工程建设招标肢解发包问题分析

摘要:建筑市场肢解发包工程现象，主要表现为招标前期对分部分项专业工程单独发包、对大宗材料由建设单位单独采购；开工后本应由一个总承包单位签订总包合同的项目，却由建设单位从中分包签订分包合同。解决对策是把防止和制止肢解发包作为工程建设领域专项治理的主要突破口。方法是建立招标组织监管机构，完善招标监督机制，工程建设主管部门要把好招标项目审批关，建设单位要依法科学合理划分工程标段，工程主管部门应建立并落实工程项目管理责任追究制度。

关键词：肢解发包;标段;规避招标;招标监管

我国工程建设领域自从推行招标投标制度以来，建筑市场秩序逐步规范完善，但是近年来肢解发包工程的问题屡有发生，这种现象严重违反了工程建设管理规定，扰乱了建筑市场秩序，给工程施工管理带来了许多难题，也造成了建筑领域腐败现象的发生。

一、问题表现

肢解发包工程主要表现为对分部分项等多项专业工程单独发包、对大宗材料由甲方单独采购等。例如，某单位办公楼工程，建设单位在招标划分标段时，有意将基础土方开挖与支护、土建主体与水电安装、地下室和屋面防水、外墙干挂石材与玻璃幕墙装饰、铝合金门窗制安、防护安全门制安、室内高级装饰、弱电与办公智能化、中央空调、电梯、消防等分部分项工程，分别单独招标发包或与总承包单位一起单独招标发包、签订施工承包合同（总承包单位收取配合管理费）；把钢材、管材、水泥、大理石、地面砖、墙面砖、铝塑板、密度板、照明灯具、卫生器具等价格相对偏高的建筑材之间条款考虑不周全，各方经济利益不均衡，造成职责不清，削弱了施工单位的积极性，时常使工程停工、质量问题频繁出现；因建设单位分包项目较多，合同管理混乱，协调工作难度大，造成竣工资料难收集、工程质量评定难、竣工验收组织不得力、竣工结算时间长，等等。

二、主要原因

据笔者调查了解，从表面看来，建设单位大量采用甲方供材，对乙方供材设定限定价格，理由是为了节省工程经费，防止施工单位在采购材料时以次充好、偷工减料，以保证原材料质量；建设单位把应当由一个承包单位完成的工程项目，划分为若干部分发包给几个承包单位施工，理由是为了发挥专业化施工队伍的技术力量优势，保证施工质量，等等。这些只是表面的客观理由。而实际上，针对当前建筑市场施工企业饱和、施工队伍“僧多粥少”的现状，“买方市场”占主导因素是一个不可回避的现实。笔者经过深层次地调查了解得知，建设单位肢解工程发包不能排除个别建料，在拟制发放招标文件时明确由甲方采购供应；把照明电线、电缆、楼梯栏杆、开关、插座等价格相对低廉且利润较少的建筑材料，明确由甲方限定价格，乙方购买。据有关人员反映，本工程竣工后，包括发生的所有工程项目，结算价为3000元/㎡,其中总承包单位实际施工的项目仅包括土建主体和水电安装项目，结算价为1500元/㎡左右。这种情况在许多建设单位不同程度地存在。特别是建设单位过多地将专业工程分包、过多地采取甲供材和限定乙供材价格，且把这些“不平等条约”作为霸王条款写入招标文件，给中标后的工程管理带来许多问题。对于肢解发包工程，建设单位在施工管理过程中，时常因甲方供应材料不及时、或因提前采购与后期设计变更不配套、原材料送检不合格等，造成工期延误，时常与施工单位发生争执；因“八国联军式”的“多国部队”交叉施工，造成施工现场管理混乱，成品保护不到位，质量责任纠缠不清，时常相互推诿扯皮；因建设单位与各分包单位、总承包单位签订的施工合同，相互设单位在主观上受人之托推荐施工队伍、推销建筑材料、处理多方关系，从而分解工程合同价款额度，实行“多餐分羹”，规避上级招标监管的情形，而且这类问题的表现非常突出和普遍。建设单位没有严格执行国家工程建设管理规定、没有严格按照基本建设程序办事是造成以上问题的主要原因。由此产生的负面影响，令人担忧。

