进对对华ODA的评价。不仅是个别项目，对整个ODA也要及时进行综合性评价。为此，要建立评价委员会，吸收民间有识之士参加，在充分考虑中方评价的基础上，进行共同评价。（6）提高透明度。为使日本国民加深对对华援助的理解和支持，从对华ODA的宗旨、到ODA项目的选择和立项，实施过程、实施结果以及评价，都要利用互联网等途径，进一步实行信息公开。

（三）对华ODA与日本的国家利益

ODA是日本外交的重要一环，也是日本在国际社会中实现其政治目的和经济目的的重要工具。因此，在ODA改革中，日本政府特别强调ODA必须符合日本的国家利益。根据新修改的ODA大纲，作为ODA的基本理念，除人道主义等“普遍价值观”外，还新增了“要考虑日本的安全与繁荣”。为此，日本政府从2003年4月开始，已分别与印度尼西亚、中国、印度、越南、菲律宾等国协商了新的协议方式。新的协议方式改变了以往根据对象国要求决定援助内容的“要求主义”的原则，在受援国提出要求之前先转达日本的意向。其中，向中国转达了把对日本有影响的黄沙等环境保护问题和人才培养作为援助的重点的意向。根据新协议方式，包括中国在内，如受援国不按日本的意向提出援助要求，除要求其修改援助要求外，如对方存在不公正贸易惯例还敦促其抓紧改善，在援助事业与环境保护的关系方面，也要求受援国采取相应的政策措施。

三、对华ODA的新动向、新特点

（一）日元贷款

1.贷款额大幅度减少。1996－2001年度，对华日元贷款的增减情况如表1所示。根据表1的统计，第四次日元贷款（1996－2000年度）总额为9869亿日元，年均为1974亿日元。其中，1999年度为1926亿日元，比上年减少了6.8%；2000年度为2144亿日元，比上年增加了11.3%；2001年度为1613亿日元，比上年减少了24.7%，是1996年度以来的最低水平。2002年度为1211亿日元，又比上年减少了24.9%，只相当于2000年度的一半多一点。

2.贷款条件提高。日元贷款的条件分为最落后发展中国家、贫困发展中国家（人均收入745美元以下）、低收入发展中国家（人均收入746－1435美元）、中等收入发展中国家（人均收入1436－2975美元）和中进国（人均收入2976－5185美元）。由于2002年我国人均GDP已达911美元，已从贫困发展中国家进入了低收入发展中国家的行列，因此，与90年代以前相比，对华日元贷款的条件就相应提高了（参见表2）

3.侧重环境援助。根据《第二次中国国别援助研究会》的研究报告，在第四次日元贷款的后2年度，对华援助的重点就已转向了环境保护。在2001年3月确定的23个日元贷款项目中，环境保护方面的项目为20件，贷款额占86%。根据《对中国经济协力计划》，日本对华ODA的重点仍侧重于环境保护。例如，在2002年3月确定的15项日元贷款中，环境保护方面的贷款为7项，贷款额占54%；在2003年3月确定的8项日元贷款中，环境保

表11996－2001年度日本对华日元贷款的推移情况

（单位：亿日元、%）

第四次日元贷款

一揽子提供方式单年度

提供方式

年度199619971998199920002001

贷款额1705.112029.062065.831926.372143.99*1613.44

增减率20.619.01.8-6.811.3-24.7

注：*2000年度包括特别日元贷款170.2亿日元，若不包括则为1971.97亿日元。

资料来源：〖日〗外务省：《2001年度对华日元贷款》，2002.3。

表2日元贷款条件一览表

贷款条件基准/选择贷款利率偿还期间宽限期筹措条件

贫困发展中国家

人均收入745美元以下一般条件

优先条件

利用日本技术基准

基准

基准1.30%

0.75%

0.75%30年

40年

40年10年

10年

12年不附条件

不附条件

不附条件

低收入发展中国家

人均收入746－1435美元一般条件

优先条件

利用日本技术基准

选择

基准

选择

基准1.5%

0.9%

0.75%

0.75%

0.75%30年

20年

40年

20年

40年10年

6年

10年

6年

12年不附条件

不附条件

不附条件

不附条件

附加条件

资料来源：〖日〗外务省经济协力局编：《2002年度ODA白皮书》，国际协力推进会2003.4月。

护方面的项目6项，贷款额占71%。对华环境援助的重点是防止大气污染、水资源保护和沙漠化治理，主要项目有“日中环境开发模范城市构想”和黄河中游地区植树造林援助等。其中，“日中环境开发模范城市构想”，是根据双方专家委员会的建议，指定大连、重庆和贵阳为模范城市，以防治大气污染为中心提供日元贷款，并且派遣专家，提高三城市的环境管理水平。

