诠释建设项目监理责任

2004年2月1日起施行《建设工程安全生产管理条例》后，建设工程监理单位作为工程建设安全管理的一个责任方，监理单位应依法承担相应的安全责任。但是，由于国家现行法律法规，如《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全管理条例》以及《刑法》等的协调性存在一定问题，而且现行法规制度对建设监理单位应承担安全责任的深度没有具体、清晰的界定，建设工程监理单位如何承担安全责任仍存在诸多问题。

1.现行法律法规体系对监理安全责任的规定

1.1建设行业“一法两条例”规定

从《建筑法》上看，建设工程安全管理的职责在政府建设行政主管部门，施工安全的责任主要由施工企业负责，对监理单位的安全责任没有明确的规定。《建设工程质量管理条例》(以下简称《质量条例》)第七十四条明确了对监理单位降低工程质量标准，造成重大安全事故的处罚措施。《建设工程安全管理条例》(以下简称《安全条例》)明确规定:“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准……,应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”

1.2《安全生产法》和《刑法》中的规定

《安全生产法》主要强调了生产经营单位的安全责任，还明确了国家安全生产监督部门对安全监督管理的职责，没有对建设工程监理单位的安全责任做出规定。

《刑法》(2005年2月28日修正)第137条规定:“……工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准,造成重大安全事故的，对直接责任人员,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金……。”

1.3监理单位承担安全责任的依据

直到《安全条例》颁布一段时间后，还有一种观点认为，判定监理安全责任的依据除了现有的法律法规外，还要看委托监理合同的内容是否包含安全监理的内容。实际上,按照目前的法律框架和合同体系，建设监理所应承担的安全责任，并不是来源于业主方的委托(因为施工合同示范文本中，没有规定业主对施工单位安全管理的权利)和授权，而是国家法律《安全条例》的直接规定，这是国家要求建设监理所承担的社会责任的直接体现。

2.监理安全责任分析

从承担法律责任的角度看，建设工程监理的安全责任可以分为行政责任、民事责任、刑事责任。另外，也有人按照建设监理主观行为方面划分为过失责任、渎职责任、未尽职责任等。为了便于更清晰地分析有关安全责任问题，可从以下两个视角来分析。

2.1从安全责任的内涵上划分

2.1.1工程实体安全责任

工程实体安全是指建设工程项目施工要确保工程实体的安全性能，要满足必要的可靠度和质量标准，本质上讲属于产品安全范畴，《质量条例》和《刑法》中关于监理的安全责任主要是指工程实体安全责任。

《质量条例》第三十六条“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任”；第七十四条“……工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的对直接责任人员依法追究刑事责任”。刑法137条也对降低工程质量造成事故的责任人做出了处罚规定。因此，监理单位未尽到监理责任，造成建设工程的实体质量出现问题引发安全事故的，要承担相应的安全责任。

2.1.2施工措施安全责任

施工措施安全是指施工单位在施工安装过程中要确保施工措施与行为的安全，是一种施工过程安全责任。施工措施、设施的设计、施工、使用、拆除等都由施工单位负责，费用从措施费中计取，它属于施工单位为了完成合同内容所采取的技术措施或组织措施。《安全条例》中关于监理的安全责任主要是指施工过程安全责任。

2.2从建设监理单位行为划分

2.2.1由于不作为引起的安全责任

《安全条例》第五十七条明确规定了对监理单位下列不作为行为的法律责任：1.未对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查的；2.发现安全事故隐患未及时要求施工单位进行整改或暂时停止施工；3.施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；4.未按照法律、法规和工程建设强制性标准监理的。

上述四条，可以简称“四未”，即监理单位是通过“审查确认”、“指令整改”、“及时报告”、“强制标准检查”等手段来履行安全责任的，如果未做到法律规定，依据情节和后果，就有可能从行政(停业、降级等)、民事(赔偿损失)或者刑事等方面承担责任。

2.2.2由于不当作为引起的安全责任

主要有以下表现：1.与建设或施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；2.将不合格的建设工程按照合格工程验收的。由上述行为引发安全事故的，监理单位要承担相应安全责任。对上述行为的法律责任在《建筑法》和《质量条例》中都有明确的规定。

除上述两条之外，还可能产生另外一种情况,即由于监理单位违章指挥，发出错误指令造成安全事故的，监理单位应该承担安全责任。

3监理安全责任方面存在的问题

3.1现行法律、法规的不协调性

法律的产生一般是滞后于实践的，由于各部法律制定的时间不同，调整的范围不同，造成《建筑法》、《安全生产法》、《质量条例》、《安全条例》和《刑法》在建设工程监理安全责任方面的规定并不一致。

例如《建筑法》中并没有明确的监理安全责任的表述，《安全生产法》只是强调了安全生产单位的安全生产责任和政府安全监督行政主管部门的安全监督管理责任，而依据《建筑法》和《安全生产法》（高阶位法）制定的《安全条例》(低阶位法)中却对监理单位在建设工程监理过程中的安全责任做出了明确规定。

再如，同样对工程质量法律责任的规定，《建筑法》和《刑法》中并不一致。《建筑法》第六十九条“工程监理单位与建设单位或者施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正……构成犯罪的，依法追究刑事责任”，《刑法》第137条规定:“……工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的，对直接责任人员,处5年以下有期徒刑……”。《建筑法》强调了监理单位的主观故意，而《刑法》中的行为还包含监理单位基于能力方面的过失、未尽职等行为。另外，前者说“降低工程质量”，或者说“降低工程质量标准”，两者的内涵不尽相同。