三、解决对策

招标投标是工程建设管理的龙头，防止和制止肢解工程招标发包也是工程建设领域专项治理的主要突破口。

（一）建设单位在招标前期，应建立招标组织机构，完善招标监督机制。建设单位组织工程项目招标前，应成立招标工作领导小组或基建领导小组，具体负责招标工作的组织实施。领导小组应由单位分管领导任组长，基建、财务、纪检、审计等部门人员和群众代表参加，形成基建工作的每一步骤始终在集体监督下运行的良好机制。小组成员不能因平时各自在原岗位工作而形同虚设，要经常集中起来组织学习，熟悉基本建设程序规定，把国家关于工程建设的政策法规弄懂。在任何一项决策前都要主动听取群众的意见和建议，必要的工作必须请技术专家参与调查论证，主管领导不可盲目决策或受外界干扰在执行政策规定方面“打擦边球”，搞“例外”，个人说了算。

（二）各级工程建设主管部门要把好招标项目审批关。建设单位在办理招标项目审批前，招标领导小组组长要先行把关，严格按照上级批准下达的建筑面积和投资规模上报招标计划。各级招标管理机构或建设单位上级业务部门要发挥好“二传手”的监督职能作用，在审核建设单位上报的招标材料时，要严格进行二次把关，对于肢解项目内容、过多划分标段招标的，要把利弊得失和政策规定向建设单位解释清楚，提出科学合理划分标段的意见和建议，坚决杜绝“睁一只眼，闭一只眼”、“带病”提交报批的问题，确保招标报审工作的质量。对按审批权限需报上级工程主管部门审批的，主管人员要严查细审，把住最后一道关口，禁止下级将多项专业工程单独发包或以分包名义变相肢解招标项目。建设单位编制的工程标底，必须经过上级财务或审计部门审核，防止过多采取甲供材和暂定材料价格。

（三）建设单位应依法科学合理划分招标标段。国家《建设工程质量管理条例》规定：“肢解发包是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程，分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为。”《建筑法》规定“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。”《合同法》规定“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程，肢解成若干部分发包给几个承包人。”《招标投标法实施条例》明确规定：“不得利用标段划分实现非法目的。通过划分标段，将项目化整为零，使标段合同金额低于必须招标的规模标准而规避招标；或者按照潜在投标人数量划分标段，使每一潜在投标人均有可能中标，导致招标失去意义。这些规避招标的行为大多数为了实现非法交易，必须严格禁止。”因此，建设单位在划分标段时，既要避免规模过小，固定成本上升，导致大型施工企业失去参与投标的积极性；又要避免规模过大，导致符合条件的低资质施工企业失去竞争机会，以维护法律法规的严肃性，实现建筑市场公平竞争。

（四）建立和落实责任追究制度，适时组织开展工程检查和培训活动。按照工程建设项目管理责任制的规定，落实建设项目负责人登记签字制度和终身负责制度，做到依法按程序组织工程项目管理。工程主管部门要结合当前国家住房和城乡建设部组织的建设工程领域专项治理活动，适时组织在建工程管理大检查，与纪检监督部门配合，加大执法查处力度。对发现建设单位肢解工程、投标单位借用资质挂靠、违法分包工程的要坚决予以处罚，施工质量低劣或造成质量事故的，要结合前期的招标工作进行调查处理。对屡查不改，视法律于不顾、违法肢解工程的建设单位，要进行通报批评或依法追究相关责任人的责任。针对基层单位工程技术力量薄弱和业务人员更换频繁的现状，工程主管部门应每年组织有基建任务的建设单位参加技术培训，学会依法组织招标投标，依法管理工程，把工程建设管理提高到一个新水平。

四、结束语

工程建设招标中不断出现的肢解发包的现象，给建筑市场和招投标领域带来了混乱，也随之引发了诸多问题，因此，认识这些问题并且厘清原因并采取相应措施进行改变，不仅十分必要，而且迫在眉睫。建设单位要合理划分标段，相应的主管部门也要严把项目审批关，严格执法，落实责任追究制度，合力推动工程建设招标的顺利开展。

作者:惠畦国 单位:山东省军区后勤部基建营房处