新常态下煤矿安全生产监管探析

一、中国经济新常态及特征

自2014年5月提及“经济发展新常态”后，“经济新常态”成为近年来重要的经济学术语，意指一个新的区别于过去的稳定状态，而非激烈的变革状态，实际上是对我国过去经济发展理念、经济发展角度的再调整。根据一些学者的阐释，中国经济新常态特征主要有：第一，经济增长速度放缓，由高速转向中高速增长。第二，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。第三，经济结构的优化升级，第三产业比重逐步增大。第四，经济发展方式由资源消耗型向绿色低碳循环发展转化。第五，弥补过去欠下的安全、污染等旧账。煤炭安全生产监督管理是将安全生产隐患、危险止于萌芽状态的有效手段，事关经济发展、社会稳定和谐，也需主动适应经济发展新常态。面对经济发展新常态，如何认清新形势、树立新理念、施展新作为、抓出新成效，是煤炭安全监管不能不面对的新课题。

二、经济新常态下煤矿安全生产监管中的问题

1.安全生产监管意识欠科学。监管者习惯于经济发展高速时期的思维，抱着只要不出大问题、不出人命事故就万事大吉的心理，甚至认为只要GDP上去了，税收收上来了，出点小问题也无关大雅。对生产现场的安全工作较为注重，但对企业执行安全生产法律法规的监察重视不够。对煤炭开采过程的安全比较重视，但对煤炭储存、运输过程的安全监管缺位。对显性的安全隐患较为重视，但缺乏对间接却隐患危害较大的安全问题的足够重视。对企业要求的多、管束管制的多、找问题找毛病的多，但缺乏设身处地为企业想方设法解决问题的意识，缺少对企业主动服务的意识。对煤炭开采人员的人身安全比较重视，但对环境安全，特别是对煤炭开采造成的环境污染和破坏没有足够的重视，有的认为要发展经济，牺牲环境就在所难免，还有的认为这不是煤炭安全生产监管的职责范围。其实，相比煤炭生产本身的安全问题，空气、水资源的污染对人民生命健康安全的破坏范围更大、影响更加持久，理所当然应该属于安全生产的监管事项。以上这些短视、狭义的安全生产监管意识都与经济新常态的新要求不相吻合。

2.安全生产监管主体显单薄。2014年底开始施行的新《安全生产法》第三条明确规定，要“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”，第七条规定，工会依法对安全生产工作进行监督。虽法律明确了安全生产的监管主体，但监管主体的过于局限的局面并没有多大改观。目前我国煤炭安全生产的监管主体还是停留在政府或相关职能部门的层面上，企业内部监管、外部监管的主体作用没有得到充分体现和有效发挥。在煤炭行业行情下滑的情况下，企业的经济效益不如以往，为追求利益最优，企业往往不可能把生产安全放在经济效益的前面，致使企业内部监督流于虚化。在当今，企业的工会要听命于企业，要真正在安全生产上监督企业，找企业安全生产的漏洞且要求企业整改，往往被认为是在给企业找麻烦，在此情况下，工会的生存都将存在困难，更遑论参与监管。群众合法参与安全生产监督的途径及程序等尚未完全建立，参与安全生产监管的权利义务不明确，企业大门一锁，闲人免入使信息不可能对称，让群众监督无从谈起。即使负有安全生产监督管理职责的政府部门，在监管中也仍显监管力量薄弱和监管力度不够。监管部门监管不严，惩戒制裁力度不够，瞒报事故、庇护非法行为和事故责任，放宽对煤矿的要求和惩罚等现象时有发生。

3.安全生产监管机制不完善。第一，安全监管事前事中机制欠缺。一些煤炭企业的应急预案与政府预案没有很好地衔接，预案的编制和修订工作还没跟上经济新常态的要求；安全监管部门要求企业及时规范预案的力度也不够。第二，安全监管行政执法机制缺位。由于经济发展方式的变化带来的巨大安全生产压力，监管执法机制更是难以满足需要。安全监管的行政执法力度不够，应对上级检查时，讲形式主义、经验主义的多，弄虚作假的不少，缺乏一套与经济新常态特征相适应的行政执法机制。第三，安全监管应急反应机制低效。虽然政府及安监部门都能在煤炭事故发生后的第一时间赶到现场进行指挥布置，但无米难为炊，应急救援缺乏足够的队伍和完善的装备，救援力量滞后。第四，煤炭安全监管资金投入机制缺乏。安全生产的投入机制和资金持续投入的制度尚不完善，缺乏专门的投入计划、财政拨款等，使安全监管的技术水平难以满足新常态的要求。