4.侧重内陆地区援助。在日元贷款的重点转向环境保护援助以后，随着中国西部大开发战略的实施，对西部地区的贷款项目也同时增加了。在2001年3月确定的23个日元贷款项目中，内陆地区15项，贷款额占77%；在2002年3月确定的15项日元贷款中，内陆地区为13项，贷款额占83%。2003年3月确定的8个日元贷款项目，全都是对内陆地区的援助。

5.增加人才培养援助。以往，对华ODA在人才培养方面的援助，主要是通过无偿资金援助的方式来进行的。近年来，有偿资金援助中的人才培养援助也明显增加了。例如，在2002年3月确定的15项日元贷款中，就有6项是人才培养方面的贷款（包括山西省人才培养计划、甘肃省人才培养计划、四川省人才培养计划、重庆市人才培养计划、云南省人才培养计划和湖南省人才培养计划），贷款合计为307亿日元，占贷款总额的16%；在2003年3月确定的8项日元贷款中，人才培养方面的贷款1项（内陆地区人才培养计划），贷款额为275亿日元，占贷款总额的23%

6.减少沿海地区基础设施援助。多年来，日元贷款基本上是以援助沿海地区的基础设施建设为中心而进行的。然而，从1999年度起，基础设施方面的贷款特别是对沿海地区基础设施方面的贷款已明显减少了。1999年度，基础设施方面的4项贷款都是对内陆地区的贷款（包括海南高速公路扩建事业、梁平－长寿高速公路建设事业、河南新乡－郑州高速公路建设事业和哈尔滨电网扩建事业），贷款额合计为588亿日元，占贷款总额的31%。2000年度，基础设施方面的贷款为2项（西安咸阳机场扩建事业和北京地铁建设事业），内陆地区和沿海地区各1项，贷款合计为172亿日元，只占贷款总额的8%。2001年度，3项基础设施方面的贷款（包括甘肃省地方道路建设计划和湖南省地方道路建设计划、山西省西龙池提水发电站建设计划）都是对内陆地区的贷款，贷款合计为663亿日元，占贷款总额的41%。2002年度，没有进行基础设施方面的贷款。

（二）无偿援助

1.无偿资金援助。对华无偿资金援助是以农业、医疗、环境保护和人才培养为中心而展开的，上世纪八、九十年代较大的援助项目有中日友好医院建设、中日青年交流中心建设和中日友好环境保护中心建设等，其援助额各为160亿日元、101.1亿日元和102.56亿日元。2000年以后，对华无偿资金援助的项目和规模都明显下降了。2001和2002年，对华无偿资金援助的主要项目各为8项和11项，援助额各为65.14亿日元和58.24亿日元。其中，2001年主要的援助项目有山西省人民医院医疗器械整备计划和第二次环境信息网络建设计划，其援助额各为13.68亿日元和10.51亿日元；2002年主要援助项目有重庆妇婴保健器材整备计划、中等专业学校教学器材援助计划和长春日中友好净水厂控制设备改善计划，其援助额各为11.48亿日元、13.68亿日元和9.99亿日元。2003年1－5月，对华无偿资金援助主要项目共为5项，其中第二次中等专业学校教学器材援助计划援助额为12.68亿日元。5月，为支持中国抗击非典，日本政府提供了总额为15亿日元的紧急无偿资金援助，并向北京和上海提供了2700万日元的小额援助。在此之前，4月曾提供了口罩、防护服等约为2.05亿日元的援助。如果加上派遣医疗队等，则共提供了17.6亿日元的援助。

2.技术援助。对华技术援助主要是通过项目技术合作来进行的，其他援助形式还有在农业、工业、经营管理和医疗保健等广泛的领域接受研修人员和派遣专家以及进行开发调查等。项目技术合作有很多是与日元贷款项目和无偿资金援助项目结合进行的，例如，在“日中环境开发模范城市构想”中，日本就对被指定为模范城市的大连、重庆和贵阳提供了各方面的技术援助。另外，2000年以来，还在部分样板城市开始了中小企业振兴计划方面的调查，并举办中小企业经营管理讲座，培育中小企业人才。2000年度，对华技术援助为81亿日元，是援助较多的一年。2001年度以后，对华技术援助也明显减少了。

注：

①〖日〗内阁府大臣官房：《外交舆论调查》，2002.11。

②蒋立峰著：《中国民众对日本很少亲近感－第一次中日舆论调查结果分析》，载《日本学刊》2002年6期。

主要参考文献：

〖日〗外务省经济协力局编：《2002年度ODA白皮书》，国际协力推进会2003.4月。

〖日〗外务省经济协力局编：《2001年度ODA白皮书》，国际协力推进会2002.4月

〖日〗外务省：《对中国经济协力计划》，2001.10。

〖日〗外务省：《2002年度对华日元贷款》，2003.3。

〖日〗外务省：《2001年度对华日元贷款》，2002.3。

〖日〗外务省：《2000年度对华日元贷款》，2001.3。

〖日〗渡边利夫：《关于对华ODA的思考》，《环太平洋经营情报》2001.10。