3.2各种规范性文件的不协调

目前,建设工程监理工作的依据有两个，(1)是现行法律法规,(2)是建设单位的授权。《建设工程施工合同示范文本》、《工程建设监理委托合同示范文本》、《建设工程监理规范》这些规范性文件与现行法律为建设工程监理的工作内容、工作标准、工作程序、权力、义务、责任等提出了要求。但目前两种合同示范文本上尚未体现监理安全管理方面的内容，这除了与法律要求不协调外，也不利于建设单位对监理工作进行考核。

3.2.安全监理深度不明确，责任无法量化

《安全条例》、《建设工程监理规范》都对监理单位在建设工程安全管理中的职责作了规定，但是由于法规的条文并没有对安全监理的深度做出进一步规定，使得在实际操作中很难对监理的安全责任进行量化。例如《安全条例》和《建设工程监理规范》都提出“监理单位应该审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准”、“施工方案应由总监签字”。但是，(1)监理单位对施工技术措施的审核应该达到什么深度？(2)是只需进行程序性审核还是要有技术性审核？现有条件下，监理单位能否做到技术性审核？(3)如果监理单位进行了审核，基于监理工程师的能力及水平所限，没有审查出问题，出了安全事故，责任又如何承担？(4)对于资质有效并取得安全生产许可证的施工企业，它所递交的具有完整计算书并且内部审核签字完善的安全技术方案，监理单位还要履行计算程序否？对监理的安全巡视深度(定量)有何要求？

3.3监理单位自身方面的问题

主要表现在以下几个方面：(1).对监理安全责任方面的认识还不够深入，监理安全责任防范机制缺失；(2).监理的安全管理组织机构不健全，安全责任制度不完善；(3).专业安全管理方面的人员培训缺乏。

4针对监理安全责任的宏观与微观对策

4.1国家宏观管理方面

4.1.1法律法规体系的协调

为了更有效的贯彻国家安全管理方面的方针政策，保障人民群众生命财产的安全，同时也使监理单位更好地履行自己的职责，促进建设监理的繁荣发展。国家应该对现行的相关法律法规的相关条款作出修订，保证法律体系的协调性和一致性，完善监理安全责任的法理依据。同时，国家相关部门还应该对《建设工程监理规范》和两种合同的示范文本作出相应调整。

4.1.2出台易操作的安全监理深度规定文件

在一些行业和地区也有安全监理方面的规定。例如云南省2005年7月1日起实行《云南省建设工程安全监理实施细则》对安全监理作了一些规定。但是这些行业和地区规定所要求的内容、深度要求并不相同，且只在本行业、本地区实施，法律效力低。

为了更好的贯彻《安全条例》，国家应该出台全国性的安全监理方面的实施细则，对安全监理的范围、内容、深度、工作标准等作出具体的规定。作为判定监理安全责任的依据，应提高安全监理细则或实施办法的法律效力，最好以建设部令的形式。

例如,在实施细则中可以规定最低限度的安全巡视要求(时间或次数)，要求监理人员(在施工单位安全员陪同下)做好现场安全记录，此书面安全记录(双方签字)可以作为出现安全事故时判定监理安全责任的依据之一。

4.1.3抓紧监理取费调整修订

为配合《安全条例》的实施，2005年9月1日起施行的《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》对施工单位安全防护费用作出相应调整。同样，按责权利均衡原则，应对监理取费作出相应调整。据悉，建设部正与国家发改委一起组织专家，对各部门或行业组织提出的专业工程收费标准方案的初稿进行论证修改，准备提出《建设工程监理与咨询服务收费标准(征求意见稿)》，希望修订中能够考虑监理安全责任承担问题。

4.2监理单位微观对策方面

4.2.1健全组织机构，完善规章制度

为了贯彻执行《安全条例》，监理单位应建立、健全安全管理组织机构，落实从公司到项目再到具体的安全责任人，把安全管理目标落实到人。要制定安全管理制度，用制度来管人；在国家有关部门出台具体的安全监理细则之前，制订企业内部安全监理实施细则与操作手册；完善安全管理流程；努力做到安全管理工作规范化、程序化。

4.2.2加强专业安全监理人员培训

安全管理工作是监理单位工作中的薄弱环节，与目前监理单位人员知识结构有关。为了更好的承担法律要求的安全责任，监理单位应该加强安全专业人员上岗培训，配备满足安全监理工作需要的、足够数量的安全监理专业人员，完善项目部的人员专业结构。

目前,中国建设监理协会组织编写的《全国监理工程师培训考试教材》中尚缺乏安全监理方面的内容，有待于进一步补充完善。

4.3监理安全责任方面应避免的倾向

由于监理单位安全责任与权利、利益之间的严重不对称性，监理单位很难承担过细、过多的安全责任。建议有关部门在制定政策时，要合理区分施工单位安全责任与监理安全责任，避免安全监理工作过细以致成为施工单位的安全管理人员。应该充分发挥施工单位作为安全生产主体的安全管理职责，监理单位对施工单位安全技术措施的审查应侧重程序性审查与符合性审查。有关部门在追究安全生产责任时，要以事实为依据，以《安全条例》为准绳，客观公正地进行处理，避免监理单位的安全责任无限扩大。

参考文献

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[2]齐勋王雪青.论监理工程师的安全责任(J),《建筑经济》2004(10):69-70

[3]王素卿.《统一思想,狠抓落实,推动工程监理工作健康发展—在全国建设工程监理工作会议上的总结讲话》2005.6