4.安全监管技术水平待提高。互联网技术、信息技术、勘测预警技术等在煤矿安全生产监管领域的应用是推动科技兴安战略的重要举措。目前，我国矿山矿井呈点多面广的形态分布，安全监管仍然是依靠现场监管的要素驱动工作方式，这不仅会花费大量人力物力成本，在效果上也不尽人意，难以满足经济新常态下创新驱动的要求。由于我国将像互联网等现代技术运用于安全生产领域的脚步才迈出不久，在网络信息技术产品、人员机构、系统建设方面缺乏统一规制，相关部门及专业人才对投身于这一领域的兴致和激情不大，使得对现有的安全监管技术成果在推广应用方面也进展缓慢。既没有充分利用互联网等技术实现煤矿企业与安全监管监察部门之间的交流互动，将煤矿安全生产信息实时接通并传送至监管部门信息系统，也没有实现安监部门与企业生产实时共享和远程协助，缺乏以低成本的高效精准执法来提升安全生产监管监察能力以及危险预警、应急救援水平的安全监管技术。煤炭企业内部安全监督的技术也严重落后。2015年6月国家安全监管总局下发《关于开展“机械化换人、自动化减人”科技强安专项行动的通知》，要求煤矿生产保障系统实现智能监测控制，要采用主运输智能管控系统、井下大型固定设备无人值守系统、煤矿安全物联网等现代技术，以代替或减少固定人员值守。客观的讲，实现这一目标还有待时日。

三、经济新常态下提高安全生产监管的对策

在经济新常态下，我国将进入高效率、低成本、低能源消耗、低环保污染、可持续和符合市场经济发展规律的中高速增长阶段，能源消费结构出现新变化，煤炭需求增速将大幅放缓。应对经济新常态，安全监督管理应见招拆招，在安全监管意识、主体、机制及技术方面问题有新思维、新举措。

1.树立科学安全生产监管理念。一是要树立大安全生产监管的理念。在经济新常态下，传统的、粗放的煤炭生产和利用方式将面临严重挑战，推行煤炭绿色开采，保护和改善矿区生态环境，是必然趋势。监管者要彻底摒弃唯GDP论英雄的传统观念，充分意识到煤炭安全生产不仅是关涉煤炭开采人员的人身安全，还要认真权衡安全与效益的轻重缓急；在寻求经济利益时必须意识到环境安全、社会稳定安全的重要性，努力减少对环境的污染和破坏。二是要树立对煤炭生产技术进步工作的重视就是最好的安全生产监管的观念。当前全国煤矿安全生产的突出问题是不符合安全生产条件小煤矿多、灾害严重矿井多和下井作业人员多，要解决这些问题，实现煤矿“零死亡”，必须依靠科技进步，推进煤炭企业机械化、自动化、信息化和智能化“四化”建设，实现减矿、减量、减面和减人，这是提高煤矿本质安全水平、有效防范遏制重特大事故、实现煤矿安全生产状况根本好转、促进煤矿安全生产的必由之路，也是提高安全生产监管效率的最佳路径。三是要强化服务意识。要进一步转变作风，既要简政放权，又要强化为企业安全生产服务、为企业的可持续发展服务的意识。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》指出，国家加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系，逐步降低煤炭消费比重，推进煤炭清洁高效开发利用。安全生产监管主体要深刻领会经济新常态的要求，认清煤炭行业科学发展、安全发展、清洁发展、绿色发展的趋势，积极适应这一变化，主动帮助煤炭企业加快淘汰落后产能，实现产业转型升级，推动煤炭安全、绿色、集约、高效发展。要改变为监管而监管的短视观念，为企业绿色开采、提质改造提供尽可能多的方便，大力支持煤炭企业装备现代化、系统自动化、管理信息化等方面的探索与创新；既坚持原则，又坚持以人为本，体谅企业的难处，帮助企业发展。还需特别强调的是，要改变重责重罚就能实现生产安全的监管意识。其实，各种生产安全违法行为有其特别的社会根源，简单化地重责重罚，不仅导致了安全管理效果不佳，还激化了管理者和员工的矛盾，挫伤了员工进行安全生产的积极性和主动性。

2.扩充提质安全生产监管主体。生产安全不只是政府一方所能完全把控的，还需要企业与职工群众的参与与配合。根据《安全生产法》的规定，除政府有关监管部门是企业安全生产监管的主体外，生产单位、生产单位的从业人员、工会、有关协会、为安全生产提供技术管理服务的机构也具有一定的安全生产监管的责任。《安全生产法》第五条还明确规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。煤炭安全服务中介机构与组织为企业安全管理提供更好的技术与方法支持；煤炭行业协会管理本行业的安全管理状况；一些非强制性的认证体系，例如旨在改善工人劳动条件、并通过市场压力保障实施的企业社会责任认证，成为企业生产安全状况不断改善的持续动力；保险业介入安全管理以后，因为事故赔付涉及其自身的经济利益，所以能够提供一种外在的安全监管力量；公民进行违法举报也是安全监管的有生力量。此外，事实表明，新闻媒体对安全生产的舆论监督力量较大，作用不小。政府安全生产监管部门要充分调度和挖掘企业内部监督和外部监督的力量，让各方监督主体有序共存，督促落实《安全生产法》中规定的各监管主体的责任，进一步明确权利义务，促进安监部门、企业内部和群众齐心协力，在监督工作上提供更完善的补充和互助，减少监管漏洞及监管断层现象的发生。同时，政府安监部门和煤炭企业要完善煤炭安监人员的选拔机制和激励机制，加强伦理道德和管理能力的培训，提高职业道德水平和识别、解决问题的能力，满足新常态下对煤炭安监队伍数量与质量的需求。

3.不断完善安全生产监管机制。安全生产监管机制包括对安全生产监管的事前事中控制机制、行政执法机制、应急反应机制及资金投入机制。要建立分析预测预警工作机制，及时研究煤炭行业的苗头性、倾向性、潜在性安全生产问题，提出前瞻性和针对性强的工作建议。要加强煤炭生产安全隐患排查、危险源控制以及对安全生产全过程的管理。行政执法需摒弃以往的经验主义和主观臆断，坚持依法执法、严格落实政策。应急反应机制要求有备无患，切实在救援设备和人员配备方面下功夫，提高应急反应的技术和能力。要通过配备各类先进的救援器材和装备，提高应急装备和技术水平，制定应急处置专业技术方案，提高组织协同和各专业保障单位的能力，提高快速反应和执行任务的能力。要督促企业制定科学的安全生产监管的投入计划，增强安全生产基础设施的有效供给，加强安全生产资金落实情况的检查，强调专款专用。同时，充分利用安全保证金制度，对于那些长时间内保持良好安全生产状态的企业，适度降低其安全生产保证金予以鼓励，反之，则要提高生产保障金直至其改善为止。要完善各个机制并协调机制与机制之间的能动作用，全方位、多角度的完善经济新常态下的安全生产监管机制。

4.提高安全生产监管技术水平。安全生产监管也要实现创新驱动。数字治理、智慧政务、应急管理、风险评估、科学决策、绩效治理等技术能为安全生产监管提供工具性保障。要改进仅仅依靠人力进行现场勘查监管的传统工作方式，加强安全生产先进技术的推广应用，创新煤炭安全监管的技术方法，把移动互联网技术、物联网技术、GIS技术、公共危机预警技术等紧密结合，运用到煤炭监管领域，进一步提高监管的科学化水平。要建立安全监察机构与煤矿企业信息交流的技术平台，升级改造完成集瓦斯(一氧化碳)实时监测与主原煤运输、泵房排水、局扇通风、高低压供电等远程网络视频操控系统。同时，将其浓缩至地面调度指挥中心统一设置的数字化大屏幕上，一体化全程掌握安全、生产状况。要依据井下采场规划、系统布局分别设立规范化的监测分站与具体相关的测量点，24小时对工作面实施温(湿)度、风速、烟雾、粉尘等项技术数据动态监控，为全面系统有效覆盖、优化矿井安全管控流程提供技术支持，让煤矿企业的生产现场、生产过程、状态与安全生产监督管理机构实时共享，依靠科学技术提高监管的前瞻性、精准性和高效性。

作者:邓云 刘稳丰 单位:湘潭大学公共管理学院